內容提要：本文通過對湖南省衡山縣民國時期“鄉(xiāng)村建設”實驗的具體史料進行實證分析后認為：自鄉(xiāng)村建設運動之后，國家行政權力下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)實現(xiàn)了行政官僚化；
國家通過各種方式加強了對保甲體制的控制，“�！背霈F(xiàn)了半行政化趨向；
傳統(tǒng)紳權出現(xiàn)了與基層政權合二為一的趨勢；
宗族組織開始往經(jīng)濟合作組織方向發(fā)展。

　　關鍵詞：鄉(xiāng)村建設 政治結構 鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政官僚化

　　鄉(xiāng)村建設運動是中國農(nóng)村社會發(fā)展史上一次十分重要的社會運動。它是以20世紀初中國農(nóng)村經(jīng)濟日益走向衰落為時代背景，以鄉(xiāng)村教育為起點，以復興鄉(xiāng)村社會為宗旨，由知識精英推進的鄉(xiāng)村社會改造運動。在這一運動中，由不同的理論流派組織進行的“鄉(xiāng)村建設”實驗活動，對鄉(xiāng)村社會的政治、經(jīng)濟和文化的發(fā)展起到了一定的促進作用。本文將通過對湖南省衡山縣“鄉(xiāng)村建設”實驗有關史料進行研究，來具體分析“鄉(xiāng)村建設”運動對農(nóng)村政治結構產(chǎn)生的影響。

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　　國家行政權力下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政官僚化，極大地加強了國家的施政能力。

　　湖南省衡山縣進行的“鄉(xiāng)村建設”實驗是根據(jù)“中華平民教育促進會”地方建設模式進行的。1936年，經(jīng)國民政府批準，“中華平民教育促進會”推舉該會重要人物彭一湖為衡山首任實驗縣長，以推行其“鄉(xiāng)村建設”理論。彭到衡山后，即成立衡山縣地方自治講習所，召集衡山有志于鄉(xiāng)村改革人員進行培訓。促進會專員晏陽初、瞿菊農(nóng)先后到衡山進行實驗方案的設計并親自主持了對實驗人員的培訓工作。從1937年到1939年共舉辦了三期培訓班，培訓了近二百多人。這些班講授的課程主要有，戶籍法要義，現(xiàn)行地方各項法令，地方財政學要義，自治綱要，現(xiàn)行地方自治法規(guī)，道路水利及土木行政，教育行政，勸業(yè)及公共營業(yè)，慈善行政。與此同時，促進會按照在定縣進行地方建設經(jīng)驗和衡山的具體情況，設計了“裁局改科”的縣政機構改革方案和“撤區(qū)并鄉(xiāng)”的基層政權建設方案，將原來的55個區(qū)改為28個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，并按照新的標準，特別是興辦學校的知識標準，將原來實行“地方自治”時的55個由本地居民選舉的區(qū)長全部撤換了下來，全部改由縣政府通過考試和培訓的“自治人員”擔任。這28個鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，大都具有相當?shù)奈幕�水平，有的還是大學畢業(yè)生。他們被指派任職的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，一般都不是本人的家鄉(xiāng)。這些由縣政府通過考試辦法指派的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，由縣政府財政開支，并受縣政府的直接節(jié)制。這就改變了鄉(xiāng)鎮(zhèn)長這一職位的權力來源和承擔權力責任的性質，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)長由縣政府委派使鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所與縣政府形成了事實上的行政隸屬關系。

　　但這一改革，并沒有得到國民政府的法律認可。國民政府在1941年公布的《鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織暫行條例》中規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)設鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所，置鄉(xiāng)鎮(zhèn)長1人，受縣政府之監(jiān)督指揮，辦理本鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治事項，及執(zhí)行縣政府委辦事項，置副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長1―2人襄助之。鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長由鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表會選舉產(chǎn)生，任期二年，連選連任。它要求擔任鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長必須符合下列條件之一：經(jīng)過自治訓練及格者；
普通考試及格者；
曾任委任職以上者；
師范學�；虺跫壷袑W以上學校畢業(yè)者；
曾辦地方公益事業(yè)著有成績者 �？稍谑聦嵣�，直至1949年解放，衡山縣各地基本上沒有進行過鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉，縣長均以各種理由繼續(xù)委任各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)長。比如1949年7月1日衡山縣縣長向湖南省第二區(qū)行政督察專員兼保安司令就果山鄉(xiāng)鄉(xiāng)長改派一事呈文稱：“本應遵守督導各鎮(zhèn)鄉(xiāng)民代表會依法選，惟時值非常，各鎮(zhèn)鄉(xiāng)情形又極復雜，然而選舉不但有需時日，而且有礙政令推行，加以奉令等借軍糧急如救火，則不容緩，用事制宜經(jīng)遴派”。也就是說，在當時的情況下，各地基本上不具備鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的選舉的條件，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長還只能由縣政府指派。

　　特別是，隨著國家職能的擴大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長在職權上也大大超越“地方自治”時期，這時各官僚化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長實行的是“自管管人、自教教人、自養(yǎng)養(yǎng)人、自衛(wèi)衛(wèi)人”的“四位一體制”，其具體表現(xiàn)為：由鄉(xiāng)鎮(zhèn)長兼任中心學校校長、自衛(wèi)大隊隊長、合作社聯(lián)合社主任。這種體制極大地強化了縣級政權的施政能力，使地方政府在教育、衛(wèi)生和農(nóng)業(yè)技術推廣等方面均有較大的發(fā)展。在教育方面，1936年8月，衡山縣政府考選小學教員600人，地方自治人員70人，并借縣立中學進行短期訓練。縣政府發(fā)布文告，限令兒童入學，調整小學班級，設法改善辦學設備。次年，制定《實施義務教育暫行辦法》，選派教師100名，辦41所小學作為示范。1938年，將原有公立小學及短期小學改為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、保國民學校，全縣在校小學生3.34萬人，為1936年前1.46倍，從民眾夜校畢業(yè)的學員累計達7萬多人。1939年，完成了一保一所國民學校的設置。在衛(wèi)生事業(yè)，1936年9月建立城區(qū)衛(wèi)生院，次年3月，建立了湖南省最早的14個縣衛(wèi)生院之一，定為甲級院，后來還在在白果等鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立衛(wèi)生所 。在推廣農(nóng)業(yè)新技術方面，1936年建立衡山農(nóng)事試驗場，在縣城對河火車站側譚家灣設農(nóng)事試驗場，租用農(nóng)田132.5畝。從“湘米改進會”引進“帽子頭”水稻良種，推廣103畝，還引進了棉、果木良種在衡山各地推廣。

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　　保甲體制發(fā)生變化，國家通過各種方式加強了對保甲體制的控制，“�！背霈F(xiàn)了半行政化趨向。

　　第一，“保長”的“委派制”。

　　在鄉(xiāng)村建設時期，隨著國家行政權力的下沉，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政官僚化也影響到了“�！边@一層面，由于當時的“保長”也必須兼任保國民中心校長及保國民民兵隊隊長等職，要求“保長”必須符合如下條件之一：師范學校、或初級中學畢業(yè)，或有同等之學力者；
曾任公務人員、或在教育文化機關服務一年以上，著有成績者；
曾經(jīng)訓練及格者；
曾辦地方公益事務者。而原來的“保長”基本上不能滿足這些條件。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)長為了推行新政，只得重新任命“保長”。但對保長的任命與縣長任命鄉(xiāng)鎮(zhèn)長不同，要考慮到人員的“屬地原則”，基本上都是本地或附近符合條件者，很少有外來者充任的。而且，開始建立“保辦公處”，各保辦公處分為甲、乙、丙三等，分別設保長、副保長各1名，干事2～4名。當時衡山全縣保長、副保長、干事共達1700多人。保長和副保長均由鄉(xiāng)政府委任，干事由保長呈報鄉(xiāng)長備案。這樣，保長雖然還是“本地人”，但大都由鄉(xiāng)鎮(zhèn)長采取委派任命方式產(chǎn)生，其職權和權威來源于國家行政權力特別是行政官僚化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長。

　　衡山的這種“保長”任命制一直延續(xù)到了1945年抗日戰(zhàn)爭結束。1946年，隨著抗日戰(zhàn)爭的勝利，國民政府重提地方自治。因此，衡山等地開始將保甲長的委派制改為選舉制。當年，衡山縣將28個鄉(xiāng)縮編為14鄉(xiāng)、2鎮(zhèn)，348保，3417甲，其中有80%在這一年召開了保民代表會議。根據(jù)當時法令規(guī)定，保民大會應由本保每戶推出一人組織之，其職權主要有：決議本保保甲規(guī)約；
決議本保與他保間的相互之公約；
決議本保人工征募事項；
決議保長交議及本保內公民五人以上提議事項；
選舉或罷免保長、副保長；
選舉或罷免鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表會代表；
聽取保辦公處工作報告及向保辦公處提出詢問事項等等。

　　第二，“保”由無供給改為半供給制。

　　白崇禧1939年在給蔣介石的密電中稱，“保甲長職務，責重事繁，暨無薪給又無地位，為公不能掛名受罰，往往有過無功，社會有志人士，都而不為，結果任保甲長者，類皆地痞流氓及昏庸老朽之流，出而塞責，成事不足，為害有余”，而“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員為推行一切基干，既責成其推行政令，又嚴禁向民眾需索，自應給以最低生活及辦公費用，以資養(yǎng)廉�！币虼耍瑳Q定每鄉(xiāng)鎮(zhèn)月六十余元，保十余元 。

　　當時衡山的情況較為復雜。衡山縣1943年制定的《保辦公處暫行組織規(guī)程》規(guī)定，保辦公處設保長兼民政干事1人；
副保長兼交際員1人；
經(jīng)濟干事兼戶籍1人；
校長兼文化干事1人（無給職）；
保隊付兼情報組長1人（保內甲長兼情報員）；
保丁1人；
情報傳達兵1人。其中，每月薪食是，保長，二石五；
副保長兼交際員二石五；
經(jīng)濟干事兼戶籍二石；
校長兼文化（無給職）；
保隊付兼情報組長保內甲長兼情報員）二石；
保丁一石五；
情報傳達兵一石五 。從縣財政體制來看，此時的保務費用與鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政費用放在一起的，稱之為“自治費用”。也就是說，這些開支都是無論他們從那里收取的，都屬于國家的財政開支了，也就是“皇糧”。而且保公所還有另一種收入的渠道，利用原來“保”有的公田。但無論那種情況，并不影響他們直接從農(nóng)民手中收取各種攤派。

　　第三，保甲的職責更加“國家化”。

　　到了40年代以后，特別是第二次國內革命戰(zhàn)爭期間，保甲的社區(qū)功能進一步弱化，籌糧和征兵成為了保甲主要的職責。衡山縣第7保在1946年召開了兩次會議。一次是為籌備軍糧，保民大會決定，“主席報告，本縣駐軍云集，軍糧萬急，本鄉(xiāng)所令每�；I足以應日急。決議：成立臨時軍糧籌集委員會，由保內保長等7人組成；
以屬地糧畝計算每畝暫籌谷公斗壹斗；
迷信公產(chǎn)全部扣留；
軍糧支付由保隊公處通知籌保會照發(fā)，并須取得保長收據(jù)存查 �？墒�，不久軍糧臨時籌集委員會又決定，“本會原依本保第三次保民會議議案每畝糧暫認籌駐軍糧市斗谷壹斗。茲以開支浩繁，入不夠出，參照數(shù)保情形，”“每畝增籌軍糧谷壹斗市” 。另一次是“召開征兵會議，仰各甲長屆時參加，毋得籍故缺席和該甲二十足歲男子仰于開會日帶處抽簽（每甲籌措伙食費一千元人代為籌辦伙食）并鄉(xiāng)公所派員監(jiān)簽以維秩序合行令仰遵照為要” 。

　　第四，國民黨加強了對保甲組織的控制。

　　1938年國民政府行政院頒布《非常時期各地舉辦聯(lián)保連坐注意要點》 稱：聯(lián)保以戶為單位，由各戶戶長聯(lián)合甲內毗鄰各戶戶長，或由各戶戶長聯(lián)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)內各戶戶長，至少五戶，共具聯(lián)保連坐切結。聯(lián)保切結文內要有“同保各戶，絕無作漢奸間謀盜匪，及擾亂地方等情事，并隨時共負防范搜查之責” 。不僅如此，國民黨組織也開始往保甲體制中延伸。國民黨內政部和中央組織部在1940年致國民精神總動員總會的《動用保甲組織防止異黨活動辦法》這一極機密函中要求，保甲內應盡量發(fā)展本黨組織，保甲長除依非常時期保甲長選用辦法選用外，應以本黨黨員充任為原則，未入黨者，設法介紹其入黨；
上級黨政機關，對于保甲長之思想行動，應注意考查，如發(fā)現(xiàn)有錯誤者，應立予糾正或懲辦 。國民黨衡山組織根據(jù)這種精神，從1945年以后大力發(fā)展黨員和三青團員，擴允組織，至1948年實行黨團統(tǒng)一時，全縣共有5500多國民黨員，在全縣共設了8個指導區(qū)，28個區(qū)黨部，206個區(qū)分部，全縣348個保1700多名執(zhí)事人員（保長、副保長、干事）有70%的是國民黨黨員，其中，348名保長的95%以上是國民黨黨員，3417名甲長有國民黨員1500多人為44% 。而此時的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長身兼數(shù)職，大權在握，他們要干什么就干什么，成了大大小小獨霸一方的‘土皇帝’” 。

　　（三）

　　傳統(tǒng)紳權和族權發(fā)生了變化。其中，紳權出現(xiàn)了與基層政權合二為一的趨勢，宗族組織則開始往經(jīng)濟合作組織方向發(fā)展。

　　對于民國時期的紳權和紳士，目前理論界比較一致的看法是杜贊奇的觀點，即地方軍事化和現(xiàn)代國家政權的官僚化，來自外界的壓力，迫使原來內生的保護型村莊領袖退出了領導地位，而一些惡霸、地痞具有明顯暴力傾向的地方強人勾結外來的人員出任鄉(xiāng)村領導，他們將大量的賦稅以及攤派強加于農(nóng)民身上，于是出現(xiàn)了政權內卷化問題。有學者用更形象的話語表述為，民國時，“紳士不愿意當保長，這份頭銜便推到農(nóng)民以及紳士和農(nóng)民之間的人物身上，這些介于農(nóng)民和紳士之間的人物：可以是比較清正的小學教師，也可以是專愛打聽是非脫離農(nóng)作的閑人，也可以是做小本買賣的行腳商人�！倍�紳士為什么不愿意當保長呢？胡慶均在云南的調查結論是“這種職務與紳士的身份不合！” 。但是許多地方的實際情況遠比這種說法復雜。這種復雜性，有兩個方面，其一，保護型村莊領袖是否真的退出了領導地位，他們又到哪里去了？其二，到底是些什么人擔任保長這一職務。

　　從表面上來看，民國以來的確存在地方紳士退出鄉(xiāng)村社會的過程。但是，這種退出不是簡單離開政治舞臺，而是在謀求更高職位、更大范圍的權力空間。事實上，自科舉制廢除之后，特別是隨著回避制度也被“地方自治”所取代，地方精英進入政治的路徑相應改變，鄉(xiāng)紳階層分享地方政權的條件成熟。以士紳為主體的地方精英再也不滿足過去那種鄉(xiāng)紳的地位了。直接參與地方政治，成為主流力量成了地方士紳的政治需求。隨著地方勢力的不斷增強，(點擊此處閱讀下一頁)

　　在本省內甚至在本地區(qū)內任命地方官吏作為一種制度肯定了下來。這些主持一方縣政的本地人，一方面擴充地方行政，并在地方自治的口號下，大量使用本地居民，為許多原在村莊主政的士紳進入地方行政打開了通道。大量的地方士紳進入到地方行政之后，對于本地方的事務并不是完全沒有影響力了，而往往會利用自己掌握了的更大權力影響鄉(xiāng)村社會，甚至會為自己在鄉(xiāng)村社會尋找到代理人。地方士紳進入國家科層體制的這個過程，被有些研究者稱之為地方權威的進入官制授權系統(tǒng) 。

　　地方士紳離開鄉(xiāng)村社會后，的確有一些惡棍進入鄉(xiāng)村政治領域，充當現(xiàn)代化過程中的國家代理人。這些土豪劣紳將大量的賦稅以攤派強加于農(nóng)民身上，這不僅惡化了國家與農(nóng)民的關系，使國家內卷化的問題日趨嚴重，而且，完全剝去了過去因保護型士紳的存在給封建宗法關系穿上的偽衣。但是，更多的情況則是，鄉(xiāng)村政治與代表城市政治的縣一級政治發(fā)生了更為密切的聯(lián)系。特別是在鄉(xiāng)村建設以后，代表政權系統(tǒng)的保甲體系開始往半行政化方向發(fā)展，更多的鄉(xiāng)村知識分子開始關注這一與國家相聯(lián)系的最低職位。具體來說，在實行鄉(xiāng)村建設時期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長任命的保長，基本上都是地方有名的知識分子。由于當時的保長必須兼任國民中心小學的校長，所以要求也比較嚴格，其中對學歷和學識的要求較高。這種資格的限制，一方面使那些所謂的“專愛打聽是非脫離農(nóng)作的閑人”和“做小本買賣的行腳商人”很難混入進“�！眱葥�任主職，另一方面又為大批下鄉(xiāng)的知識分子進入基層政權組織提供了一個合法的途徑。也就是說，隨著國家行政權力的下沉，地方組織的科層化，保長這個職位從“民”到“官”的轉變，較能滿足鄉(xiāng)村知識精英進入主流社會的愿望。事實上，我們在一些歷史檔案中發(fā)現(xiàn)，在鄉(xiāng)村建設后實行的保長選舉中，有許多知識分子爭奪保長這一職位的情況。

　　在紳權發(fā)生變化的同時，族權仍是鄉(xiāng)村社會的基本權力之一，但宗族組織開始往經(jīng)濟合作組織方向發(fā)展。

　　國家行政權力的下沉，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政官僚化和“�！钡陌胄姓�化，對族權及宗族組織也是一個挑戰(zhàn)。一方面家庭生產(chǎn)和生活在相對穩(wěn)定的社會秩序中，得到了一定的發(fā)展，為族權的發(fā)展提供了基礎性條件；
另一方面，宗族組織的封閉性受到日益開放的社會環(huán)境的影響，其作用也受到國家權力的限制和制約。特別是在抗日戰(zhàn)爭后，衡山等地的宗族組織發(fā)展得很快。但是，由于社會日益開化，國家一系列法律法規(guī)的出臺，極大地限制了“族規(guī)”和“家法”發(fā)揮作用的空間。比如，1934年續(xù)修的《衡山白果周氏六修族譜》中，不僅將國家許多現(xiàn)行法律，如民法和刑法的有關內容列入其族譜，而且向縣政府申報了衡山白果周氏光齊堂族務會議議決通過復經(jīng)族綱委員會審查的的十七條族規(guī)，以“鈞府鑒核備案”“俾資遵守” 。

　　這個時期，宗族組織的另一個情況是值得注意的。這就是，宗族組織在功能上，有向經(jīng)濟合作組織發(fā)展的趨勢�？箲�(zhàn)以后，由于許多地方因戰(zhàn)亂出現(xiàn)的人口和生產(chǎn)方面的問題，土地流轉加劇。但在衡山等地習慣性的規(guī)定要求，族田一般不準外賣，所以當有族人要移居他鄉(xiāng)時，就只能將土地轉給本族的人。如果族人無能或不愿購買時，一般由宗族組織買下或代管。這樣就使宗族組織掌握的經(jīng)濟資源增加，使它有能力為族人提供一些經(jīng)濟上的幫助。比如，當時衡山縣各地帶流行一種“義倉”，它由宗族組織掌握一定的糧食，由家族族長主持按一定的利息發(fā)給族人。與這種“義倉”性質相近的還有“族會”，即由本族的人按一定規(guī)則進行相互金融借貸，基本上是一種宗族的經(jīng)濟互助活動。在許多時候，族人向外借款，出面擔保的基本上是宗族組織或者是族人�？梢�，這個時期，族權與宗族組織較為明顯的特征是，由于國家的法律逐漸完善，那些以人身強制為內容的族規(guī)，基本上被廢除了，宗族組織及族長們主要靠經(jīng)濟上的互助性或者代表著身份和血統(tǒng)的宗族祭祀來約束族眾，發(fā)揮其作用。

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