出于一種期盼，人們曾講過胡趙新政，現在又在講胡溫新政。但是，如果實事求是地說，所謂“新政”是言之過早了，二十多年來在政治領域中的變革，始終不曾超出官制改革的范圍，進入到政體改革的層次。

　　一、 官制改革與政體改革

　　如果講新政，最好的參照物是清末新政。清末新政分為兩個階段，廢科舉，設外務部商部學部，建立警察制度，厘定官制，撤軍機處設內閣，是第一個階段；
頒布《欽定憲法大綱》和立憲《九年籌備清單》，在城鎮(zhèn)鄉(xiāng)和廳州縣試行地方自治，設各省諮議局，設資政院，籌備在宣統(tǒng)五年開國會，是第二個階段。第一個階段的改革內容都屬于官制改革，第二個階段的改革才是政體改革。

　　中共十一屆三中全會以來的政治改革，就其已經兌現的而言，如廢除終身制，公務員考試錄用制，國有企業(yè)廠長經理負責制，都屬于官制改革的內容。中共十三大已經決定而事后沒有兌現的，如各級黨委不再設立不在政府任職但又分管政府工作的專職書記、常委，撤銷政府各部門現有的黨組，撤銷各級政法委，黨的紀律檢查委員會不處理法紀和政紀案件等，也都屬于官制改革的范圍。政體改革至今尚未破題。

　　政體是古典政治學最主要的研究對象。政體一詞的原初含義來自古希臘語中的“波里德亞”（politeia），英文中對應的詞是“regime”，有時也用“constitution”來翻譯（不僅指文字意義上的最高法律，也指一個社會實際的政制）。亞里士多德說政體（憲法）為城邦一切政治組織的依據，其中尤其著重于政治所由以決定的“最高治權”的組織。什么是最高治權，它是一個憲法或政體事實。到了中世紀與近代之交，最高治權又被稱為“主權”。

　　梁啟超在《立憲法議》中說：“采一定之政治以治國民謂之政體。世界之政有二種：一曰有憲法之政（亦名立憲之政），二曰無憲法之政（亦名專制之政）。”立憲的根本義是對主權的一種劃分與制衡，如果最高治權掌握在一個人或一個團體手中，就是專制之政，規(guī)定實現專政的“憲法”實際上是“假憲法”和“無憲法”。

　　王天成在《論共和國----重申一個偉大的傳統(tǒng)》中說：從古希臘到英國革命，思想家眼中最理想的政體系“混合均衡政體”。在有的思想家如馬基雅弗利那里，“混合均衡政體”是共和政體的代名詞；
斯巴達、古羅馬及中世紀的威尼斯共和國被思想家們視為“混合均衡政體”的典范�！盎旌暇�衡政體”是社會幾個基本成份共同組成政府、彼此制衡的一種政體。斯巴達有兩個國王，有由28名60歲以上的貴族組成的元老院及全體成年男性參加的“公民大會”。國王主持城邦的會議和祭禮，負責對外戰(zhàn)爭；
元老院是決策立法中心，并有權監(jiān)督國王；
“公民大會”選舉官員，批準元老院提案。羅馬共和國的主要政府機構有元老院、執(zhí)政官和民眾大會。元老院是最高決策機關；
執(zhí)政官是國王的替代物，行使軍事、行政、司法權；
民眾大會選舉執(zhí)政官等官員，其中的平民大會后來還取得了通過與元老院決義效力相等的議案的權力。此外，還有專門的保民官，可以否決執(zhí)政官侵犯平民利益的政令。但是，無論斯巴達還是羅馬，都是貴族共和國，大權控制在貴族手中。羅馬共和國到了后期，由于平民在與貴族的斗爭中取勝，加強了民主成份比例。

　　取代混合均衡政制的是源于英國的分權均衡政制。混合均衡政體以階級的劃分和參與為基礎，而分權政體則以政府職能的劃分為基礎。前者必然要求代表某個階級的政府部門參與政府的一切職能，后者則強烈主張將各個政府部門限制在其適當的職能范圍內。兩種學說的交鋒結果是分權均衡政體的誕生。1688年，即“光榮革命”的同年，哲學家和政治思想家約翰·洛克在本國經驗的基礎上發(fā)表了《政府論》下卷，第一次比較系統(tǒng)、權威地闡述了分權學說，不過，洛克只闡述了立法權與執(zhí)行權分離的原則，并沒有提到司法權獨立（洛克寫作時司法獨立還沒有完成）。十八世紀的法國杰出啟蒙思想家孟德斯鳩，根據自己對英國經驗的理解，以睿智、優(yōu)雅的語言在《論法的精神》中完整、精辟地闡明了三權分立相互制衡的學說。1787年美國的制憲者們運用孟德斯鳩的學說，在歷史上第一次以憲法的方式出色地構建了一個分權均衡政體，并在爭取憲法批準的過程中進一步經典性地闡明了分權均衡政體的學說。

　　真正的“新政”應當是政體改革，就是要廢除專制政體，建立立憲政體即分權均衡政體。這既包括中央政府的橫向分權，也包括各級政府的縱向分權。

　　二、 議會制、總統(tǒng)制、黨國制

　　按照梁啟超的分類，世界上所有政體都可以分為兩大類：立憲政體和專制政體。立憲政體又可以分為許多種類，但大致上可以歸為兩類：源于英國的議會制和源于美國的總統(tǒng)制。專制政體也可以分為許多種類，如君主專制、軍事強人專制、法西斯專制等，但最值得重視的是源于蘇聯的蘇維埃制或曰黨國制。

　　英國的議會制政體脫胎于君主立憲政體。首先是由選民（其范圍由相對富有的成年男性公民逐漸擴大到所有的成年國民）選舉產生的議會與掌握行政權的世襲君主分權。待到君主成為虛君，行政權轉到由議會多數產生的內閣及其領導下的常任文官（經由考試錄用）手中時，主權的劃分與制衡則體現在選民 政黨 議會 內閣 文官這五者的復雜關系之中。議會制的主要特征是：最高行政長官（首相、總理等）必須得到議會中的多數支持，議會的不信任票可以使最高行政長官倒臺；
最高行政長官有解散議會、舉行新選舉的權力。

　　議會制還不是“三權分立”憲政思想的樣板，按照蔣勁松的說法，議會制從某種意義上說是“熔權制”。1867年，英國憲法研究大師貝奇荷特（Bagehot）在其《英國憲法》（The English Constitution）中說：英國憲法的行之有效的秘訣在于“立法權與行政權的緊密結合、或近乎徹底的熔合�！弊源艘院�，雖然不時有人指出英國的立法機關與行政機關其實也是各自獨立存在，然以“熔權”來概括英國政體的特征以與美國式分權制相對應，已經為不少英文版著述所采用。徹底體現了“三權分立”原則的是源于美國的總統(tǒng)制。在總統(tǒng)制政體中，作為最高行政長官的總統(tǒng)與作為立法機構的國會有其獨立的選舉基礎，構成各自合法性的來源；
國會除非采取彈劾程序，不能使總統(tǒng)及其任命的內閣倒臺；
總統(tǒng)也不能解散國會。在馬歇爾大法官之后，美國最高法院取得了某種凌駕于總統(tǒng)和國會之上的解釋憲法的權力，這是英國和其他許多國家的法院所不具有的權力。但西方國家的政體分類主要還是依據行政權和立法權的相互關系來確定。

　　介于英國議會制與美國總統(tǒng)制之間的政體類型是法國的“半總統(tǒng)制”。根據法國政治學家Maurice Duverger的定義，半總統(tǒng)制有以下三點特征：1，總統(tǒng)由公眾直接選舉產生；
2．總統(tǒng)享有相當的立法和其它政治權力；
3．同時存在著總理和內閣：履行行政職權，并受議會信任票的制的。半總統(tǒng)制涉及兩個“二元合法性”：一方面是總統(tǒng)制下的立法與行政首腦的“二元合法性”，另一方面是行政首腦機構之內的“二元合法性”一一即總統(tǒng)與總理的二元合法性。在半總統(tǒng)制下，當總統(tǒng)所屬的黨在議會中占據多數席位時，該體制實與總統(tǒng)制無別；
但當總統(tǒng)所屬的黨及其聯盟不占議會中多數時，總統(tǒng)則必須任命一個反對黨的總理，正如法國總統(tǒng)密特朗1986年不得不任命希拉克組成反對黨政府一樣。這樣，半總統(tǒng)制實際上緩和了總統(tǒng)制的“任期固定剛性”的缺點。既然稱為半總統(tǒng)制，這種政體顯然更靠近總統(tǒng)制，是廣義總統(tǒng)制的一個亞型。

　　蘇維埃制或黨國制脫胎于法國的巴黎公社制度。按照馬克思在《法蘭西內戰(zhàn)》中的說法，公社不是議會式的，而是同時兼管行政和立法的工作機關。蘇維埃制一方面在其執(zhí)行委員會（主席團）中繼承了公社“議行合一”的做法，一方面在蘇維埃代表的層次上實行無薪給、非常任制，實際上就是取消了專職的代議士。在列寧用暴力解散立憲會議，宣布實行“黨專政”后，蘇維埃制就與真正意義上的選舉脫離了關系。黨國制第一步是把政治吸納于行政，第二步是把行政吸納于執(zhí)政黨的黨務。因此，羅莎·盧森堡和托洛茨基以后的批評者又把它稱為“黨官僚制”。韋伯指出，民主國家也存在“官僚化”的傾向。但那里行政機關中的文官是考試錄用的，是聽命于選舉產生的政務官的，而黨國制中的官僚是“等級授職”的，是不受選民和議會監(jiān)督制約的。

　　孫中山聯俄后改組的國民黨采納了蘇俄的黨國制。孫中山說：“俄國革命6年，其成績既如此偉大；
吾國革命12年，成績無甚可述。故此后欲以黨治國，應效法俄人”�！艾F尚有一事可為我們模范，即俄國完全以黨治國，比英、美、法之政黨握權更進一步；
我們現在并無國可治，只可說以黨建國。待國建好，再去治他……我以為今日是一大紀念日，應重新組織，把黨放國上�！蹦暇﹪�民政府成立后，以法律條文的方式明確頒布了“黨放國上”、“以黨治國”的一系列原則：在革命政黨的原則下，不但不許他黨過問政治，而且亦不容許他黨合法的存在，所以理論上在訓政時期全國只有中國國民黨為唯一合法的政黨；
訓政時期施行約法之治，其法由黨制定；
訓政時期，政府由黨產生，對黨負責；
訓政時期由國民黨全國代表大會代替國民大會行使政權；
治權之行政、立法、司法、監(jiān)督五項，付托于國民政府總攬而執(zhí)行之。

　　但是，國民黨并沒有全面實行黨的“一元化”領導體制。國民黨“以黨治國”主要體現在中央上層，而沒有逐級落實。根據1938年國民黨臨時全國代表大會確定的方針，黨政關系表現為三種不同的形態(tài)：中央采取以黨統(tǒng)政的形態(tài)；
省及特別市采取黨政連系的形態(tài)；
縣采取黨政融化即融黨于政的形態(tài)。在后兩種形態(tài)下，并不能保證地方黨部對地方政府的切實有效領導。因此，國民黨政權對基層的動員能力和控制能力遠不如中共政權。中共掌權的黨國制，才是真正原裝、“全盤蘇化”的黨國制。

　　沙特阿拉伯、萊索托、不丹等國的君主專制政體，迫于外界壓力，正在陸續(xù)走上民主化的道路；
亞非拉一些國家的軍事獨裁統(tǒng)治，更不具有任何合法性，只能作為過渡性政權短暫存在；
現在唯一能夠與議會制和總統(tǒng)制叫板并鼎足而立的政體只剩下黨國制了。雖然在它的發(fā)源地和中心地區(qū)----蘇聯東歐國家，黨國制已經“變色”，但在它的邊緣地帶----中國、朝鮮、越南、古巴，黨國制還在頑強地表現著自己。

　　三、 單一制、聯邦制、邦聯制

　　除了像新加坡這樣只設立一級政府的小國外，多數國家都設立兩級以上的政府。從中央與地方政府縱向分權的角度來說，世界各國的政體形態(tài)又可分為單一制、聯邦制和邦聯制。

　　單一制是指由若干不具有獨立性的行政區(qū)域單位或自治單位組成的單一主權國家，聯邦制是指由兩個以上享有獨立權限的成員（邦、州等）聯合組成的國家。英國、法國、日本是典型的單一制國家，美國、德國是典型的聯邦制國家。與單一制相比，聯邦制的明顯特征是：聯邦及其成員都有自己的憲法；
其公民具有聯邦公民和邦、州公民的雙重身份，不同成員單位的公民在權利義務待遇上也有所不同，如美國有些州有死刑有些州沒有死刑；
聯邦權力遍及全國，但聯邦及其成員之間的權力劃分由憲法規(guī)定，未經絕大多數成員單位（美國是四分之三的州）同意，聯邦無權任意改變。

　　美國的“競爭型聯邦制”，德國的“合作型聯邦制”，英國的“完全的地方自治”，法國和日本的“不完全的地方自治”，經過歷史的演變，已經成為在實質上非常近似的地方政府制度，用美國學者奧斯特羅姆的說法，可稱之為“復合共和制”政體。這一制度的基本特征：一是分權，即中央和地方政府各有劃分明確的事務范圍，并且在各自事務范圍內，享有充分自主權；
二是制衡，即地方政府有足夠的憲政保障或政治實力，可以反制中央的隨意干預，使之不能單方面削減地方政府的自主權；
三是合作，中央政府和地方政府在某些事項上聯合作業(yè)或混合財政。

　　在當今世界約200個國家中，雖然只有28個聯邦制國家，但它們占了世界二分之一的土地和三分之一的人口。世界領土面積排名前7位的國家（俄羅斯、加拿大、中國、美國、巴西、澳大利亞、印度），除中國外都是聯邦制國家；
世界人口排名前7位的國家（中國、印度、美國、印度尼西亞、俄羅斯、巴西），有5個是聯邦制國家，印度尼西亞也正在考慮是否改為聯邦制；
此外，非洲面積最大的國家（蘇丹）和人口最多的國家（尼日利亞），歐洲人口最多的國家（德國），也都是聯邦制國家。

　　有人以為，許多發(fā)展中國家的大國實行聯邦制是中了西方國家“西化”、“分化”的圈套。其實不然。按照王麗萍的看法，(點擊此處閱讀下一頁)

　　聯邦制作為一種意識形態(tài)以建立統(tǒng)一的民族國家為目的，是在特殊條件下形成的特殊的民族主義；
與此同時，它又是一種從分散到集中的制度，由于受到歷史（四分之三的聯邦國家有殖民地的歷史）、自然、民族、政治文化、經濟和階級結構等因素的影響，有些時候以意識形態(tài)的聯邦制為基礎的制度形態(tài)的聯邦制成為民族國家構建中惟一可行的選擇，是以分權來實現中央集權的一種手段。托克維爾說：除非環(huán)境特殊外，小國總是要自愿聯合起來，或者被人聯合起來而成為大國，創(chuàng)立聯邦制就是“為了把因國家之大而產生的好處和因國家之小而產生的好處結合起來”。

　　雖然聯邦制國家的邦、州比單一制國家的地方行政單位享有較多的自主權，但在兩個關鍵點上，與后者并無區(qū)別。第一，成員邦、州無權自行決定是否獨立、是否脫離聯邦；
第二，總統(tǒng)制下的總統(tǒng)及國會議員（兩院制國會則至少有一院的議員）由選民直接選舉產生，而不是由地方政府機構的代表選舉產生。

　　而邦聯制國家與聯邦制國家的主要區(qū)別，正是在上述的兩個方面。邦聯制國家的成員邦、州可以自主決定脫離聯邦，其中央政府的組成由各成員邦、州的代表決定而不是由全國的選民來決定。

　　在《獨立宣言》發(fā)表之后聯邦政府成立之前，美國的政體就是邦聯制。甘陽指出：麥迪孫及其同人即美國聯邦黨人在美國建國時期的全部思考，事實上都圍繞一個中心問題，這就是，必須建立一個強有力的“全國性”政府，以徹底扭轉當時美國那種“權力首先是地域性的”政治結構。麥迪孫等人的《聯邦黨人論稿》的中心論點就是，“反聯邦黨人”的實質在于“他們仍在盲目崇拜‘主權中的主權’這種政治怪物”，亦即以地方政府攔斷中央政府與個體公民之間的直接政治聯系。由此造成的最大弊病就是麥迪孫指出的所謂“國家的主權不是直接來自于人民而是來自于地方主權，中央政府不是向人民負責而是向地方政府負責，中央立法機構不是為每一個人立法而是為地方共同體立法”，這在麥迪孫看來乃“理論上荒謬不通，實踐上足以顛覆綱紀，毀壞社稷”。聯邦黨人反復強調，“如果我們仍認為一個全國性政府必不可少，……那我們就必須使全國共同體的權威直達每一公民，因為政府必須達及的唯一真正對象乃是公民人身”�！鞍盥摋l款”開宗明義即說明美國是諸地區(qū)共同體之間的“永恒聯盟”（perpetual Union between the States），因此主權在地區(qū)共同體；
而聯邦憲法則以其聞名世界的首句“我們美國人民”（We the People of the United States）集中表達了聯邦黨人的基本政治理念，即美國作為一個政治社會，不再是由各地方權威當局所組成，而是直接由作為個人的每一公民個體所組成。也因此，中央政府乃是每一公民個人的直接代表，而非地方共同體當局們的仆人�？梢哉f，以“人民主權”克制“主權中的主權”，就是聯邦黨人力圖為奠定美國長治久安之道所作的最大努力。

　　作為聯邦黨人與反聯邦黨人的一種政治妥協(xié)，美國憲法中保留了一些邦聯制的痕跡，如國會實行參議院和眾議院兩院制，總統(tǒng)選舉實行選舉人制等。美國憲法第一條第二款第一項原本規(guī)定：“合眾國參議院由每州州議會選出的兩名參議員組成”；
1913年通過生效的第十七條憲法修正案將其修改為：“合眾國參議院由每州兩名參議員組成，參議員由本州人民選舉”。也就是說，參議員的選舉由間接選舉改為直接選舉。各州的總統(tǒng)選舉人由于完全根據本州多數選民的選擇來投票，實際上已經不再具有間接投票的意味，但這種制度給予了小州人民比其按照人數比例更多的投票權。因此，美國已有多位總統(tǒng)（包括2000年選出的小布什總統(tǒng)）是由選舉人的多數但不是全國選民的多數選舉產生。

　　在美國逐漸消除邦聯制痕跡的時候，其他國家在學習美國的過程中卻把邦聯制當成了寶貝。（詳見本文第五節(jié)）

　　四、 政體的搭配模式

　　總統(tǒng)制、議會制、黨國制與單一制、聯邦制、邦聯制搭配，可以組成多種混合政體形態(tài)。

　　總統(tǒng)制單一制政體：有法國、韓國等國。

　　議會制單一制政體：有英國、意大利、日本等國。

　　總統(tǒng)制聯邦制政體：有美國、巴西等國。

　　議會制聯邦制政體：有德國、印度等國。

　　實行單一制還是聯邦制，與國家的大小，人口的多少，是否單一民族，以及特殊的歷史發(fā)展進程，都有很大的關系。例如日本人口雖多，但面積狹小，又是世界少有的單一民族國家，因此適于實行單一制。朝鮮（韓國）雖然也是單一民族，但是南北兩種制度、兩個政治實體分治已久，因此在統(tǒng)一之初實行聯邦制度，也不失為一種選擇。

　　實行總統(tǒng)制還是議會制，與立憲時國內政治力量的現實格局，有著密切的聯系。例如俄羅斯政治轉軌時，共產黨被停止活動，其他的政黨尚未發(fā)育成熟，為了迅速穩(wěn)定國內政治，總統(tǒng)制就成為首選。西德在盟軍軍事管制期間，左右翼傳統(tǒng)政黨迅速復興，因此在立憲時就選擇了議會制。

　　由于前述聯邦制與單一制在地方自治制度上的趨同，又由于“官僚化”和“行政主導”趨勢導致總統(tǒng)制與議會制的實際差異縮小，目前學界對于上述的四種政體搭配模式，并沒有給出一個高低優(yōu)劣之分。它們都屬于人民主權政體、立憲分權政體或者說憲政民主政體，各有其利也各有其弊。各國可以根據自己的情況來選擇政體，選定某種政體后也還可以繼續(xù)調整和更新。

　　現存主要的專制政體，則是一種黨國制邦聯制的搭配模式，這種政體表面上看起來很強大，卻有一種內在的脆弱性，按照王力雄的說法，它是一種“玻璃桶”江山。

　　五、 脆弱的均衡

　　蘇聯的國號是“蘇維埃社會主義共和國聯盟”而不是“蘇維埃社會主義聯邦”，表明其政體形態(tài)是邦聯制而不是聯邦制。由列寧領導制定的1922年12月30日蘇聯成立宣言和條約，以及1924年1月31日由蘇聯第二次蘇維埃代表大會通過的《蘇維埃社會主義共和國聯盟根本法（憲法）》，均確認各聯邦主體加盟共和國的主權國家地位和自由退盟權利。列寧等俄共（布）領導人之所以主張?zhí)K聯憲法賦予各加盟共和國主權國家地位和自由退盟權，是因為他們相信社會主義代表了各民族人民的最高利益和根本利益，社會主義制度將很快消除民族壓迫和岐視現象，很快實現各民族平等和自由，比起美國、瑞士等資本主義聯邦制國家，蘇維埃社會主義共和國聯盟更加民主和自由。在他們看來，雖然在憲法中作了規(guī)定，今后決不會出現民族要求自決和分離，加盟共和國退出蘇聯的可能性。

　　身為格魯吉亞人的大俄羅斯主義者斯大林曾為民族自決權問題與列寧發(fā)生嚴重分歧，如果列寧晚死一兩年，他的總書記地位就會毀于列寧--托洛茨基聯盟的政治炮火。但是，當他在1936年主持制定所謂“斯大林憲法”時，或許是出于政治慣性，或者是對黨國制的威力和穩(wěn)固感到十分滿意，仍然在憲法中延續(xù)了邦聯制政體�！八勾罅謶椃ā钡谑�三條、第十五條、第十六條、第十七條、第十八條規(guī)定：蘇維埃社會主義共和國聯盟是由“各平等的蘇維埃社會主義共和國在自愿聯合的基礎上組成的聯盟國家”。“各加盟共和國的主權只受蘇聯憲法第十四條所規(guī)定的范圍的限制。在這個范圍以外，每一個加盟共和國都獨立行使國家權力�！薄懊恳患用斯埠蛧�都有根據本共和國的特點而制訂的并與蘇聯憲法完全相符合的憲法。”“每一加盟共和國都保留自由退出蘇聯的權利�！薄懊恳患用斯埠蛧�都有權同外國直接發(fā)生外交關系、簽訂協(xié)定和互派外交代表和領事�！薄懊恳患用斯埠蛧�都有本共和國軍隊的編制�！睋�此，斯大林在與羅斯福、丘吉爾會談時為烏克蘭、白俄羅斯爭取到了聯合國創(chuàng)始國的地位。1977年蘇聯憲法雖然取消了各加盟共和國建立自己軍隊的權利，但對各加盟共和國享有主權國家地位，仍然作出了與1924年和1936年蘇聯憲法相同的規(guī)定。

　　南斯拉夫雖然以聯邦為國號（1945年成立“南斯拉夫聯邦人民共和國”，1963年改稱“南斯拉夫社會主義聯邦共和國”），但卻照搬了蘇聯的邦聯制政體。南斯拉夫1974年憲法在序言部分規(guī)定：“南斯拉夫民族，從每個民族都享有包括分立權在內的自決權出發(fā)，……結成了各自由平等民族的聯邦共和國”。在這個共同體中實現和保證：“勞動者和各民族根據他們的憲法權利在社會主義共和國和社會主義自治省內行使自己的主權，而在根據本憲法確定符合共同利益時，也可在南斯拉夫社會主義聯邦共和國內行使自己的主權�！薄皠趧诱吆透髅褡甯鶕�本憲法，按照共和國和自治省協(xié)商、團結互助以及共和國和自治省平等參加聯邦機關的原則以及按照共和國和自治省對自身的發(fā)展以及整個社會主義共同體的發(fā)展負有責任的原則，在聯邦內做出決定�！薄案髅褡逑碛凶詻Q和民族獨立的權利以及為達到上述目的進行解放斗爭的權利”。根據該憲法和1981年7月頒布的憲法修正案，南斯拉夫各級議會由代議制改為代表團制；
設立聯邦主席團作為國家的集體元首，聯邦主席團由9人組成，每個共和國和自治省各派出1人，主席團主席輪流擔任，一年一換。這就是說，鐵托晚年及他去世后的南斯拉夫政治結構屬于“權力首先是地域性的”政治結構，“國家的主權不是直接來自于人民而是來自于地方主權，中央政府不是向人民負責而是向地方政府負責”；
而且，它還不是美國邦聯所宣稱的“永恒聯盟”，而是“各民族享有自決和民族獨立的權利”的“自愿聯盟”。

　　前蘇聯和前南斯拉夫之所以能夠在一個時期內維持統(tǒng)一和強大，靠的是黨國制與邦聯制的纏繞政體。邦聯制是表，黨國制是里，邦聯制是“明章程”，黨國制是“潛規(guī)則”。列寧式的黨是實行“鐵的紀律”的黨，其組織原則是“民主的”集中制（主詞是集中制，中文譯為民主集中制是不對的）。筆者曾經指出，由國庫供養(yǎng)的黨的組織系統(tǒng)是“第二行政網”。1949年以后，農村基層政權只能達到區(qū)和鄉(xiāng)，“而中共的組織從縣到區(qū)再到鄉(xiāng)，最后在村一級普遍建立了黨支部，形成了比第一行政網（政權組織網）更稠密的第二行政網（黨群組織網）”。一旦黨的組織系統(tǒng)瓦解，僅憑憲法規(guī)定的邦聯制架構便不能維系國家的統(tǒng)一與完整。筆者在七年前就曾寫道：“國人必須對法律與現實脫節(jié)的狀況保持高度警覺。法律上規(guī)定的控制手段在事實上毫無效力，現實中有效的控制手段又缺乏合法性依據，這種局面可以敷衍于一時，卻不能保障長治久安。前蘇聯與前南斯拉夫一方面在憲法上規(guī)定了高度的地方自治權，一方面又依靠共產黨民主集中制的組織原則與黨對國家事務的壟斷來維系國家的統(tǒng)一，結果是民主化與國家瓦解結伴而來。中國是一個單一制國家，與前蘇聯和前南斯拉夫的聯邦制不同，但不論從古代還是近代的歷史經驗來看，同樣存在著地方分立的危險。由此可見，選擇適當的地方自治方案，規(guī)范中央與地方關系，是實行政治民主化的重要前提條件�！�

　　上面的引語中說中國是“單一制國家”，從中國不曾仿效蘇聯，在憲法中規(guī)定民族自治地區(qū)享有主權地位和包括自立權在內的民族自決權來說，無疑是正確的；
但是從“國家的主權不是直接來自于人民而是來自于地方”而言，又帶有強烈的邦聯制色彩。

　　中華民國是在各省獨立的基礎上成立的，孫中山、袁世凱的臨時大總統(tǒng)，都是由參議院選舉產生。根據《中華民國臨時約法》，參議院由各省都督府指派的參議員組成；
有權議決一切法律案、預算、決算、稅法、幣制、度量衡的準則、公債的募集及國庫有負擔的契約；
選舉產生臨時大總統(tǒng)﹑副總統(tǒng)。孫、袁兩位大總統(tǒng)，就是由各省都督府指派的十幾名參議員投票選出來的。

　　孫中山在《國民政府建國大綱》中將“建設之程序分為三期：一曰軍政時期，二曰訓政時期，三曰憲政時期”�！霸谲娬�時期，一切制度悉隸于軍政之下”。“在訓政時期，政府當派曾經訓練考試合格之員，到各縣協(xié)助人民籌備自治�！薄懊靠h地方自治政府成立后，得選國民代表一員，以組織代表會參預中央政事�！薄皯椃�頒布之后，中央統(tǒng)治權則歸于國民大會行使之，即國民大會對于中央政府官員有選舉權，有罷免權，對于中央法律有創(chuàng)制權，有復決權�！�

　　也就是說，中華民國的憲政建立在各縣自治的基礎上，“中央政府不是向人民負責而是向地方政府負責”。但在孫中山看來，縣自治相對省自治，國民大會相對參議院，是朝著確立中央政府權威的方向前進了一大步。1947年元月1日公布的《中華民國憲法》，基本上體現了建國大綱所規(guī)定的原則。

　　根據中華人民共和國現行憲法，最高權力機構全國人民代表大會實行類似于前南斯拉夫的代表團制，除基層外的各級人民代表大會代表都通過間接選舉產生，造成“國家的主權不是直接來自于人民而是來自于地方”。(點擊此處閱讀下一頁)

　　而且，國務院總理與各省省長的法定關系是不明確的。在1980年代后期，國務院總理曾接連召開幾次省長會議，都無法貫徹經濟宏觀調控的意圖，最后只能通過中共召開中央工作會議，才能解決問題。這樣一種纏繞政體所造成的政改難題是：不改變黨國制就無法實行民主化，馬上廢除黨國制又可能出現地方主義泛濫甚至地方分立的局面。打破僵局的辦法是首先進行清除邦聯制痕跡的政體改革，實行“使全國共同體的權威直達每一公民”的全國性普選。根據梁啟超的說法，大選是最好的國民政治教育，也是最好的愛國主義教育。

　　中國并不是地方主義和民族問題最嚴重的國家，印度的多民族、多宗教、多官方語言問題就遠比中國復雜。解決這些問題的辦法除了實行聯邦制或者地方自治，還需要在選舉法的層面作出相應的政體選擇。許多國家實行比例代表制、議會最低門檻制、單一選區(qū)兩票制（選民把一張選票投給本選區(qū)的候選人，另一張選票投給政黨不分區(qū)候選人名單）等，鼓勵形成少數全國性大黨或競選聯盟，削弱鼓吹地方主義或民族主義勢力的政治能量。在確定中國憲政民主的大方向后，尚需學者和政治家仔細地斟酌、掂量和選擇最適合中國國情的政體形態(tài)。

　　六、 國家政體與超國家政體

　　李大釗在1919年初寫道：“我們可以斷言現在的世界已是聯邦的世界，將來的聯邦必是世界的聯邦。”“為應世界的生活的必要，這國際組織、世界組織，是刻不容緩了。只要平和會議變成了世界的議會，仲裁裁判變成了世界的法庭，國際警察如能實現，再變成了世界的行政機關，那時世界的聯合政府，就正式成立了。依我的推測，這世界聯邦進行的程序，就是：㈠各土地廣大民族眾雜的國家，自己先改成聯邦；
㈡美洲各國組成全美聯邦，歐洲各國組成全歐聯邦，亞洲各國組成全亞聯邦；
㈢合美、歐、亞三洲組成世界聯邦；
㈣合世界人類組織一個人類的聯合，把種界國界完全打破。這就是我們人類全體馨香禱祝的世界大同！”

　　2001年12月，設在比利時萊肯的歐盟理事會宣布籌備歐洲未來大會，負責起草歐盟憲法。該會議由法國前總統(tǒng)德斯坦任主席，每個成員國議會派兩名議員、政府派一名代表參加，歐洲議會派16名議員，歐洲委員會派兩名代表組成。正在申請加入歐盟的候選國也按同樣的方式派出代表，會議成員總共有105名，同時各方還要準備同樣多的候補代表。從此，歐盟的立憲進程正式啟動。2004年6月17日，歐盟召開擴大后的首次峰會，會議就歐洲未來大會所提交的歐盟憲法條約草案達成一致。歐盟立憲進程又邁出了堅實的一步。劉軍寧在《歐盟憲法：立憲與政體競爭》一文中評論說：“歐盟開始制定憲法，探索超國家的政體行為，再次為人類提供了一個政體創(chuàng)新和政治制度演化的活典范�！薄斑@是人類歷史上第一次以大洲為單位的立憲。以前的立憲，只是發(fā)生在國家及其成員體的范圍之內。歐盟終于把立憲提高到超國家的層次，這也實質性地擴展了人類的政體競爭的范圍與層次�！�

　　按照李大釗制定的程序，中國首先要搞好本國的政體改革和憲政創(chuàng)新，實現民主化和兩岸和平統(tǒng)一。然后，才有資格和余力成為亞洲或者東亞范圍超國家政體的主要設計者。最后，到21世紀下半葉，中國將和世界民主大家庭的其他成員一起，探索把聯合國改造為世界聯邦的最佳形態(tài)與途徑。

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