我們?yōu)槭裁匆�研究公共財政的精神問題？

　　首先要弄清，在人類世界中，精神(spirit)占有怎樣的位置？黑格爾曾對此進行系統(tǒng)的研究，他的《精神現(xiàn)象學》被稱為“黑格爾的圣經(jīng)”，是人類文化的一份具有原創(chuàng)意義的遺產(chǎn)。但在很長時間里，人們并沒有繼承其中蘊涵的否定精神和合理內核，人不是被看作政治動物便是被看作經(jīng)濟動物，精神只是被看作物質的附庸，被等同于意識形態(tài)。德國社會學家馬克斯•韋伯的一個最偉大的思想成果，就是肯定了精神文化在社會變革中的作用。在其著名的《新教倫理與資本主義精神》一書中他指出，正是新教的宗教精神，一種新的價值觀，促進了資本主義經(jīng)濟在歐洲的發(fā)展。在這里，精神對社會制度的作用是決定性的。韋伯還指出，制度能不能理性化，能不能逐步改造，在很大程度上取決于文化，制度的發(fā)展與變遷在很大程度上是可以由某種文化原因來解釋的，甚至完全取決于文化自身的理性程度。

我們現(xiàn)在構建公共財政制度，正如劉軍寧先生所說的，制度本身很容易引進，照葫蘆畫瓢，說規(guī)范就可以規(guī)范起來，但是，如果缺乏一個公共財政的文化環(huán)境，不認真培育政府、官員和公民的公共財政意識 ，那么，即使引進最好的制度，到頭來也會是一場空。公共財政是有“魂”的，這就是公共財政精神。一個沒有“魂”的制度是不可能生存的。所以，公共財政問題絕對是我國“轉軌”過程中的一個深層次問題,它不是一般意義的制度工程，其目標既是規(guī)則的，也是意識的。要使這一工程達到規(guī)模效應，首先要進行一場精神的革命。

　　在我國，公共財政制度的構建要靠制度建設，這是毫無疑義的，但公共財政的存續(xù)不僅要靠制度建設，還要靠一種新型的財政精神的支撐。這種精神能夠使人們懷有這樣一種信念：公共財政是與市場經(jīng)濟共存的一種財政制度，是為市場和社會提供公共產(chǎn)品和公共服務的財政，是為納稅人和所有的公民服務的財政，是非贏利性的財政，是民主的和法治化的財政，是強調社會公正的財政。市場經(jīng)濟制度下不可能實行別的什么財政制度。這是它的基本特性，也是它的基本精神，任何其他財政制度都無法具備這些特性和精神。比起樹立公共財政精神來，建立公共財政的制度設施要容易得多，然而，公共財政精神的樹立對公共財政制度的支持卻比只有制度設施要牢靠得多。公共財政的構建不只是在于用法律條文、政策規(guī)定來取代舊的財政體制，更要把人們對市場經(jīng)濟中政府職能的定位、公共產(chǎn)品、公共服務、納稅人和公共財政等觀念深深地刻印在人們的頭腦中、落實在人們的行動中、融入到代代相傳的民族文化傳統(tǒng)中去。這是中國構建公共財政制度的困難所在，但也是中國公共財政的前途所在。同時，基于公共財政與憲政民主之間的伴生關系，中國公共財政制度的確立必須與政治體制改革配套進行，或者說，中國政治體制改革的切入點就在于公共財政制度的構建上。如果我們現(xiàn)在真正著手進行公共財政制度的構建，那么，這將是中國歷史上經(jīng)濟體制改革與政治體制改革結合得最為緊密的一場改革行動，而對公共財政精神的研究將為這一改革提供必要的理論準備。

　　財政學從本質上說是一個社會科學的范疇，而不只是一種純粹的技術分析工具。如果不注意研究財政動態(tài)過程中所包含的制度、文化等因素的變遷，不注意分析財政現(xiàn)象、政治經(jīng)濟與社會制度、社會意識形態(tài)（文化）的內在依賴性，就無法正確了解正在進行中的財政制度變革。道格拉斯•諾斯著名的“路徑依賴”學說就是指制度變革過程中歷史條件和社會文化、傳統(tǒng)習俗因素產(chǎn)生的影響。制度經(jīng)濟學認為，并不是一切社會變動都是經(jīng)濟發(fā)展的結果，其中有些制度性的缺陷恰恰是經(jīng)濟如此發(fā)展的前提條件。如果一個國家不知道自己是從何而來的，也不知道自己面臨著什么樣的現(xiàn)實制約條件、傳統(tǒng)文化的影響及慣性，就不知道自己未來的發(fā)展方向。從這個意義上說，公共財政制度的創(chuàng)建就更不是一般的規(guī)則制定和制度替換，而是涉及上層建筑與經(jīng)濟基礎、生產(chǎn)力與生產(chǎn)關系的重大的制度創(chuàng)新,我國的財政學研究必須對此給予高度的重視。

　　憲政是依據(jù)憲法來治理國家的民主政治，是建立在社會契約基礎之上的現(xiàn)代政體。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟社會，憲政幾乎成了法治與民主的代言詞，憲政的國家必須是民主的，民主的國家必須是憲政的。憲政把理念與價值觀隱藏在規(guī)則和程序當中，為民主提供了法律和制度的實現(xiàn)手段。在憲政制度下，公民個人不再是被統(tǒng)治的對象，而是社會的主人，他們有權自己制定規(guī)則和制度，每一個公民都具有平等的和自主的意志和理性行為，都享有權利并負有義務 。那么，這種政治制度與財政制度是一種什么關系呢？在現(xiàn)代國家，財政首先或從根本上說是一種政治的和法律的制度，然后它才是一種經(jīng)濟制度，有什么樣的政治和法律制度，就有什么樣的財政制度。財政不僅是由國家政體的性質決定的，而且還是由與國家政體相適應的政體形式?jīng)Q定的，是由議會決定的，是為全體納稅人和所有的公民提供公共服務的，它與市場經(jīng)濟制度的作用發(fā)揮、國家自由民主制度的構建、人民的主人翁地位的確定、現(xiàn)代法治的形成等一國的政治、經(jīng)濟、文化、軍事等所有大事都密切相連。所以，財政問題根本就不是一個純粹的經(jīng)濟問題，理解這一點，突破傳統(tǒng)的財政觀念，對于我們構建現(xiàn)代公共財政制度極其重要。長期以來，我們習慣上總是把財政問題理解為一個經(jīng)濟的問題，是一種狹隘的理解。

　　所以，憲政制度下的國家財政必然是一種公共財政制度，反過來，公共財政也構成憲政制度的基本內容之一。概括地說，公共財政的憲政性質表現(xiàn)在以下幾個方面：

　　一、憲政制度決定了公共財政只能是一種“服務”性質的政府經(jīng)濟行為

　　理論界對國家職能問題的討論一般總是圍繞著傳統(tǒng)中國的政府究竟是管得多了還是管得少了、政府的職能作用究竟是太強了還是太弱了的問題進行，實際上這里面有誤解�，F(xiàn)代國家的基本原理告訴我們：就統(tǒng)治者的權力不受任何法律的制約而言，傳統(tǒng)中國的政府確實很強大，說一不二，專斷無比，但是，如果是就統(tǒng)治者為社會提供公共服務、有效地管理社會而言，它又是相當弱的�，F(xiàn)代經(jīng)濟學理論告訴我們，一個政府無論它有多么崇高或深遠或復雜的政治、精神、道德或其他什么存在的理由，它作為一個公共機構最基本最起碼的功能其實是非常簡單明確的，這就是“組織和執(zhí)行公共產(chǎn)品的供給”。這些公共產(chǎn)品包括產(chǎn)權保護、市場環(huán)境和秩序、基礎設施、社會保障、國家安全等，傳統(tǒng)中國的政府在這些方面幾乎無所作為。

　　生產(chǎn)和提供公共產(chǎn)品和公共服務是人類社會需要政府的理由，而不只是政府的一相情愿。由于市場無論運行得多么正常和高效都無法生產(chǎn)出公共產(chǎn)品，納稅人才愿意降低自己的可支配收入向政府納稅，這是納稅人整體利益所決定的，因此，在市場經(jīng)濟的經(jīng)濟制度和憲政的政治制度下，納稅人是社會的主人，是納稅人授權給政府，而不是相反。納稅人和所有公民的整體利益就體現(xiàn)在政府所提供的公共產(chǎn)品和公共服務的數(shù)量與質量上，體現(xiàn)在政府通過良好的財政制度參與社會財富的再分配，以矯正市場缺陷或其他原因導致的社會不公正，避免貧富差距極端化和由此引發(fā)劇烈的社會動蕩。

　　政府與公民個人之間的關系并不是什么統(tǒng)治與被統(tǒng)治的關系，而是一種特殊的交易關系。政府向公民提供公共產(chǎn)品和公共服務，公民向政府繳納稅收。這里，稅收既是政府提供公共服務所獲得的報酬，也是公民購買政府服務的價格，二者之間應當是均衡的和等價的，否則，就違背了公平、公正、效率和中立的稅收原則。稅收負擔的高低則主要取決于政府所提供的公共服務的數(shù)量和質量。凡是用納稅人的錢建立的機構和設施必須讓所有的納稅人共享，不管是一年交了100萬還是只交了幾元錢，都是一樣的待遇。公共財政的概念是，如果你用的是納稅人的錢，那么你得到的成果就應該讓納稅人分享。比如，公立學校是政府投資建設的，這些學校的圖書館、計算機、藝術展覽等就必須向所有公民開放，任何人不得通過這些設施和設備謀取私利。私立學校是用私人的金錢建立的，可以不向社會公眾開放，但如果私立學校中有一項專利申請得到了政府的資助，那么這個專項就必須向社會公眾開放了，不開放應當是非法的。大學里的博士研究如果接受了政府的資助，論文或發(fā)明成果就屬于納稅人，如果有人拿它去申請專利據(jù)為己有，也是非法的。預算支出項目在中央（聯(lián)邦）政府辯論通過的時候，議員們不僅要向公眾解釋這些項目對國家有什么好處，更重要的是要讓公眾信服它們對納稅人有什么好處，特別是對民間經(jīng)濟的發(fā)展有什么好處。必須樹立這樣的觀念：政府所花的每一分錢都是納稅人交的稅金，怎樣做才能向納稅人交代得過去，是政府安排支出的時候必須要認真考量的。

　　既然憲政制度下納稅人是社會的主人，政府及其公務人員是主人“雇”來辦事的（為納稅人和所有公民提供公共服務），是社會的公仆，那么公仆就只能把事情辦好，不能辦壞，更不能利用主人授予的權力謀取私利。世界上絕對沒有人愿意雇傭一幫虎狼之人來騎在自己的頭上作威作福，也絕對沒有人愿意繼續(xù)花錢雇傭缺乏正義的司法機關使這種欺壓公民的行為合法化。納稅人有權知道自己交出去的錢是怎么花的，花在哪里，花了多少，花的效果如何，該不該花，公仆們則有義務向人民交代財政收支的規(guī)模和結構，有關的項目和數(shù)字應當是具體的、細化的和準確的，有義務向人民公開自己的私人帳戶，有義務制造公共福利而不是公共禍害。在憲政國家，沒有“百姓”，只有“公民”。百姓社會與公民社會的最大區(qū)別，就在于前者強調的是公民的義務，后者強調的是公民的權利。政府及其公務人員不論為公民做多少好事，都是理所應當?shù)�，不需要誰去頌揚，政府不會在媒體上表揚自己做了10件、20件“實事”，也不會忍心看著“特困”居民在“送溫暖”之類的活動中邊掉眼淚邊說些稱頌自己的話，更不會出現(xiàn)譏諷“百姓”“端起碗吃肉，放下筷子罵娘”的事，因為“罵娘”是公民的權利，天經(jīng)地義�？傊�，政府官員為人民做多少好事都是應該的，沒有自吹自擂的理由。

　　對照現(xiàn)代市場經(jīng)濟制度的要求，我國政府在制度性和運行性市場規(guī)則、產(chǎn)權的界定和保護等公共服務方面還存在著較為嚴重的缺失現(xiàn)象，私人經(jīng)濟及其他民營經(jīng)濟還沒有得到平等的法律地位（包括稅收和收費的平等地位）；
電信、電力能源、交通等基礎設施（均屬于公共產(chǎn)品）的價格逐年追逐企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營性成本支出，減弱了企業(yè)的再生產(chǎn)能力和科技創(chuàng)新能力，使社會有效需求愈加不足，這恐怕是一方面國家財政收入連續(xù)9年超千億地增長，另一方面工業(yè)品市場卻持續(xù)低迷，陷入相對萎縮和衰退困境的的主要原因，也是積極財政政策措施遲遲不能顯現(xiàn)理想的政策效應，而經(jīng)濟增長反而產(chǎn)生對積極財政政策的“依賴”，使這一為本應是短期的反周期政策流露出一種長期化傾向的主要原因。人們往往只是把經(jīng)濟增長速度下降的原因歸結為內需不振，殊不知政府向社會提供的公共服務不到位也構成問題的根源。我們實際上是在用既有的制度限制著自己的發(fā)展。此外，政府機構的裁減和改革還遠未完成，“吃飯財政”的問題依然嚴重，財政收入中相當大的部分還要耗費在“人吃馬喂”的“人頭費”上面；
我國的省級政府依然像一個個超大型的企業(yè)，其職能與定位并沒有根本性的改變，仍然有著強烈的參與市場競爭的本能與動力，在這種情況下，以年度增長超千億、三倍于GDP增速的稅收增長究竟能有多少用在提供公共服務方面呢？政府又有什么理由拋開國民經(jīng)濟的實際發(fā)展速度持續(xù)地增加稅收、提高財政的汲取能力呢？實際上，市場經(jīng)濟與公共財政所要求的政府改革，并不是只是機構的裁減，而是政治體制的改革，也就是構建一個公正的、民主的、法治化的和真正為納稅人和所有公民提供公共服務的政體，也只有在這樣的政體之下，才可能產(chǎn)生公共財政制度。此外，在我國各級政府機構中，現(xiàn)在只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級政府的經(jīng)費完全由農民承擔，而且這部分費用的征集不是以稅收的形式，而是以極不規(guī)范的、弊端百出的收費形式取得的。從道理上說，政府已經(jīng)征收了農業(yè)稅和其他稅收，其行政管理費的開支就不能再次向農民伸手，但顯然，事情不是這樣。曹錦清在《黃河邊的中國》一書中借一位鄉(xiāng)黨委書記之口說，現(xiàn)在不少鄉(xiāng)政府的主要工作就是“催糧征款、刮宮流產(chǎn)”，農民負擔越重，催征的難度就越大，難度大就越加大催征的力度，基層政府與農民的矛盾就越尖銳，農民在本地本鄉(xiāng)解決不了問題，只好上訪，這就是多年以來上訪現(xiàn)象難以禁絕的主要原因。這位鄉(xiāng)官還抱怨說：“其實我們哪一項任務不是來自上面？”實際上，造成農民負擔過重的社會問題長期得不到解決的原因除了“上級下達任務”外，(點擊此處閱讀下一頁)

　　還有農村基層組織普遍存在的腐敗問題，我在1996年就在《人民日報》（內參）上寫文章稱農村鄉(xiāng)一級政權有相當大的一部分已經(jīng)腐爛了，已經(jīng)不是在為農民服務了 ，而是騎在農民頭上的老爺，跟農民是一種對立的關系。時間已經(jīng)過去8年了，這種情況有所好轉了嗎？沒有，一點也沒有好轉。另據(jù)一項調查，全國大部分鄉(xiāng)一級官員是不住在農村的，換句話說，起碼是住在縣城里面的，他們每天上下班自然要坐公車，即使是私車費用也要由公家報銷。全國有多少個縣？有多少名縣級官員？算下來，每年在這些“父母官”的交通費上面支出的費用達數(shù)千億元 ！這些錢從哪來？還不是向農民伸手。我在上課時常跟研究生和本科生們講，中國下一步改革的重點和難點將是“三農”問題，中國發(fā)展的真正風險在農村，這樣說是有根據(jù)的。據(jù)估計，目前全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一層的債務窟窿高達2000億元，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)近450萬元 ，這還不包括縣級政府和村級機構的債務。中國居住在縣、鄉(xiāng)、村的人口有10億人，這意味著這些地方的居民和農民人均負債約200元。而這10億人中有9億是農民，因此基層債務的負擔主要就是農民的負擔，這也就清楚了為什么減輕農民負擔喊了這么多年最終難以解決。我大膽地預計一下，如果中國將來出現(xiàn)財政危機，很可能先從農村基層開始，而這種潛在的危機與政府在農村的公共服務不到位是有直接關系的。

　　作為公共產(chǎn)品生產(chǎn)者和提供者的政府，在免費教育、衛(wèi)生保健和特殊困難補助金等公民的基本權利方面，應當更多地向社會弱勢群體傾斜，因為這將有利于加強社會弱勢群體的自保能力和競爭能力，改善他們在機會利用上的不平等地位。從中國目前的實際情況來看，政府向公民、市場和社會提供的公共產(chǎn)品和公共服務是遠遠不夠的，社會弱勢群體尚未享受到不分城鄉(xiāng)一律平等的權利、一視同仁的稅收負擔、無歧視的教育和保健制度等國民待遇，許多家庭和個人不得不把大部分收入用于醫(yī)療、子女教育、養(yǎng)老防老等基本生存方面。這種情況在中國農村表現(xiàn)得更加明顯，目前不僅農村過剩勞動力沒有失業(yè)保障，連“五保戶”、烈軍屬的社會救濟、救助費和撫恤費用也是由農民自己承擔的，這即不符合社會公正的原則，國家也沒有盡到向全社會提供公共服務的責任。與城市義務教育費用的主干部分由國家財政支付不同，農村義務教育的費用全部由農民負擔，而農民收入?yún)s大大低于城市居民。美國在建國初期就建立公立學校制度，實行免費教育，有賴于杰弗遜提倡的一個理念：衡量教育是否造福于社會，主要不是看它造就了多少杰出的人物，而是看它能否使大多數(shù)人平等地享受必要的教育。應當看到，教育權是現(xiàn)代社會的一項基本的人權，《世界人權宣言》第26條稱：“人人都有受教育的權利，教育應當免費，至少在初期和基本階段應如此�！憋@然，我國財政的教育支出是有差距的。改革開放以來，我國中央財政的教育預算比較傾向于高等教育和職業(yè)技術教育，對義務教育的投入較少，這就是我們這些當家長的感覺負擔越來越重的原因，實際上，政府對農村義務教育的投入更少。1997年中央財政投向義務教育的資金僅占全國財政性教育經(jīng)費的0.5%。據(jù)測算，即使我國1.8億小學生和初中生的書費、雜費全部免除，國家財政也就增加支出300—400億元 。而近兩年國務院為機關、事業(yè)單位長工資每年都拿出1000億元。據(jù)說這1000億元能拉動GDP將近一個百分點。而僅僅200、300億的義務教育投入就能讓近兩億的孩子享受免費的義務教育，這又能拉動多少個百分點呢？哪個更利民、哪個更合算、哪個更符合市場經(jīng)濟和憲政制度下政府的職能呢？

　　人們現(xiàn)在都在為中國進入“小康”社會而歡欣鼓舞，我卻在這里說這些“剎風景”的話，但如果大家能讓浮躁的情緒冷靜一下，走出繁華喧鬧的城市，我們就能看到另一個中國，“一個仍然貧瘠瘦弱的中國”（全國人大代表、經(jīng)濟學家于祖堯語，2002）。

　　憲政制度要求政府的財政行為以公共利益和為社會提供公共服務為依歸，在使用其權力時作到經(jīng)濟而有效，不能按照利潤最大化的準則征集和運用財政資金。政府的權力，包括財政權力必須得到來自公民和法律的有效監(jiān)督，否則將導致公共財富非法流入私人腰包，最終將形成這樣一種局面：政府征的稅越多，財政支出的效益就越差，對社會財富的浪費就越大。這就是憲政的國家及其公共財政的觀念。但在歷史上也有另一種國家觀念，即“全能國家”觀念和財政分配中的國家至上觀念。這種觀念對國家地位的強調高于對國家的制度約束的強調，對國家稅收強制性的強調高于對納稅人和公民權利的強調，對國家財政“生產(chǎn)性”的強調高于對國家提供公共產(chǎn)品和公共服務的強調，對國家提取民間財富合理性必要性的強調高于對民間監(jiān)督國家支配財富支配方式的強調，從而把國家高高地凌駕于社會和人民之上。在他們看來，公民個人的權利和積極性是微不足道的，只有國家及其財政的地位和使命是至高無上的。他們往往把國家擺在經(jīng)濟發(fā)展的中心位置上，認為發(fā)展經(jīng)濟的主角是政府，而不是民間或個人，認為只要賦予政府以足夠的財富控制權力與能力，只要公民和地方政府無條件地服從中央政府的安排，國家就無所不能，包括變人間為天堂 ，從而部分地或完全地忽略了政府與生俱來的為人民大眾和社會提供公共服務的基本功能—政府最應當做的事反而被忽視了。從古到今，“全能國家”都只是神話，不是事實。

　　中國社會中存在較大面積的偷逃稅收的行為已是公認的事實，人們過去總是將其歸因于中國人的納稅意識差，實際上也與政府的公共服務不到位直接相關。既然政府沒有對私人產(chǎn)權提供足夠的保護，個人的逃稅行為也就有了“合理”的理由。當然，我們既不主張也不鼓勵個人逃稅，相反堅決主張強化個人和企業(yè)的納稅意識，也擁護和支持國家嚴懲個人和企業(yè)的逃稅行為，我們只是想說明一個道理：政府與其單純地增加稅收，不如強化自己的公共服務功能，把“公仆”的角色扮演好 。實際上，一些公共服務本身就能有效地增強國家的綜合實力，并可為政府財政創(chuàng)造一個可長久依賴的稅收來源，從長遠來看，國家的財政提取能力將并不是減弱了，而是增強了�；蛘哒f，政府增加財政收入只能依據(jù)市場經(jīng)濟的基本規(guī)律和要求去做，不能只是從政府的財政需要出發(fā)，單純憑借政府的壟斷地位和權力強制性地向社會提取。依筆者的理解，憲政和市場經(jīng)濟制度下稅收的的形式特征，已經(jīng)不再限于傳統(tǒng)的“三性”，起碼應加上“公共服務性”和“互惠性” 。

　　中國民間自古就存在著一種 “政府崇拜”文化，人們對政府有一種極為嚴重的敬畏心理，“國家高明”和“政府萬能”的認識長期占居著思想意識的主導地位，人們盼望的是“青天”，誰也沒有去想政府原來只是一個“服務”的角色，政府及其官員也習慣于高高在上視自己為“百姓”的“父母官”。這種文化對于一個現(xiàn)代國家來說是極其有害的，它與憲政和民主法治精神完全背道而馳，有這樣的文化主宰著我們，構建憲政制度和公共財政制度就只是一句空話。

　　二、憲政制度決定了公共財政只能是一種“限政”的財政

　　在市場經(jīng)濟條件下，政府的作用和規(guī)模是有限的。弗里德曼說，政府的職責只有四項：即保護國家安全、維護司法公正、彌補市場缺陷和保護“不能對自己負責”的社會成員。政府的權力就鎖定在這范圍內，市場活動不能聽命于政府，而主要是由市場這只“看不見的手”自發(fā)地進行調節(jié)。只有當市場調節(jié)的成本比政府干預大的時候，才需要政府這只“看得見的手”去調節(jié)，也就是說，在市場經(jīng)濟中，政府只是個“配角”，別人不愿意干或干不了的事，才需要政府去干。當然，政府這個“配角”也不是可有可無的，在“市場失效”的領域，或是說公共需要領域，政府可做的事情和必須由政府來做的事情很多，只是它的活動范圍只限于公共需要領域。

　　在憲政制度下，憲法保障著公民的財產(chǎn)權和經(jīng)濟自由權，同時它用一種代表制度、憲政、分權制度和司法獨立的方式對政府的權限和規(guī)模進行有效的限制，這就是與市場經(jīng)濟發(fā)展相適應的一種政府體制—“有限政府”（limited government）,如果做不到這些，仍然像計劃經(jīng)濟時期那樣做無所不包、無所不干的“無限政府”，那么市場就會變成一種畸形的市場，一種扭曲的市場，一種被窒息的市場。有這樣的政府，有這樣的財政，就不會有市場經(jīng)濟。與有限政府相對的是“無限政府”，指一個政府自身在規(guī)模、職能、權力和行為方式上具有無限擴展、不受法律和社會有效制約的傾向 。無限擴展的政府越來越多地承擔起那些本來應由市場和社會去做的事情，長此以往，市場和社會逐漸失去了自主管理的意識和能力，人們做任何事情都要從政府那里找個“說法”，或期盼上級發(fā)的“紅頭文件”，卻不會思考自己應當如何去做，更不會想到去抵制政府對市場、社會甚至私人生活的干預。無限政府之下的社會只能是“小社會”，并形成嚴重缺乏公民意識的“政府崇拜”，這對于構建以民主與法制為基本特征的憲政體制是極為有害的一種文化和思維慣性。

　　無限政府最明顯的一個外在特征是機構膨脹、官員冗多，機構和官員均呈直線上升的趨勢，并且任何改革和整頓措施都無法真正扭轉這種趨勢，最終成為社會和人民的一項無法擺脫的極為沉重的負擔。社會和人民不得不用有限的資源來養(yǎng)活一個越來越不受限制的、越來越龐大的政府。過大的政府必然妨礙經(jīng)濟的正常發(fā)展，而不良的經(jīng)濟又會帶來大量的失業(yè)人口和貧富分化的社會結構，在這種情況下，當一名政府官員比從事任何職業(yè)都要來得穩(wěn)妥可靠，于是，人們便會想盡辦法擠入官員的行列，整個社會就會形成一種典型的“官本位”的文化。這種文化一旦形成，是很難再用別的文化取代它的。由于政府的無限擴展和官本位文化的蔓延，社會中幾乎一切事情都是“官”說了算，腐敗便不可抑制了。人們可以說，任何社會制度下都有腐敗現(xiàn)象，但人類社會的歷史也無情地表明，只有無限政府下的腐敗最為嚴重，是一種不可抑制的腐敗。在這樣的社會中，官員們關心的，已經(jīng)不再是什么公共事務或公益事業(yè)，而是如何保護自己的職位和利益，即使他去做某件事情，首先也是對他的“烏紗帽”負責而不是對納稅人和所有的公民負責 ；
而他的上級在對他提出工作要求是也動輒以官職相威脅，并常常冠之以“誰的孩子誰抱走”、“誰的地盤誰負責”，隱藏其后的，還是“官”！

　　無限政府無法作到及時和足額地供給各級機構的經(jīng)費需要，因為它的機構實在太大；
無限政府也無法作到 “高薪養(yǎng)廉”，因為它的官員實在太多。因此，無限政府的一個主要的并發(fā)癥，就是全面的經(jīng)費短缺 ，它的財政往往是一種典型的“吃飯財政”，它的財政稅收秩序必然是緊張和混亂的。各級機構在預算外謀求收入，于是設卡收費、亂罰款和亂攤派等違反民意的行為便層出不窮；
官員們則謀求工資外的收入，于是索賄受賄、貪污腐敗便屢禁不止。這種局面一旦形成，中央財政便會陷入尷尬的境地：征稅少不敷龐大預算的需要，征稅多則妨礙經(jīng)濟的發(fā)展，在輕稅和重稅的兩難之中，政府為了自身的生存，只能也必然選擇重稅的政策。這時候，總是會有“改革家”、“經(jīng)濟學家”向中央政府建議強化中央的稅收權，把財政收入更多地集中于中央政府手中，同時極力強調稅收的“剛性”原則，即使是在經(jīng)濟發(fā)展出現(xiàn)低迷狀態(tài)時也極力主張強化中央稅收的地位與力度。但人們看到，“強化”的結果往往是一種“飲鴆止渴”的效應。由于存在著巨大的體制漏洞，中央政府加大稅收力度的做法給地方政府和官員“搭便車”收費提供了良機，于是形成了一種惡性循環(huán)：政府收的稅越來越多，國家財政卻越來越緊張，財政每年增收10%、20%甚至更多卻無法阻止預算赤字的擴大，而官員們的私囊卻越來越飽，最后，只好走竭澤而漁之路，而無數(shù)歷史事實說明，竭澤而漁的路無論如何是走不通的。實際上，財政緊張的真正原因，并不是中央財政的集中能力太弱，而是政府的“攤子”和“盤子”太大，官員們的胃口太大。政府征稅的速度總是趕不上政府膨脹的速度，中央政府收多少稅、集中多少財政收入都是不夠用的。中國歷史上的每一次農民起義都是由于封建王朝過于龐大而招致苛稅重役、把農民逼上絕路而發(fā)生的；
歷史上每一個封建王朝的崩潰都是與政府無限膨脹所造成的嚴重財政危機直接相關的；
歷史上的每一次改朝換代也都可歸因于過于龐大的舊王朝所帶來的壓力使整個社會無法承受，進而引發(fā)政治危機的。這時候的政府就像一只氣球，不斷膨脹，一直到它“爆炸”才算完成整個過程。

　　中國的經(jīng)濟結構是分散經(jīng)營、“男耕女織”的自然經(jīng)濟為主體成分，歷史發(fā)展過程中總是有這樣一條規(guī)律在起作用：如果農民有一塊穩(wěn)定的土地可做生活資料的來源，(點擊此處閱讀下一頁)

　　他決不會造反；
如果他失去了小塊耕地，不得不去為人作佃，交納高額地租，他決不會造反；
如果他佃戶也做不成，那他會逃荒要飯，半饑半飽只要能生存，他也不會造反。但如果一切機會都沒有了，再下去就是死路一條了，那他也只有“揭竿而起”了。造反是死，餓死也是死，既然都是死，不如起來革命，也許能闖出一條活路來。這樣，連最分散和最難以團結一致的農民階級都組成起義大軍與政府作對，這樣的政府還能生存下去嗎？而這一切，都是由于政府無法自我控制、規(guī)模過大造成的。但此時對人民貽害無窮的濫征卻由于社會的機體被損壞而往往得財有限，根本不敷龐大的財政支出需要，政府為求最后的生機明知不可為卻又不得不為的竭澤而漁之路，結果必然是山窮水盡，全面崩潰。取而代之的新王朝在建國初始往往能夠借鑒前朝的教訓，勵精圖治，從“小”做起，縮小政府規(guī)模，輕徭薄賦，與民休息，但受封建政治經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)律所制約，一般從王朝的中期開始又走“回頭路”—政府機構又不斷擴大，官員又不斷增加，貪污腐敗又“一浪高過一浪”，重蹈舊王朝的覆轍。如果此時統(tǒng)治集團內部有人不甘現(xiàn)狀，想振作一番，于是銳意改革，挽狂瀾于既倒，那么有可能帶來一段“中興”，像桑弘羊、劉晏、王安石、張居正的改革運動都是典型的例證。但這一切都不可能挽救封建王朝必然滅亡的命運，整個中國歷史，就是繞著“小政府—大政府—財政、政治危機—滅亡”這樣一個“怪圈”演進，簡言之，就是“治”與“亂”的惡性循環(huán)。一個國家、一個民族如果找不到一種有效的和持久的擺脫無限政府的制度安排，就根本無法跳出這個“治”、“亂”怪圈，這種制度安排就是政府的規(guī)模、職能和權力以及財政稅收的制度與政策應受到法律的限制和人民的監(jiān)督，人民的權利受到法律的保護，形成一種限政的憲政體制，否則，上述的一切都是無法避免的。

　　當代中國，盡管經(jīng)過20年的改革開放，中央政府權力過于集中的“老大難”問題得到了一定程度的緩解，但仍明顯地存在著政府規(guī)模過大、官員過多、財政緊運行狀態(tài)（所謂經(jīng)濟運行出現(xiàn)輕度衰退時只能“增支”、不能“減收”，不得不繼續(xù)強調稅收的“剛性”，仍然維持稅收的高速增長—連續(xù)7年稅收每年增長超千億，以大大超過GDP的速度持續(xù)增長，實際上是政府規(guī)模過于龐大的必然結果，想減稅也是減不下來的），仍是一種典型的“吃飯財政”。近年來，向市場經(jīng)濟的“轉軌”為我國實現(xiàn)由無限政府向有限政府的過渡提供了契機。如果我們能夠把握住這一歷史機遇，成功地找到限政的和公共財政的制度安排，那么，中國將永久性地擺脫“治”與“亂”的怪圈，否則，將最終難以逃脫以往歷史所呈現(xiàn)的規(guī)律的懲罰。

　　三、憲政制度決定了公共財政制度是一種由納稅人的代表—議會說了算的制度

　　財政稅收的發(fā)展史表明，現(xiàn)代憲政制度的演進是以議會爭取預算和征稅權的斗爭為起點的，而這恰恰是構成了公共財政制度的基本因素。如上所述，1215年，英國議會迫使國王簽署《大憲章》，初步確立了自己的征稅權和財政監(jiān)督權，這之后，又經(jīng)過了400多年的斗爭，直到1689年通過《權利法案》，議會才最終掌握了稅收立法權。該法案規(guī)定，國王未經(jīng)議會同意不得征收和支配稅收權，不得對臣民要求超額的捐稅和罰款。這400年，就是人類歷史上公共財政制度產(chǎn)生的過程。此后，美國反抗英國殖民統(tǒng)治的獨立戰(zhàn)爭也是淵源于“沒有代議士不納稅”的憲政思想�，F(xiàn)代各國憲法基本上都明確規(guī)定了公共財政制度的地位和作用。美國憲法第一條規(guī)定，征稅的法律必須而且只有由眾議院提出并通過方能有效。法國憲法第三十四條和意大利憲法第二十三條都明確規(guī)定政府不依法律不得征稅�？梢哉f，公共財政構成現(xiàn)代憲政的基本內容之一，或者說，缺乏公共財政的制度規(guī)定，就難以構建現(xiàn)代憲政制度，就說不上是一個現(xiàn)代民族國家 �？梢钥醋咀�

　　公共財政的實質是議會中心主義。財政的議會中心主義是一種納稅人至上的思想和制度，是說在納稅人與政府的關系中，納稅人是主人，是納稅人說了算而不是政府說了算。納稅人至上的思想和制度的確立對于中國來說是非同小可的事情，因為中國沒有這樣的歷史，沒有這樣的文化，有的只是長達2000年的封建制度、極度專橫的皇權專制，人民只是“平頭百姓”，是被統(tǒng)治的對象，在中國歷史上，絕無任何大事小情可由百姓決定，都是當官的說了算的。這種封建文化對當代中國仍有一定的影響，所謂社會上流行的“官本位”文化就是它的影子，與日益覺醒的納稅人和公民文化相比，官文化的影響和束縛更大，如何實現(xiàn)兩種文化的更替已成為中國改革與發(fā)展的核心問題之一。

　　在憲政制度下，政府的財政行為由不受監(jiān)控或由上級監(jiān)控轉化為“納稅人監(jiān)控”。納稅人監(jiān)控必須政制通過某種形式，這就是議會。議會代表著納稅人的利益，反映著納稅人的呼聲。納稅人通過議會對要不要征稅，向誰征稅、征什么稅、征多少稅、怎樣征稅，如何安排財政支出，支出效果如何評價等問題直接作出原則性決定并對政府的具體實施行為進行監(jiān)控，并有權對政府的財政部門或主管官員進行懲處，通過投票表決決定國家財政資源的來源及其分配的流向，這就是公共財政的議會中心主義。也就是說，政府的一切財政活動都必須經(jīng)過議會的審議批準，是由議會說了算而不是由政府自己說了算。政府處理財政事務的權限必須依據(jù)議會的決議和法律行使，議會通過的預算和有關政府財政活動的限定性文件，都是國家的法律，政府必須不折不扣地執(zhí)行。任何未經(jīng)議會的許可，借口政府首長或政府某部門的特權和利益而自行征稅、收費的行為以及超出議會準許的時限和方式的財政行為，一概都是非法的。

　　對照市場經(jīng)濟和公共財政體制的要求，我國人民代表大會的立法和監(jiān)督作用、政府財政活動的透明度、納稅人地位與權利、政府財政活動接受人民代表大會的制約和監(jiān)督機制等諸多方面，都有一些需要改進和完善的地方。例如，現(xiàn)在人大開會審議有關財政問題的報告和議案，一般不涉及具體的財政收支項目，這一方面是由于傳統(tǒng)意識起作用，認為財政收支數(shù)字屬于國家機密；
另一方面，財政公開也確實不利于某些官員隨心所欲，暗箱箱操作，既便是中央級預算，也往往只有一個大概的總數(shù)。代表們只討論這一年的財政政策是“松”還是“緊”，是“積極”還是“穩(wěn)健”，至于具體的收支來源、數(shù)額、走向以及效果等，往往并不在討論之列。人大代表也只是在一片虛幻的數(shù)據(jù)中展開熱烈的討論與表決。這樣的財政預算討論能否真正起到控制和監(jiān)督作用相當令人懷疑。最近九屆全國人大代表、全國人大農業(yè)與農村委員會副主任委員楊懷玉向新聞界表示，南水北調工程今年可能要動工，其總投資額約為3500億元，比三峽工程還要大，建設工期將達30年，需要幾屆政府才能完成。這么大的工程涉及國家戰(zhàn)略全局，有必要經(jīng)全國人大審查、批準。建國以來我國只有兩項工程是提請全國人大審議通過的，一是1956年批準的黃河規(guī)劃和三門峽水電站工程建設項目，二是1992年批準的三峽工程建設項目 。如果不是楊先生的披露，我們甚至不知道連高達3500億元的工程預算竟然也未通過人大審議。顯然，這是不符合憲政原則的。因為政府的開支完全由政府自己說了算，從制度而言，難以避免政府決策失誤，也幾乎不可能避免“暗箱操作”、腐敗和效率低下的問題。再如 “國家大劇院事件”， 50個億的預算，沒有聽說人們?yōu)樗�的社會與經(jīng)濟效益問題舉行過任何聽證會，更沒有經(jīng)過人民代表大會的審議批準，就那樣上馬了。另外，近年來財政每年都要拿出800—1000億元來連續(xù)性地給公務員加薪，筆者認為這樣做不能說是太妥當?shù)�。公務員加薪的錢來自財政收入，也就是來自于納稅人交的稅，是個“公共支出”范疇，理應受到法律的制約，政府官員都是納稅人請來打工的，老板就是代表納稅人和所有公民利益的全國人民代表大會。世界上哪里有打工者未經(jīng)老板同意就自己給自己加薪的道理？現(xiàn)在已經(jīng)有人建議政府每次給公務員加薪都應實現(xiàn)召開聽證會并獲得全國人民代表大會及其常委會的批準。實際上，如果這每年1000億用在農村義務教育上，不僅可基本解決農村教育問題，而且可以大大減輕農民負擔（農業(yè)稅每年僅300億），農民負擔減輕了，不就是“擴大內需”了嗎？令人遺憾的是，在審議政府工作報告中給公務員加薪的內容時，并沒有聽到人大代表們提出過什么異議。

　　發(fā)達國家議會討論預算問題給筆者的印象是議員們經(jīng)常為某一財政支出項目而爭論不休，短則數(shù)周，長則數(shù)月，小到一座橋梁，一條公路，大到飛機、導彈、航天項目，一項財政支出方案往往要經(jīng)過多次聽證會和反復論證。過去我們只看到其爭吵不休的一面，其在科學性和減少失誤方面的長處是不是也應引起我們的思索呢？實際上，人民代表大會上討論的財政問題，應當是微觀的、透明的、對納稅人和所有公民鄭重負責的，討論的應是每一項具體的財政收入和財政支出，而不只是理論上的、宏觀的、虛幻的。理論上、宏觀上大家很容易達成共識，可是一討論實際問題意見往往就不那么一致了 。這時候，如果沒有一種以法律為依據(jù)的機制保證議員們對各預算項目進行嚴密的和確有成效的論證，或是這種討論沒有多少實際意義，或是流于形式而自欺欺人，也就更加難以避免財政稅收政策的失誤。

　　我國憲法（第二條）規(guī)定“中華人民共和國的一切權力屬于人民”，人民代表大會及其常務委員會代表全中國人民當家作主、當家理財，實行的是徹底的議會中心主義，這已經(jīng)是很明確的事情，沒有必要再爭論，而且我們選擇的制度是很先進的制度，人類社會的發(fā)展史已經(jīng)表明這樣的制度具有無可比擬的優(yōu)越性。問題在于，這些國家在憲政制度中已經(jīng)確立了的基本原則在現(xiàn)實中并沒有很好得得到貫徹，其所體現(xiàn)的關系在實踐中也沒有得到很好的處理。筆者認為，應在我國未來的財政基本法中將納稅人的基本權利列為財政立法的宗旨和重要的法律原則，重點設置納稅人的立法權和監(jiān)督權兩項基本權力。納稅人有權通過法律規(guī)定的形式參與國家預算和稅收法律的制定過程，做到每一位公民都有機會對財政立法發(fā)表意見，有權對國家財政資源的來源及其配置作出決定并監(jiān)督其執(zhí)行過程，有權監(jiān)督政府及其公務人員的行為并對其中的腐敗分子作出處分，政府的財政活動要真實而完整地置于納稅人的監(jiān)督控制之下，要進一步完善人民代表大會制度以保障納稅人上述的基本權利的實現(xiàn)。

　　中國的人民代表大會制度與西方的議會制度的確存在性質上的不同，但人們一般只強調其中的差異，卻忽略了它們之間的共同點，即社會公眾的代表性，政府及其公務人員的公仆性和為社會提供服務的公共性，在這些方面，其實是沒有什么區(qū)別的。在我國，公共財政是“人民當家作主”的具體體現(xiàn)，這是因為，納稅具有個人委托國家代為完成自己所必須卻又無力完成的生產(chǎn)公共產(chǎn)品和提供公共服務的性質，納稅人是在為自己納稅，是出于自身需要和并依據(jù)法律決定國家預算、監(jiān)督財政分配。但長期以來，納稅人被告之國家是為了自身需要而征稅的，是為了“支援國家建設”而納稅，國家是在使用自己的錢，與納稅人沒有什么直接的關系，納稅人無權說三道四。這是一種典型的“主仆”倒置的關系。在現(xiàn)實生活中，還有相當多的納稅人還不知道自己作為納稅人究竟享有那些權利，稅務機關在稅務宣傳過程中一般只是強調納稅義務，對納稅人權利的尊重和宣揚則遠遠不夠。而納稅人義務意識與權利意識共同構成納稅人意識，缺了一方面，而且是主導性的方面是無法形成現(xiàn)代納稅人意識的，而在一個缺乏現(xiàn)代納稅人意識的社會中又是不可能建成納稅人至上的公共財政制度的。有些國家為確保納稅人的權利不受侵犯，制定有《納稅人宣言》，明確規(guī)定納稅人的每一項權利，這對我們這樣正在構建公共財政制度的國家來說，是值得借鑒的如果在市場經(jīng)濟條件下不強調納稅人說了算的原則，不建立憲政制度和公共財政制度，就將導致決策者個人偏好代替民眾偏好的現(xiàn)象發(fā)生，最終將侵害納稅人的權利，這在現(xiàn)代國家是屬于ABC的簡單道理。

　　四、憲政制度決定了公共財政只能是一種在社會公共領域中活動的政府經(jīng)濟行為

　　憲政的前提是公共領域與私人領域的分離，這種分離來自于對社會生活中多種價值觀的尊重，即每個人都有權按照自己的價值觀處理私人事務和參與公共事務，只要其行動不妨礙他人的同等自由與權利。私人領域的核心是個人的權利與自由，是由受法律保護的、個人自主支配的空間構成的，這一空間主要是為個人追求正當?shù)睦�益而存在的。在市場�?jīng)濟條件下，資本的出現(xiàn)和勞動力商品的形成，才得以產(chǎn)生“私人”這一范疇�！八饺恕斌w現(xiàn)了市場和資本的意志與本質。(點擊此處閱讀下一頁)

　　只有在市場經(jīng)濟條件下，其社會成員，無論是有產(chǎn)者還是無產(chǎn)者，才可能成為獨立的經(jīng)濟主體，才可能具有平等的政治權利，而這正是市場交易得以實現(xiàn)的前提條件，也只有在“私人化”的基礎上，政府及其財政才可能逐步“公共化”。涉及每個社會成員利益的公共事務及其管理構成公共領域。“公”是為了實現(xiàn)“私”而存在的，是“私”的派生�！肮�”之所以有價值，在于它能服務于“私”（公眾）的利益 。

　　市場上的交易活動一般只發(fā)生在私人領域，市場經(jīng)濟從本質上要求政府退出這一領域，把政府活動其中主要是財政活動局限于公共領域之內。也就是說，在純粹的私人領域，公共權利不應涉足。在人類歷史的相當長的時間內，這兩個領域是沒有明確界限的，統(tǒng)治者的“私”就是國家的“公”，而國家的“公”又是凌駕于臣民的“私”。在這樣的社會里，私屬于公，無所謂私人領域，個人的自主權甚至生存權均得不到保障�！颁咛熘�下，莫非王土；
率土之濱，莫非王臣”，在中國流傳了幾千年的《詩經(jīng)》名句將這樣的政治制度和社會結構十分清晰地勾勒出來。

　　觀察世界歷史進程可以看出，憲政民主的構建常常就是公共領域與私人領域的分離過程。這種分離的社會經(jīng)濟動力來自市場經(jīng)濟和商人群體對自身發(fā)展空間的內在要求，憲法則是這一分離過程的法律保障。中國自然也不例外。立憲先驅者康有為在《上清帝第五書》中指出：憲政就是要“采萬國律例，定憲法公私之分” 他認為國家要通過憲法在公共事務和私人事務之間劃出一條楚河漢界，這樣做將有助于限制公共權力對私人領域的侵蝕，同時保護公民的人身權、財產(chǎn)權和經(jīng)濟自由權等基本權利。康的觀點符合現(xiàn)代憲政理論�，F(xiàn)代市場經(jīng)濟制度的確立改變了公私兩個領域界限模糊的狀態(tài)，為私人領域與公共領域的分離和獨立提供了前提條件。市場經(jīng)濟的相對獨立性就是基于這種公私領域的嚴格區(qū)分，它承認個人追求自身物質利益的正當性及權利。

　　在市場經(jīng)濟條件下，政府與市場都需要獨立的生存空間。在一國內，政府的空間與市場的空間基本上是零和格局，政府多一份，市場就少一份，反之亦然。公共領域是公民在家庭生活等私人領域之外的領域，其立足點在于公私利益的統(tǒng)一性。國家的治理是所有公民的共同事業(yè)，統(tǒng)治權由所有社會成員共同分享。在憲政國家，政府的權威來自人民的力量，人民的福祉是至高無上的法律，而人民福祉是公民私人利益的和諧組合，這就形成了公共利益。公共利益是由公民私人利益組成的，脫離了私人利益便沒有公共利益。國家只是公民的集合體，它只是為市場、為社會、為納稅人、為所有公民提供公共服務的角色，除了公民的私人利益，國家沒有任何自己特殊的利益。所以，公共利益要求的是限制政府權力的作用范圍，而不是相反。國家接受公民的委托生產(chǎn)和提供公共產(chǎn)品和公共服務，手中掌握著軍隊、警察、監(jiān)獄等一系列強權手段，如果其在經(jīng)濟方面的權力不受限制，就完全有能力和可能破壞市場秩序的自主和完整。憲法正是堪定國家權力的界限以確保其不被逾越的最權威和最有效的工具和手段。也只有具備了這一基本條件，才能解放和保護個人及社會創(chuàng)造財富的熱情和能力，一種最適應經(jīng)濟發(fā)展和財富增殖的制度環(huán)境才能真正形成。因此，合乎憲政精神的憲法必須包括兩項基本內容：其一，對公民作為私人的權利的規(guī)定和保護；
其二，對掌管公共財政事務的政府作程序上的限制，表現(xiàn)為用列舉的方式規(guī)定政府的權限 �？梢姡�勘定公共領域與私人領域的界限，是現(xiàn)代國家憲法的天職，缺少相關內容的憲法則是不完整的憲法，而手中只有一部不完整的憲法的國家是不能稱其為現(xiàn)代國家的。

　　憲政對“公共領域”與“私人領域”的分界，決定了公共財政的存在和運行狀態(tài)，決定了公共財政是滿足公共需要為活動目的的財政特性，也決定了公共財政必然是民主的和法治化的財政。也就是說，公共財政只能在“公共”領域活動，不能介入“私人”領域，不僅如此，它還要為“私人”領域提供公共服務，也就是人們常說的，凡不屬于或不能納入社會公共需要的事項，財政就不應介入，凡屬于或可以納入社會公共需要的事項，財政就應當也必須介入。這里所說的“社會公共需要”，就是相對于私人需要而言的。公共財政是公有物，它來自于“公共事務”（res publica），相對于“私人事務”（res privata）而存在，稅收、國家預算、公共支出、公債等是所有公民的共同事業(yè)。公共財政履行著政府向社會提供公共服務的職能，強調政府的公共性、公平性和中立性，即政府必須為納稅人及所有公民的利益服務，而不能只為社會中的一部分人服務。當然，有時候政府也要到市場上購買商品（即財政的購買性支出），也要進入這個私人領域，那么，此時的政府首先要把自己看作（當然也要別人這樣看）是一個普通的市場主體。在市場上沒有誰領導誰的問題，身份是平等的，一手交錢一手交貨，與私人在市場上購買商品沒有什么兩樣。市場經(jīng)濟造就了一個充分的和免受政府不良干預的生存空間，也就保留了自由和平等交易的基本條件和環(huán)境。市場經(jīng)濟的政治含義就是政府與私人部門和競爭性領域的分離，其政治前提是政府不直接出面組織經(jīng)濟活動，不插手私人部門和競爭性領域的經(jīng)濟事務。公共財政的職能也只能以此為基準來定位。市場經(jīng)濟并不排斥政府的作用，而恰恰需要政府提供產(chǎn)權保護、經(jīng)濟自由保障和社會福利等公共服務，政府在任何時候和任何情況下都不得忽略這種服務，沒有一個限政的和為社會提供公共服務的公共財政也就沒有市場經(jīng)濟。

　　在國家的政治制度方面，憲法和法律必須給政府及其公共財政的活動范圍劃上明確的界限，獨立的司法活動必須確保政府及其公共財政沒有逾越其活動范圍的條件和機會。要建立由納稅人和所有公民直選出的代表按公平、自由、公開競爭的方式產(chǎn)生的代表機構進行參政、議政和督政，以確保政府及其公共財政的活動符合納稅人和所有公民的利益，確保政府尊重并保護公民的財產(chǎn)權和經(jīng)濟自由等基本權利，確保政府的稅收和其他財政收入為人民創(chuàng)造福祉，杜絕其對社會過度提取，與民爭利。

　　五、公共財政的規(guī)則和制度必須高度透明并堅持求實的原則

　　據(jù)權威統(tǒng)計，在35個國家的“不透明因素”排名中，中國的分數(shù)為87分 ，占據(jù)最后一把交椅，甚至比俄羅斯還要靠后，而現(xiàn)實經(jīng)濟生活又不斷出現(xiàn)一向新的事實為這一調查結果提供佐證：證券黑幕層出不窮，給人一種越揭越多的感覺；
在很多地方，法律形同虛設，說到底還是人大于法；
財務會計問題更多，一個單位有兩套帳三套帳甚至更多套帳的現(xiàn)象普遍化，以至于總理在為國家會計學院的題詞竟是“不做假帳”，而不做假帳本來是會計的基本職業(yè)道德�，F(xiàn)在許多公司將信息披露視為負擔，就像劣幣驅逐良幣一樣，不實的信息在驅逐真實的信息，這個問題不能解決，還不如信息匱乏來得讓人放心。

　　公開與透明，是有限政府的基本要素，是對政府的有效限制，可使各種非法和不當?shù)恼�府行為得到制約。在憲政體制下，公民有權“隱瞞”自己的秘密，而政府卻無權這樣做，公共事務的處理要向民眾公開，公共職位的產(chǎn)生要向社會開放，公共財政管理和一切公共權力要接受社會的監(jiān)督，這是憲政體制與一切傳統(tǒng)政體的區(qū)別所在。公共事務是否公開透明，政府能否向市場和社會提供充分、可靠的信息，政府的決策是否有充分的透明度，對于市場經(jīng)濟的正常運轉是必不可少和極為重要的。信息“不對稱”，決策不透明，欺詐行為、不公平待遇和腐敗就有生存的機會，許多國家在這些方面設置了復雜和嚴格的法律，但收效甚微，就是因為許多私下的、內部的規(guī)定和信息并沒有向社會公開。能否獲得準確而充分的信息也將影響到企業(yè)的效率和競爭力，政府財政稅收制度、政策的制定和調整對企業(yè)計算成本、收益、風險和潛在市場等都有直接的影響，關系到企業(yè)的成敗。透明度的提高則能夠改進市場信息的傳播和準確性，降低交易成本，是經(jīng)濟效率的關鍵所在，也是使市場免受任意干預的有效手段，它迫使政府更多地依靠市場機制來進行管理。在發(fā)展中國家有一種常見的現(xiàn)象：國家預算往往缺少透明度，許多收入和支出未被列入預算之中。有了預算還有“預算外”，有了“預算外”還有“制度外”，有了“制度外”還有“亂收費”、“亂罰款”、“亂攤派”，甚至一些很重要的支出項目如軍費支出也常常得不到立法機關的有效審查和監(jiān)督。從另一方面說，充分的信息和較高的透明度雖然可以降低不確定性和減少費用，但自身也會帶來政府更大的責任。如果會計、審計制度疲軟無力，國家預算得不到有效的實施和監(jiān)控，政府采購過程將更加充滿腐敗，公共投資使用不當?shù)膯栴}將更加嚴重。

　　現(xiàn)代公共財政強調財政透明度原則，透明度的原始定義是向社會公眾公開政府的結構和職能、財政政策的意向、公共部門帳戶和財政預測。理論界將財政透明度歸納為4項基本原則，即：A.政府作用和責任的澄清，涉及確定政府的結構和職能、政府內部的責任以及政府與經(jīng)濟中其他部門的關系；
B.公眾獲得信息的難易程度、強調在明確規(guī)定的時間公布全面財政信息的重要性；
C.預算編制、執(zhí)行和報告的公開，涉及提供關于預算程序信息的種類；
D.對真實性的獨立保證，涉及數(shù)據(jù)的質量以及對財政信息進行獨立檢查的需要 。

　　在我國，官方的統(tǒng)計數(shù)字有“水份”，這早已是眾所周知的事，中央政府也三令五申，統(tǒng)計數(shù)字要“打假”，但如今的假數(shù)字仍比比皆是。往往同一個指標，能整出幾套數(shù)字來，而真實的識字究竟是多少，又誰也說不清。財政部于2001年末對320家企事業(yè)單位和為這些單位出具審計報表的125家會計師事務所進行抽查，結果顯示有一半以上企業(yè)的財務報表存在虛假的問題，不同程度存在著利潤不實的問題，而資產(chǎn)不實的比例在10%以上的分別占被抽查單位的50%和57%。這很可怕，大家知道，全國的GDP和其他統(tǒng)計數(shù)字就是依據(jù)這一張張的報表計算出來的，絕大部分財務報表有問題，統(tǒng)計的最終結果怎么能讓人信服呢？另據(jù)統(tǒng)計，國家審計系統(tǒng)于2001年對縣以上6200多個項目執(zhí)行單位的審計結果表明，項目完成投資不實、虛報項目支出、擠占挪用項目資金等問題的涉案金額高達233億元 。那么，為什么有這么多假數(shù)字？答案只有一個，編制這些數(shù)字的人是對他的上級領導負責，而不是對人民負責。說到底，是沒有一個納稅人和所有公民說了算的憲政制度造成的。

　　在憲政制度下，除軍事和高技術項目的支出需要保密外，一般性的財政數(shù)字都向民眾如實地“匯報”，極少出現(xiàn)“編數(shù)”、“改數(shù)”的行為，也不會利用政府直接控制的媒體歪曲事實誤導民眾，逃避責任。因為憲政制度下的財政部門是對議會和納稅人負責而不是對他的上司負責。在這方面，我們有著深刻的歷史教訓，有時候，謊話說多了也就變成了真理，甚至能夠改寫歷史。例如，提起“三年自然災害”，無人不曉，它已經(jīng)成為現(xiàn)代漢語中的一個習慣詞組。無論是過來人或并未親身經(jīng)歷的人，說起1959—1961年間發(fā)生在中國大陸的那場災難，都會馬上想到那是“自然災害”。從當年的傳媒報道、黨政文件到以后的各種文獻資料，幾乎無一例外地證明和重復著這個“無可懷疑”的“事實”。那三年沒有發(fā)生自然災害嗎？不是。中國地闊天長，不可能每年都風調雨順，中國又是一個災害大國，每年都不同程度地“鬧災”，但這三年所遇到的災害并不比其他年份更加嚴重，甚至在這三年之前或之后，都有比它更為嚴重的災害。感謝我國的氣象水文科學家，他們編制的《全國各地歷年旱澇等級資料表（1895—1979）》極為清晰地記錄下這80年全國的旱澇態(tài)勢，終于使歷史真相大白于天下。事實是“殘酷”的。資料表明，不論是從總指數(shù)、平均指數(shù)看，還是從2度和1度站、2度站和-2度站所占的比例看，也不論是單獨看其中的一年，還是看三年平均值，1959—1961這三年全國的氣候都可以說是天公作美，其正常的程度簡直令人吃驚，甚至可以說是“歷史上最好的時期” 。然而，就是在在這風調雨順的三年中，因饑餓或饑餓致病而死的人全國有上千萬，社會生產(chǎn)力更是全面大倒退！而造成這一災難性的后果的主要原因，并不是什么“自然災害”，而是左傾蠻干和瞎指揮、窮折騰，所謂“三年自然災害”是謊言，不是事實，然而，就是這樣一個謊言，竟曲解歷史達30年！這個古今罕見的案例告訴我們，如果政治權力不能受到有效的制約和監(jiān)督，謊言和假數(shù)字就是無法避免的，而在一個充滿了謊言和假數(shù)字的社會里是無法建立公共財政制度的。

　　從理論上講，是先有憲政體制，后有公共財政。公共財政制度只有在憲政體制的基礎上才可能建立起來。(點擊此處閱讀下一頁)

　　我國要構建公共財政制度，首先遇到的和不可回避的問題就是憲政改革，對此我們必須有充分的認識。離開樹立憲政意識，大膽地進行憲政改革，精密地構建憲政體制而奢談建立公共財政體制，是不現(xiàn)實的和不可能成功的。從上述對憲政理論的概略闡述來看，當代中國的制度缺失特別是公共財政制度的缺失是嚴重的，目前出現(xiàn)的許多深層次矛盾和社會問題在很大程度上就是由于這種制度缺失所引起的。更為復雜的是，這些深層次的矛盾和問題又往往構成中國憲政之路的重大障礙。但在另一方面，構建中國的市場經(jīng)濟和公共財政體制已成為中國官產(chǎn)學各界的共識和政府唯一的政策選擇，而歷史又早已證明憲政與市場經(jīng)濟、公共財政之間有著本質的和內在的聯(lián)系，中國的憲政改革已被提上議事日程，而20年改革開放和市場經(jīng)濟探索將為其奠定堅實的社會經(jīng)濟基礎。在當代中國，有利于憲政改革的條件正在迅速形成，首先，向市場經(jīng)濟的轉軌使公共領域和私人領域進一步分離，為限制政府過多地干預私人領域提供了社會前提。其次，經(jīng)濟的持續(xù)開放和財產(chǎn)權的初步落實喚起了公民個人的自主自治意識、納稅人的權利意識和參政意識，納稅人意識的確立必然導致真正的代議制和責任政府�？梢哉f，中國已經(jīng)具備了實行憲政改革和實現(xiàn)初級憲政的基本條件。第三，在世界性的憲政潮流中，中國是一個大大滯后的落伍者，這一方面是中國的不幸，另方面又使中國具備了某種“后發(fā)優(yōu)勢”，少走彎路將使中國在較短的時間內迅速地接近甚至超過制度先進的國家。但也必須指出，目前中國已發(fā)生的經(jīng)濟、政治、社會和文化的變革并不會自然而然地導入憲政社會。因為這些變革尚不能超出現(xiàn)行政治經(jīng)濟體制的某些局限。憲政制度不可能完全在現(xiàn)有體制下建立。中國憲政制度的構建過程必定是充滿艱難險阻的。而要切實推開這一進程，就必須樹立一種憲政的和公共財政的精神，畢竟，中國人對憲政和公共財政問題實在陌生。顧準先生曾說，中國的傳統(tǒng)思想沒有產(chǎn)生科學和民主，也不可能產(chǎn)生科學和民主。而在這樣一個沒有科學、民主精神的國度構建基于憲政之上的公共財政制度，要做的第一件事只能是進行一次全民族范圍的憲政的和公共財政的啟蒙教育，使其成為所有中國公民的基本價值理念。我們長期受計劃經(jīng)濟思維方式的支配，加上中國傳統(tǒng)文化的影響，在觀念上與公共財政這種全然外來的財政模式在許多方面格格不入，差異是巨大的。如同用計劃經(jīng)濟加傳統(tǒng)文化的思維方式難以構建市場經(jīng)濟體制一樣，不進行觀念的全面更新，真正樹立起財政的憲政精神，我們與公共財政之間就永遠隔著一堵墻，構建公共財政體制就是一句空話。

　　本文獲得天津市優(yōu)秀社科成果一等獎。

　�。ū疚膶�憲政民主的理論闡釋，主要參考、借鑒了劉軍寧先生的名著《共和·民主·憲政—自由主義思想研究》，上海三聯(lián)書店1998年版，特此說明。原發(fā)表于《戰(zhàn)略與管理》2002年第3期，有修改）

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