【摘 要】 如何在吸收人類政治文明普遍成果的基本前提下，設(shè)計出符合中國國情、具備高度可行性的政治模式，已經(jīng)成為當(dāng)前中國改革深化需要解決的最重大理論問題。本文提出了以“多數(shù)黨法定制”為核心，司法、行政、統(tǒng)計審計和國家控制媒體4者分立，但在嚴格條件下又受制于立法機構(gòu)的“立法權(quán)主導(dǎo)下的四權(quán)分立制度”，討論了不同于西方三權(quán)分立“平行制衡”的“交叉制衡” 新模式。

　　【關(guān) 鍵 詞】 中國式 政治制度

　　一、中國政治體制改革的3點基本共識

　　1.1 必須尊重人類政治文明的普遍成果

　　所謂“人類政治文明的普遍成果”，是指經(jīng)過世界各國漫長的政治文明實踐，已經(jīng)得到充分證明的原則，諸如“權(quán)力制衡”、“公共信息透明”等。中國人民大學(xué)毛壽龍教授在《政治制度設(shè)計的基本原則》一文中進行了很好的總結(jié)（《復(fù)合共和制的政治理論》中文版譯序，上海三聯(lián)書店1999年）。

　　應(yīng)該承認的是，在“人類政治文明的普遍成果”研究方面，無論是經(jīng)典馬克思主義理論、前蘇聯(lián)傳統(tǒng)馬克思主義還是中國的馬克思主義研究者，在整體上都沒有達到西方政治學(xué)研究的深度和廣度。臺灣東吳大學(xué)政治系教授吳文程在為哥倫比亞大學(xué)教授Giovanni Sartori著、臺灣國立編譯館1998年出版的《比較憲政工程》一書做序時指出“西方政治學(xué)研究的深度和廣度都是眾多自稱馬克思主義的跳蚤所不及的”，此語并非妄言。比如，投票與選舉的概念非常容易理解，但表面上看起來很簡單的投票程序?qū)嶋H上存在復(fù)雜的多種可能性，選舉同樣如此。西方政治學(xué)對投票與不同選舉制度產(chǎn)生的選舉結(jié)果差異進行了深入研究，然而馬克思主義著作卻對此罕有系統(tǒng)研究，這在技術(shù)上大大妨礙了社會主義民主優(yōu)越性的實現(xiàn)。

　　因此，中國政治制度必須充分吸收世界政治文明（當(dāng)然也包括中國本身，比如唐朝的行政三分立制）的普遍成果。在此基礎(chǔ)上，才可能論及創(chuàng)新。

　　1.2 民主模式的多元實現(xiàn)形式與“中國特殊論”

　　民主作為一種普適價值理念是放之四海皆準的，但不同水平的經(jīng)濟基礎(chǔ)、歷史傳統(tǒng)等因素所構(gòu)造成基本國情的多樣性、復(fù)雜性決定了民主模式的多樣性、復(fù)雜性。尊重承認西方政治理論和實踐的先進性，并不意味著一切照搬西方民主。

　　美國創(chuàng)建之初并沒有照抄當(dāng)時歐洲的民主模式，而是從美國國情出發(fā)，經(jīng)過費城制憲奠定了美國的聯(lián)邦制和三權(quán)分立體制【1】。但今天的美國領(lǐng)導(dǎo)者卻非常熱衷于“輸出美國模式的民主”，要求其它國家全盤接受美國民主模式。事實上，即使是很多西方國家也并沒有完全效法美國的政治體制。而那些對美國模式照抄照搬的發(fā)展中國家中卻鮮有成功的范例。對此鄧小平多次表示，“美國的制度中國不能搬”，“要求全世界都照搬美、英、法的模式是辦不到的”。

　　西方民主模式固然不能機械效仿，20世紀社會主義運動的正反經(jīng)驗充分說明，社會主義國家之間政治體制同樣也不能互相抄襲。鄧小平曾對波蘭前統(tǒng)一工人黨領(lǐng)導(dǎo)人雅魯澤爾斯基說：“我們兩國原來的政治體制都是從蘇聯(lián)模式來的�？磥磉@個模式在蘇聯(lián)也不是很成功。即使在蘇聯(lián)是百分之百成功，但是能夠符合中國的實際情況嗎？能夠符合波蘭的實際情況嗎？各國的實際情況是不相同的�！� 早在1919年梁啟超游歷歐洲后所寫的《歐游之一般觀察及一般感想》中就早已經(jīng)指出：“講到國計民生上，社會主義自然是現(xiàn)代最有價值的學(xué)說。國內(nèi)提倡新思潮的人，漸漸的注意研究他，也是很好的現(xiàn)象。但我的意見，提倡這主義，精神和方法不可并為一談。精神是絕對要采用的，至于實行的方法，那就各國各時代種種不同�！�

　　在政治模式設(shè)計上，既然有“美國特殊論”，那么“中國特殊論”自然也是可能的�？禃怨庠谄洹吨袊�特殊論——對中國大陸25年改革經(jīng)驗的反思》一文中提出了“中國特殊論”【2】�？禃怨庹J為“我相信西方經(jīng)驗不能支配中國的未來，中國的未來不會簡單地重演他人以往的經(jīng)驗。這就是中國特殊論的基本命題�！�

　　問題在于，盡管康曉光提出了“中國特殊論”，但如果沒有具體的政治和經(jīng)濟模式來予以體現(xiàn)，“中國特殊論”始終就只能是一個缺乏實踐價值的理論概念而已。今天中國政治體制改革的研究已經(jīng)不再處于20世紀80、90年代的理論補課階段，而是進入提出具體改革模式的實踐階段。當(dāng)代中國政治學(xué)研究者的根本任務(wù)并不在于其他，而在于設(shè)計出一個能夠?qū)崿F(xiàn)已經(jīng)被證明的各種政治制度設(shè)計一般性原則、同時又要符合中國國情的漸進改革方案。所以下文沒有進行學(xué)院化的理論討論，而是直接表述具體設(shè)想。

　　1.3 必須采取漸進改革策略

　　中國政治體制改革應(yīng)放棄激進的休克式療法，采取漸進改革策略，經(jīng)過90年代中期的激烈論證之后，已經(jīng)成為主流觀點。對此已經(jīng)有很多精彩闡述，不做贅述，可以參考文末資料。

　　二、中國模式民主制度的核心制度設(shè)計

　　2.1 政黨制度設(shè)計：多數(shù)黨法定制度

　　政黨是社會各利益集團表達利益訴求的最主要組織手段。在討論中國政黨制度時，最基本的前提之一就是：西方民主制度中非常突出的多黨制在目前以及未來相當(dāng)一段時期內(nèi)都不適合中國，這是中國政治體制改革不能動搖的基本前提之一。對此已經(jīng)有很多論述不再贅述。但是這并不排除核心執(zhí)政黨與其它民主黨派以某種方式分配公共權(quán)力，為共同的階段性目標努力，實際上這也是解決中國政治體制改革的唯一途徑。筆者認為，這個多數(shù)法定的執(zhí)政黨在當(dāng)前以及未來相當(dāng)長一段時期內(nèi)，毫無疑問是中國共產(chǎn)黨，下文就以此為前提展開討論，不做更多說明。

　　中國政黨制度目前實行中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作和政治協(xié)商制度。中國共產(chǎn)黨是法定的執(zhí)政黨，其它民主黨派是法定的參政黨，執(zhí)政黨與參政黨之間地位與公共權(quán)力的相對大小不是通過選舉投票，而是基于各政黨在歷史上積累的政治資源大小來確定的。

　　盡管這一政黨制度在革命戰(zhàn)爭年代曾經(jīng)發(fā)揮過積極作用，但在和平建設(shè)的今天暴露出很多不足。最大的不足就是參政黨參政決策權(quán)力沒有真正的制度保證，因而參政黨難以有效監(jiān)督中國共產(chǎn)黨。革命戰(zhàn)爭時期權(quán)力集中無可非議，但是和平革命建設(shè)時期，權(quán)力過于集中已經(jīng)暴露很多弊端，因此根據(jù)歷史條件需要，調(diào)整黨與其它政黨之間的權(quán)力分配關(guān)系已顯得非常必要。

　　2002年６月，復(fù)旦大學(xué)浦興祖等人受有關(guān)部門委托，對國外政黨現(xiàn)象開展專題研究，撰寫了《研究國外政黨政治，反觀我國政黨制度后的幾點思考》的研究報告，報告坦率提出：“我國政黨制度在理論上存在多元政治力量間的權(quán)力制衡機制關(guān)系，但是由于參政黨與執(zhí)政黨之間的關(guān)系還未理順，參政黨本身的功能也不健全，這造成現(xiàn)階段中國參政黨與執(zhí)政黨的關(guān)系，與西方國家相比我國的政黨制度缺少獨立的監(jiān)督機制�！眻蟾孢M一步明確提出，“在堅持既有架構(gòu)的前提下合理安排權(quán)力結(jié)構(gòu)，把參政黨的參政與監(jiān)督的范圍、方式、內(nèi)容、步驟等方面用制度與法律方式固定下來，如積極推進政黨法的出臺。” 2005年3月正式頒布的《中共中央關(guān)于進一步加強中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》已明確提出各級領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)中確定適當(dāng)比例的民主黨派人士。

　　對于新時期下的多黨合作，可以考慮以下方案：

　　■ 各政黨內(nèi)部機構(gòu)與政府機構(gòu)獨立。人大、政協(xié)合并形成新的人民代表大會。各級政府官員不能同時兼任人大代表職務(wù)，更不得兼任人大主任。人大主任和其他代表一樣只有一票投票權(quán)，由各黨代表輪流擔(dān)任。

　　■ 人大和行政機構(gòu)中，共產(chǎn)黨與其它政黨人員比例有2種確定方法：一是不同行政層次比例不同，比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣級權(quán)力機構(gòu)共產(chǎn)黨員占50％，省部級權(quán)力機構(gòu)共產(chǎn)黨員占60％，中央權(quán)力機構(gòu)共產(chǎn)黨員占70％。二是全國各級人大和行政機構(gòu)均為一個統(tǒng)一的固定比例如65％，顯然前者更靈活，更能適應(yīng)各層機構(gòu)的不同情況。當(dāng)然以上比例只是一個設(shè)想，具體為多少可根據(jù)各級權(quán)力結(jié)構(gòu)特點以及其他因素再行討論。

　　■ 直轄市、省部級以上級別的多數(shù)行政機構(gòu)正職領(lǐng)導(dǎo)由共產(chǎn)黨人擔(dān)任。少數(shù)部門正職可由其他政黨黨員擔(dān)任。具體規(guī)定可在相關(guān)法律中予以明確。

　　■ 對于無政黨獨立人士全部歸入“無政黨候選人”類別，預(yù)留一定比例名額，按照上述原則作為一個“虛擬政黨”進行相應(yīng)對待。

　　■全國人大設(shè)置政黨管理委員會，負責(zé)政黨注冊管理等事宜。

　　在憲法中對此思路予以原則性確定，具體比例等由《選舉法》等普通法律予以明確�？煞Q以上制度設(shè)計為“多數(shù)黨法定的政黨制度”。

　　2.2 多數(shù)黨法定政黨制度的巨大優(yōu)點

　　盡管很多國家政黨結(jié)構(gòu)中，都存在一個占優(yōu)勢的主要政黨，比如印度的國大黨、新加坡的人民行動黨等，但是本文設(shè)想的多數(shù)黨法定制度與這些情況的本質(zhì)區(qū)別在于將占優(yōu)勢的主要政黨地位通過法律形式予以確定，實質(zhì)上就是通過法律認可的一黨獨大制。優(yōu)點在于：

　　堅持以一個黨為核心執(zhí)政黨，可以避免政黨力量均衡相持不下的情況下，社會階層圍繞一些基本公共命題出現(xiàn)僵持局面，甚至誘發(fā)社會局勢振蕩的可能性，這在2004年美國大選以及烏克蘭大選都有明顯的表現(xiàn)。以簡單多黨制和簡單比例代表制為例。比如在以色列組織一個政黨條件很低，各政黨得票率有1．5％即可進入議會，政黨參加議會選舉還能夠得到國家的經(jīng)費支持，所以人口不到600萬的以色列政黨眾多，一度有27個政黨。大選中選票分散，難以形成一個在議會占有多數(shù)席位的大黨，政府頻繁解散，甚至議會本身也自行提前解散了多次。1999年產(chǎn)生的第15屆議會參加競選的有27個政黨，進入議會的有17個，120個議席中工黨(23席)和利庫德集團(24席)總共只占有47個席位，不到總席位的一半。因此大黨無論是工黨還是利庫德集團都不能單獨組閣，必須依賴中小黨派的支持組成聯(lián)合政府。大黨不得不接受中小黨的政治要價，埋下政局不穩(wěn)定因素�！岸鄶�(shù)黨法定”制度能夠完全避免這些情況。

　　完全實現(xiàn)了黨的意志通過民主程序體現(xiàn)的目標。舉例來說，不必每次全國人大會議換屆之前，中共都要召集全會，向人大推薦國家機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人員名單，并就當(dāng)前重大政策或改革措施提交全國人大討論；
而是以人大會議的多數(shù)黨身份提交議案，實現(xiàn)了以民主方式實現(xiàn)黨的意志之目標。

　　可以通過靈活調(diào)整政黨在國家機構(gòu)中的比例來實現(xiàn)政黨間競爭程度的調(diào)控，當(dāng)然一旦確定就不能輕易改動，只能夠通過法律程序改變。由于各級國家機構(gòu)中，各政黨席位比例確定，少數(shù)黨也無須擔(dān)心多數(shù)黨濫用多數(shù)黨地位，取消少數(shù)黨席位，這為黨內(nèi)外形成真正有效的競爭和制衡關(guān)系奠定了制度基礎(chǔ)。

　　在保證中共領(lǐng)導(dǎo)權(quán)前提下，解決了中共黨委與政府之間的機構(gòu)重復(fù)設(shè)置問題。中國從中央到地方各級黨組織與同級政府系統(tǒng)結(jié)構(gòu)相似，如黨的政法委員會與政府的司法機關(guān)之間，黨的紀檢與政府的監(jiān)察部門，黨委的組織部與政府的勞動人事部門之間，黨委的宣傳部與政府的文化部門、廣播電影電視部門和新聞出版部門之間都存在機構(gòu)重迭與職能交錯的問題。河南省平頂山市某國有企業(yè)曾經(jīng)出現(xiàn)過黨委書記開除廠長黨籍，廠長開除黨委書記廠籍的荒唐事件，就是黨委與政府權(quán)力重疊導(dǎo)致矛盾的一個典型例子。“多數(shù)黨法定制度”在保證中共領(lǐng)導(dǎo)權(quán)前提下解決了這2個問題。

　　有利于實現(xiàn)國家財政與政黨經(jīng)費的分離。政黨不管是否執(zhí)政，本身只是一種政治團體，而不是國家機構(gòu)。從學(xué)理上說，國家財政沒有任何依據(jù)應(yīng)該供養(yǎng)各個政黨。但是長期以來，在蘇聯(lián)模式的影響下，中國以黨代政、黨政不分體制根深蒂固，從中央到地方建立了一套與國家政權(quán)機構(gòu)相重迭的黨組織系統(tǒng)。如果實施多數(shù)黨法定制度，無論是執(zhí)政黨還是參政黨，其政黨系統(tǒng)大部分都與國家機構(gòu)系統(tǒng)融合起來了，諸如黨紀委等屬于執(zhí)政黨內(nèi)部機構(gòu)，可以這樣考慮：一部分人員獨立為黨內(nèi)機構(gòu)，一部分進入人大。在這種情況下，即使國家還需要向各政黨撥付一定經(jīng)費，透明度大大增加，數(shù)額也將逐步減少。對于國家撥付給各政黨的經(jīng)費，需要在政黨管理法中明確規(guī)定必須定期公開經(jīng)費開支情況，接受國家審計機構(gòu)審計，最后經(jīng)過人大批準。

　　軍隊方面，由于中共是全國人大中的多數(shù)黨，全國人大選舉的全國軍事委員會中，中共自然也是多數(shù)，而且軍隊各級正職領(lǐng)導(dǎo)全部是中共黨員，黨依然能夠保持對軍隊的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。因此可以修改現(xiàn)行憲法第59條為“軍隊不得派代表參加各級人大會議”，以符合當(dāng)代世界國家政治制度中普遍實施的軍隊國家化、避免與國家日常政治活動直接掛鉤的做法。

　　對于“多數(shù)黨法定” 權(quán)力集中可能產(chǎn)生的弊端，除了政黨之間的制衡之外，還可以通過賦予公民創(chuàng)制復(fù)議權(quán)、增進法定多數(shù)黨內(nèi)部的黨內(nèi)民主2種方式來抑制。公民創(chuàng)制復(fù)議權(quán)的討論參見下文，(點擊此處閱讀下一頁)

　　增進法定多數(shù)黨內(nèi)部的黨內(nèi)民主另文討論。

　　2.3 多數(shù)黨法定有先例可循

　　抗日戰(zhàn)爭時期根據(jù)地民主政權(quán)實行的“三三制”實際上就是一種多數(shù)黨法定制度�？谷諔�(zhàn)爭時期所有抗日根據(jù)地的民主政權(quán)中實施了共產(chǎn)黨員、進步分子、中間分子各占組成人員三分之一的“三三制”（可參見徐詳民等著.《政體學(xué)說史》.北京大學(xué)出版社2002年.第360頁《抗戰(zhàn)時期“聯(lián)合專政”的共和國方案及其政體思想》）。

　　建國初期，1949年9月30日中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議選舉產(chǎn)生的中央人民政府副主席6人中，非共產(chǎn)黨人士3人；
56名委員中，非共產(chǎn)黨人士27人，幾乎占一半。1949年10月19日，中央人民政府委員會第三次會議任命的政務(wù)院副總理4人中，非共產(chǎn)黨人士2人；
15名政務(wù)委員中，非共產(chǎn)黨人士9人；
在政務(wù)院所轄34個部、會、院、署、行的正職負責(zé)人中，非共產(chǎn)黨人士占到14人。

　　但1956年對資本主義工商業(yè)改造基本完成以后，由于種種原因，這一良好制度設(shè)計沒有繼續(xù)堅持。據(jù)李維漢回憶，在1956年7月和10月的黨外人士座談會上，普遍提出黨外人士有職無權(quán)，無法進行有效監(jiān)督。對中共提出的與民主黨派“長期共存，互相監(jiān)督”的方針，章伯鈞等提出：一，監(jiān)督應(yīng)有法律保障，民主黨派向相當(dāng)政府部門應(yīng)有質(zhì)詢權(quán)；
二，民主黨派可在人大設(shè)“議會黨團”，有權(quán)單獨向中外記者發(fā)表主張；
三，政府部門和政協(xié)對民主黨派所提批評建議，應(yīng)認真處理，不得敷衍。章伯鈞提出實行“兩院制”，將政協(xié)變?yōu)樯献h院【3】。

　　這些都是今天實行多數(shù)黨法定制度的寶貴歷史經(jīng)驗。

　　2.4 司法獨立

　　司法不獨立于行政是現(xiàn)行中國政治體制的基本不足之一，對此已經(jīng)有很多闡述。實際上，憲法第162條明文規(guī)定“人民法院獨立行使審判權(quán)，不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干擾”，司法與行政獨立不過是將這一原則規(guī)定進一步具體化而已，完全符合現(xiàn)行憲法的基本精神。

　　實現(xiàn)司法與行政的實質(zhì)分立，可以考慮以下設(shè)想：

　　■ 賦予司法系統(tǒng)相應(yīng)人事權(quán)、財權(quán)，由司法系統(tǒng)內(nèi)部實現(xiàn)垂直管理。下級法院的建制和管理如人員編制、機構(gòu)設(shè)置、經(jīng)費財政等，與地方政府脫鉤。

　　■ 地方人大全體成員3/4以上贊成票，可以提出調(diào)整同級法院法官職務(wù)的動議，要求上一級法院與上一級人大聯(lián)合組成特別委員會進行處理。特別委員會由上一級法院與上一級人大成員各占一半組成。如此雖然地方人大不具有直接罷免法官的權(quán)力，但可以間接罷免不稱職法官；
避免了司法系統(tǒng)具有高度獨立人事、財務(wù)權(quán)，出現(xiàn)內(nèi)部封閉、不透明的情況。

　　■ 全國人大全體成員4/5以上贊成票通過，可以撤換最高人民法院法官。贊成票包括通過電子郵件、委托等多種形式。

　　■ 各級人大可以提出撤銷或者滿足一定條件下直接撤銷法官職務(wù)的動議，但是不能直接否決法官的判決結(jié)果，只能由上一級法院來決定是否否決。上一級法院否決下級法院判決結(jié)果必須以最低2/3比例票數(shù)通過。

　　■ 法院內(nèi)部法官獨立。在多數(shù)情況下一名法官獨任審判，可以非常方便的考核法官業(yè)務(wù)水平和追究瀆職責(zé)任，同時也根除了法院內(nèi)部權(quán)力過于集中的老弊端。

　　■ 公民不能直接對法官進行彈劾罷免，而是通過使用創(chuàng)制復(fù)議權(quán)在人大提出議案，要求罷免不稱職法官的方式予以間接實現(xiàn)，而且附加了前述嚴格條件，以保證司法系統(tǒng)的相對獨立性。

　　■ 逐步實現(xiàn)司法機構(gòu)成員與政黨脫鉤，最終實現(xiàn)司法機構(gòu)所有成員不屬于任何政黨。在政治改革過渡期，可以考慮規(guī)定，法官所在政黨對其進行的任何黨內(nèi)處分不影響其司法機構(gòu)的任職。

　　如此設(shè)計的根本目的在于保持司法系統(tǒng)相對獨立性同時，體現(xiàn)人大的最高權(quán)力機構(gòu)特征，同時將人大撤換法官的條件定得很高，充分保證司法系統(tǒng)獨立性，這也是體現(xiàn)了筆者設(shè)想的不同于西方三權(quán)分立“平行制衡”的“交叉制衡”。

　　2.5 抑制黑金政治的共同競選平臺制度

　　黑金政治是現(xiàn)代選舉制度暴露的重大弊端之一。近年來中國各地選舉中富人群體參選越來越多，賄選現(xiàn)象也日益突出，國內(nèi)已經(jīng)有很多文獻討論。如果不能設(shè)計出有效抑制黑金政治的制度，中國模式政治制度不可能建立，有重蹈臺灣黑金政治舊轍的可能。

　　目前各國（地區(qū)）對政治黑金問題絕大多數(shù)是制定直接的管束法律，如美國《聯(lián)邦選舉競選法》規(guī)定，任何個人在同一年內(nèi)，對同一競選人的捐款不得超過1000美元，對所有候選人的捐款不得超過25000美元等等。每個候選人必須在選舉前10天或選舉后30天內(nèi)向聯(lián)邦選舉委員會報告所收到的捐款和競選開銷。盡管這些法律對黑金政治產(chǎn)生了一定抑制作用，但實際上還是無法真正抑制黑金政治，黑金捐贈者往往通過所謂的捐軟錢(soft money)的方式名正言順規(guī)避法律約束。

　　筆者認為，如果不將所有競選者約束在同一平臺上，那么競選與金錢之間的利益勾結(jié)關(guān)系始終就無法得到真正抑制。因為如果各選舉人各自開展競選活動的話，競爭經(jīng)費自然是越多越好，法律對此監(jiān)督成本必然會隨之上升，而且因為資金轉(zhuǎn)移存在很多渠道，監(jiān)督效果并不理想。因此中國式政治制度構(gòu)建中，遏制西方選舉制度的異化為金錢實力比拼是最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)之一�？梢钥紤]以下制度創(chuàng)新設(shè)計——

　　■各黨代表參加選舉時，制定統(tǒng)一的競選人宣傳措施。簡言之，即所有候選人不能單獨行動，必須在同一時間和同一地點出現(xiàn)，同時面對選民。稱為共同競選平臺制度。對于日程安排，各黨選舉前協(xié)商確定。

　　■各候選人在這樣的制度約束下，不得不將自己的競選設(shè)想與其它候選人的批評直接面對，增加了選民甄選候選人的有效度。在這種制度設(shè)計下，各候選人必然彼此監(jiān)督，能夠有效避免候選人隱瞞信息等情況。

　　■捐贈經(jīng)費不能捐贈給某一個政黨或者某一個競選人，而是由所有候選人分享。經(jīng)費管理由一個各競選政黨等名額組成的競選資金委員會負責(zé)。

　　■政黨財政與國家財政獨立，國家財政為各黨競選撥付一定數(shù)額經(jīng)費，所有捐贈納入一個全國選舉基金統(tǒng)一管理，不接受針對具體政黨的競選資金捐贈。競選預(yù)算總額由全國人大批準，通過法律規(guī)定撥付給各黨的選舉經(jīng)費總額不得超過國家財政收入的某一個比例。

　　在該制度設(shè)計下，競選黑金活動空間從根本上得到有效抑制，競選效率也大大提高。

　　國家資助競選者的制度可以參照以色列的相關(guān)規(guī)定。以色列中央選舉委員會下設(shè)一個財政委員會，對議會選舉的經(jīng)費作出預(yù)算。預(yù)算報告提交議會，由議會批準。每個參加議員競選的政黨可以從國庫獲得一定數(shù)額的選舉經(jīng)費。議會根據(jù)大選結(jié)束后各政黨在議會中占有席位的多少，決定撥給每個政黨具體的款額。國家審計長負責(zé)審查全部競選費用的撥付，對全國人大負責(zé)。

　　2.6 人大代表資格的收入限制條款

　　從國內(nèi)外政治研究與實踐看，影響政治行為的各種因素中，經(jīng)濟因素影響最大。西方政治史上選舉活動中對參選者收入進行限制的先例直到19世紀依然普遍存在，原因正在于此。

　　經(jīng)典馬克思主義理論基于自由競爭時期資產(chǎn)階級的政治行為模式認為，由于利益驅(qū)使，經(jīng)濟基礎(chǔ)在絕大多數(shù)情況下決定個體以及經(jīng)濟地位類似個體構(gòu)成的利益群體（即過去所謂“階級”，今天更習(xí)慣稱為“利益集團”）的政治觀點。這一觀點在今天乃至可預(yù)見的將來都是成立的，事例非常多，中國基層選舉中出現(xiàn)的大量賄選現(xiàn)象就是例子，再如2003年6月中國央行出臺旨在抑制地產(chǎn)泡沫的121文件之后國內(nèi)房地產(chǎn)開發(fā)商的激烈反應(yīng)就可見一斑。目前占據(jù)中國各階層最大份額收入的企業(yè)家群體參政越來越多，1998年第九屆全國人大私企代表不過50人。而2003年第十屆全國人大私企代表逾200名，占代表總數(shù)近10％，5年間增長4倍。如果不對選舉制度和代表資格進行更多明確限制，那么少數(shù)在市場經(jīng)濟競爭中擁有多數(shù)份額財富的群體必然利用其財富優(yōu)勢攫取政治資源，出現(xiàn)西方議會中普遍存在的“富翁議員”現(xiàn)象，進一步拉大社會收入分配差距。

　　因此，為了在不同利益群體（可以粗糙的對應(yīng)于馬克思主義理論體系中的“階級”術(shù)語）之間形成最有效的利益博弈制衡關(guān)系，最大限度防止收入因素對人大代表政治決策行為的干擾，有必要明確提出人大代表資格的收入限制條款。更具體而言即，中等收入階層應(yīng)在人大中擁有多數(shù)席位。

　　很明顯，如此制度設(shè)計的理論基礎(chǔ)就是西方政治學(xué)所謂的“中間階級論”。從亞里士多德的《政治學(xué)》一書起，西方政治學(xué)研究與實踐都表明，中等收入階層主導(dǎo)的社會權(quán)力結(jié)構(gòu)下，各階級之間的矛盾最有可能獲得最大程度滿意的和平解決，而不必訴諸戰(zhàn)爭之類的激烈手段。

　　正是如此，中共十六大報告提出 “以共同富裕為目標，擴大中等收入者比重，提高低收入者收入水平”。在理論上，擴大中等收入者比重是是防止兩極分化、實現(xiàn)共同富裕的基本保證；
在現(xiàn)實層面上，擴大中等收入者比重，形成“兩頭小，中間大”的分配格局，可“使人民共享經(jīng)濟繁榮成果，促進國民經(jīng)濟持續(xù)快速健康發(fā)展和社會長治久安”，具有經(jīng)濟和政治、社會的多重意義。

　　簡言之，各級人民代表大會中間階層應(yīng)至少占據(jù)50％的席位，以確保中間階層在議會投票中形成有效多數(shù)票。

　　需要補充的是：一是“中間階層”如何界定，限于篇幅原因?qū)Υ瞬蛔龈�多討論，在后續(xù)文章中進一步討論。二是人大代表收入限制對于不同層次的代表有所不同，對于全國人大代表應(yīng)該以全國人均收入為基準確定收入限制標準，而對于省級代表應(yīng)該以該省人均收入確定，其余類推。三是人大代表不得連選連任，只能擔(dān)任一次，任期不宜偏長�？蓮哪壳暗�5年一屆調(diào)整為3年一屆。

　　加上前述對人大代表的種種彈劾條款等，弱化“官本位”文化傳統(tǒng)，擴大民主參與度，增加試圖濫用公共權(quán)力者的機會成本，消除其進入人民代表大會的謀利動機，提高人大代表競選中真正熱衷于公共事務(wù)公民的比例。

　　2.7 人大代表專職化的職務(wù)保留問題

　　人大代表專職化已成為中國政治體制改革的重要議題之一。要實現(xiàn)人大代表專職化的關(guān)鍵阻礙因素之一即代表的職務(wù)保留問題。

　　不妨以一個簡單例子說明：假設(shè)甲為某國立大學(xué)教授，被選舉為某一級某一屆人大代表成員，如果在目前制度設(shè)計下實現(xiàn)人大代表專職化，那么甲必然面臨4年之后原大學(xué)教授工作如何處置的問題。畢竟人大代表不可能終身制，而今天市場經(jīng)濟體制下就業(yè)市場競爭日益激烈。對此應(yīng)在選舉法等相關(guān)法律條款制定中考慮：

　　公民在某一機構(gòu)任職，被選舉為人大代表后，其所在職務(wù)暫由他人代為履行，其人大代表任期結(jié)束后，自動恢復(fù)其任人大代表之前的職務(wù)和待遇，直至其與該機構(gòu)簽訂的合同到期。如果該公民任人大代表前所在機構(gòu)（如企業(yè)）破產(chǎn)或關(guān)閉，則進入失業(yè)保險序列，國家可以考慮支付一次性津貼，以褒獎其為公共事務(wù)所做貢獻。

　　2.8 兩院制還是一院制

　　一般為，英國兩院制是英國資產(chǎn)階級革命歷史上階級之間妥協(xié)的結(jié)果，美國兩院制也是一樣。以美國兩院制為例說明。

　　美國聯(lián)邦制度的形成具有其獨特的歷史原因。獨立之初，美國建立的是邦聯(lián)制度，并非聯(lián)邦制度。1777年的《邦聯(lián)條例》明確規(guī)定，組成“美利堅合眾國”的各個州保持其“主權(quán)、自由和獨立”，出于共同防御、維護自由和公共福利而加入“彼此友好的聯(lián)盟”。凡是沒有明確授予中央的權(quán)力，一律自行保留。當(dāng)時美國邦聯(lián)是一個極為松散的權(quán)力架構(gòu)。中央只設(shè)一個議會，由各州派代表組成，每州不分大小，只有一票表決權(quán)。議會每年召開一次，權(quán)力十分有限，對于各州人民沒有直接的管轄權(quán)，也沒有征稅權(quán)。1786年8月～1787年2月在馬薩諸塞州由曾在美國獨立戰(zhàn)爭中立過戰(zhàn)功的退伍陸軍上尉謝斯（Shays）領(lǐng)導(dǎo)的農(nóng)民起義即謝斯起義（Shays"s Rebellion ）暴露了一個松散的邦聯(lián)對于處理公共事務(wù)的軟弱無力，大大刺激了美國由邦聯(lián)制度向聯(lián)邦制度的變革。

1787年各州代表聚會費城，召開制憲會議。大州代表認為，自己人口多，納稅也多，所以在國會中的席位也應(yīng)多；
小州代表則強調(diào)小州與大州的平等地位。最后選舉一個11人委員會提出“康涅狄格妥協(xié)案”，提出建立兩院制，即在參議院中各州無論大小都享有同等表決權(quán)，但在眾議院中代表權(quán)按人口比例確定，最終獲得制憲會議的通過。

　　中國當(dāng)前的政治體制改革，沒有與當(dāng)年的英美類似的特殊歷史語境，而且憲法已明確“各級人民代表大會是各級權(quán)力機關(guān)”，因此一院制最符合實際，也即黨委、人大、政協(xié)等三合一。各黨內(nèi)部機構(gòu)以何種方式和程度存在屬于黨內(nèi)事務(wù)，自行處置。

　　2.9 總統(tǒng)制還是議會制

　　劃分民主制度的類型，(點擊此處閱讀下一頁)

　　可以有多種可能的方式。從立法機構(gòu)和行政機構(gòu)之間的關(guān)系角度來劃分民主制度，可以分為總統(tǒng)制與議會制兩大類型。英國議會制一般被認為是議會制的典型代表；
而美國總統(tǒng)制是總統(tǒng)制的典型代表。

　　議會制：最高行政權(quán)力必須受到議會中的多數(shù)支持，議會的不信任票可以使最高行政長官倒臺。最高行政長官有解散議會、舉行新選舉的權(quán)力。

　　總統(tǒng)制：立法機構(gòu)與行政機構(gòu)相互獨立，由各自的獨立選舉產(chǎn)生。彼此無權(quán)罷免對方，也即所謂“權(quán)力的雙重合法性”。

　　當(dāng)然，現(xiàn)實生活中存在一些混合型如法國“半總統(tǒng)制”等。

但是當(dāng)今世界上只有屈指可數(shù)的國家實行半總統(tǒng)制。這表明半總統(tǒng)制還不具有普遍性，即使實行這種政體，由于在現(xiàn)實生活中可提供的政體樣本數(shù)量有限，對于其利弊的證明力度是不夠的。因此在以下討論中，以總統(tǒng)制和議會制為主要考慮對象。

　　據(jù)統(tǒng)計，二戰(zhàn)后在39個議會制民主中國家有13個崩潰；
而在13個總統(tǒng)制民主中至少有10個崩潰（《制度性戰(zhàn)略和民主》.第十五屆國際政治學(xué)會世界會議論文.1991年7月布宜諾斯艾利斯）。

　　在總統(tǒng)制下，“權(quán)力雙重合法性”使總統(tǒng)和國會的權(quán)力都有獨立合法性基礎(chǔ)，在重要問題上出現(xiàn)重大分歧時非�？赡馨l(fā)生沖突。此外，由于總統(tǒng)制下總統(tǒng)任期是固定的，當(dāng)總統(tǒng)和國會意見不一致時，無法改選總統(tǒng)，雙方僵持很容易陷入憲政危機。前蘇聯(lián)解體后，葉利欽總統(tǒng)與國家杜馬之間不能就權(quán)力劃分原則達成共識，最后竟演變成動用大炮坦克的府院之爭。

　　在中國政治體制改革過程中，自由和穩(wěn)定都必須考慮。如果缺少必要的穩(wěn)定，即使得到自由，也難以持久。中國政治文化缺少憲政意識，威權(quán)與專制意識深厚。如果采用總統(tǒng)制，由于權(quán)力的雙重合法性，很容易制造強人政治格局，使憲法體制形同虛設(shè)。因此筆者主張中國政體選擇議會制。

　　行政內(nèi)閣更換過于頻繁是西方模式議會制主要缺陷之一。對此由于中國共產(chǎn)黨是法定多數(shù)黨，在各級人大占有多數(shù)席位，而且行政機構(gòu)主要領(lǐng)導(dǎo)人員也是共產(chǎn)黨人，因此能夠有效避免議會（也即全國人大）頻繁撤換行政首腦，造成政局不穩(wěn)。

　　為了進一步抑制西方議會制的不足，可以規(guī)定政府無權(quán)解散議會。西方議會制中政府可以解散議會，這種制度設(shè)計不適合中國。因為在中國，全國人大是最高權(quán)力機構(gòu)，只能為選民選舉更換而不能為政府解散。

　　以上制度設(shè)計既吸收了西方議會制優(yōu)點又避免了其缺點。

　　2.10 公民復(fù)議創(chuàng)制權(quán)

　　從理論與實踐上說，代議制都存在代表忽視民意、濫用權(quán)力的可能性，因為選民固然可以通過周期性投票，將不符合民意的代表撤換，但是在兩次選舉之間就難以約束代表。實現(xiàn)直接民主的復(fù)議創(chuàng)制權(quán)可以在很大程度上解決這一問題。在國人心目中，直接民主與十年文革緊密聯(lián)系在一起。實際上直接民主作為一種目標，有多種實現(xiàn)方式，文革大鳴大放不過是直接民主的一種失敗的實現(xiàn)形式而已，并不能由此斷定直接民主不成立。創(chuàng)制復(fù)議權(quán)就是一種很好的實現(xiàn)直接民主的方式。創(chuàng)制權(quán)指一定數(shù)量的合法居民可以聯(lián)名就某事項提出意見，并要求政府機構(gòu)討論、回復(fù)；
而復(fù)決權(quán)則是創(chuàng)制權(quán)的相反操作，即選民可以通過和創(chuàng)制權(quán)一樣的程序否決現(xiàn)有法案。

　　復(fù)議創(chuàng)制權(quán)的含義頗多，根據(jù)使用對象與層次的不同，大體言之有下列幾種：公民投票（Plebiscite ，也有人使用 Referendun）、憲法復(fù)決權(quán)（Constitutional referendum ）、政策復(fù)決權(quán)（Public Polidy referendum ）、咨詢式復(fù)決權(quán)（Consultative referndum ）、創(chuàng)制權(quán)（initiative ）等。

　　孫中山曾經(jīng)指示廖仲愷、孫科等翻譯了不少有關(guān)創(chuàng)制復(fù)議權(quán)的著作，如Wilcox《全民政治論》（Government by all the People）等。孫中山在一九二四年一月二十三日發(fā)表的《國民政府建國大綱》中明確提出了復(fù)議創(chuàng)制權(quán)，當(dāng)然孫中山?jīng)]有制定具體程序來保證公民創(chuàng)制復(fù)議權(quán)的具體實施。

　　中國現(xiàn)行憲法第41條規(guī)定“中華人民共和國公民對于任何國家機關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利；
對于任何國家機關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害。任何人不得壓制和打擊報復(fù)。”這與西方政治實踐中的創(chuàng)制復(fù)議權(quán)有共同之處。

　　但是由于缺乏有效的法律救濟途徑，因此打擊報復(fù)公民對國家機構(gòu)合法批評建議權(quán)，或者懈怠處理的行為屢見不鮮。所謂“信訪工作困境”一詞就是一個顯例。與改革開放之前或者與改革開放初期比較，中國正處于轉(zhuǎn)型期，社會內(nèi)部各種利益關(guān)系越來越復(fù)雜；
與此同時司法獨立性沒有得到完全保證，信訪量顯著增加是很自然的。但是在一些地方，政府各部門和所屬企業(yè)建立所謂應(yīng)急分隊，對準備越級集體上訪的人員進行堵截，甚至出現(xiàn)“信訪穩(wěn)定”的提法。

　　凡此種種很大程度上是因為憲法僅僅從建議和批評的層次上界定公民對國家機構(gòu)的權(quán)力，而缺乏實質(zhì)權(quán)力支持的建議與批評很容易受到漠視和打壓。

　　近年來國內(nèi)公民直接向全國人大常委會提交的建議案數(shù)量不斷增加，2003年最突出，該年度有代表性的建議案有——

　　5月14日華中科技大學(xué)法學(xué)院俞江等三名法學(xué)博士向全國人大常委會遞交關(guān)于審查《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》的建議書。

　　5月23日北京大學(xué)法學(xué)院賀衛(wèi)方等5位國內(nèi)知名法學(xué)家聯(lián)名建議全國人大常委會就孫志剛案及收容遣送制度實施狀況啟動特別調(diào)查程序。

　　7月26日北京郵電大學(xué)文法經(jīng)濟學(xué)院許志永等三人就河北省大午農(nóng)牧集團有限公司董事長孫大午以涉嫌非法吸收公眾存款罪一案提出的《關(guān)于提請全國人大常委會解釋刑法第176條的建議》。

　　一系列事件表明，隨著中國民主化進程的深入，公民法治與參政意識將越來越強，原有的批評與建議權(quán)力度不足的弊端日益暴露。如果將憲法第41條進一步具體為西方政治制度中的復(fù)議創(chuàng)制權(quán)，那么公民對于國家機構(gòu)行為的監(jiān)督有效度顯然會有一個實質(zhì)性的飛躍。

　　可以參照國外相關(guān)的成熟規(guī)定設(shè)計中國的創(chuàng)制復(fù)議權(quán)制度。

當(dāng)然，需要設(shè)置防止少數(shù)公民惡意濫用創(chuàng)制復(fù)議權(quán)的行為，盡量提高提案的民意代表性，可以如是考慮——

　�。�1）一個公民如果提出的議案沒有獲得通過，那么他將在某一段時期比如在4年內(nèi)喪失創(chuàng)制復(fù)議權(quán)和簽名支持他人提出建議的權(quán)利；
此外，一名公民一年內(nèi)只能以第一提案者身份提出1個議案，以提高議案質(zhì)量。

　　（2）將提案與簽名公民的年齡要求確定在25歲。因為18歲個體雖然法律上成年，但多數(shù)人經(jīng)濟尚未獨立，缺乏社會經(jīng)驗，作為一個群體整體上看對于各種社會事務(wù)并沒有足夠成熟的判斷力。通常情況下，公民在25歲才具有一定水平的經(jīng)濟收入，對復(fù)雜社會現(xiàn)象才具有較強的獨立判斷能力。

　　（3）創(chuàng)制復(fù)議權(quán)只能針對選民所直接選舉的人大代表。一是因為中國人口眾多，地域廣闊，公民就全國性事宜直接向全國人大提出并要求回復(fù)，很難實現(xiàn)，全國性事宜應(yīng)該由全國人大代表來提出。二是選民直接選舉的人大代表范圍已經(jīng)覆蓋了公民日常生活的絕大多數(shù)事宜活動范圍。

　　（4）如果針對一名人大代表的彈劾被通過，那么此人大代表將終身不得擔(dān)任任何國家職務(wù)，同時加以與其收入與資產(chǎn)聯(lián)系的一定比例現(xiàn)金懲罰，若觸犯刑律則進入司法程序，罰金并處。

　�。�5）為進一步提高公民針對人大代表的監(jiān)督動機，可以考慮：一名公民針對人大代表的彈劾如果成功，那么若符合人大代表條件比如黨派代表比例限制允許、無不良記錄等，且人大投票通過，則該公民獲得取代被彈劾者代表職務(wù)的權(quán)利（當(dāng)然公民可以放棄）。為避免針對人大代表無謂甚至惡意的彈劾，必須設(shè)計一系列制度加大處罰力度，充分抑制不實彈劾行為。

　　對人大代表彈劾的處理視被彈劾內(nèi)容而定，如彈劾尚未屬于司法管轄范圍，則由人大系統(tǒng)內(nèi)部與提出彈劾的公民代表組成一個特別委員會來決定。舉例來說，假設(shè)委員會有9人，一名縣人大代表被公民使用創(chuàng)制復(fù)議權(quán)要求調(diào)查，那么特別委員會由上一級人大代表會議派出的5名調(diào)查員、該縣級人大代表會議的2名調(diào)查員以及提出彈劾的公民代表2名一共9人組成。特別委員會主任由上一級人大代表人員擔(dān)任。如果彈劾屬于司法管轄范圍，直接由同級司法機構(gòu)處理。該代表所屬政黨對其的調(diào)查處罰在彈劾程序之后進行，結(jié)果與此無關(guān)。

　　政府行政人員不能針對人大代表行使創(chuàng)制復(fù)議權(quán)，但可以簽名支持其他公民提出的彈劾議案。

　　16大報告指出，“健全民主制度，豐富民主形式，擴大公民有序的政治參與�！� 賦予公民創(chuàng)制復(fù)議權(quán)正是實現(xiàn)這一目標的有效制度設(shè)計之一。公民創(chuàng)制復(fù)議權(quán)宜漸進實現(xiàn)之，目前最具有可操作性的是修改《立法法》第13條，刪除“由主席團決定是否列入會議議程”和“或者先交有關(guān)的專門委員會審議、提出是否列入會議議程的意見”等條款。通過隨機抽簽的分組方式產(chǎn)生主席團，主席團只作為大會主持者存在，以消除主席團往往由地方領(lǐng)導(dǎo)組成，不利于非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)人大代表提出議案的弊端。

　　2.11 增加人大直屬機構(gòu)

　　第一，省級以下各級統(tǒng)計和審計機構(gòu)獨立于行政機構(gòu)，直屬同級人大。

　　統(tǒng)計是一國治理的基礎(chǔ)。缺乏真實全面的各種統(tǒng)計資料，就不可能做出正確的公共事務(wù)決策。尤其是，如果沒有可靠的統(tǒng)計資料，人大就不能對政府活動進行有效評價。公元前2000多年，《史記》就記載“禹平水土，定九州，計民數(shù)”。春秋時期齊國宰相管仲指出 “不明于計數(shù)而欲舉大事，猶無舟楫行于水，險也”。

　　中國一直很重視統(tǒng)計工作，1983年《中華人民共和國統(tǒng)計法》頒布實施，1996年又對《統(tǒng)計法》進行了重大修正。但是在現(xiàn)行地方官員業(yè)績考核體系下，由于統(tǒng)計機構(gòu)歸屬地方政府管轄，地方政府官員干涉統(tǒng)計工作的動機很強烈，往往出現(xiàn)“數(shù)字出官，官出數(shù)字”的異化現(xiàn)象，統(tǒng)計獨立性很難保證，對此已經(jīng)有很多討論。

　　2000年美國匹茲堡大學(xué)教授羅斯基（Thomas G.Rawski）在英國《經(jīng)濟學(xué)家》上發(fā)表兩篇文章《中國的GDP統(tǒng)計出了什么問題》以及《中國的GDP統(tǒng)計：該被警告？》，質(zhì)疑1997年至2000年中國GDP增長統(tǒng)計結(jié)果的真實性。文章發(fā)表后成為國內(nèi)外媒體關(guān)注熱點。就國內(nèi)的反駁文章來看，北京航空航天大學(xué)管理學(xué)院任若恩教授的文章很具有代表性。多數(shù)中外機構(gòu)和學(xué)者都普遍認為，中國經(jīng)濟資料總體上是可靠的。但是，這不意味著進一步改善中國統(tǒng)計體制是不必要的。

　　實際上，目前國家統(tǒng)計局已經(jīng)建立了獨立于地方政府的工作系統(tǒng)。比如全國GDP總量并不是從各地統(tǒng)計資料匯總而成，而是國家統(tǒng)計局在各地自報數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上，通過國家統(tǒng)計局的統(tǒng)計系統(tǒng)統(tǒng)計與檢驗之后再予以公布。這也是全國各省市統(tǒng)計的GDP總和往往大于全國GDP總量的原因。

　　標準、嚴格、準確的統(tǒng)計和審計制度是建立公平、完善市場經(jīng)濟制度的關(guān)鍵基石之一。2001年以來發(fā)達國家爆發(fā)以美國安然公司丑聞為代表的一系列大公司財會丑聞，這對其他國家都是值得借鑒的深刻教訓(xùn)。實際上，2000年前后國內(nèi)上市公司爆發(fā)的一系列虛假財務(wù)報表事件與安然丑聞可謂如出一轍。在改進統(tǒng)計工作的同時也要改進審計工作。1994年《審計法》規(guī)定審計機關(guān)職責(zé)為“國務(wù)院各部門和地方各級人民政府及其各部門的財政收支，國有的金融機構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財務(wù)收支，以及其它依照本法規(guī)定應(yīng)當(dāng)接受審計的財政收支、財務(wù)收支，依照本法規(guī)定接受審計監(jiān)督�！惫賳T離任審計、政府財政開支審計等等，都是獨立性較之統(tǒng)計更強的工作。實際上，正如統(tǒng)計系統(tǒng)有自己獨立渠道一樣，《審計法》第九條已經(jīng)規(guī)定“審計業(yè)務(wù)以上級審計機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主 ”。那么還不如直接獨立出來，在審計系統(tǒng)內(nèi)部垂直管理同時，對同一級人大負責(zé)。

　　可以考慮：

　　■ 省級以下各級統(tǒng)計和審計機構(gòu)獨立于行政機構(gòu)，具體業(yè)務(wù)受上一級統(tǒng)計審計機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)，人事提名權(quán)和財務(wù)權(quán)屬上級統(tǒng)計審計機構(gòu)，人大有統(tǒng)計審計機構(gòu)官員職務(wù)處理動議權(quán)。

　　與對司法機構(gòu)的監(jiān)督力度比較，由于司法機構(gòu)與審計統(tǒng)計機構(gòu)之間獨立性的根本不同，可以而且應(yīng)該賦予人大更大監(jiān)督權(quán)力�？梢跃唧w設(shè)計為：

　　■ 地方人大全體成員1/3以上贊成票可以提出統(tǒng)計審計機構(gòu)官員職務(wù)處理動議，之后由上一級統(tǒng)計審計機構(gòu)與地方人大聯(lián)合組成特別委員會進行最終處理。特別委員會組成應(yīng)充分考慮人大與統(tǒng)計審計機構(gòu)的代表性。

　　這樣，地方人大雖然不具有直接罷免統(tǒng)計審計機構(gòu)官員的權(quán)力，但可以間接罷免不稱職統(tǒng)計審計機構(gòu)官員，避免了統(tǒng)計審計機構(gòu)系統(tǒng)具有高度獨立的人事、財務(wù)等權(quán)力，(點擊此處閱讀下一頁)

　　出現(xiàn)內(nèi)部封閉、不透明的情況。以上設(shè)想，可以首先在《政府組織法》、《統(tǒng)計法》、《審計法》等普通法律中做相應(yīng)修訂，在時機成熟時過渡到憲法修改中。

　　第二，各種、各級國家控制媒體直屬各級人大。

　　公開、透明、及時的公共信息傳播渠道是公民和人大對政府機構(gòu)形成有效監(jiān)督的最有效途徑之一。

　　可以考慮各種、各級國家控制媒體直屬各級人大，中央電視臺等國家控制媒體直屬全國人大。各政黨黨內(nèi)媒體由各黨內(nèi)部管理。

　　三、總結(jié)：中國式政治制度要點

　　根據(jù)以上論述，本文設(shè)想的政治體制中，各級國家機構(gòu)與公民之間形成以下交叉制衡關(guān)系：

　�。ㄗⅲ禾摼�表示間接約束權(quán)力，比如公民通過創(chuàng)制復(fù)議權(quán)、機構(gòu)之間人事彈劾罷免的交叉制衡機制。實線表示上對下的直接約束權(quán)力。）

　　與西方政治模式乃至新加坡的“一黨獨大”政治模式比較，本文提出的中國式政治制度的創(chuàng)造性集中表現(xiàn)在：提出了不同于西方三權(quán)分立“平行制衡”的“交叉制衡”。各組織各個層次都存在“交叉制衡”，比如司法系統(tǒng)內(nèi)部等。

　�。�1）四權(quán)分立的內(nèi)容與西方三權(quán)分立不同。西方三權(quán)分立是司法、行政與立法三權(quán)分立。而筆者設(shè)計的方案是司法、行政、統(tǒng)計審計和公共信息四權(quán)彼此分立，同時由立法機構(gòu)人大約束。行政與統(tǒng)計審計直接從屬于立法機構(gòu)，立法機構(gòu)在非常嚴格條件下可以間接的影響司法機構(gòu)，因此立法機構(gòu)與司法機構(gòu)之間的分立程度不同。

　�。�2）多數(shù)黨法定的政黨制度。盡管法定多數(shù)黨制沒有實現(xiàn)政黨活動的完全自由，但是民意已可以得到充分表達。法定多數(shù)黨內(nèi)由于其他法定少數(shù)黨的競爭壓力，內(nèi)部競爭加劇，權(quán)力過于集中的長期弊端將受到很大抑制。也就是說，多數(shù)黨法定制在引入選舉制度優(yōu)點的同時，又可以保證政局的穩(wěn)定性以及執(zhí)政黨的執(zhí)政地位�？紤]到實際可行性與改革穩(wěn)定性等因素，法定多數(shù)黨制在當(dāng)前乃至未來相當(dāng)長一段時間的中國都是最現(xiàn)實、可行的政黨制度設(shè)計。

　�。�3）司法獨立性的保證措施不同。大多數(shù)西方國家司法制度獨立性都是通過司法系統(tǒng)在全國各個層次都保持內(nèi)在封閉性來實現(xiàn)的。而本文設(shè)計方案是基于中國人大是各級國家組織的最高權(quán)力機關(guān)的前提，因此必須保持人大對司法人員的任免權(quán)力，與此同時人大也不能隨心所欲的干預(yù)司法。這一點是通過提高人大彈劾法官的投票比例以及人大不能直接否決法院判決2點措施來保證的。也就是說本文設(shè)計模式與西方三權(quán)分立模式比較，交叉制衡具有人事罷免權(quán)，這是“交叉制衡”概念與西方三權(quán)分立最有區(qū)別性的代表性內(nèi)容之一。

　�。�4）通過對人大代表的創(chuàng)制復(fù)議權(quán)加強了公民對國家機構(gòu)的約束能力，同時將公民提出創(chuàng)制復(fù)議權(quán)的對象界定在人大，能夠抑制創(chuàng)制復(fù)議權(quán)本身可能存在的“過度民主”現(xiàn)象所導(dǎo)致的不穩(wěn)定局面出現(xiàn)的可能性。

　　（5）明確提出了對人大代表的收入限制條款，保證中間階層對公共權(quán)力的掌握，避免西方議會中的富翁議員現(xiàn)象。這一點是西方政治制度設(shè)計完全沒有的，集中體現(xiàn)了中國的社會主義國家性質(zhì)。

　�。�6）選舉中的共同競選平臺制度。

　　因此可以用“立法權(quán)主導(dǎo)下的四權(quán)分立制度”來指括筆者設(shè)計的政治制度。

　　當(dāng)然，正如英國人所說的一樣，“魔鬼在細節(jié)中”。前文只是對中國式政治模式設(shè)計最主要方面的輪廓性思考，還需要大量細化研究，比如在本文設(shè)想的政治模式中，人大地位大大增強，那么如何保證人大代表真正體現(xiàn)民意，形成人大代表的選舉與監(jiān)督、罷免的有效機制成為關(guān)鍵所在；
再如在議會制構(gòu)架下如何有效抑制行政權(quán)力的膨脹，這在西方政體中已有前車之鑒；
再如全國人大代表總數(shù)問題、代表專職與兼職問題、選區(qū)劃分問題、以上制度設(shè)計如何進行試點，最終逐步推廣的問題等，限于篇幅不做討論，在后續(xù)文章進一步討論。

　　四、價值：政治模式設(shè)計的中國探索

　　從作為執(zhí)政黨的角度看，中國共產(chǎn)黨迫切需要創(chuàng)造出適應(yīng)新時代的具體政治模式。上海師范大學(xué)歷史系教授蕭功秦在其《新加坡“選舉權(quán)威主義”以及啟示》一文中寫到：“中國有沒有可能從新加坡的政治模式中獲得一些啟示，一方面既可以繼續(xù)保持執(zhí)政黨的不可動搖的權(quán)威地位，另一方面又可以通過吸收多黨競爭制度的某些程序與法律制度，進而獲得民主政治的程序合法性，通過這種方式，在取得對權(quán)力腐敗的有效制衡的同時，又能為漸進地發(fā)展民主邁出新的一步，滿足社會上國內(nèi)知識分子、民眾與國際社會要求中國走向民主的期待與要求？”、“ 更具體地說，在中國的執(zhí)政黨已經(jīng)取得對政治經(jīng)濟與社會各種資源的高度支配地位的條件下，容許若干競爭性的小黨合法存在，這樣就形成類似于新加坡人民行動黨的獨大黨模式。即在競爭性的民主程序下，共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨仍然可以長期享有不受質(zhì)性挑戰(zhàn)的政治統(tǒng)治地位�！笔捁η氐倪@些文字與本文設(shè)計的中國式政治制度在核心訴求上是一致的。

　　有必要強調(diào)的是，本文提出的以 “多數(shù)黨法定制度”為核心的政治模式設(shè)計并不僅僅從維護中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位而出發(fā)，也不僅僅是針對今日中國政治體制改革而提出的權(quán)宜之計，而是完全可以作為一種自身完備的新政治模式設(shè)計而存在的。

　　五、結(jié)語

　　公元前2世紀希臘史學(xué)家李維在其煌煌巨著《羅馬史》中寫到：“普布利烏斯在戰(zhàn)爭與和平的藝術(shù)方面被海內(nèi)外公認為是最杰出的羅馬人”。2000年后，“普布利烏斯”又成為亞歷山大•漢密爾頓、約翰•杰伊、詹姆斯•麥迪遜三人為爭取美國新憲法草案獲得批準而在紐約報刊上撰文的共同筆名。這些文章后來被集中以《聯(lián)邦黨人文集》的名稱出版。19世紀法國著名政論家和外交家托克維爾評價到：“《聯(lián)邦黨人文集》盡管是專為美國而寫的，但亦為全世界的國務(wù)活動家所必讀”。

漢密爾頓等人在《聯(lián)邦黨人文集》提出的根本問題至今依然發(fā)人深�。骸叭祟惿鐣�是否真正能夠通過深思熟慮和自由選擇來建立一個良好的政府，還是他們永遠注定要靠機遇和強力來決定他們的政治組織�！�

　　從這個意義上說，中國人和200多年前的美國人一樣，站在一個歷史交匯的門檻，謹以此文拋磚引玉。

　　參考文獻

　　【1】趙海月.《論美國立體分權(quán)的理念與模式》[J].《邢臺職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報》.2000年第9期

　　【2】康曉光.《中國特殊論——對中國大陸25年改革經(jīng)驗的反思》[J].《戰(zhàn)略與管理》.2003年第4期

　　【3】李維漢.《回憶與研究》[M]. 中共黨史資料出版社.1986年4月版

　　【4】王長江等.《現(xiàn)代政黨執(zhí)政方式比較研究》[M].上海人民出版社.2002年12月

　　【5】胡繩.《中國共產(chǎn)黨70年》[M].中共黨史資料出版社.1991年

　　【6】趙憶寧.《冷眼靜觀印度民主》[N].《21世紀經(jīng)濟報道》.2004年5月27日第4版

　　【7】蕭功秦.《新加坡的“選舉權(quán)威主義”以及啟示》[EB/OL]

　　http://www.yannan.cn/data/detail.php?id=2950

　　【8】南京市委組織部網(wǎng)站.《蘇共黨的建設(shè)的改革及其教訓(xùn)》[EB/OL]http://www.njdj.gov.cn/lw/wz.jsp?article_id=47676

　　【9】香港鳳凰衛(wèi)視網(wǎng)站.《 鳳凰衛(wèi)視記者專訪戈爾巴喬夫：改變了世界，失去了國家》[EB/OL]

　　http://www.phoenixtv.com/home/news/review/200308/19/98641.html

　　【10】《公選與直選：鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大選舉制度研究》[M].史衛(wèi)民著.中國社會科學(xué)出版社.2000年

相關(guān)熱詞搜索：政治制度 新構(gòu)想 王凌峰