信訪制度作為我國民主政治制度的一個重要組成部分，長期以來，為促進(jìn)人民群眾與黨和政府的良性溝通，為尊重和保障人權(quán)，實(shí)現(xiàn)政治和社會穩(wěn)定做出了不可磨滅的貢獻(xiàn)。然而，隨著社會的急劇轉(zhuǎn)型而引發(fā)的各類矛盾的增加和公民權(quán)利意識的不斷提高，現(xiàn)行的信訪制度已遭遇到了前所未有的尷尬和危機(jī)。于是，近年來，官方和學(xué)界互動而掀起了一場關(guān)于我國信訪制度改革與創(chuàng)新的大討論，試圖找出一條具有中國國情的政治溝通與公民權(quán)利救濟(jì)的有效路徑。本人對此問題談點(diǎn)粗淺想法。

　　一、信訪資源整合與信訪制度創(chuàng)新的必要性

　　我國現(xiàn)行的信訪制度建立于1951年6月，當(dāng)時的中央人民政府政務(wù)院在《關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定》中，正式把處理人民來信和接待人民來訪列為各級人民政府的一項(xiàng)專門工作，1954年12月成立國務(wù)院秘書廳人民接待室。隨后，全國縣（市）以上各級黨委和政府大多數(shù)也在其辦公廳（室）下面設(shè)立了“人民來信組”、“接待室”等信訪工作機(jī)構(gòu)，并配置了少量工作人員。與此同時，全國人大常委會辦公廳也設(shè)置了人民接待室，負(fù)責(zé)處理人民群眾來信來訪。信訪制度由此逐步建立和發(fā)展起來。

　　改革開放以來，信訪制度先后經(jīng)歷了兩次信訪大潮的沖擊。第一次是十一屆三中全會以后的撥亂反正時期，當(dāng)時中央千人信訪工作組受理并復(fù)查的冤假錯案達(dá)24100多件[1]；
第二次是自上世紀(jì)90年代后期以來直到今天，即我國從計劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的時期，信訪總量持續(xù)大幅上升。資料表明，2000年全國縣級以上三級信訪部門受理的群眾信訪總量是1995年的2.13倍。1996年至2000年，全國縣以上信訪部門受理的群眾集體上訪批次和人次分別是第四次全國信訪工作會議前13年的2.06倍和2.75倍。2002年，全國縣級以上黨政信訪部門受理的信訪總量達(dá)到1000萬件（不包括各職能部門受理的信訪量）[2]。2004年1～7月，全國地方縣級以上黨政信訪部門受理的群眾來信來訪與上年同期相比上升了16.1%。其中，國家信訪局受理的來信來訪同比分別上升123.67%和124.77%[3]。信訪總量的持續(xù)攀升，使得原本捉襟見肘的各級信訪部門承受著不能承受之重，面對大量的群體訪、重復(fù)訪和交叉訪事件，信訪工作人員協(xié)調(diào)、處理起來往往有心無力，疲于應(yīng)付。

　　面對著一浪高過一浪的信訪潮，我們不得不去認(rèn)真反思現(xiàn)行的這種既扮演著社會政治溝通、政治監(jiān)督，又擔(dān)負(fù)著公民權(quán)利救濟(jì)和爭端調(diào)節(jié)的信訪機(jī)制的制度安排的合理性與合法性。誠然，信訪總量居高不下的原因固然同我國社會處在轉(zhuǎn)型時期有關(guān)，但信訪運(yùn)作的不規(guī)范性及體制設(shè)置本身的不合理性，應(yīng)當(dāng)說才是導(dǎo)致目前信訪洪峰及無序信訪這種不正�，F(xiàn)象的最直接最根本的原因。換句話說，轉(zhuǎn)型時期固然有大量的社會矛盾，但通過合理的制度和體制安排，這種社會矛盾完全可以而且必須在國家法制的框架內(nèi)妥善解決。可以這么說，我國現(xiàn)行信訪資源的分散設(shè)置、社會矛盾疏導(dǎo)機(jī)制運(yùn)行的不科學(xué)性以及人大代表參與信訪問題處置與協(xié)調(diào)資源的閑置，才是造成目前信訪居高不下的一個根本原因。具體表現(xiàn)在：

　　一是信訪機(jī)構(gòu)龐大而分散。根據(jù)國務(wù)院1995年頒布的《信訪條例》的規(guī)定，信訪的執(zhí)行主體是“各級人民政府、縣以上各級人民政府所屬部門”，但實(shí)際上在我國履行類似職能的機(jī)構(gòu)和部門很多。目前，立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、政府以及政府的各個部門幾乎都設(shè)有信訪機(jī)構(gòu)。雖然不同機(jī)構(gòu)受理人民來信來訪的工作側(cè)重點(diǎn)不同，但其性質(zhì)是相同的，都是傾聽群眾的呼聲、維護(hù)公民及法人的合法權(quán)益、監(jiān)督國家機(jī)關(guān)及其工作人員依法行政、公正司法，確保我國的政治和社會穩(wěn)定。誠然，信訪機(jī)構(gòu)的多樣化為公民表達(dá)其意愿提供了多種渠道，但與此同時，這也帶來了一些問題，如部門林立，機(jī)構(gòu)臃腫，職責(zé)交叉，互相推諉。

　　二是信訪機(jī)構(gòu)間缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)的機(jī)制。我國信訪機(jī)構(gòu)的設(shè)置初衷是領(lǐng)導(dǎo)秘書性辦事機(jī)構(gòu)，從一開始就缺乏整體設(shè)計，各種制度、各個環(huán)節(jié)之間相互協(xié)調(diào)和相互銜接不夠，各個系統(tǒng)相互分割，甚至至今也沒有實(shí)現(xiàn)信息的計算機(jī)聯(lián)網(wǎng)管理。由于相互間缺乏統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的機(jī)制，信訪者一個問題可能同時找了好幾個機(jī)構(gòu)，得到的答復(fù)和解決方案可能是多樣的，甚至是互相矛盾的；
而且由于分散，每個機(jī)構(gòu)的人員配備就顯得十分有限，面對大量的信訪案件，難以認(rèn)真協(xié)調(diào)、處理和落實(shí)每一件案件。由此造成了管理的混亂和效率的低下，人員編制的增加和對公共財政的壓力等諸多問題。

　　三是信訪過程缺失了廣大人大代表的參與。在信訪的整個機(jī)制中，盡管各級人大均設(shè)立了專門的機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)接收和處理人民群眾的來信來訪，但總體上看，人大信訪工作的運(yùn)作通常是由人大常委會主任、副主任和其他領(lǐng)導(dǎo)對某些信訪案件的重視程度和批示情況來進(jìn)行辦理的。進(jìn)一步講，作為代議機(jī)關(guān)的各級人民代表大會及其常委會在信訪過程中的代議與監(jiān)督作用還沒有獲得應(yīng)有的發(fā)揮，特別是人大代表這個環(huán)節(jié)還基本沒有運(yùn)作起來。人大代表個體在信訪工作中的作用微乎其微，公民有事直接找代表或代表主動替公民反映和協(xié)調(diào)、處理情況的現(xiàn)象極為少見。一言以蔽之，人大代表涉足信訪工作的力量和資源被忽略甚至被閑置起來了。

　　從上面分析我們不難看出，目前信訪這種尷尬狀態(tài)不但源于多年來中國社會矛盾處理的系統(tǒng)性和結(jié)構(gòu)性矛盾的積累，而且在很大程度上是同信訪資源的過度分散、機(jī)構(gòu)設(shè)置及運(yùn)作的不科學(xué)不合理以及人大代表的缺位有著直接聯(lián)系的。

　　二、信訪資源的整合與信訪制度創(chuàng)新之路

　　面對中國目前的信訪制度困境，近年來，社會各界主張取消“人治的信訪”呼聲較為強(qiáng)烈，也有人主張通過立法賦予信訪職權(quán)并強(qiáng)化信訪作用[4]，還有學(xué)者提出在目前中國法治還不完善的情況下，信訪救濟(jì)是一種替代性的糾紛解決方式，應(yīng)當(dāng)予以保留[5]。但筆者認(rèn)為，欲擺脫目前信訪所面臨的這一困境，惟有逐漸走信訪資源的整合和信訪制度的創(chuàng)新之路。

　　首先，加強(qiáng)信訪機(jī)構(gòu)之間的聯(lián)系與協(xié)作，克服各自為政、相互推諉現(xiàn)象的發(fā)生。信訪資源的分散及信訪機(jī)構(gòu)的多頭設(shè)立有其歷史的原因和合理性，它源于全能政府的理念和受制于過去交通與通訊條件的落后狀況，這本身無可厚非。然而，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的逐步建立和發(fā)展，特別是中國加入世界貿(mào)易組織后對政府職能轉(zhuǎn)變提出的挑戰(zhàn)，建立有限政府已是大勢所趨；
與此同時，隨著信息技術(shù)的快速發(fā)展和廣泛應(yīng)用，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)已經(jīng)進(jìn)入政府管理和百姓的日常生活當(dāng)中。換言之，加強(qiáng)信訪機(jī)構(gòu)之間聯(lián)系與協(xié)作的觀念因素和技術(shù)條件都已經(jīng)基本具備。為此，建議一：在繼續(xù)堅(jiān)持中央信訪聯(lián)席會議制度的同時，各地也應(yīng)當(dāng)建立類似的地方信訪聯(lián)席會議制度，吸收人大、政府和司法機(jī)關(guān)內(nèi)的各信訪單位和部門參加，以便定期了解、掌握信訪突出問題及群體性事件的情況和動態(tài)，督促檢查有關(guān)信訪突出問題及群體性事件的處理落實(shí)情況。建議二：各信訪機(jī)構(gòu)之間實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)連接，實(shí)現(xiàn)信訪資源的共享，以便互通信息，交流經(jīng)驗(yàn)，協(xié)調(diào)工作，節(jié)約信訪資源。

　　其次，整合信訪資源，改變目前我國信訪機(jī)構(gòu)龐大而分散的局面。系統(tǒng)論原理告訴我們，整體大于部分之和。為此，理想的路徑是把信訪資源的整合與信訪制度的創(chuàng)新同政府機(jī)構(gòu)改革結(jié)合起來，把信訪與監(jiān)督結(jié)合起來，打破目前信訪工作中出現(xiàn)的“五龍治水”的混亂格局，進(jìn)而建立起統(tǒng)一、權(quán)威的社會矛盾處理機(jī)制，以便走出目前信訪制度的困境與誤區(qū)。具體地說，就是改變目前立法、司法、黨政系統(tǒng)分別設(shè)置信訪專門機(jī)構(gòu)的做法，第一步是將它們合并入國家信訪局，劃歸全國人大管理（因?yàn)橹挥腥舜蟛庞袡?quán)來監(jiān)督司法機(jī)關(guān)），由它來直接處理涉及政府、人大和司法機(jī)關(guān)的信訪事項(xiàng)。至于黨內(nèi)信訪機(jī)構(gòu)則劃歸各級黨的紀(jì)律檢查委員會管理，主要負(fù)責(zé)督促辦理轉(zhuǎn)到各級黨的部門的重要信訪事項(xiàng)，其機(jī)構(gòu)向下設(shè)至區(qū)縣一級黨的紀(jì)律檢查委員會。第二步，在條件成熟時，參照國外通行的議會監(jiān)察專員制度，考慮將國家信訪局更名為人大信訪監(jiān)察專員署，由各級人大挑選人大監(jiān)察專員，專門受理涉及司法機(jī)關(guān)和政府公共行政管理領(lǐng)域及國家公共事業(yè)運(yùn)營機(jī)構(gòu)的各類投訴和求決，并向各級人大負(fù)責(zé)并定期報告工作[7]。

　　第三，充分發(fā)揮人大代表的作用，改變目前信訪工作中人大代表基本缺位的現(xiàn)象。按照人民代表大會制度設(shè)計的正常運(yùn)行順序，應(yīng)當(dāng)是：人民——代表——人民代表大會——“一府兩院”——人民。人大代表連著兩端，一頭是國家機(jī)關(guān)，一頭是人民群眾，代表把國家和人民聯(lián)系起來。換句話說，現(xiàn)行信訪制度是一種制度外的安排，正常的公民訴求和意見表達(dá)路徑應(yīng)當(dāng)是找人大代表訴說。根據(jù)《代表法》第四條、第二十五條的規(guī)定：代表應(yīng)當(dāng)與原選區(qū)選民或者選舉單位保持密切聯(lián)系，采取多種方式經(jīng)常聽取他們的意見，反映他們的意見和要求，回答原選區(qū)和選舉單位對代表工作和代表活動的詢問。人大代表個人解決不了的，可以將問題轉(zhuǎn)交給常委會，由常委會代表公民出面約見官員、答復(fù)代表和選民；
遇到重大或疑難問題，人大代表或者常委會還可以交人民代表大會解決。在這個方面，西方的議會和議員就有許多成熟而有效的做法，值得我們吸收與借鑒。試想，如果全國360多萬各級人大代表都能積極參與到公民信訪糾紛的調(diào)解和信訪問題的督辦中來，那么，絕大多數(shù)的社會糾紛和矛盾都能及時有效地在基層得到化解。這不僅有利于增強(qiáng)人大代表的責(zé)任意識和權(quán)力意識，改善人大“橡皮圖章”的形象，而且還有利于節(jié)省公民的信訪成本和原本就比較緊張的國家司法資源。因此，建議充分發(fā)揮人大代表在信訪工作中的主力軍作用，人大代表每月應(yīng)當(dāng)設(shè)立固定的時間和地點(diǎn)接待選民，聽取選民的意見、建議和幫助選民解決有關(guān)他們的問題或提供咨詢。

　　三、需要注意的幾個問題

　　信訪制度的整合與創(chuàng)新應(yīng)當(dāng)注意以觀念更新為先導(dǎo)，以人民代表大會制度建設(shè)為中心，以法治建設(shè)為保障，把信訪制度的改革與政府機(jī)構(gòu)改革和政府職能的轉(zhuǎn)換聯(lián)系起來，把信訪與人大監(jiān)督權(quán)的行使結(jié)合起來。

　�。ㄒ唬┮�以觀念更新為先導(dǎo)。今天的中國正在從過去傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟(jì)向社會主義市場經(jīng)濟(jì)快速轉(zhuǎn)軌，而隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和發(fā)展，公民權(quán)利意識和法治意識在快速地增長，社會矛盾正在大量衍生和積聚，信訪大潮的長久不衰便是明證。形成于計劃經(jīng)濟(jì)時代的信訪體制和機(jī)制日顯不適，是到了該改變的時候了。然而，制度、體制和機(jī)制的改變，首先源于思想觀念的改變。因?yàn)�，思想是行動的先�?dǎo)，觀念是制度之母。時代變了，世界變了，我們在信訪問題的處理上，觀念和思想認(rèn)識必須轉(zhuǎn)變，不能仍然習(xí)慣于延續(xù)計劃經(jīng)濟(jì)時代的一些做法，把自己扮成全知全能型的政府。各級黨政官員,特別是信訪機(jī)構(gòu)的廣大工作人員只有樹立起了與市場經(jīng)濟(jì)和民主政治相匹配的法治政府、有限政府、責(zé)任政府和人民政府的思想和觀念，才能順利地推行信訪資源的整合和制度的創(chuàng)新。

　�。ǘ�）要以人民代表大會制度建設(shè)為中心。根據(jù)代議制政府的運(yùn)作原理，公民通過選舉自己的代表來組成國家權(quán)力機(jī)關(guān)，國家權(quán)力機(jī)關(guān)受代表的委托組建行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)又根據(jù)法律規(guī)定來具體運(yùn)作和管理國家事務(wù)，來為人民服務(wù)。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，是人民當(dāng)家作主、參與管理國家大事和實(shí)現(xiàn)公民憲法權(quán)利的首要途徑。在我國，人民代表大會代表是人民當(dāng)家作主、管理國家事務(wù)的中間環(huán)節(jié)。人民政府的有效運(yùn)作不僅需要公民通過選舉、罷免代表和公職人員，通過意見表達(dá)和輿論監(jiān)督等，來制約政府的公共事務(wù)管理活動，而且更需要人大及其代表的制度化監(jiān)督。信訪工作也不例外。通過完善人大及其代表對信訪活動的制度化參與，不僅有助于強(qiáng)化代表與選民的聯(lián)系，體現(xiàn)其政治溝通、政治代議的功能，而且還有助于其權(quán)利救濟(jì)和權(quán)力監(jiān)督權(quán)的有效實(shí)施，從而督促政府和司法機(jī)關(guān)依法行政和公正司法，保證公民政治參與的通暢與有序。只有把信訪制度的改革與人民代表大會制度建設(shè)結(jié)合起來，按照代議制政府的原理來構(gòu)建社會糾紛與矛盾處理機(jī)制，我們才能成功地實(shí)現(xiàn)信訪資源的整合和制度的創(chuàng)新。

　�。ㄈ�）要以法治建設(shè)為保障。現(xiàn)行的信訪處理機(jī)制本身是“人治”的產(chǎn)物，它是中國傳統(tǒng)的“清官政治文化”的一種現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，與依法行政的現(xiàn)代政府運(yùn)行方式是相悖的。走出信訪困境，如果我們僅僅只是著眼于從信訪量上如何化解或扼制這股來勢洶涌的洪峰，只是自上而下地再三指令或大聲呼吁重視和解決信訪中的各類矛盾，甚至欲通過增設(shè)機(jī)構(gòu),增加人員編制，提高信訪機(jī)構(gòu)的級別來強(qiáng)化信訪制度的功能，進(jìn)一步擴(kuò)大信訪處理的范圍，那么這套已經(jīng)運(yùn)行多年的復(fù)雜的制度安排仍然會讓政府、社會和信訪機(jī)構(gòu)以及信訪群體在付出極大代價的同時，繼續(xù)品嘗破壞法治所帶來的惡果。我們惟有采取漸進(jìn)方式實(shí)現(xiàn)以法治建設(shè)為內(nèi)容的信訪制度改革，把信訪制度的改革與政府機(jī)構(gòu)改革和政府職能的轉(zhuǎn)換聯(lián)系起來，把信訪與人大監(jiān)督權(quán)的行使結(jié)合起來，逐步擴(kuò)大公民有序的政治參與，樹立法律的權(quán)威，才能最終實(shí)現(xiàn)信訪資源的整合和制度的創(chuàng)新。

　　注釋：

　　[1]張軍：《信訪，承受不能承受之重》，載《人民信訪》2003年第4期，第11頁。

　　[2]張軍：《信訪，承受不能承受之重》，載《人民信訪》2003年第4期，第11頁。

　　[3]信訪工作高層論壇參考材料之一：《信訪工作狀況》，第9頁。

　　[4]冀剛毅：《建議將制定國家信訪法納入立法規(guī)劃》，《人大研究》2004年第2期。

　　[5]應(yīng)星之觀點(diǎn)，參見《審視信訪》，2003年11月13日《南方周末》。

　　[6]具體方案可參見林伯海著：《人民代表大會監(jiān)督制度的分析與構(gòu)建》，中國社會科學(xué)出版社2004年5月版，第370～373頁。

　　（來源:人大研究，作者系西南交通大學(xué)政治學(xué)系教授）

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