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周其仁:取之于民易,用之于民難

發(fā)布時(shí)間:2020-05-27 來(lái)源: 感悟愛(ài)情 點(diǎn)擊:

  

  傳統(tǒng)的理念,把國(guó)家財(cái)政行為界定為"取之于民、用之于民"。但是,我們不難發(fā)現(xiàn),"取之于民"固然不容易,"用之于民"卻往往更難。

  以中國(guó)情況為例吧。稅收增長(zhǎng)持續(xù)多年比經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)快很多,應(yīng)該是"取之于民易"的證據(jù)了。這里,"易"還有另外一層意思:各種加稅的專(zhuān)家主張,提出來(lái)容易,被采納更容易。這是我在本專(zhuān)欄以前文章里講過(guò)的,此處不贅述。

  "用之于民難",又從何說(shuō)起呢?當(dāng)看到報(bào)道,某年國(guó)家財(cái)政開(kāi)支等于財(cái)政收入時(shí),那難道不是說(shuō),取之于民的全部用到老百姓頭上去了?但常識(shí)說(shuō),財(cái)政開(kāi)支不等于"用之于民"——因?yàn)檎ㄥX(qián)不可能處處遵守"用之于民"的原則。問(wèn)題是,要指證哪一些財(cái)政開(kāi)支違背了原則并不容易。比方我見(jiàn)到國(guó)家財(cái)政機(jī)關(guān)的辦公樓比許多其他國(guó)家的豪華,不免心里嘀咕?芍豁敹嘀皇莻(gè)人之見(jiàn),構(gòu)不成"用之于民難"的證據(jù)。

  所幸的是,最近幾年國(guó)家審計(jì)長(zhǎng)的報(bào)告,提供了權(quán)威證據(jù)。順便提一句,每年審計(jì)報(bào)告發(fā)表后,媒體少不了以"風(fēng)暴"做大標(biāo)題。我以為不合適。"風(fēng)暴"再猛,總來(lái)得疾、去得快。政府和國(guó)有機(jī)構(gòu)的大把銀子是否用之于民,監(jiān)督要持之以恒,不可以一陣風(fēng)暴就過(guò)去的。

  讀最近兩年審計(jì)長(zhǎng)的報(bào)告,知道多少資源取之于民,卻用之于官!不提那些明目張膽的挪用、擠占、揮霍和"吃"(2003年審計(jì)報(bào)告用過(guò)這個(gè)相當(dāng)傳神的詞),單舉一個(gè)不那么易引起公眾震驚的例證:"2003年,財(cái)政部在批復(fù)和追加交通部預(yù)算時(shí),同意交通部將車(chē)輛購(gòu)置稅435.2億元直接撥付地方交通部門(mén),用于公路建設(shè)"。這好像只不過(guò)把款項(xiàng)換了一個(gè)地方。但審計(jì)長(zhǎng)緊接著補(bǔ)充了一句,"…使這部分資金的使用脫離了地方政府、人大的管理和監(jiān)督。"這里面有什么玄機(jī)嗎?原來(lái)中央部門(mén)的款項(xiàng)撥到下面后,就成了地方交通部門(mén)從條條"爭(zhēng)取"來(lái)的錢(qián),地方政府和人大除了高興,還怎么監(jiān)督?

  幾百億遁入監(jiān)管真空的人民幣,能不能保證用之于民呢?審計(jì)長(zhǎng)的報(bào)告沒(méi)有說(shuō)。但是我卻從中看到近年全國(guó)14個(gè)交通廳長(zhǎng)貪污腐敗案的一個(gè)體制性根源。腐敗廳長(zhǎng)們手中有權(quán),這當(dāng)然是一個(gè)條件,但如果沒(méi)有數(shù)額驚人的不受監(jiān)督的公共款項(xiàng),他們就是立志要翻身落馬,也不容易。"權(quán)貴"者,"權(quán)"加大把可支配的資源("貴")是也。

  很清楚,取之于民的,不可能全部用之于民。天下也沒(méi)有哪一個(gè)國(guó)家,完全達(dá)到了至善境地?蔂(zhēng)取的,是用之于民的部分盡可能多,失之于民的盡可能少。但是審計(jì)報(bào)告告訴我們,要實(shí)現(xiàn)上述"次優(yōu)"目標(biāo),困難也還不少。

  基本的困難有兩。其一,目前審計(jì)遠(yuǎn)不是法定審計(jì)范圍內(nèi)的普查。別的不論,僅就"中央預(yù)算的執(zhí)行"看,2003年審計(jì)報(bào)告說(shuō)"審計(jì)55個(gè)中央部門(mén)和單位",而2004年僅"審計(jì)38個(gè)部門(mén)"。究竟是中央部門(mén)減少了,還是審計(jì)范圍沒(méi)有全覆蓋?報(bào)告語(yǔ)焉不詳。但是我國(guó)法定審計(jì)范圍驚人龐大——包括中央預(yù)算、中央銀行財(cái)務(wù)收支、國(guó)有金融機(jī)構(gòu)和國(guó)有企業(yè)的資產(chǎn)、負(fù)債和損益、國(guó)家事業(yè)單位財(cái)務(wù)、國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目預(yù)算的執(zhí)行和決算、政府管理的專(zhuān)項(xiàng)基金、以及國(guó)際組織和外國(guó)政府的援助和貸款——現(xiàn)在年度審計(jì)完成的應(yīng)該只是非常小的一部分。

  其二,就是抽查的審計(jì)也很"隨機(jī)"。比如2003年報(bào)告涉及了對(duì)稅收征管、專(zhuān)項(xiàng)基金(土地出讓、扶貧、基礎(chǔ)教育、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、救災(zāi))、財(cái)政資金投資效益、國(guó)有商業(yè)銀行以及國(guó)家電力公司的審計(jì);
到2004年,題目就轉(zhuǎn)為18所高校、10家醫(yī)院、科研基金、水利部和長(zhǎng)江水利委員會(huì)財(cái)務(wù)、違規(guī)征地、農(nóng)村公路改造工程、糧食風(fēng)險(xiǎn)基金、四大國(guó)有金融資產(chǎn)管理公司和10戶(hù)中央國(guó)企。兩年的題目都很重大,且都分別發(fā)現(xiàn)了問(wèn)題。但上年碰過(guò)的,下年都不碰了。我很想問(wèn):在審計(jì)署沒(méi)有抽查的年份,那些出問(wèn)題部門(mén)的公共資源就會(huì)自動(dòng)"用之于民"嗎?

  是不是批評(píng)審計(jì)署沒(méi)有依法行政呢?不是。現(xiàn)存《審計(jì)法》只規(guī)定了法定審計(jì)范圍,并沒(méi)有明確規(guī)定要在多長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)完成一輪審計(jì)。如果我們以上市公司作為比照——每家公司每個(gè)年度、甚至季度都要進(jìn)行財(cái)務(wù)審計(jì)。即使如此,上市公司出問(wèn)題還有不少。數(shù)目遠(yuǎn)為龐大的國(guó)家財(cái)政收支和國(guó)有資產(chǎn)的存量和流量,僅僅靠"解決緊迫問(wèn)題"的脈沖式抽查,行嗎?

  困難的根源是清楚的,這就是審計(jì)力量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。由此改進(jìn)的方向也明確,無(wú)非大幅度增加審計(jì)的編制和預(yù)算,以及全部整改和執(zhí)法的費(fèi)用。經(jīng)濟(jì)學(xué)的計(jì)算反正很可靠:只要增加的監(jiān)督、審計(jì)、整改和執(zhí)法代價(jià),在邊際上少于由此增加的可用之于民的收益,擴(kuò)大審計(jì)開(kāi)支就是合算的。今天若有人下注,把李金華的8萬(wàn)部屬增加十倍、國(guó)家的凈收益還將增加,我認(rèn)為并不太離譜。

  悖論來(lái)了:用于審計(jì)、整改、執(zhí)法等的國(guó)家開(kāi)支,本身算"用之于民"嗎?從一個(gè)角度看,應(yīng)該算。因?yàn)闆](méi)有監(jiān)督方面的投入,取之于民的錢(qián)財(cái)就根本不可能用之于民。但是從另一個(gè)角度看,審計(jì)、辦案等等的開(kāi)銷(xiāo),再不能成為人民可享受的資源。財(cái)政多一塊錢(qián)用于審計(jì)和執(zhí)法,就要少一塊錢(qián)用于公共設(shè)施、教育、醫(yī)院或公園。當(dāng)經(jīng)濟(jì)學(xué)家推斷說(shuō),最優(yōu)監(jiān)管水平就是增加的監(jiān)管成本在邊際上等于被監(jiān)管資源浪費(fèi)的增加時(shí),他究竟在說(shuō)什么?用常識(shí)來(lái)回答吧:你出價(jià)500把偷盜500財(cái)產(chǎn)的賊人捉拿歸案,你的凈損失正好就是500。取之于民難,難上還有難呀。

  結(jié)論是,除非增加其他限制條件,我們不能逼近盡可能增加取之于民部分的目標(biāo)。這限制條件是什么,請(qǐng)讀者想想吧。

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