近年來，導致中國農(nóng)民與地方政府矛盾沖突尖銳化的一個重要原因是政府強制征地。漢源事件即為一例。2004年10月底和11月初，四川漢源縣數(shù)萬農(nóng)民到大渡河瀑布溝大壩工程前靜坐，希望能阻止大壩截流工程的進行，后來與武警發(fā)生沖突。據(jù)報導，有群眾被打死，多人受傷。然后近10萬憤怒的農(nóng)民和居民到縣政府前游行，政府調(diào)動近萬名武警阻止游行的居民，再次造成沖突，引起人員傷亡。國外許多媒體均在顯著位置報導此事。中國國務院副秘書長汪洋專程到漢源縣傳達了中央主要領(lǐng)導人的指示，說要在解決好移民賠償問題后才開工，局勢才暫時平息下來。

　　移民們在維權(quán)申述中多次提到，在大渡河瀑布溝大壩工程的移民中用14年前的文件來確定對移民的賠償是不合理的。這個所謂“14年前的文件”就是李鵬任總理期間國務院于1991年11月25日頒布的《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》（以下簡稱《條例》）。

　　為什么維權(quán)民眾認為這份文件所規(guī)定的移民賠償不合理？這份行政性法規(guī)為什么會導致如此嚴重的社會沖突？由于漢源事件的導因與國務院的行政性法規(guī)有關(guān)，而這一問題在全國其他地區(qū)不斷發(fā)生的因土地征用和遷移引起的大量糾紛乃至沖突具有典型意義，筆者對這一《條例》的相關(guān)規(guī)定試作分析，從而探討問題的癥結(jié)之所在。

　　一、國務院的行政法規(guī)是如何違法的？

　　中國的《土地管理法》幾經(jīng)修訂（1986年6月25日第六屆全國人民代表大會常務委員會第16次會議通過；
1988年12月29日第七屆全國人大常委會第5次會議修正；
1998年8月29日第九屆全國人大常委會第4次會議再次修訂）。根據(jù)這個法律，廣義的農(nóng)業(yè)土地補償由4部份組成，即土地補償費、安置補償費、青苗補償費和地上附著物補償費。其中第一項土地補償費屬于狹義的農(nóng)業(yè)土地補償，即對農(nóng)民失去土地所有權(quán)以及務農(nóng)謀生機會的補償；
第二項安置補償費屬于社會補助性質(zhì)；
第三項是對土地上種植物的補償，通常數(shù)量不大；
第四項是對地上附著物的補償，多指對居民住宅及其附屬設(shè)施的賠償�！锻恋毓芾矸ā芬�(guī)定，土地補償費為前3年農(nóng)地平均年產(chǎn)值的6至10倍，征用土地的安置補助費為前3年平均年產(chǎn)值的4至6倍，兩者之和為3年平均年產(chǎn)值的10至16倍。《土地管理法》還規(guī)定，如果按以上標準支付土地補償費和安置補助費后尚不能使農(nóng)民保持原有生活水平，可以提高安置補助費的數(shù)額。但是，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前3年平均年產(chǎn)值的30倍；
青苗補償費和地上附著物補償費則按市場價格賠償。

　　如果將中國的這一法定賠償標準與德國的法定標準比較，就會發(fā)現(xiàn)，中國的法定賠償標準本來就低很多。根據(jù)筆者掌握的資料，德國征用農(nóng)田的補償（相當于中國《土地管理法》規(guī)定的第一項補償）是平均年收成的20至33倍，而中國的法定賠償額（平均年收成的6至10倍）僅相當于德國的三分之一。在德國，土地被征用者用賠償?shù)腻X可以在土地市場上購買到等量的相同質(zhì)量的農(nóng)田；
在中國失地農(nóng)民則不可能再買到任何土地。中國著名作家、對生態(tài)環(huán)境問題特別關(guān)心的鄭義先生多次指出，中國征用農(nóng)民土地時賠償太低，幾乎是對農(nóng)民的掠奪。國務院發(fā)展研究中心農(nóng)村部部長韓俊曾多次撰文并發(fā)表談話指出，《土地管理法》中關(guān)于征用農(nóng)民土地的補償費太低，不能保障農(nóng)民的利益。

　　然而，國務院頒布的《條例》的相關(guān)規(guī)定竟然大大低于《土地管理法》規(guī)定的法定賠償標準。下面來對比《條例》的相關(guān)規(guī)定。《條例》規(guī)定的征地補償也由4部份組成，即土地補償費（第五條）、安置補償費（第五條）、青苗補償費（第八條）和地上附著物補償費（第八條）。雖然征地補償所涉及的項目和《土地管理法》的規(guī)定一致，但補償數(shù)額卻遠遠小于《土地管理法》的規(guī)定�！稐l例》的具體條款是：征地補償費為前3年平均年產(chǎn)值的3至4倍，僅為《土地管理法》規(guī)定數(shù)額的一半不到；
按照該《條例》的規(guī)定，征用耕地的安置補助費為前3年平均年產(chǎn)值的2至3倍，這個數(shù)額將《土地管理法》的法定數(shù)額降低了一半。更糟糕的是，《條例》對大型防洪、灌溉及排水工程征地的賠償數(shù)額居然還特別“網(wǎng)開一面”，規(guī)定征地的補償標準可以進一步降低。至于低到什么程度，該《條例》未予說明，只是聲稱“具體標準由水利部會同有關(guān)部門制定”。

　　與《土地管理法》的規(guī)定一樣，《條例》也規(guī)定了在個別例外情況下可以增加有社會補助性質(zhì)的安置補償費，但在如何確定“例外情況”這一點上，《條例》的具體規(guī)定與《土地管理法》不同�！锻恋毓芾矸ā反_定“例外情況”的標準是，“如果不能使農(nóng)民保持原有生活水平”，即按“例外情況”提高賠償數(shù)額；
而《條例》的規(guī)定是，是否按“例外情況”提高賠償數(shù)額，需由負責賠償者認定“移民仍有困難”。這一改變的實質(zhì)是將認定“例外情況”的客觀標準（“使農(nóng)民保持原有生活水平”）改成了負責賠償者的主觀認定標準；
換言之，只要征地者認為移民沒有困難，那么無論征地后移民的生活水平下降到什么程度，征地者都可以拒絕執(zhí)行《土地管理法》的法定賠償標準。

　　與此同時，《條例》還公然降低了《土地管理法》的最高賠償標準。《土地管理法》的法定最高賠償標準（征地補償費與安置補償費之和）為前3年平均年產(chǎn)值的30倍；
而《條例》則規(guī)定，改按農(nóng)民原占有耕地的多少來確定最高賠償數(shù)額，人均占有耕地1畝以上的不得超過8倍，人均占有耕地0.5畝至1畝的不得超過12倍，人均占有耕地0.5畝以下的不得超過20倍。

　　為了便于征地單位在執(zhí)行中進一步降低賠償數(shù)額，《條例》還用技術(shù)性條款改變了《土地管理法》規(guī)定的計算賠償數(shù)額的計算依據(jù)�！锻恋毓芾矸ā返囊�(guī)定是，計算征地補償費和安置補償費時以該土地前3年的平均年產(chǎn)值為基數(shù)，這是一個比較合理和客觀的方法，因為采用前3年的平均年產(chǎn)值，能將氣候變化對農(nóng)業(yè)收成的影響平均化，而且農(nóng)地的收成記錄比較容易掌握。《條例》雖然不便公然否定《土地管理法》的這一規(guī)定，卻自行增加了將土地分類后分別計算賠償數(shù)額的條款，具體做法是，由賠償單位和地方政府合作，把土地按照區(qū)位和使用質(zhì)量分成5類，一類最好，五類最次，由于分類標準不透明，分類中的主觀任意現(xiàn)象相當多。正因為《條例》用這樣的技術(shù)性手法為降低征地賠償額創(chuàng)造了條件，所以征地單位可以輕而易舉地侵害農(nóng)民的利益。例如，在漢源事件中，征地單位將養(yǎng)活10萬人的肥沃良田說成是高山峽谷的不毛之地，將本可歸入二類賠償?shù)貐^(qū)的土地劃為五類地區(qū)，結(jié)果大大減少了對移民的必要賠償。[1]

　　不僅如此，《條例》還故意忽略了土地升值這一對賠償數(shù)額至關(guān)重要的因素，它用土地的固定價格（1991年的土地價格）來代替土地的動態(tài)價格，從而排除了土地價格自然升值對賠償?shù)挠绊憽Ｓ捎诙嗄陙硗恋貎r格不斷上漲，農(nóng)民的最低生活開支大幅度上升，而《條例》據(jù)以計算賠償?shù)耐恋貎r格卻恒定不變，失地農(nóng)民蒙受了巨大損失。在漢源事件中縣政協(xié)委員宋元清根據(jù)當?shù)氐慕?jīng)濟數(shù)據(jù)指出：1991年漢源村干部的月補助為7元，2003年提高到50元；
1991年富林至烏斯河的旅客車票全價為1.2元，而2004年已漲到9元。他認為：“計劃經(jīng)濟時代的價格拿到現(xiàn)在的市場經(jīng)濟中來，太可笑了�！痹摽h大樹鄉(xiāng)麥坪村黨支書潘義華說，政府的補償顯然缺少誠意，這樣的移民，遺留問題永遠也解決不了。

　　正是因為國務院的這個《條例》的出爐，征地單位從此可以“依法”少付賠償，在中國水利工程建設(shè)征地補償和移民安置過程中，征地單位得以名正言順地侵害農(nóng)民的利益，從而導致農(nóng)民憤然抗爭的案例層出不窮。在漢源事件中，大渡河瀑布溝大壩工程施工單位抓住《條例》提供的“機會”──當?shù)厝司�占有耕�?畝，《條例》稱，在這樣的人均耕地條件下最高補償標準不得超過前3年平均年產(chǎn)值的8倍──大大降低了征地成本，為水電部門大幅度節(jié)省了征地開支，卻嚴重損害了農(nóng)民的利益，當?shù)剞r(nóng)民所能得到的最高的賠償數(shù)額僅及《土地管理法》規(guī)定的最高補償標準（30倍）的26.7%。

　　國務院的《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》屬于行政性法規(guī)，其地位低于正式法律，其內(nèi)容當然不得與《土地管理法》相抵觸。最高立法機構(gòu)全國人大常委會通過的《土地管理法》生效在前（1986年），行政部門國務院制定的《條例》頒布在后（1991年），所以制定該《條例》時任何條款都不應該違反《土地管理法》的法律條文，否則就構(gòu)成了行政部門國務院制定該行政法規(guī)時違法的事實。一旦《條例》的某些條款明顯地違反了《土地管理法》的法律條文，而最高立法機構(gòu)全國人大常委會并未采納國務院制定《條例》時那些與《土地管理法》相抵觸的意見，那么國務院就有義務糾正《條例》的某些條款；
即便未能及時糾正這些違法條款，也不能讓《條例》繼續(xù)施行，否則就構(gòu)成了國務院行政違法的事實。可惜，中國不是一個法治國家，以上所有這些違法情形早已發(fā)生，為禍甚烈，然而，無論是行政部門，還是立法機構(gòu)，都坦然面對，沒人關(guān)心這些法律法規(guī)的矛盾。

　　二、沒有民主的法制：失地農(nóng)民如何被侵害？

　　象中國的其他法律法規(guī)一樣，上述《條例》只強調(diào)民眾的義務，要求民眾服從國家的要求，卻完全不尊重、甚至公然侵害民眾的權(quán)益。例如，《條例》第15條規(guī)定，按照移民安置規(guī)劃必須搬遷的移民不得借故拖延搬遷和拒遷；
經(jīng)安置的移民不得擅自返遷。換言之，只要水利水電工程建設(shè)單位和地方政府共同制定出一個移民方案，這個方案就得到《條例》的保護，自然獲得了相當于行政法規(guī)的強制性效力，移民方案中規(guī)定必須遷走的人除了服從之外別無選擇。

　　由于目前中國處在沒有民主的法制環(huán)境下，水庫征地區(qū)域內(nèi)的移民完全沒有過問關(guān)于水利工程和移民方案這些關(guān)系到他們生存權(quán)的政治權(quán)利，他們不過是一群任由“人民”政府擺布的“子民”，被排除在征地的整個決策過程之外似乎就是天經(jīng)地義的事了。當政府的決策最終嚴重侵害民眾的利益時，他們除了聚眾抗議，其實根本沒有其他任何管道來表達自己的不滿。從這個角度來看，水利工程的征地過程造成社會矛盾和摩擦，其實是中國現(xiàn)行的政治制度造成的。只要移民被排除在決策過程之外，任何移民安置都不可能順利成功，這是幾十年來世界水電工程移民的經(jīng)驗教訓反復證實的一個基本道理。中國50多年來水利水電工程造成了約一千萬人貧窮的移民，遺留問題頗多，正是因為民眾的政治權(quán)利被剝奪后，生存權(quán)利自然就無法得到保障。

　　必須指出的是，在水利水電工程建設(shè)過程中，水利水電工程開發(fā)者、承建者、經(jīng)營者并不是國家利益的天然代表，它們早已成為一個有獨立利益的利益集團；
而省政府、縣市政府也不是民眾利益的必然代表，它們同樣也墮落成為一個個分利集團，有各自不同的利益。由于各級政府的官員并非民選，他們關(guān)心的主要是自己的“錢”途和仕途，這樣的“人民”政府可以不關(guān)心民眾的利益。比如，地方政府會積極爭取水電工程到本轄區(qū)內(nèi)施工，因為這些工程可能帶動當?shù)氐慕?jīng)濟增長和稅收，從而讓當?shù)卣�府的官員們通過地方財政有更多的錢可供支配，而且還能為他們增添政績，積累升遷的本錢；
不僅如此，工程的承包和賠償款項為當?shù)毓賳T們上下其手提供了不可多得的便利。至于因工程征地而造成移民失去土地和家園的痛苦，以及移民們能否重新安置，在安置過程中所面臨的種種經(jīng)濟、社會、文化、精神問題，就不在官員們關(guān)心的范圍內(nèi)了。

　　在法治國家里，施工機構(gòu)、地方行政機關(guān)、民眾等不同利益群體之間的矛盾，可以通過司法裁判來協(xié)調(diào)處理。世界上任何一個國家和地區(qū)，都可能發(fā)生因建設(shè)征地和移民等問題而出現(xiàn)的不同利益群體之間的矛盾，如果彼此無法協(xié)調(diào)，就會到法院去解決，這是一個法治國家最普通的程序。例如，征地糾紛中經(jīng)常發(fā)生的問題是，政府征地和移民的決定是否合法，被涉及者可以向行政法院起訴，讓法院停止工程的建設(shè)。如果行政法院受理這個案件，其第一個行動就是讓這個工程停下來，直到法院做出裁決為止。另一種經(jīng)常出現(xiàn)的問題屬于民事糾紛，即賠償費的高低。很少聽說在法治國家里法院處理這樣的民事案件會導致大規(guī)模的社會沖突。然而，中國的制度環(huán)境恰好成了制造這類沖突的溫床。試想一下，如果移民可以到法院去尋求公正的裁決，漢源縣這十幾萬居民會到瀑布溝大壩工程前靜坐，阻止大壩截流工程嗎？這十幾萬人會到縣政府前去游行嗎？當?shù)卣�府有必要投入幾千武警嗎？非得造成流血沖突、人員傷亡嗎？

　　上述《條例》的相關(guān)條款表明，中國的法制實際上是置政府于法律之上，法律法規(guī)以及司法機構(gòu)只是政府用來統(tǒng)治民眾的手段與工具，(點擊此處閱讀下一頁)

　　而政府機構(gòu)及其官員以政府名義采取的行動卻不受法律的約束。例如，《條例》規(guī)定，移民不得借故拖延搬遷和拒遷；
同時，《條例》的第27條又聲稱，本《條例》的解釋權(quán)在水利部和能源部。換言之，受到水利水電工程項目侵害的農(nóng)民如果想到法院去狀告工程建設(shè)單位或是當?shù)卣�府，法院不會受理這類訴訟，因為凡是國務院的水利部和能源部決定了的事，即使屬于違法行為（如上文談到的），法院也不得過問；
相反，受到侵害的農(nóng)民去找法院申訴，這個行為本身卻被政府視為違法行為，因為企圖訴諸法律的農(nóng)民有“借故拖延搬遷或是拒遷的行為”。

　　為了對付失地農(nóng)民，《條例》第22條還規(guī)定：在征地補償和移民安置中違反本條例規(guī)定，擾亂公共秩序，致使工作、生產(chǎn)不能正常進行，應該給予治安管理處罰的，由公安機關(guān)依照《治安管理處罰條例》的規(guī)定處罰；
構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。本來，失地農(nóng)民對征地的決定有異議，或是認為賠償費太低，總得有個說理的地方；
既然不能到法院告狀，那只有到省城、北京上訪。然而，《條例》卻視民眾的申冤行動為“擾亂公共秩序”，要按《治安管理處罰條例》加以拘留或處以罰款，直至追究刑事責任。其結(jié)果就變成了政府可以侵權(quán)，但民眾不許申冤、抗議。真是一個標準的“只許州官放火、不許百姓點燈”的現(xiàn)代版。

　　原萬州市云陽縣高陽鎮(zhèn)的何克昌等4人系三峽工程移民，受高陽鎮(zhèn)移民的委托，上北京“告狀”，卻在北京被萬州市云陽縣的警察抓住，先關(guān)進秦城監(jiān)獄，然后押回云陽，被判刑3年，罪名是“泄露國家機密、擾亂社會秩序”，最后被關(guān)押在萬州長灘的三峽監(jiān)獄。據(jù)不完全統(tǒng)計，高陽鎮(zhèn)被抓、被關(guān)、被判的三峽移民除何克昌外，還有姜青山、溫定春、冉從新、萬小春、姚建生（以上均判2年監(jiān)禁），還有姚福慶、姚建東、熊世杰、何正奎、陳其山（均判一年監(jiān)禁），以及王愛秀、羅春燕（判3至10個月的監(jiān)禁）。

　　政府在征地過程中的侵權(quán)行為不勝枚舉。水利工程征地可能造成大量失地農(nóng)民無法謀生，為了征地的順利，政府往往會許諾為失地農(nóng)民安排工作，《條例》第14條就有相關(guān)規(guī)定。農(nóng)民（特別是年輕的農(nóng)民）當然希望征地后能進城當工人，因此往往會積極配合地方政府和施工單位的征地安排。但是，一旦征地完成，失地農(nóng)民發(fā)現(xiàn)上當受騙的情形也不少。當初三峽工程上馬時很多農(nóng)民輕信了地方政府的承諾，事后才發(fā)現(xiàn)當城里人的期望成了泡影。瀑布溝大壩工程將淹沒漢源縣多個集鎮(zhèn)和村莊，施工單位和四川省政府以及漢源縣政府從一開始就未考慮為失地農(nóng)民就地安排就業(yè)等措施，而是準備強行把失地農(nóng)民遷移到外鄉(xiāng)或外縣，因此激化了矛盾。

　　導致漢源事件爆發(fā)的另一個重要原因是，移民們連大幅度縮水了的土地和安置補償費也無法全數(shù)拿到手。中國的憲法規(guī)定，農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有，那么，水利水電工程建設(shè)征用農(nóng)民集體所有的土地后，對農(nóng)業(yè)土地的補償費就理應歸農(nóng)民集體支配。但是國務院的上述《條例》卻剝奪了農(nóng)民對土地補償費的支配權(quán)。盡管《條例》中寫有“必須�？顚Ｓ�，不得私分，不得挪作他用”等字樣，但只要地方政府能夠插手賠償安置款的使用，即便完全不發(fā)生官員的個人貪污，各級政府部門也會利用各種名目截留此款為己所用。這樣的實例在全國各地舉不勝舉。

　　在水利部和能源部的主導下，近年來在中國的西部出現(xiàn)了“圈水熱”（搶建各種水電站和水庫）引發(fā)的“圈地熱”，而國務院的這一《條例》則為廉價掠奪民眾土地的“圈地運動”提供了種種便利�！锻恋毓芾矸ā芬�(guī)定的土地補償標準原本就偏低，《條例》又進一步大幅度降低賠償費，這樣的政策和法規(guī)實際上是無視民眾權(quán)利的惡法。在漢源事件中，瀑布溝大壩工程的最高補償數(shù)額僅及《土地管理法》四分之一不到，當?shù)氐囊泼癞斎浑y以接受。然而，在現(xiàn)行的法制法規(guī)下，移民既無法通過司法機構(gòu)謀求公正的裁決，又被禁止上訪，唯一的出路只能是就地奮起維權(quán)，阻止大壩截流工程的進行。政府除了采取暴力鎮(zhèn)壓手段外，卻始終不肯終止《條例》這樣的惡法，更不愿意給予民眾任何政治權(quán)利，這樣只會使社會矛盾日益激化。

　　失地農(nóng)民的生存權(quán)受到侵害這一事實表明，沒有民主制度提供的政治權(quán)利，民眾就無法保護自己的生存權(quán)；
在沒有民主的法制環(huán)境里根本不可能出現(xiàn)法治，政府的權(quán)力會凌駕于法律之上，法律、法規(guī)只不過是政府侵權(quán)的工具。

　　【注釋】

　　[1] 譚新鵬，“開發(fā)商把良田說成高山峽谷大渡河移民巨資流失”，《中國青年報》，2004年10月28日。

　　【參考文獻】

　　《中華人民共和國憲法》（2003年修訂）

　　《中華人民共和國土地管理法》

　　“大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例”

　　《德國民法大典（Buergliches Gesetzbuch）

　　張勇勤主編，《土地管理與使用手冊》，中國經(jīng)濟出版社，1992年出版。

　　張小華、黎雨主編，《中國土地管理實務全書》，中國大地出版社，1997年出版。

　　張寶欣，《開發(fā)性移民理論與實踐》，中國三峽出版社，1999年出版。

　　媒體關(guān)于漢源事件和瀑布溝大壩工程的報導。

　　Aust/Jacobs, Die Entschaedigung. Berlin/New York, 1997.

　　Kleiber, Simon, Weyers, Verkehrswert Ermittlung von Grundstuecken. Bonn, 2002.

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