「內容提要」將中國教育發(fā)展的問題歸結為教育市場化改革是當前較為普遍的看法，但這顯然忽視了中國教育發(fā)展中的行政化制約和財力約束。中國教育的核心問題在于行政化制約對市場作用的扭曲。正是教育體制運轉的行政化，導致了市場化改革的軟約束和無效率，而市場化改革的失效又進一步導致行政管制的強化，從而進一步增強了教育體系的行政制約。在國家財力有限的情況下，這種循環(huán)衍生出中國教育體制改革獨有的“二元化”困境。要走出這一困境，就必須以克服教育行政化傾向為起點，通過成本分擔機制、分配享用機制、組織管理機制、投向使用機制四個領域的綜合改革，完善中國教育的內外部治理結構。

　　「關鍵詞」行政制約/“二元化”困境/教育體制改革

　　改革開放以來，伴隨著綜合國力的不斷增強，中國的教育規(guī)模也在迅速擴大。2005年，全國“普九”地區(qū)人口覆蓋率超過95%，青壯年文盲率控制在4%左右；
全國15歲以上人口平均受教育年限達到8.5年，中等職業(yè)學校招生規(guī)模達到664萬①；
在持續(xù)多年的大學擴招之后，各種形式的高等教育在學總規(guī)模已超過2300萬人，毛入學率達到21%，高等教育逐步進入了大眾化階段。與此同時，社會對于中國教育發(fā)展的質疑也相應變得激烈起來。概括而言，當前中國教育發(fā)展主要面臨四個方面的突出問題：一是教育發(fā)展的同時，義務教育上學難和收費等機會不均等現(xiàn)象依然嚴重；
二是教育財政支出規(guī)模擴大的同時，非義務階段的個體教育成本負擔依然沉重；
三是在教育監(jiān)管力度不斷加強的同時，教育體制內的尋租和腐敗現(xiàn)象不斷出現(xiàn)；
四是在教育投入規(guī)模迅速提高的同時，學校特別是高等學校的財務狀況未見好轉。這些問題的存在，嚴重制約著中國教育發(fā)展水平的進一步提高。然而在學術界看來，目前問題的根源是近些年來中國教育體制改革所奉行的產業(yè)化思路，是教育產業(yè)化“把市場關系引入到了不應當引入的領域”，因此，必須以清算“教育產業(yè)化”作為教育體制改革的又一個起點②。筆者則認為，任何問題的判斷和解決都必須依賴于對事物內在特性的全面理解和把握，教育體制的改革也不例外。因此，需要針對教育發(fā)展中的四個突出問題，對教育體制的結構特征和具體模式進行深入剖析，在此基礎上分析教育體制改革的內在含義和本質要求，把握當前中國教育發(fā)展的主要癥結所在，進而探索中國教育體制改革的具體思路。

　　一、教育體制的結構特征：

　　內外部機制及其具體模式

　　基于教育體制在整體教育發(fā)展中的引導和規(guī)范作用，要解決中國教育發(fā)展所存在的四個突出問題，首先必須分析其體制原因，而這一分析的基礎則在于對教育體制結構及其典型模式的理解和把握。作為一種特殊的社會經濟活動，教育的順利開展依托于教育資源的投入、分配、組織和使用，而考慮到不同領域在對象、目標和特征上的差異性，現(xiàn)實中的教育體制結構可以大致劃分為兩個層次：

　　一是教育的外部體制層。由于教育本身價值創(chuàng)造活動的特殊性，其在投入上必須依賴于外部資源的供給，而外部資源供給的結構和方式則構成了教育資源的成本分擔機制；
另外，由于教育資源提供存在數(shù)量上的稀缺性或質量上的差異性，因此外部主體只有通過一定的途徑才能夠充當教育的服務對象，這又構成了教育資源的分配享用機制。上述兩個環(huán)節(jié)都涉及與外部主體的聯(lián)系和交流，它們共同構成了教育的外部體制層。

　　二是教育的內部體制層。教育活動本身的整體性和結構性要求其實際開展和運行必須依托于一定的內部組織形式，因而存在著教育資源的組織管理機制；
另外，教育資源投入的有限性又對其內部運作提出了一定的效率要求，要求規(guī)范稀缺教育資源的投入方向及使用領域，由此又產生了教育資源的投向使用機制。以上兩個機制都存在于教育體系的內部，因此它們共同構成了教育的內部體制層。

　　內部和外部兩個體制層四個具體機制的存在，使得教育發(fā)展實際上存在著內部和外部兩個不同的治理結構。其中，外部治理結構包含著教育成本分擔和教育分配享用兩大機制的設計，需要解決教育投入由政府、社會和受教育者加以承擔的比例和結構，教育資源應當分配的群體，教育資源的投入和分配比例和形式等問題；
而內部治理結構則包含著教育資源組織管理和教育資源投向使用兩大機制的設計，需要回答教育活動以何種形式推動和完成、教育的資源以何種方式流動和調配、教育資源的主要投入領域及比例分配等問題。

　　在現(xiàn)代市場經濟條件下，教育體制結構的內外部雙重機制的具體安排模式也有所不同。其中，教育體系內部公共性的差異主要體現(xiàn)在外部體制的安排方面。對于純公共性的義務教育來說，其成本主要應由政府加以承擔，而其分配享用則應當盡可能的公平；
對于準公共性的教育來說，如高等教育和職業(yè)教育，其成本則應當由政府機構、社會團體以及受教育者共同承擔，其分配享用機制也理應考慮不同受教育者的不同特點、目標和需求。實際上，教育公共性的差異并未體現(xiàn)在教育的內部體制層上。作為教育體系的具體運行模式，組織管理機制和投向使用機制的效率追求是一貫的，無論是義務教育還是非義務教育，其內部體制安排都必須立足于教育的內在運行規(guī)律，實現(xiàn)教育資源運作效率的最大化。

　　從發(fā)達國家經驗看，除去在純公共性教育中共同使用了政府承擔成本、受教育者公平享有教育機會的外部體制模式外，其教育體制安排上的主要區(qū)別在于是否真正有效地貫徹實施了市場化改革，并由此產生了歐洲模式和美國模式的區(qū)別。

　　歐洲模式是一種相對排斥市場化的模式，其非市場化體現(xiàn)在兩個方面：一是在內部體制設計中，強調縱向的行政化管理，教育資源的組織、調配和使用都由教育機構來完成；
二是在外部體制設計上，政府以低學費或免學費制度承擔所有的教育成本，以此來保障受教育者公平接受教育的權利，而政府投入也往往直接交由教育機構加以管理。在這一模式下，教育機構的行政力量得到了空前加強。

　　美國模式則是一種市場化的模式。首先，在教育的內部體制層，充分強調市場競爭的力量，整個教育體系的內部運作都以市場化方式實現(xiàn)，各學校都致力于提供質量高、價格便宜的教育產品，至于學校經營也往往具有投資型特征，預算約束嚴格。其次，在外部體制層，所實行的成本分擔機制注重政府、社會和受教育者的共同分擔，政府投入主要以教育券形式出現(xiàn)，并不直接交由教育機構管理；
社會捐贈則直接面向受教育者。在這一模式下，行政力量受到了最大限度的削弱，教育市場化改革則得到了較為徹底的推行。

　　從實際效果看，因為內部體制層對市場競爭力量的排斥，歐洲模式雖然一方面推動了教育規(guī)模的擴展，但也造成了教育質量的下降，以至于歐洲大學的教室、圖書館、實驗室等等超負荷運轉；
另一方面，因為外部體制層中政府財政的獨力支撐，教育投入的財政負擔也日益沉重，而政府教育投入直接交給教育機構的做法，也導致預算上的軟約束，進一步降低了教育資源的運作效率。而美國模式則因為外部體制上的成本共同分擔以及內部體制中的市場化管理，教育資源的運作效率得到了顯著提高，并逐步形成了高學費、高獎學金的局面，學校體制也具有相當?shù)撵`活性。

　　二、中國教育發(fā)展的問題剖析：對市場化的誤解及“二元化”困境

　　歐洲模式和美國模式實際上都是以教育的大眾化特征為基礎的�？紤]到近年來中國教育體系尤其是高等教育由精英化向大眾化階段的轉變，這兩種模式具體效果的對比因而還可以提供更加豐富的信息。剖析當前中國教育發(fā)展所存在的四大突出問題，可以發(fā)現(xiàn)，所有問題的出現(xiàn)并不能夠簡單歸結為教育市場化改革之誤，行政化制約及由此造成的“二元化”困境才是問題的關鍵所在。

　　1.教育發(fā)展與義務教育機會不均等并存的成因剖析。在教育規(guī)模迅速發(fā)展的同時，義務教育階段教育機會的日趨不均等已成為中國教育發(fā)展的一個突出問題。目前，中國義務教育階段的教育機會不均等體現(xiàn)在擇校問題和流動人口（特別是農民工）子女入學難兩個方面。從實際情況看，這兩個問題的產生主要有以下三大根源：一是正常的市場需求未能得到滿足。例如，因為歷史形成的教育資源不均衡，許多家長寧愿將子女轉移到教育發(fā)達地區(qū)接受教育，由此產生了擇校問題。又如，因為經濟快速城市化，原有以戶籍為基準的教育撥款制度改革并未得到相應的調整，導致了城市義務教育資源的相對緊缺，加之長期形成的對農民工的歧視，所以產生了農民工子女入學難問題。二是因為國家義務教育經費投入的不足。例如，由于國家財政撥款不足，許多中小學校便通過擇校費和借讀費等變相形式創(chuàng)收，此舉更加重了擇校和農民工子女入學難等問題。三是義務教育機構運作管理的獨立化和行政化傾向。例如，因為經濟利益的獨立，一些中小學校實施亂收費行為以獲取體制外收益；
因為運作管理的過度行政化，一些學校為獲取財政支持，借“升學率”提高知名度，以知名度吸引低分生，以低分生獲取高收益，由此強化了擇校問題。由此可見，投入不足、市場抑制、過度行政化才是義務教育機會不均等的真正原因，而這些并不是教育市場化改革的題中應有之義。因為，教育市場化同樣要求在純公共性教育中使用政府承擔成本、受教育者公平享有教育機會的外部體制模式。因此，不能夠將義務教育階段的教育機會不均等簡單歸結為教育市場化改革的結果。

　　2.教育財政支出規(guī)模擴大與個體教育成本負擔沉重并存的成因剖析。教育財政支出絕對規(guī)模不斷擴大與個體教育成本負擔沉重的同時并存同樣是中國教育發(fā)展的重要問題。目前，許多的分析結論都將個體教育成本負擔的加重歸結為教育的市場化改革。這種觀點是值得商榷的。在現(xiàn)實中，政府的教育財政支出并沒有縮減，而是出現(xiàn)了大幅的提高，由此推斷，個體教育成本負擔的增加只能來源于兩個方面：一是教育規(guī)模擴充速度顯著高于政府財政支出和社會團體捐贈的增長速度，導致增加的教育成本必須由受教育者加以補充；
二是教育體系內部資源浪費和投入結構問題嚴重，以至于教育資源單位使用效率降低。從前一個方面看，教育規(guī)模的擴充超越了政府教育支出和社會團體捐贈的增長速度毋庸置疑。1990-2002年間，財政性教育經費占普通高等學校教育經費來源的比重從93.5%下降到50%左右，因此，教育規(guī)模擴充高于政府和社會投入增長速度無疑是個體教育成本負擔加重的重要因素。從后一方面看，教育體系內部的資源浪費和投入結構問題也值得關注。一些學校為提升自己的關注度，贏得更多的國家支持，盲目加大建筑力度，并四處尋租，這突出體現(xiàn)在不顧實際情況的推進高校大學城建設和博士點攀比方面。如此說來，上述行為的根源歸結為一點，在于教育體系自身的過度行政化傾向。正是因為過度行政化的體系，一些學校才有了針對主管機構進行權力尋租以及浪費資源開展“形象工程”的充分激勵。所以，不能將此歸罪于教育的市場化改革。

3.教育監(jiān)管力度加強與尋租腐敗現(xiàn)象頻發(fā)并存的成因剖析。在不斷加強教育監(jiān)管力度的同時，不斷發(fā)生的教育腐敗現(xiàn)象是中國教育發(fā)展的另一個關鍵問題。其中，亂收費便是最為典型的代表。根據(jù)國家發(fā)改委公布的數(shù)據(jù)顯示，教育收費問題已連續(xù)三年成為全國價格投訴的頭號熱點。當然，教育腐敗還體現(xiàn)在教育系統(tǒng)貪污賄賂等職務犯罪等多個方面。實際上，教育腐敗問題的頻發(fā)也不是教育市場化改革的結果，而主要來源于教育體系的行政化運作模式。作為公益機構，教育機構本應極力淡化其行政色彩，但在現(xiàn)實中，中國教育機構所沿用的仍是行政機關管理模式，個人能力、辦學成果都必須嚴格遵循上級教育主管部門制定的規(guī)則，任職期限、職位升遷或調動也都掌握在主管部門手中。這種管理體制的負效應便是容易滋生教育機構管理體制的官僚化，(點擊此處閱讀下一頁)而權力的過度集中也造成了有效社會監(jiān)督機制的缺乏。從實際情況看，現(xiàn)在揭出的嚴重教育腐敗現(xiàn)象多數(shù)發(fā)生在握有實權的相關領導者身上，主要原因就是對權力的監(jiān)督制約不力。其中，升學考試、學校招生錄取、新生入學三個環(huán)節(jié)，充當了教育腐敗的三大高危點。由此可見，過度的行政介入和行政化運作才是中國教育機構尋租腐敗現(xiàn)象頻發(fā)的根本原因，并不能夠將其歸結為教育的市場化改革。

　　4.教育投入規(guī)模迅速提高與學校財務狀況未見好轉并存的成因剖析。雖然國家教育財政支出規(guī)模持續(xù)擴大、個人教育成本負擔不斷加重，但學校特別是高等學校的財務狀況卻未見好轉，部分學校甚至還有惡化的趨勢，這一問題已嚴重影響到中國教育的長期發(fā)展。其產生顯然不能歸結為教育的市場化改革，實際上，其成因有兩個方面：一是教育行政化所帶來的發(fā)展功利化。教育機構的核心競爭力在于教學質量和科研能力，但因為這些“軟件”因素的培養(yǎng)、積累和維持收效較慢，且不容易被直觀察覺，因此，對處于行政化縱向管理體制的教育機構領導者而言，并不是最優(yōu)的選擇，為了在最短的時間內顯示任期內的業(yè)績，一些學校領導與地方官員一樣，開始盲目追求數(shù)量增長，走“粗放型發(fā)展”之路。這在教育資源投入有限的情況下，勢必加重學校的財政負擔。二是預算的軟約束。作為教育機構，學校財務狀況和資金往來情況透明度低，由此缺乏資金使用的監(jiān)督機制；
另外，地方政府為了追求政績，紛紛以低價出讓土地等辦法以支持教育，而銀行基于政府的隱性擔保，也愿意提供多余的存款，三方的綜合作用使得教育機構財務預算的軟約束不斷加重，惡化了教育機構的財務狀況。由此可見，中國教育盲目擴張規(guī)模的原因在于其過度行政化的本質，而這種屬性所帶來的必然是財務上預算軟約束，其情形類似于過去的國企。

　　綜合以上對中國教育發(fā)展中四個突出問題成因的剖析，可以看到，整體教育體制的過度行政化傾向是問題的癥結所在。在此框架下，還衍生出中國教育改革特有的“二元化”困境——教育體制的過度行政化傾向，使得任何市場化改革的效果都將被扭曲；
而為消除這些負面影響所采取的各種措施，又自覺不自覺地導致了教育體制行政化色彩的進一步增強，從而加劇教育體制改革的困難。在現(xiàn)階段，由于國家財力的有限，這種“二元化”困境還將持續(xù)一個時期，它又限制了中國教育發(fā)展水平和質量的進一步提高，并直接導致中國教育發(fā)展中的上述四個突出問題的出現(xiàn)。解決教育機會的不均等要求增強教育資源流動性的市場化改革，但過度行政化體系扭曲了市場的作用，由此帶來了擇校、入學、教育資源分配等問題；
克服財政教育支出的不足要求建立市場化的教育成本分擔機制，但過度行政化體系主導下的教育規(guī)模增長和資源浪費問題又扭曲了市場作用，以至于個體教育成本負擔不斷加重；
消除教育尋租腐敗要求引入市場監(jiān)督，而過度行政化的運作體系扭曲了市場作用，導致了教育腐敗的頻發(fā)，并激發(fā)了部分學校新一輪尋租；
整體教育投入的不足要求學校財務運行的市場化，而過度行政化體系下的功利化和預算軟約束卻進一步惡化了其財政狀況。

　　三、教育體制的改革對策：總體思路與具體機制調整

　　從中國現(xiàn)階段教育體制改革的進程看，在國家財力約束短期內難以得到根本改善的情況下，為了克服過度行政化體系下的市場化改革的扭曲，只有加強對教育的行政管理，但由此導致的教育行政性增強，又會加劇原有的種種問題。所以，解決教育改革所存在的“二元化”困境的關鍵是克服教育體系的過度行政化傾向，以此為起點，通過對教育資源成本分擔機制、分配享用機制、組織管理機制、投向使用機制四個領域的綜合性改革，進而實現(xiàn)真正有效的教育市場化改革。

　�。ㄒ唬┩獠矿w制層的機制調整對策

　　教育的外部體制層改革主要包括成本分擔機制設計與分配享用機制設計兩項內容，從發(fā)達國家的基本經驗看，無論是非市場化的歐洲模式還是市場化的美國模式，在義務教育階段都采用了政府承擔成本、受教育者公平享有教育機會的外部體制的外部體制模式，這也是對市場條件下義務教育純公共品性質的一種尊重和承認；
而在非義務教育階段，美國模式的市場化在運行結果上則明顯優(yōu)于歐洲模式的非市場化，因此，中國教育的外部體制層改革應當區(qū)分義務教育和非義務教育分別加以推進：

　　1.義務教育階段的外部體制層改革。基于前面的分析，歷史形成的教育資源配置不均等、過度行政化導致的市場壓抑、義務教育投入的不足才是亂收費、擇校以及農民工子女入學難三大難題的根本原因所在。因此，具體改革也應圍繞這三個方面展開：首先，應當依據(jù)市場需求重新進行義務教育資源的配置，推動義務教育供給與需求的匹配；
其次，應當努力改革原有的行政化管理模式，承認合理的市場需求，正確引導而不是行政干預個體選擇公共產品（義務教育）的行為；
再次，加大國家公共產品投資，改革義務教育撥款制度，使其真正面向受教育者，從而解決教育資源投入不足問題。實際上，這一改革的核心在于通過消除過度行政化傾向并順應市場需求特征，強化義務教育的監(jiān)督約束機制，全力構建政府承擔的成本分擔機制、受教育者公平享有教育機會的資源分配享用機制。

　　2.非義務教育階段的外部體制層改革。非義務教育具有典型的準公共品性質，因此，其外部體制改革應當符合市場條件下準公共品的基本運作規(guī)律。從實踐看，美國的市場化模式在效果上顯著優(yōu)于歐洲的非市場化模式。基礎教育的累積效應和家庭差異化需求的忽視是中國非義務教育機會不均等的主要原因，行政主導下的教育規(guī)模過快增長和行政化體系下教育資源浪費是中國個體成本負擔加重的主要原因，因此，其改革應當以克服教育體系的過度行政化傾向為突破口，重點圍繞兩個方面展開：一是在教育成本分擔機制上，逐步建立政府、社會、個體共同承擔的教育成本分擔機制。從國際經驗看，美國大學經費來源中社會捐贈比例達到10%，而日本公立高校中社會捐贈占學�？偸杖氲�15%，私立學校則高達50%以上。因此，在政府財政能力有限的情況下，應重點營建社會捐贈機制，擴大社會捐贈規(guī)模�？紤]到發(fā)達國家社會捐贈直接面向受教育者，并由捐贈機構監(jiān)督實施，因此，中國應當改變現(xiàn)有社會捐贈面向教育機構，并由教育機構全程負責的行政化做法，通過市場化改革增強教育機構投資經營能力，提升社會捐贈的積極性。二是在教育資源分配享用機制上，改變以往教育資源分配“一刀切”的單一化思路，充分注重社會不同階層的差異需求，增強教育資源分配的兼容性。具體而言，應根據(jù)不同群體的需求，實現(xiàn)就業(yè)教育和素質教育的綜合。例如，在入學形式上對低收入階層子女進行學費減免，并根據(jù)受教育者的需求差異（就業(yè)導向或素質導向）強化專業(yè)和課程設置差異性等。

　　總之，非義務教育外部體制層改革應以克服教育體系的過度行政化為重點，根據(jù)教育產品的公共性和市場需求情況重新配置教育資源，并根據(jù)投入增長情況穩(wěn)定教育規(guī)模增長，防止行政化的“一刀切”和“大躍進”在教育體系中上演。

　�。ǘ�）內部體制層的機制調整對策

　　教育的內部體制層改革包括組織管理機制設計與投向使用機制設計兩項內容。從歐洲模式和美國模式的實際效果對比看，市場導向相對于行政化管理無論在教育資源的組織、調配和使用方面都具有更高的效率。而從中國實際情況看，教育機構盲目擴張所導致的財政狀況惡化、教育機構頻發(fā)的尋租腐敗現(xiàn)象，其根源都在于過度行政化體制下的預算軟約束和教育功利化。因此，無論在義務教育還是非義務教育階段，逐步消除過度行政化管理傾向，引入市場競爭機制和持續(xù)經營意識，應作為教育內部體制層改革的重要方向。

　　首先，在教育資源的管理機制上，淡化教育機構的行政色彩，強化其公益性，充分發(fā)揮教師、教授的作用。一方面，將教育機構的運行與行政職務的調動升遷分離，減少外部行政力量對于教育機構運行的不恰當干預，從而避免學校發(fā)展的功利性和短期化；
另一方面，逐步消除教育機構組織管理體系的機關化特征，防止教育機構內部權力的過度集中，從而壓縮尋租腐敗的空間。

　　其次，在教育資源投入使用機制上，應通過市場競爭和社會監(jiān)督強化教育機構的預算約束，實現(xiàn)教育資源投入使用的合理化。一方面，理清學校與政府、學校與銀行間的財務關系，消除教育機構的非理性擴張；
另一方面，改變現(xiàn)行教育體系的行政化縱向評價機制，以長期教學質量和科研能力的提升作為管理者業(yè)績的主要評價標準；
當然，增強教育機構財務狀況和資金往來的透明度，增強資金使用的社會監(jiān)督力度也是不可忽視的重要方面。

　　總體而言，中國教育內部體制層的改革應當以調整原有行政化管理體系和行政性評價機制為突破口，增強市場競爭和社會力量對于教育機構內部運行的監(jiān)督和約束，從而逐步消除教育腐敗與教育資源非理性使用問題，而不是簡單的將所有罪責都追加到教育市場化改革之上。

　　注釋：

　　①周濟：《世紀之初我國教育的改革與發(fā)展：在中宣部等六部委聯(lián)合舉行的形勢報告會上的報告（摘要）》，載《人民日報》，2006-04-18.

　�、诩o寶成：《清算教育產業(yè)化》，載《南方周末》，2006-03-23.

　　作者簡介」魏杰（1952-），男，陜西省西安市人，經濟學博士，清華大學中國經濟研究中心常務副主任，經濟管理學院教授、博士生導師，主要從事社會主義經濟理論與實踐研究。北京100084王韌（1981-），男，湖南省株洲市人，清華大學博士研究生，主要從事宏觀經濟研究。北京100084

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