張曙光：今天由周黎安教授給我們做有關中國地方官員的治理問題的報告。中國是個大國，地方官員數(shù)量很多而且在地方發(fā)展改革中起的作用很大。所以這個問題在理論上和實踐上都是比較重要的。我們今天將有幸聽到黎安關于這個問題的研究結果，這是很有意義的。先請周教授做報告，然后大家一起討論。

　　周黎安：謝謝張老師，特別感謝天則所對我的邀請。我回國以來和天則有很密切的聯(lián)系，參加了很多天則所組織的學術會議。今天能到這里來做雙周的學術講座，對我來講也是很好的機會。今天給大家報告的是初步的研究，如果得到大家的意見和反饋將對我很有幫助。在開講之前，先說說這個研究的背景。

　　我從做博士開始就對中國政府官員的激勵問題就非常關注。前一段時間我發(fā)表了一篇文章，提出了“政治錦標賽”的概念。為什么提出這個概念？觀察地方官員的激勵，地方官員從最低的村干部或者鄉(xiāng)干部開始一級一級地往上晉升。這個晉升過程有點像比賽。比如三十二支球隊選出十六支，十六支里面決出前八，前八里決出四強，這樣一直競爭下去。地方官員實際也是在這么一個層級的體制里面尋求晉升。如果從這個角度去研究地方官員的激勵，可以打開很多新的窗口。我提出政治錦標賽的概念也借鑒了契約理論里面一個關于錦標賽的理論。一個我研究的問題就是為什么地方官員不太愿意合作。相對來說，商人更愿意合作，而商人不愿意合作。這和競爭博弈（也就是剛才講到的錦標賽的內在性質）是相關聯(lián)的。

　　由此可以進一步解釋為什么中國是一個專制國家？中國和西方國家相比有很多自身的特征。這些特征在主流媒體看來是不利于經(jīng)濟發(fā)展的。但是中國地方政府又發(fā)揮了那么多的作用，怎么去理解他們的激勵？另一方面，中國自愛高速的經(jīng)濟增長過程中又遇到了很多問題。這些問題也和地方官員的激勵有關。我發(fā)表在最新的《經(jīng)濟研究》上的一篇文章就是系統(tǒng)地研究錦標賽模式帶來的積極的后果和負面的效應。這里我不會細談這個。后來我發(fā)現(xiàn)用錦標賽模型研究地方官員的治理還是不夠的。因為現(xiàn)在遇到的問題很多涉及中央和地方（或者說政府層級之間）的關系。所以，我現(xiàn)在開始對這個問題感興趣。今天我就想講一講我這段時間思考這些問題得到的初步結果。

　　今天我的報告的題目是中央和地方關系的“集權－分權”悖論。我試圖對這個悖論進行描述和解釋。在這個過程中我會提出一些概念，也許對我們認識這個關系有幫助。究竟有多大的幫助，我不知道。所以希望大家多給一些評論。

　　問題的提出

　　首先談一下這個問題怎么提出來的。關于“集權－分權”悖論，我想提一些基本事實。中國一方面是最集權的國家，中央以下達文件和命令的方式控制了大部分決策。所有行政組織的設計權和立法權高度集中于中央；
地方政府擁有的權力是行政授權，隨時可能被收回，不存在地方自治；
剩余控制權在中央。另一方面，中國同時又可能是最分權的國家。事權高度集中于地方政府，除國防、外交之外的幾乎任何事情的執(zhí)行權均在地方政府；
地方政府享有大量的自由裁量權，地方行政首腦有時被形象地比喻為“土皇帝”。

　　這里引用樓繼偉的一些國際比較的數(shù)據(jù)。各國中央公務員的人數(shù)占總公務員的比例：中國7％－8％，美國16－17％，歐盟30％，日本25％，印度66％。作為十三億人口的大國，中國只有大概五十萬中央公務員。美國實行聯(lián)邦制，是一個高度分權的國家。但是它的中央公務員的比例也有16-17%。中央財政支出占GDP的比率：中國24％，美國50％，英國90％，歐盟50％－60％。這大概是2004、2005年的數(shù)據(jù)，中國已經(jīng)實行了分稅制。其它的比如中央財政支出占總財政支出的比例，我在別的場合看見過。和其它主要國家比較，中國的比例幾乎也是最低的。

　　我們把政府間關系中高度集權和高度分權的統(tǒng)一稱之為“集權－分權”悖論。據(jù)我所知，第一個明確提出這個悖論的是樓繼偉。他在2005年發(fā)表在《經(jīng)濟觀察報》的一篇文章里提到了這個悖論。許成鋼先生在今年來光華做了一次演講，提出中國是“分權的威權主義”國家(decentralized authoritarian state)

　　這是問題提出的背景。帶著這個問題看文獻，可以文獻里的描述和今天說的這個現(xiàn)象有關聯(lián)。只是這個關聯(lián)可能不是直接相關。我找了一些政治學文獻，包括謝慶奎的、朱光磊的等等。由于我個人對政治學文獻的了解有限，所以如有遺漏文獻希望大家能夠告訴我。這些文章大致是討論了中央和地方的關系，但是沒有以悖論的形式提出來，也沒有去試圖解釋悖論。錢穎一和許成鋼先生93年發(fā)表的一篇文章很有名。其中提出中國和蘇聯(lián)相比是一個M形結構。M形結構主要是說：即使在改革開放之前，中國地方政府擁有的權限也比前蘇聯(lián)的大。地方政府就像是M形下面的deviation，由于是利潤中心所以有相當?shù)淖灾鳈唷�M形結構描述了分權的事實，但是沒有說到中國同時又是集權國家。還有“中國特色的財政聯(lián)邦主義”（Qian and Weingast，1997）也是強調中國事實上分權。

　　上面提到的有兩篇文章都涉及到了分權，但是沒有直接回答我們剛才說的問題。和西方國家相比，中國的政府層級之間的關系有職責同構特點。中央政府做的事情和省政府、市政府做的事情幾乎是重疊的。我在這篇文章里提出的概念和框架也許可以比較好地解釋這個現(xiàn)象。解釋了這個悖論以后，也可以更好地理解錢穎一和許成鋼提出的M形結構。

　　具體說一下這篇文章研究的問題。第一個問題是一個悖論，即為什么中國在政治體制上是一個高度集權的國家，而在具體的行政事務管理上又是一個高度分權的國家？另外，我剛才提到了樓繼偉的數(shù)據(jù)。這些數(shù)字背后對應著中國政府間關系的哪些具體和重要的特征？我們還可以進一步探討一些的問題�？此苾蓚�極端如何整合在一起、成為一個內在一致的體制的？它如何演化而來，又在經(jīng)歷怎樣的變化？這種特定政府模式背后的組織邏輯是什么？在目前的發(fā)展階段，這種集權－分權組合與中國經(jīng)濟發(fā)展的特征和問題存在哪些關聯(lián)？它在未來如何變化？由于時間關系，有些問題無法展開。但是，我會把主要的結果和大家分享。

　　這算是一個老題目了，已經(jīng)被很多學者研究過。為什么我還要琢磨這個問題？主要是我覺得中國目前所面臨的一系列問題與挑戰(zhàn)都與中國政府間關系的架構緊密相關。財政體制改革討論中最大的問題是如何在各級政府間劃分事權與財權，另外的問題還有基層政府的財政在分稅制之后特別困難；
公共衛(wèi)生和醫(yī)療體制改革方面，核心問題是政府間如何分擔責任；
食品藥品安全、環(huán)境污染等需要有監(jiān)管機構，如何設置監(jiān)管機構也涉及到中央和地方兩層的關系；
還有一個是經(jīng)常被討論的中央政策的執(zhí)行力問題，“上有政策，下有對策”這使得中央頒布的條文、政令到了下面得不到執(zhí)行；
企業(yè)和個人誠信體系方面的問題在于相關信息均是屬地化和局部化，很難集中和整合。這些問題都或多或少地和今天的討論主題有關系。如果把這個悖論理解清楚，也許可以幫助我們思考現(xiàn)在的改革。

　　“集權－分權”模式的歷史原型

　　在研究當今政府間關系時，我想先回過去看看“集權－分權”模式的歷史原型。1949年以前甚至早到從秦到明清的2000多年的歷史中，中央和地方是怎樣的關系？研究這個問題很有意義。我們知道制度有高度的路徑依賴性。把歷史的原型分析清楚會對理解現(xiàn)在很有幫助。另外，作為工業(yè)化、現(xiàn)代化、市場化的國家，復雜的問題讓我們難以找出頭緒。古代政府的職責就相對的簡單，其中的基本元素看起來更加清楚。把基本元素解剖清楚以后，我們在現(xiàn)在這個復雜的背景下就不會被那些瑣碎的細節(jié)遮擋，從而能夠更加清楚地看到其中的邏輯。

　　縱觀2000多年來中央和地方的關系，歷朝歷代一直在變化。但是有兩個基本特征的特征變化很少。一是屬地化分級管理是政府與百姓發(fā)生關聯(lián)的方式。二是行政逐級發(fā)包制是中央和基層政府間的關系。把這兩個特征概括清楚了就能抓住中國古代中央和地方關系的基本架構。而且也就能解剖中國古代“集權－分權”的基本特征。我們現(xiàn)在看到的“集權－分權”的悖論在古代就存在，只是形式略有變化。

　　我先講“屬地化”分級管理，這塊比較容易理解。中國自古以來在行政管理中都是實行“屬地管理”原則。比如，商鞅變法推行的“五戶一保，什戶一甲”的戶籍制度實際是屬地化的管理。還有，長期以來的“重農抑商”政策也是屬地管理。因為重農抑商就是把農民束縛在土地上，限制在鄉(xiāng)村社區(qū)里。而流民很可能是無業(yè)游民，容易構成農民起義的主力。所以集團政府一直把流民作為社會穩(wěn)定的威脅。另外，流民是“非屬地”的，無法管理。因此歷朝歷代的皇帝都對流民非常關心。再有，縣以下的鄉(xiāng)紳治理、宗法宗族制的流行把血緣和地緣紐帶的治理作用發(fā)揮到極致。

　　“屬地化”管理有兩個主要特征。一個是平民百姓的日常事務只和所在地政府發(fā)生聯(lián)系，與其它層級政府的聯(lián)系一定是以所在地政府為“接口”的。另一個是地域與地域之間的聯(lián)系被人為地限制。每個地域各自為政并且相對獨立，是自給自足的經(jīng)濟和社會單元。

　　下面想講的是行政逐級發(fā)包的制度，這對理解中央和地方關系很重要。在講這個之前，我想簡單地描述一下古代“集權－分權”模式的特征。自秦以來中央和地方的行政關系，一直體現(xiàn)出“集權－分權”模式的基本特征。朝廷無所不管，一切政令條例皆出自朝廷。自隋唐以來，中央設置六部，分轄吏、戶、禮、兵、刑、工。地方政府負責具體實施和監(jiān)督執(zhí)行，并代為管理地方的幾乎所有事務。

　　現(xiàn)在看看這些官員。我們把所有官員分為兩類：親民官與治官之官。在地方政府的建制中，只有州縣一級的行政長官屬于“親民官”，而在此之上的是“治官之官”。那些道、祿、節(jié)度使都是管人的，只有地方官這些父母官直接和老百姓打交道。介于中央政府與基層政府之間有各色各樣的中間政府和機構，其設置依不同朝代而變化，但均是監(jiān)督和控制基層政府官員的機構。另外，縣以下不設政府機構，鄉(xiāng)紳作為政府的代理人具體地管理事務。

　　從剛才描述的基本特征進一步地總結，我稱之為行政逐級發(fā)包制。因為朝廷中央把具體的經(jīng)濟、行政事務發(fā)包給今天意義上的省。省又將事務發(fā)包給市。市再發(fā)包給縣或者鄉(xiāng)。實際上是行政和經(jīng)濟管理事務由中央逐級發(fā)包到縣鄉(xiāng)一級的過程。每一次“轉包”就是中央政令的向下傳遞，也是具體政府職責和事權的轉移。中央以下每一級“發(fā)包方”都向上一級發(fā)包方責任，而上級則有監(jiān)督下一級承包方的責任。縣鄉(xiāng)作為最終的承包方，具體實施政府管理的各項事務。

　　發(fā)包制是如何定義的？這個詞是從契約理論中借用來的。我想先把契約理論中的雇傭制與發(fā)包制的概念先理一下，然后再分析在何種意義上用發(fā)包制而不用雇傭制。雇傭制對應著經(jīng)典的資本主義企業(yè)的特征。雇用制中雇主用行政指令的方式要求雇員完成被指定的任務。這樣生產工具和物質資產由雇主擁有，代表一種直接控制的集權治理。發(fā)包制中發(fā)包方把任務發(fā)包給承包方，承包方按規(guī)定的要求交貨。和雇傭制中的雇主相比，發(fā)包方不具體干預生產過程。也就是說發(fā)包方不對生產過程中下很多指令。承包方占用生產工具和設備，代表一種間接控制的分權治理。

　　給定剛才的定義以后，我們討論為什么用發(fā)包制而不用雇傭制。說起來中國古代的行政管理更像是雇傭制，而與“行政發(fā)包”的理想類型之間有偏差。首先，所有官員均為朝廷命官；
其次，皇帝是一切政府資產的所有者（普天之下，莫非王土；
率土之濱，莫非王臣）。但是，對較為基層官員的任命權更像是名義的，省級官員對下屬官員的晉升、降級、免職有建議權和實際的影響力；
政府資產的使用權和實際支配權是在地方官員手里。因此行政體制的實際運行更接近“發(fā)包制”，而非“雇傭制”。“逐級”說明其集權的一面，因為權力是由中央向下發(fā)包的�！鞍l(fā)包”說明其分權的一面，中央有很多具體的事務管不了也不管。

　　古代的財政體制也反映和支持了行政發(fā)包制。以明清為例，基層政府向中央上繳大致固定的稅賦。剩下部分屬于地方官員的薪俸和行政管理費用，類似“固定租金制”�？紤]到基層官員在正式稅賦之上附加的各種“火耗”和雜稅，則更接近于財政分成制。中央發(fā)給地方任務，地方因此得到經(jīng)費。這些經(jīng)費并不是中央直接為其提供的，而很大程度上是地方自籌的。在明清，州縣官要自己花錢雇用幕僚和其他的服務人員。從這個意義上，就更像是發(fā)包制。這些地方官員實際上是自籌資金，因為政府給其的薪水是很低的。

　　講到逐級發(fā)包，我想提出它的三個基本特征。首先，行政發(fā)包的內容是逐級下達。(點擊此處閱讀下一頁)

　　層級越高，指令越具有權威性，越具有否決權。所謂權威，不在于發(fā)布了多少指令而在于對下面的決定有沒有否決權。否決權是在中央的。中央是第一個發(fā)包方，可以決定要發(fā)給誰。這是古代行政體制的高度集權的一面。其次，每一級“承包方”只對直接的“發(fā)包方”負責，并以滿足它的要求為主。因為直接上司決定了選誰做即的下屬。直接上司監(jiān)督這些下屬并擁有很多他們的信息。“縣官不如現(xiàn)管”，就是這個意思。這種安排容易導致相鄰行政層級之間的串謀，共同對付上級。經(jīng)常都是省里想要瞞著中央，于是就很容易地說服了底下的人。另外，發(fā)包的具體行政事務只有最后一級承包方（縣鄉(xiāng)）負責實施。只有縣官管事，其他官員都是管人。上下級政府之間沒有事權的分工關系，而是層層發(fā)包。職責和職權高度重疊和同構。由于中間很多監(jiān)督層的存在，監(jiān)督之困難又在事實上賦予了地方政府的巨大的自由裁量權。

　　剛才還講到了屬地管理。屬地管理與行政發(fā)包又是什么關系？我覺得二者是合而為一、相輔相成的。屬地管理強調一切事務的管理完全按照行政隸屬關系進行。地方官員的行政責任便于界定，實施“誰主管，誰負責”的原則，方便了行政事務的逐級發(fā)包。我們的地方官員的責任幾乎是無限的，這就是發(fā)包的結果。另外，行政發(fā)包完全按照“塊塊”管理原則，而非“條條”管理原則。古代除了對漕運、鹽政是實行“條條”管理，其它基本都是塊塊管理的。

　　“集權－分權”模式的背后對應的事實是什么？概括起來就是“屬地化行政逐級發(fā)包制”。

　　古代“集權－分權”模式的組織邏輯

　　為什么會有“集權－分權”模式的安排？這個邏輯值得探討。從秦漢到現(xiàn)在2000多年的歷史，每一個朝代在它剛剛建立的時候都有選擇制度設計的權力。當然，每朝都會承襲上一個朝代的一些制度，但是也會有一些修改。這個修改就是在重新評估上一個朝代的制度，找出改進的可能。2000多年來，政府間關系的基本特征都沒有太大變化。這說明這個制度安排肯定是具有相當?shù)姆�(wěn)定性的。

　　找出這個邏輯首先要理解集權者的兩難。作為所有權力集于一身的中央政府，面臨兩項基本任務：一是為廣大百姓提供基本的公共服務，維持政權的長期穩(wěn)定；
二是保證下放的權力不被濫用，防止濫用的惡果。但是，這兩項任務是矛盾的。很多公共產品具有地方性，是為公眾服務的。越想提供質量高的公共產品就越要熟悉當?shù)氐那闆r，這樣就需要分權。另一方面，權力越是分到基層就越需要監(jiān)督。所以這兩項基本任務在統(tǒng)治手段上會帶來分權和集權的矛盾。

　　分權與集權有矛盾，根源在于監(jiān)督需要獲得信息但是信息的獲取又是很困難的。假如信息很容易獲得（比如有監(jiān)視錄像可以讓皇帝知道每個地方官員的所作所為），那么就可以下放很多權力。但是信息成本的約束是這個兩難的根源。整個政府體制的組織設計就是圍繞這個矛盾展開，試圖尋求兩者的平衡。如何進行對行政代理人進行有效的監(jiān)督和控制是集權組織設計的核心問題。古代的交通和通信技術使得監(jiān)督和信息獲取尤為困難。

　　中國歷朝歷代的政府最后都選擇了屬地化行政逐級發(fā)包的制度。這個制度有什么好處？我簡單地概括了三大方面的好處。第一是節(jié)約組織和監(jiān)督的成本，主要有三個因素。通過層層發(fā)包可以節(jié)約中央直接監(jiān)督大量的基層政府的成本。另外，限制中央政府的規(guī)模可以大大減少對稅賦的需求。雖然地方政府需要把稅收交給中央，但是稅負相對來說還是較小的。清政府時期，朝廷一年的收入大概就是2000萬兩銀子。抄和珅的家的時侯，發(fā)現(xiàn)他的家當都能抵上清政府十年的財政收入。這個數(shù)量之大讓人無法想像，但也說明了清政府當時的財政收入是很少的。而這個安排對政權穩(wěn)定是非常關鍵的。歷朝歷代所有農民起義都是由于官逼民反。官逼民反的核心就是在征稅環(huán)節(jié)上。逐級發(fā)包可以大大減輕中央政府的存在給地方造成的稅收壓力，從而減少了地方政府搜刮百姓的可能。還有，屬地化的逐級發(fā)包可以“誰主管，誰負責”，這樣就可以對地方官員形成更好的約束。

　　第二個好處是事權高度集中于地方政府和監(jiān)督的困難使得地方官員獲得大量的自由裁量權。地方?jīng)Q策被否決的危險很小，中央很難對每項決策一個一個地審查。所以地方政府實際上擁有很多具體的權力，這些具體的權力就像被保護的產權。如果地方官員的每項決策都會被上級審核，那么地方政府就沒有任何積極性去做決策了。權力受保護可以調動積極性，在經(jīng)濟學的激勵和組織理論中有很多這方面的研究。由于地方官員有積極性做決策，因此很多政策都是根據(jù)當?shù)氐臈l件做出的反應。在地域差別如此之大的中國，保留政策的多樣性很重要。

　　第三，地方政府的權力需要中央授予，中央必須依賴地方政府的協(xié)助、配合來具體執(zhí)行政策。這樣中央和地方政府之間就形成“雙頭壟斷”關系，地方政府可以獲得準租金。如果中央政府很容易從市場上買到政府公共的服務，或者一個縣的服務很容易被另一個縣的服務提供，地方官員就拿不到多少租金了。這種雙壟斷的關系使得中央政府即使手里有很多權力也必須尊重地方的利益。到了1949年以后，經(jīng)常出現(xiàn)中央和地方進行協(xié)商和談判的現(xiàn)象。一個高度集權的政府，中央怎么需要看地方的臉色呢？中央和地方之間的雙壟斷關系保護了地方的積極性，在制度上保證了地方政府的利益。

　　逐級行政發(fā)包是集權者出于減少監(jiān)督成本而設置，但它也制造了新的監(jiān)督問題：誰來監(jiān)督監(jiān)督者？中央政府是希望發(fā)包給中間級別的政府來監(jiān)督地方政府，可是如何監(jiān)督這些作為監(jiān)督者存在的中間政府？這是屬地化行政發(fā)包制的內在張力。中央一方面想發(fā)包權力，但是一方面又對下級政府不信任于是又設立監(jiān)督機構�？墒窃O立了以后又不相信這個監(jiān)督機構，于是開始想辦法監(jiān)督這個監(jiān)督機構。所以有的皇帝會派太監(jiān)或者侍衛(wèi)去監(jiān)督各級官員。太監(jiān)本身沒有這樣的權力，但是皇帝就是相信太監(jiān)。毛澤東也是，他在大躍進的時候讓他的警衛(wèi)員去農村調查到底饑荒有多嚴重。歷朝歷代圍繞著從皇帝到基層政府之間的中間督政機構的反復調整和疊床架屋說明了這種張力的力度。

　　為什么會出現(xiàn)誰來監(jiān)督監(jiān)督者的問題？根源在于集權者只能在垂直監(jiān)督體制下選擇授權還是放權。集權者不讓老百姓監(jiān)督地方官，不能獲得橫向監(jiān)督的信息，于是只能依賴自己的權力去親自監(jiān)督下面的官員�！耙环啪蛠y，一統(tǒng)就死”的困局無法避免。這使得它遇到了集權者的兩難。民主政體依靠的是橫向或水平監(jiān)督解決信息收集和監(jiān)督的問題，因而可以支持一個高度分權的體制。權力越是分散到小的地方政府就越好監(jiān)督。因為監(jiān)督者是當?shù)氐拿癖姡�即被服務的對象）�?/p>

　　集權和分權又是如何整合在一起的？我覺得關鍵是中央一直控制了人事權。發(fā)包方和承包方完全是由中央政府和控制的。中央通過對地方官員任命權的控制來限制地方可能的分裂和失控。中央是如何控制的呢？迫使地方官員服從和討好中央的最重要的機制是政治錦標賽，即地方官員之間晉升競爭。晉升競爭可以減少中央對某個地方官員的依賴。到現(xiàn)在，這種競爭仍然存在。中國經(jīng)濟增長很重要的原因就是在于改進了政治競爭中的指標。過去不太好設定一個統(tǒng)一的單枚的公共統(tǒng)計量，所以政治競爭有其限制。比如古代就沒有GDP的統(tǒng)計。所以古代雖然使用了政治競爭的機制，但是競爭的標準卻有些模糊。

　　1949年以來屬地化行政發(fā)包制的變化

　　古代的政治體制比較簡單，我剛才用屬地化行政逐級發(fā)包的概念來概括了古代政府間的關系。1949年以后，這些關系的特征有了什么變化？變化背后的邏輯是什么？在我們把古代的行政管理制度解剖分析以后，我們反過來看現(xiàn)在就會比較清楚。

　　1949－1978年有幾個重大的過程同時進行：現(xiàn)代化、工業(yè)化和計劃經(jīng)濟的執(zhí)行。三者合一使得傳統(tǒng)的以屬地化管理為基礎的“集權－分權”模式無法適應。工業(yè)化過程中要從農村征集大量糧食運送到城市。然后還要把機器設備從一個地方運到另一個地方。地域之間的人員、物質調配和財源的頻繁流動使得過去自給自足的、相對獨立的屬地化管理就無法實行了。這樣就需要有管理地域之間事務的中央機構。另外，蘇聯(lián)模式對中國也有深刻影響。蘇聯(lián)是一個高度集權和高度計劃的國家。它是U型結構，強調“條條”的管理。中國一開始是照搬蘇聯(lián)模式，當然會受到影響。

　　在上面說的背景下，我們看看1949－1978的主要變化。第一是中央垂直部門的出現(xiàn)，形成條塊管理的新格局。中央部委目前有200左右。第二，過去的政府建制是不下鄉(xiāng)的，現(xiàn)在延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級。這是為了保證農民生產的糧食能輸入城市，為工業(yè)化服務。這就引起了第三個變化，人事任命實行下管兩級的制度。過去皇帝要控制所有地方官員的任命�，F(xiàn)在中央政府只管省市級官員的任命，省政府管縣級的任命。這樣就賦予了地方人事任免的權力，有些接近發(fā)包的意思。第四是引入了黨政關系（黨管干部），權力開始集中于黨委。

　　上面講到的是對古代模型的修改，其中仍然可以看到很多制度路徑依賴的痕跡。行政逐級發(fā)包制的色彩仍然濃厚。為什么這么說？首先是各級政府的職責和職權高度同構，事權集中于基層政府。在前蘇聯(lián)，全國的經(jīng)濟計劃都是由中央部委制定的。這個制定可能相當精確，控制也非常嚴密。中國整個的計劃經(jīng)濟會制定五年計劃或者每年的計劃。名義上這些計劃是由中央制定，但實際上很多計劃的制定是分解到省或者更低層政府的。所以中國可能沒有像前蘇聯(lián)那樣真正地實行過計劃經(jīng)濟，還是較多地依靠屬地來平衡。這是因為我們沒有那么多的統(tǒng)計人員，我們的人力資本根本無法支撐像前蘇聯(lián)那樣的高度集權和高度計劃的經(jīng)濟。另外，下管兩級的人事制度和鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制進一步加強了行政發(fā)包的性質。在古代，從縣到鄉(xiāng)還是非正式的發(fā)包。現(xiàn)在變成了正式的發(fā)包。因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也是國家干部，從縣政府那里得知其要處理的事務。

　　我們也可以看到屬地化管理在新體制建立中的延續(xù)。一個是國家范圍內的公共產品按照行政隸屬關系和屬地原則提供。第二條塊管理中還是以塊為主。塊塊管“人、財、物”，而條條負責“業(yè)務指導”。也就是說我們在引入前蘇聯(lián)的體制的時候已經(jīng)照顧到了歷史上的屬地化管理的原則。即使是中央的垂直部門在地方的官員的也是由地方任命的。地方肯定會任命聽地方的而不是聽中央的。這就使得中央的垂直部門伸到基層政府后還是由地方政府控制。屬地化管理在一些地方甚至是加強了。比如人民公社化比以前的鄉(xiāng)村的宗族治理更加屬地化。它按照居住地對農民進行管理。又比如，城市雖然沒有人民公社但是有單位制。單位制其實也是發(fā)包。單位幾乎無所不管，人們的所有信息和檔案都在單位。離開了單位，人就什么也不是。單位制（所謂的企業(yè)辦社會）也是屬地化管理的延續(xù)和加強。毛澤東在1956年的《論十大關系》中對前蘇聯(lián)體制進行了思考。我們開始對前蘇聯(lián)的體制是照單全收。到后來發(fā)現(xiàn)運轉不了，于是提出要同時照顧中央和地方的積極性。這個改革其實就是中國傳統(tǒng)的屬地化的行政發(fā)包制跟前蘇聯(lián)的高度集權和高度計劃經(jīng)濟的制度之間的碰撞。由此，中國傳統(tǒng)體制對植入式制度變遷進行了有力的抵抗和調整。

　　改革以來（1978年以后）屬地化的行政化發(fā)包制又有什么新的變化呢？1978－1993年，屬地化和行政發(fā)包制被進一步加強。首先是出現(xiàn)行政性分權。很多之前屬于中央部委的權力被下放到地方，地方政府的權力更大了。另外還有人事任命制度上由以前的“下管兩級”變成了“下管一級”制度。也就是說，省政府對下面的官員的任命幾乎具有完全的權力。這就更像發(fā)包了。在古代，任何官員都是由朝廷任命的，所以人事上是高度集權的。還有就是出現(xiàn)財政包干制，政府把所有財政收入打包最后給中央上交一個比例（或者一個固定額度）的收入。

　　1993年以后，市場化的力量開始打破以屬地化為基礎的行政發(fā)包制，出現(xiàn)了“垂直管理的收權浪潮”。最開始是對銀行、海關、國稅實行中央垂直管理，中央采取跨地域的管理把所有的人、財、物都管下來；
對工商、地稅、質檢、藥品監(jiān)督、土地管理等實行省內垂直管理；
司法、審計、統(tǒng)計正在醞釀實行省內的“條條”管理，而不是過去的“塊塊”管理。

　　建國以來，出現(xiàn)了好幾次放權－收權。1978年以后，中央大量放權。但是1993年以后，中央又開始將權力往上收。這是否又是一次歷史的收放循環(huán)？我們該如何站在屬地化行政發(fā)包制度的角度上去看中央和地方關系的調整？當然，有很多調整可能會導致又一輪的收放循環(huán)。權力確實是收上來了。比如，以前藥監(jiān)的很多權力是下放到地方的，現(xiàn)在中央有了藥監(jiān)局。但是前段時間藥監(jiān)局高層出問題了。權力收上來了還是出現(xiàn)腐敗，這種腐敗不比以前小。

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　　由此，人們又開始覺得垂直機構也有問題。是不是又要回到以前的制度呢？我覺得還是有新的變化值得讓我們去審視目前發(fā)生的中央和地方權力的調整。行政問責、政務公開、人大和政協(xié)議政參政的地位在不斷加強，媒體監(jiān)督力量也在上升。另外還出現(xiàn)了國際社會的壓力。比如食品監(jiān)督問題如果沒有國際社會的壓力可能不會引起這么大的重視。在這之前，中國多少人吃什么東西中毒了都沒有引起任何反應。美國、歐盟在出口方面的限制才引起了我們的重大反應。這些力量的加強讓中央獲得了在古代垂直監(jiān)督體制下獲得不了的信息，使得中央監(jiān)督的負擔減輕。

　　這樣一來，中央可以允許更多的地方自主權。為什么現(xiàn)在很多地方開始提出把市管縣變成省管縣？為什么可以不要市管縣？從我的分析思路來看，這是因為來自水平方向的監(jiān)督力量在加強使得省不一定要依靠中間層級政府的監(jiān)督就可以對地方官員進行更好的監(jiān)督。另外，這也使得以GDP為基礎的政治錦標賽也得以弱化。過去這種錦標賽是有很多問題的。如果只把地方官員的晉升與GDP掛鉤，那么他們所有的精力就只放在增加GDP上面。其它的收入分配、教育、醫(yī)療、環(huán)境保護等問題都不會得到重視。盡管如此，中央還是采取了這種強激勵的辦法。因為如果以綜合維度作為標準就無法很好地衡量，官員晉升的評估就會存在大量的尋租空間。這樣一來，地方官員反而會無所適從，整個激勵系統(tǒng)就完全被打破了。所以中央只是兩害相權取其輕也。但是，如果地方官員的績效可以由當?shù)氐墓�眾來評估，中央就無需依賴GDP錦標賽的方法來監(jiān)督地方官員了。

　　我認為，關鍵在于引入水平或橫向監(jiān)督來減少中央的監(jiān)督負擔。這是正式擺脫傳統(tǒng)“收放”循環(huán)的突破口。同時，垂直監(jiān)管體制的確立也可以制約地方政府。過去的統(tǒng)計、司法、質檢等權力都在地方政府手里。在經(jīng)濟增長上，地方政府可能通過數(shù)據(jù)造假來夸報業(yè)績。在產品質量上，也可能為了生產者的利益而不顧消費者的死活。在司法上，可能完全維權本地方利益而不管別的地區(qū)的企業(yè)或者消費者的利益。這些權力收上去以后，地方政府的精力就必須放在如何給當?shù)氐墓�眾提供公共服務。自古以來，集權者最大的問題是如何監(jiān)督、治理地方政府。當垂直部門和地方之間形成相互制約以后就能比較好地解決這個問題。

　　由于時間關系，只能討論到這里。這只是初步的研究結果，我很想聽聽大家的反饋意見。

　　張曙光：剛才周教授做了一個非常精彩的報告。雖然是老問題，但是他卻給了新的解釋。這個解釋用了兩個維度：屬地化管理和逐級發(fā)包制。他講述了這個模式在歷史上的形成和變化，又提到了改革開放以來的新的變化，最后還討論了這個模式未來的發(fā)展。報告研究了在集權-分權模式中如何完善監(jiān)督和獲取信息的問題。下面請幾位評議人發(fā)表一下意見。

　　周業(yè)安：這篇文章用晉升博弈來解釋了中央、地方的分權和經(jīng)濟增長的關系，是現(xiàn)在分權理論中最主要的一派的發(fā)展。**、**和**的理論主要是解釋中國大陸和俄羅斯在分權體制下增長的績效差別。這些研究現(xiàn)在基本上已經(jīng)自成體系，被稱為第二代的財政聯(lián)邦主義理論。第二代的財政聯(lián)邦主義理論是相對于第一代而言的。第一代主要是蒂鮑特、馬斯格雷夫所講的關于中央和地方公共物品的劃分以及地方和居民流動的關系。第二代理論主要是從政府內部的激勵來討論中央和地方的分權。黎安的文章在這個理論基礎上更進了一步。原先**在討論第二代理論的分權的時候并不能統(tǒng)一地解釋政府體系中的垂直分權和橫向競爭之間的關系。現(xiàn)在，用屬地化的發(fā)包的概念則可能提出一個一致的解釋。一致的解釋應該包含兩個內容：一個是政府層級本身的激勵，另一個是不同層級政府間的競爭。這兩個內容原來是分開解釋的，現(xiàn)在通過這個視角就有可能得到統(tǒng)一的解釋。

　　在我看來，黎安這篇文章是對第二代財政聯(lián)邦理論的推進。這可能有助于解釋中國大陸和俄羅斯改革的績效的差別。對于俄羅斯的特殊的分權和績效的關系，它本國的經(jīng)濟學家也解釋得比較少�，F(xiàn)在還有學者在比較中國和印度的分權模式和績效的關系。所以這應該是一個復雜而且重要的問題，我也一直在思考。我把沒想清楚的地方提出來，和大家一起討論。

　　“集權－分權”悖論是不是來自我們對集權的理解？我們國家是否真的存在高度集權的體制？我們通常是用各級政府支出、收入占總支出、總收入的比例去衡量集權或者分權�；蛘�，我們從法律上的行政構架來討論集權還是分權。不同的方法得出的評價是不一樣的。從權力的架構來講，我們國家完全沒有分權。因為地方政府沒有稅權，沒有稅權就沒有自治。但是我們卻看到地方政府有很多權力。從財政收支的角度講，我們國家又有相當?shù)姆謾�。因為地方等級的收支占總的財政收支的比重很大�?/p>

　　以色列也有類似的情況，他們國家也有學者研究了國家的地方財政問題。他認為我們對這個問題的通常的考慮方法是不對的。真正的角度應該是看中央的政策或者法律的出臺是誰在背后推動的。在他看來，在一個高度集權的國家，法律應該是完全由中央推動的；
在一個真正意義上的分權國家，法律的出臺應該是地方博弈的結果。從其它的標準來看，以色列這樣的國家分權程度不是很高。但事實上中央出臺的政策都是地方博弈的結果，所以以色列實際是分權程度很高的國家。用這個思路來理解，（撇開具有極度權威的領袖或者皇帝存在的時候）通常情況下中央都是處于弱勢。這個政治架構其實是地方博弈的場所，中央更多只是扮演仲裁或者協(xié)調的角色。古代的皇帝為什么能夠發(fā)布命令？有兩個理由，一個是權力的合法性。即命令通過皇帝下達之后就有了合法性了，大臣來下達則沒有這個效果。另外一個理由是有一個群體去支持皇帝。如果沒有人去支持，這個法律就沒有用了。

　　權威賴于實施的基礎在哪里？有兩個東西需要澄清。一個是**和**探討過的名義權威和實際權威的問題。憲法賦予的只是名義權威，不代表中央具有執(zhí)行的能力（即實際權威）。既然名義權威和實際權威是可以分離的，如何保證中央具有實際的權威？意識形態(tài)是一個途徑。在中國歷史上，意識形態(tài)工作到位的時期中央的權威是很大的。另外，還要限制言論自由。必須在限制言論自由之后，意識形態(tài)才能起到塑造權威的作用。當實際權威和名義權威脫節(jié)的時候，實際權威又如何運作呢？這就產生了官員個體晉升博弈和官員群體晉升博弈，二者是不一樣的。

　　自古代以來，中國在政體中控制官員的重要環(huán)節(jié)就是流官制。民主國家的官員就很少調來調去的，因為有選民的橫向監(jiān)督。在垂直監(jiān)督體系中，為了避免官員產生根系需要讓其不斷流動。不斷流動會產生很多壞處，同時又會引發(fā)另一個現(xiàn)象。官員在不斷流動的時候為了保證自己的權力的來源，必須結成不同群體或者加盟不同派系。不同派系間的斗爭就是實際權威的競爭。古代那些赴試的人不管考了多高的成績都得做一個派系的門生，這樣才能獲得更好的機會。這就像賭博。有的派系生存得更久，那么投到了那個派系獲得的機會就會更多。到現(xiàn)在也是一樣。雖然官員在不斷流動，但仍然有不同的派系存在。派系的背后就是網(wǎng)絡，官員在相互的晉升博弈中會形成合作。雖然可以看到地方保護的現(xiàn)象，但是中國的不同地區(qū)之間的合作是主流。這個合作是出于長期的考慮，因為這關系到官員一生的仕途。而地方利益對于官員來說只是短期考慮。

　　官員網(wǎng)絡和派系出現(xiàn)以后，中央和地方在協(xié)調的時候就越來越需要信息的簡化。為什么之前用GDP增長為指標？就是因為需要一個簡化的信息才能夠解決各個群體的協(xié)調問題。在一個簡化的目標下就形成了實際權威的下放，因為目標越簡化越是沒有實際權威。由于只有針對目標本身的否決權，就無法解決其它的剩余問題。相應地，信息簡化的過程中會導致現(xiàn)在的沖突，即究竟采取何種方式才能解決實際權威分散過程中執(zhí)行有效的問題。我同意剛剛你提到的觀點：水平監(jiān)督的逐步加強可以彌補標準化信息帶來的負面效果。即使不實行西方的憲政民主，強化體制內的水平監(jiān)督也是有好處的。

　　徐家良：報告的價值部分我就不多談了，提出一些可以討論的地方。首先在集權－分權的討論中，有一個問題要提出——權力的來源。關于國家結構目前有兩種類型的制度：聯(lián)邦制和單一制。單一制的國家是集權體制，聯(lián)邦制國家則是分權體制。我們現(xiàn)在講的分權是按照聯(lián)邦制中的定義來說的。單一制中分權的含義是和聯(lián)邦制中不一樣的。按照美國歷史，聯(lián)邦制中中央的權力是州政府讓渡給中央政府的，本來是沒有中央政府。在我國的歷史上，都是通過很多戰(zhàn)爭先確立中央政府的權力然后才有地方政府的權力。這樣就對整個國家的權力結構產生了很大的影響。

　　其次，按照馬克斯•韋伯科層制的結構，整個科層體制中權力的主體是獨立的。不管是中央政府還是地方政府，行使權力的主體肯定是獨立的。在單一制國家中，往往發(fā)現(xiàn)行使權力的主體不是獨立的。中國歷史上，中央和地方進行博弈、中央政府下放上收權力，地方政府沒有權力的獨立性。中央政府為什么有時可以容忍地方政府，有時又不能呢？對于地方政府行使得很好的事務，中央也會根據(jù)自身的需要進行干預。有些事情本來是中央來做的，但是中央政府卻不關心了，于是地方政府就會感受到行使自由裁量的安全。

　　另外，你剛才使用了政治錦標賽的概念，這是很有創(chuàng)意的想法。這里有幾個前提條件需要明確。國外的官員分為政務類和事務類。事務類的官員是考試產生的，政務類的官員是選舉產生的。在西方，參與政治錦標賽的可能是政務類的官員。政治錦標賽存在的條件是整個賽制體系應該是公正公平的，允許競爭性的選舉存在。但是從中國的具體情況看，盡管有選舉形式但是沒有純粹的競爭性環(huán)節(jié)。參加錦標賽的人員很多也非出于自己的意愿，而可能是被安排參加的。政治錦標賽的裁判也不是很清楚，存在著標準的多元性。如果民眾監(jiān)督的話就等于每個民眾都是裁判，而每個人的判定又是不一樣的。

　　周黎安：政治錦標賽中，裁判其實是上一級或者行政長官。因為是他們來考核官員的。

　　徐家良：還有，從歷史上來看，有些時期的管理可能是不符合行政發(fā)包的特點。比如，明朝神宗皇帝三十年不理朝政，很多官員都不是皇帝直接任命的。行政發(fā)包制中，官員都應該是由中央任命的。

　　周黎安：這里中央是一個整體概念，我們談的是中央對下面的地方政府的發(fā)包�；实鄄蝗蚊�，他身邊的太監(jiān)來任命也算是中央任命官員。

　　徐家良：在古代，皇帝還要任命七品芝麻官。整個官員系統(tǒng)（省政府、縣政府）都是中央任命的。這樣就與你使用的概念有沖突。因為你的發(fā)包指的是中央任命省政府、省政府來任命縣政府的。

　　周黎安：事實上中央是沒有足夠的信息對縣一級官員任命，省一級的官員有對縣一級官員的推薦權。中央對省級政府的提名基本上照單全收。所以實際上是省政府任命市政府。

　　楊永恒：我來自清華大學，主要研究對政府的績效評價。談一點自己的看法，供各位參考。分權和集權本身是兩個極端的現(xiàn)象，任何行政管理中都存在二者之間的結合。在我國實際情況中，不同的領域中有不同的分權和集權的劃分。某些事務的權力主要在中央，某些的主要在地方。經(jīng)濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務是政府的四大職責。地方的權力更多地集中在社會管理和公共服務的提供上。經(jīng)濟調節(jié)則更多地是中央政府的職能。不同級的政府的職能和政治角色是有差異的。

　　對應中央政府和地方政府不同的權力和職責的劃分，有不同的績效評價體系。中國從來不是采取單一的標準。就算是在早期各個地方都很強調GDP的情況下，政府官員的提拔也不是以GDP為主要導向。清華大學工管學院最近做了研究，對1978年以來212人次的省委書記的晉升路徑進行了分析。結果是只有25%人次是從政府行政首長晉升到省委書記的位置的。其他更多的是以政治委任的方式，比如來自地方黨委系統(tǒng)、團中央等等。這種現(xiàn)象值得我們思考。盡管存在中央和地方權力的分割，但是提拔地方官員的時候有多少是真正以GDP為標準的呢？我前一段時間也在思考這個問題。我也看周教授在《經(jīng)濟研究》講到GDP放大的效益。我覺得地方官員做大GDP的動力來自幾個方面。第一是出于政績的考慮。第二，93年分稅制改革以后地方財力下降，推動GDP增長可以為地方財力提供保障。另外，增加地方官員的**資源的范圍，一定程度上避免跑官買官的現(xiàn)象。地方領導（省委書記、市委書記）很多都是政治委任的，他們需要尋找代言人。中央和地方的關系除了權力分包以外，可能還有其它的因素。這些因素甚至是決定性的。還有，在我們的評價體系中監(jiān)督主要還是來自上級對下級的評價，(點擊此處閱讀下一頁)

　　橫向監(jiān)督現(xiàn)在很少。地方領導更多地是中央利益的代言，不是更多地為當?shù)氐纳鐣�福利、公共服務著想。一些關于提拔機制相關研究認為：所在地方經(jīng)濟增長快、對中央財政貢獻大的領導流動性較小，但是提升機會也不是太大。這說明中央對地方干部的選拔的價值標準是多元的，不是我們一眼看得到的。同級監(jiān)督或者地方老百姓對地方官員在公共服務、社會管理上的評價于其提升的重要性現(xiàn)在還很難體現(xiàn)。簡單地劃分，中央和地方的關系涉及三個部分：中央政府和地方政府、服務提供者、公眾（老百姓和企業(yè)）。這三者中，公眾的表達權和參與沒有被包括到地方政府的績效評價中。這使得地方政府更多地是中央政府的代言。

　　政治錦標賽非常好地解釋了地方官員的晉升博弈。但是我覺得標準不以單一的，GDP只是一方面。更重要的地是看中央的信任程度。這樣就可能導致錦標賽中的標準的模糊性和多重性，甚至還有標準之間的矛盾性。其中的作用機制是怎樣的，這是值得研究的。

　　剛才大家提到地方政府，主要是說各地方之間的競爭關系�，F(xiàn)在中國的跨區(qū)域流動越來越大，地方政府間的競爭就不利于公眾利益的最大化了。和公眾直接接觸的政府主要的職責是管理公眾服務。由于跨區(qū)域流動，一個區(qū)域的人可能會對另一個區(qū)域的公眾服務資源有所擠占。老百姓籍貫所在地政府和居住地政府之間要形成什么關系，才能更好地實現(xiàn)效率和公平？這也是值得研究的。

　　楊鳳春：時間有限，我談一些自己的感想�？傮w而言，我認為對研究這個問題的條件還需要仔細的確定。比如講集權和分權，我們是否清楚這個權到底是什么？或者說，我在講現(xiàn)代社會和古代社會的政府權力時，所指是否一樣？關于什么是權力，社會學家、政治學家、心理學家都有多方面的研究。權力大概可以包括兩個方面：一是能夠影響他人的意志；
二是能夠調配資源。我們要看在不同的時期條件下這個兩個方面是不是存在。能夠影響他人意志的特點可以投射在哪些事情上？能夠分配資源的特點又可以投射在哪些事情上？古代社會是比較單一的，社會的發(fā)展程度不高、復雜程度也不高、政府治理需要面對的問題的難度也不高。在這樣的情況下，古代政府的權力和現(xiàn)代政府的權力差距很大。我個人認為古代政府的權力較小也較單純，現(xiàn)代政府的權力很大也很復雜。要講集權和分權就一定要對二者做劃分。否則，我們就是把不同的對象放到一起來說了。

　　當前的中國是歷史的中國的延續(xù)，但是我也不能對此夸大。中國2000多年來的傳統(tǒng)內核和形式已經(jīng)所剩無幾，是在意識形態(tài)和政治觀念方面更是如此。這是我們在研究中國政府和中國政治中需要注意的問題。中國現(xiàn)在的政治在外觀上有省、縣、鄉(xiāng)，這是古代就有的。但是內核卻是共產黨統(tǒng)治，這是一套完全不同于中國古代權力結構的東西。在我們研究中國現(xiàn)在的政府權力結構的時候，對共產黨政治、共產黨政府給予的注意還不夠。我們現(xiàn)在注意得更多的是一般比較政治學、一般比較政府理論。

　　茅于軾：周教授主要是從監(jiān)督的立場來看，提出如果明天的媒體以及公眾的監(jiān)督力量有較大發(fā)展，我們就能跳出權力的收放循環(huán)。我覺得還有一個維度可以考慮，即做什么事有什么權。地方要做什么事，中央要做什么事？這是比較根本的劃分。比如治安、道路中央沒法管，怎么收權權力還是在地方。中央管些什么？現(xiàn)在看來國防由中央來管是必要的。但是長遠來看，如果沒有戰(zhàn)爭危險國防也就不必要了。這時國家還要管什么？要管環(huán)境問題，因為其中涉及到跨地區(qū)的情況。還要管標準。實際上現(xiàn)在很多標準（比如重量、時間、長度、熱量等等）都已經(jīng)國際化了）。將來可能會有更多的國際標準，比如電壓。

　　還有一個問題。治安是當?shù)氐�，誰來管治安呢？這個人是當?shù)氐倪�是中央的？這就涉及到徐家良講到的權力來源。如果地方是權力產生的來源，從外面派人來管治安是沒有理由的。從最根本的事和權的劃分來看，我們國家在很多地方劃分都是擰著的。本來不是中央的事情現(xiàn)在卻由中央來管，所以管得不好。

　　盛洪：周教授講的中央和地方的集權－分權主要涉及三個部分：中央和地方的財政劃分、地方政府與社會或老百姓的關系，整個政府和社會全體公眾的關系，即政府財政占GDP的比重。在中央地方之間的關系上，集權－分權的問題古今中外都有。這是整體主義和個體主義之間的沖突，是普遍存在的。中國漢代有七國之亂、唐代有安史之亂，就是諸侯王或藩鎮(zhèn)和朝廷的沖突。美國的內戰(zhàn)表面看是關于奴隸問題，但實際還是州和聯(lián)邦之間的關系問題。

　　但是政府和社會之間的關系問題可能隨著國家和時代的不同會有所差別。這和權力來源以及不同政體有關。民主制和君主制的區(qū)別主要是權力來源不一樣。民主制中的領導人是投票選出來的。它的政府的財政權都是老百姓賦予的。民主制中，政府和社會之間的利益邊界（政府財政占社會財富的比例）比較好設定。君主制條件下的邏輯則是，如強征暴斂，政權就可能被顛覆；
如果輕徭薄賦，則可能長治久安。記得周其仁曾說過，歷史上稅率超過15%老百姓是會造反的。中國治理比較成功的朝代的稅率都是較低的，都具有長遠的眼光。西漢文景時期的稅率大概是3.3%。清代的稅率也是很低，大概是5%。所以為了長治久安，君主制下也會有一種財政的憲政約束。但可能還有一種短視的政體，既不是由老百姓直接約束，也沒有長遠的眼光。不同的政體導致不同的結果。

　　你剛才講到上級政府和下級政府的關系是發(fā)包，并且認為這和雇傭制不同。你用了人和人之間的合約方式來做比喻。這種合約方式在市場中是比較有效也是可以理解的。因為市場是競爭性的，經(jīng)理要獲得更多收入必須降低成本提高質量。因為他不能壟斷，并且要是干得差一點他會被別的競爭者替代。所以經(jīng)理不可能用盤剝消費者的方法提高自己的收入。但是現(xiàn)在我們討論的是政府這個特殊的領域。這個領域是壟斷的并且有強制性，不存在競爭。官員增加收益的方式不僅僅是干得更好（比如提供更好的公共物品、設立較低的稅率），還有其它的方法（比如法外征稅或索賄受賄）。另外，官員的任期是較短的。皇帝可以將江山留給他的兒子，但是官員就未必。所以你說的發(fā)包制缺少很好的約束條件，地方政府或官員在交夠中央的以后，也有可能在老百姓身上打主意。政府領域有特殊性，而且政府和老百姓之間的利益邊界開了一個口，這樣就很有可能使地方政府獲得更多的收入。

　　地方政府越過政府和社會間的合理界限去攫取更多的財富，這種行為最終將對中央政府不利。這樣會削弱中央政府的政治合法性�；实垡彩沁@樣的，他不會喜歡貪官。因為貪官把錢財斂到自己家里，大家恨的卻是皇帝。共產黨中央政府也是如此。這個制度本身有問題，它沒有對財政的約束邊界。據(jù)我了解，在傳統(tǒng)社會中還是有邊界的。因為存在法定稅收邊界。也就說，財政的憲政框架是有的。比如，田賦的稅率、徭役的天數(shù)和商人交稅比率等都是有約定的。據(jù)說在明代曾有士大夫起來造反，因為皇帝身邊的宦官法外征稅。士大夫認為這些宦官完全違反了憲政框架。他們對法外征稅的宦官進行了懲治。

　　當然，中央和地方的關系很重要，但是更重要的可能是政府和社會的關系。我們現(xiàn)在就面臨這樣的問題：現(xiàn)在的中國沒有一個有關財政的憲政框架。舉個例子。去年我們的財政收入增加21%。但是去年地方政府半年的超額支出就是5000多億，已經(jīng)超過了財政增收。這樣的政府越過了政府和老百姓的邊界，在老百姓那里撈得更多。撈出來的錢沒有限度并且留給自己。

　　政府體制畢竟和市場體制有很大的不同。我們今天除了需要研究中央和地方的關系，還要需要建立約束地方政府財政的憲政框架。無論是今天的民主制度還是中國的傳統(tǒng)制度中都有一些可借鑒的方法。這就是我的一些想法，謝謝。

　　張曙光：關于中央和地方的關系有很多人做了大量的研究，但是今天黎安的文章確實有新的視角。我覺得其中有些觀點是站得住的，比如逐級發(fā)包制。我們現(xiàn)在的分稅制很大程度上是從過去的包稅制倒換過來的。我們可以在現(xiàn)在統(tǒng)計數(shù)據(jù)中找到中央收入和地方收入，但是我們卻不知道地方的實際收入是多少。我過去曾經(jīng)做過研究，想辦法算地方的實際收入。由于沒有其它的辦法，只好用支出來倒推收入�，F(xiàn)在這個問題還沒有解決。雖然中央規(guī)定了地方要干什么事情，但實際上對它做了什么并不是很清楚。

　　你的分析問題經(jīng)濟學思路很清楚，比如談到了錦標賽、信息獲取等等。你說允許地方具有大量的自由裁量權是保護地方政府的激勵的方法，我也表示同意。但是這也確實導致了正式規(guī)則之外的潛規(guī)則。我們現(xiàn)在盛行的不是正式規(guī)則而是潛規(guī)則。這就很麻煩了�，F(xiàn)在制度的實施可能比某些制度的建立問題更大。這是需要考慮的。

　　我同意你將個人升遷競爭理解為政治錦標賽。但是政府中不僅有官員個體間的競爭，還有集團之間的競爭。這個集團競爭不完全是指派系之間的競爭，還有中央和地方之間的競爭。為什么這么說？最近我做突襲問題的研究，發(fā)現(xiàn)中央和地方的確實存在競爭。中央的目標有三個：一是保護耕地和糧食安全；
二是保護農民利益、維護社會安定；
三是供應一定數(shù)量的土地保證經(jīng)濟的穩(wěn)定增長。這三個目標有矛盾性和一致性。地方的目標有兩個：一是經(jīng)濟增長，這關系到政績；
二是財政金融中的融資數(shù)量。這兩個目標是高度一致的。比較起來，地方的目標更為可行，地方的手段也更多更強。在博弈中地方是會勝出的。所以，集團之間的競爭（比如官員中的派系競爭、中央和地方的競爭）和上級下級政府之間的競爭是不一樣的。個人主義和集體主義的分析方法如何與此結合？這是應該思考的。

　　還有一個問題與上面談到的有關。政府與企業(yè)（官員與老總）的關系該如何分析？中國歷史上到了明朝，各種經(jīng)濟起飛的條件都成熟了。但是我們的經(jīng)濟為什么沒有在明朝起飛？其中有這樣一個原因。那時商人保護自己的產權的方式是讓自己的子侄、親友介入官方，這樣為自己提供個別的保護。這種問題又在現(xiàn)在的競爭中出現(xiàn)了。國有企業(yè)（比如中石化）就不說了�，F(xiàn)在的大型民營企業(yè)的老總沒有一個不和政府關系密切的。官員和企業(yè)走得如此之近，這也是現(xiàn)在沒有解決的問題。

　　周黎安：這個研究雖然經(jīng)過的幾年的思考，但是寫下來是在最近兩個星期。所以這篇文章只是初步的結果。剛才大家提的很多問題都很重要，我也做了記錄�，F(xiàn)在我就對大家的評論做一個簡單的回應。

　　周業(yè)安教授的評論很好。關于“集權－分權”悖論，他提到也許存在悖論是因為這個定義比較模糊、不是很合適。他講了以色列經(jīng)濟學家的分析，提出從政策背后的推動力來看誰是真正的權力擁有者�！凹瘷唷�、“分權“這兩個詞是來自西方，“聯(lián)邦制”和“單一制”也是如此。完全按照西方的定義，中國沒有分權。因為中國沒有憲法和地方也沒有自治權。但為什么我們還要用“集權”、“分權”的概念呢？我覺得反而是更多地與那位以色列經(jīng)濟學家的觀點相似，即誰在使用權力、影響意志、分配資源。所以還是按照實際權威的所在而不是原始字面的含義來定義。我們提悖論也是從實際的集權和實際的分權（比如自由裁量權）來講的。

　　另外，周業(yè)安教授提到的個體和群體的競爭也是很好的角度。由此引出了派系、官員網(wǎng)絡對整個競爭過程的影響。關于這個我以前思考過，也寫過一些東西。舉個例子。一方面我們說晉升競爭導致地區(qū)不合作。另一方面，我們發(fā)現(xiàn)珠三角、長江三角、京津唐也在各自的區(qū)域中進行地區(qū)間的合作，然后一起對付別的大的區(qū)域。這可以理解為一種結盟，這地區(qū)間的競爭是不矛盾的。就算個體之間有合作，但是派與派之間仍然是在競爭的。都聯(lián)合起來是不會有收益的，一定是分片、分塊地聯(lián)合起來，比如遠交近攻。這都是可以用博弈來理解的。包括網(wǎng)絡，這也是在對抗中央的生殺予奪的權力，也是在增加自身的租金。這是在政治博弈的背景下衍生出來的特點。剛才業(yè)安也提到，如果中央考慮到官員中是有網(wǎng)絡或者派系的，它為了尋求更好治理就應該簡化指標。這也就能夠解釋為什么給定單一指標的錦標賽有很多缺陷但是中央仍然要使用這種單一的指標。這就像中央提出人事任免的年齡一刀切。為什么要一刀切？如果不這樣，背后就會有沒完沒了的尋租。

　　徐家良教授提出了幾個很好的問題。比如，什么意義上是集權，什么意義上是分權。我想這需要在以后的文章里寫得更加仔細。還有，韋伯說的權力主體一定是有獨立的權力。最高的那一方一定擁有最多的權力。中國古代的皇帝是擁有最后的否決權的。但是在現(xiàn)代社會里，即使是胡錦濤也沒有全部的最后的責任。中國的權力名義上是中央擁有的，但實際上還有很多因素影響著權力的實施。所以我們的討論一定是針對權力的實際運用和實際影響。(點擊此處閱讀下一頁)

　　楊永恒提出中央和地方有不同的職責。比如地方政府就沒有控制貨幣的權力，地方也沒有外交方面的權力。但是我們把這些去掉以后，還是有很多高度重疊的職責。關于績效評估體系，講到有些地方官員是來自中央部委或者團委而真正從地方提拔的比較少。這和我說的錦標賽概念不一定矛盾。因為我講的錦標賽是說的如何升為省委書記的機制，而你講的是省委書記在上任之前是在什么位置。另外，晉升標準肯定不是唯一的，還有派系、網(wǎng)絡等等因素。所以在建立錦標賽假說之前我也做了一些經(jīng)驗性的工作。我用統(tǒng)計工作對和中央的關系（是否有在中央工作的背景）的這樣的因素在回歸中進行了控制。把這些因素控制以后，仍然可以看到GDP因素對官員晉升的影響是顯著的。甚至可以看到中央不僅是以經(jīng)濟的絕對增長還會以相對前任、相對地區(qū)的經(jīng)濟增長來評價官員的績效。所以在錦標賽中還是存在理性的標準去評價成績的。

　　楊鳳春教授主要強調了古代和當今政體的區(qū)別。區(qū)別很明顯，但是我關心的是架構。不管發(fā)包的內容有哪些，政府的大部分事務是逐級發(fā)包到基層的。我更強調的是結構的相似性而非內容的相似性。我也承認中國現(xiàn)在是政黨體制，但是可以理解為現(xiàn)今的政府比古代的多了一個工具。現(xiàn)今的政府可以通過黨委來控制地方了。在社會關系、經(jīng)濟關系這么復雜的情況下，為什么我們還能過去的一些體制。一定程度上是由于依賴了黨的力量，這樣就不至于出現(xiàn)社會分崩離析或者地方的嚴重失控。這些問題是需要再去考慮的，但也使得我有可能進一步完善現(xiàn)在的研究。

　　茅老師說到監(jiān)督是一方面但是事權的劃分可能更為重要。但是我們現(xiàn)在沒有獨立的憲法能夠事先討論政府之間的事權的分配。為什么現(xiàn)在中國的上級政府和下級政府之間沒有事權的劃分，為什么職責高度重疊？在本質上就是因為沒有解決集權者的兩難問題，只是建立了以監(jiān)督為主的設置。集權者要維持現(xiàn)在的政體或者不想改變現(xiàn)在政體的基本性質就需要保證監(jiān)督不能受到太大的沖擊。

　　剛才盛洪老師講到政府和社會的關系可能比政府間的關系更復雜、更重要。我想民間社會也會對政府的行為形成一定的約束。當社會、文化形成了非正式的預期和或者人們腦海里形成了憲政架構，其實是可以分擔中央對底下的監(jiān)督任務的。這是對現(xiàn)有制度的補充和支持。盛洪老師還提到了政府組織和企業(yè)組織是不一樣的。發(fā)包制概念的起源是企業(yè)間的關系，現(xiàn)在我們講的是政府內部上層和下層的關系。發(fā)包制是不是同樣講得通？企業(yè)的目標就是利潤最大化。政府的偏好則不是那么容易定義的，但是仍然有偏好。比如，政府希望政權能夠穩(wěn)定。即使目標里沒有利潤因素，但是為了維持最低的政權要求也必須解決監(jiān)督、政府間授權、架構構建等問題。概念被運用到政府組織的社會內涵是有變化的。我對此表示同意，而且也認為在研究中需要注意這個變化。

　　張老師也提到一些很好的問題。他說地方的自由裁量權在我的文章里是一種激勵，但是在現(xiàn)實中卻導致了潛規(guī)則的出現(xiàn)。由于潛規(guī)則的存在，政治制度形同虛文。所以使得制度實施比制度的建立更為困難。我剛才講的是體制為什么這樣設計。我的假定是從集權者的角度來看的，集權者認為這種制度設計是對地方的激勵。在設計制度的時候，不是從社會整體的角度出發(fā)而是集權者的角度。所以我的觀點和張老師的看法是不矛盾的。從行政逐級發(fā)包也可以解釋為什么中央正式頒布的制度條文最后會流于形式。就是因為逐級發(fā)包對下級的控制是很松散的。我記得***有一句話：“地方自治是不存在的。地方即使有形式上的自治也是因為中央政府控制不了不得不放棄出的領域留給了地方政府自我駕馭的空間。”他說的就是實際權威。很多事務中央想管也管不了，最后就成了地方政府手中實際擁有的權威。那些潛規(guī)則都是在幫助地方政府獲得權力。比如派系實際上是加固了中央政府授予的權力。即使中央不喜歡某個官員，但是也知道要是開除這個人會引起一系列官員的反對，所以中央也會三思而行。

　　另外，張老師還講到了整個地方政府作為一個集團和中央政府間存在競爭博弈。我的分析在方法論上是個人主義的。但是我覺得這兩種分析也不矛盾。經(jīng)濟學的分析的出發(fā)點是個人，但是仍然可以解釋很多團體之間的現(xiàn)象。正如三國鼎立中每個小國都是為了自己最后奪得政權，但是他們之間仍然會有聯(lián)合（遠交近攻、結盟）。其實結盟也是基于個人利益的算計。加入哪個派系？是否要和派系共存亡？每個決定都是出于個體利益的考量。在集團層面上出現(xiàn)的行為不一定和個人主義的分析矛盾。

　　張老師還提到了政府和企業(yè)的關系。這個現(xiàn)象在古代社會很少見，但是現(xiàn)在是很大的問題。這個問題我可能會在另外的文章中討論，而今天的文章主要是想解決政府間的關系。從1978年以來，地方政府在地方治理中扮演的職能和角色究竟經(jīng)歷了怎樣的變化？這是特別值得研究的問題。過去的企業(yè)全是國有的。中間有段時間開始出現(xiàn)民營企業(yè)，但是政府對它們是明顯歧視的。后來國有企業(yè)大量地私有化，從最近曝光的案例來看政府和很多民營企業(yè)的關系非常鐵。前段時間河南的首富孫樹華的塑料集團被曝騙債好多億。結果周口市的市委書記為了保護他專門召開會議，在電視、報紙上公開地支持他。政府擔心如果銀行都來逼債，這個企業(yè)馬上就會倒閉。政府如何和企業(yè)結盟？這個結盟又如何和官員的晉升博弈結合在一起？利益集團如何影響地方的決策？政府最后服務于誰？這都是需要深入思考的問題。我正在對這個新的課題進行思考。這就是我對評論的理解和回答，感謝各位提出了有建設性的評論。

　　2007年08月31日

　　來源：天則雙周

　　原文鏈接：http://www.unirule.org.cn/SecondWeb/DWContent.asp?DWID=371

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