王海光:漫談?wù)误w制改革的跬步
發(fā)布時間:2020-06-06 來源: 感悟愛情 點(diǎn)擊:
這些年來,不知是年紀(jì)大了,還是有關(guān)政治體制改革的策論見得多了,對那些指點(diǎn)江山的激揚(yáng)文字漸漸麻木起來。大不如十三大前后,談?wù)撈鹫误w制改革的話題還有種莫名的興奮。近來偶聞的一些冠名政治體制改革的言論,實(shí)際說的是行政體制改革。不僅“政治”的范圍不及過去,而且就行政體制改革而言,也多半是書生論政,大言煌煌,不著要領(lǐng)。在實(shí)際作為方面,只聽天上雷聲響,不見地上雨下來。過去常言,一萬句空洞口號,不如一個實(shí)際行動,F(xiàn)在需要的不是大議論和大口號,而是具體可行的蛙步。
毋庸置疑,行政體制的問題在政治體制改革中是最現(xiàn)實(shí)而具體的,人民非議也最多。行政是取之于民、用之于民的公共服務(wù)。提高行政效率,降低行政成本,讓人民群眾滿意,本是其應(yīng)有之義,F(xiàn)在的情況卻是應(yīng)有之義沒有起到應(yīng)有之用,行政機(jī)構(gòu)疊床架屋,行政成本虛高不下,腐敗勢頭屢禁不止,人民群眾煩言不休。當(dāng)前是應(yīng)該立即著手行政體制的改革,減少行政層級,轉(zhuǎn)變政府職能,堵塞權(quán)力尋租的機(jī)會,提高公共服務(wù)的供給能力。盡管行政體制改革著眼點(diǎn)是權(quán)為民所用,但能夠真正做好了,也就體現(xiàn)了權(quán)為民所有,也可以說這就是政治體制改革的內(nèi)容了。從人民群眾感同身受的問題上看,行政體制改革無疑是當(dāng)務(wù)之需,當(dāng)務(wù)之急。
盡管在政治體制改革上,人們的認(rèn)識分歧很大,但在行政體制改革的問題上,朝野的共識度是最高的。行政體制改革的規(guī)律歷來是,減人先減政,減政先減事。然而,當(dāng)行政體制改革一旦進(jìn)入操作層面,矛盾馬上就出來了。大家都是馬列主義上刺刀,守住自己,盯著別人。其中最容易想到,說得最多的是基層行政的問題,特別農(nóng)村基層行政的問題。固然,農(nóng)村基層行政的問題不少,有些也很大,但并不是根本。農(nóng)村基層行政的問題,多半是上邊直接和間接造成的。現(xiàn)實(shí)的情況是,上面千條線,下頭一根針,各上級部門都向下壓任務(wù),基層行政的負(fù)擔(dān)很重,基層干部苦不堪言。據(jù)筆者多年的調(diào)查研究,只要上面的事情能順理,下面的事情就能成章。
中國的國情是城鄉(xiāng)二元的社會結(jié)構(gòu),發(fā)展極不均衡。那種試圖在落后的農(nóng)村首先進(jìn)行政改試驗(yàn),以“農(nóng)村包圍城市”的方式推進(jìn)中國民主政治的想法,實(shí)踐證明是非;奶坪陀字煽尚Φ摹,F(xiàn)在,這種論調(diào)已很少有人再唱,但是,這種把農(nóng)村作為解決城市問題途徑的思維方式還是大有人在。企圖從農(nóng)村開刀解決城市的問題,從基層開刀解決高層的問題,以為是降低改革的風(fēng)險,實(shí)際是腦子長瘤在腳上開刀,上級有病下級吃藥。那種著力治理基層行政問題的改革策論,就是這種思維的體現(xiàn)。他們不了解,基層行政在國家和社會之間具有雙重角色,對上負(fù)責(zé)和對下負(fù)責(zé)有著體制性沖突,往往是相互抵牾的,基層干部處在上擠下壓的夾縫中,替上級背罵名,處境非常尷尬。農(nóng)村基層行政的問題為什么長期不能解套,原因是在上面。所以,政治體制改革正確的大方向應(yīng)是“矛頭朝上”,必須先從文明程度高的城市,從高層,從中央做起。否則,就又會是一場政治作秀。
進(jìn)行政治體制改革,其方略可分為兩類,一類是“治國”方略;
一類是“齊家”方略。所謂“治國”方略,是關(guān)于國家權(quán)力配置的制度框架設(shè)計(jì),如“三權(quán)分立”之類。所謂“齊家”方略,是充分認(rèn)可憲法的權(quán)威和現(xiàn)有制度框架的合理性,為了充分發(fā)揮制度效能而進(jìn)行的體制改革,目的是保障制度的運(yùn)行能夠名至實(shí)歸。在現(xiàn)行的政治制度安排是符合中國國情的大前提下,中央層面的改革目標(biāo)應(yīng)是從國家體制上解決名實(shí)問題,這里主要是指中央國家機(jī)關(guān)各職能部門的規(guī)范事權(quán),依法行政,強(qiáng)化責(zé)任,權(quán)力的監(jiān)督和權(quán)力的制衡,提高公共服務(wù)的效能。這是在國家行政意義上的“齊家”。
在國家權(quán)力配置的“條塊”格局中,中央國家各部委是縱向權(quán)力的“條條”,地方政府是橫向權(quán)力的“塊塊”!皸l塊矛盾”由來已久。“條條”權(quán)力過強(qiáng),會形成令出多門,“五龍治水”,地方無所適從;
“塊塊”權(quán)力過強(qiáng),又會形成“尾大不掉”,中央政令不暢!皸l塊矛盾”的實(shí)質(zhì),是中央和地方的利益博弈。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代,國家權(quán)力是體制內(nèi)的自我循環(huán),“一放就亂、一收就死”是解不開的體制死結(jié)。當(dāng)年毛澤東偏好“塊塊”,反對“條條專政”,強(qiáng)調(diào)給地方自主權(quán),多有混亂,F(xiàn)在的情況大有不同,隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,多元市場主體的形成,帶來了利益格局的明晰化。為增強(qiáng)國家的宏觀調(diào)控能力,原屬地方政府的許多權(quán)力收歸了中央各部門!皸l條”們既有履行中央政府職能的一面,也有維護(hù)本部門利益的一面。在部門利益中,又有單位各自的利益。這十幾年來,部門利益在不斷自我強(qiáng)化,漸有“挾天子以令諸侯”之勢。在中央號令的旗幟上,往往帶有清晰可辨的部門利益印記,F(xiàn)在,“條條”的數(shù)量之多,攬權(quán)范圍之廣,超過了過去的任何時期,相互之間形成不同的利益格局。地方政府的權(quán)力被“條條”分割,實(shí)際上是很不完整的。這種情況的嚴(yán)重性在于:造成了行政主體責(zé)、權(quán)、利的脫離,不僅損害了地方利益,也損害了中央的權(quán)威,平白增添了更多的權(quán)力尋租的機(jī)會。比較典型的一個例證是前些年的糧食流通體制改革:通過“條條”調(diào)控糧食,結(jié)果是挖了地方,騙了中央,肥了“條條”,坑了國家。所以,從問題發(fā)生的主從關(guān)系上講,當(dāng)前的政治體制改革必須首先是中央層面的“齊家”,從改革“條條”的事權(quán)開始,理順條塊關(guān)系,明晰權(quán)責(zé),上行下效,全面提高公共服務(wù)的效能。
按照落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的要求,“條條”的改革也應(yīng)該是首當(dāng)其沖的。要真正實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會的協(xié)調(diào)發(fā)展,真正做到保護(hù)環(huán)境和資源的可持續(xù)發(fā)展,必須從現(xiàn)在的社會管理型政府轉(zhuǎn)為公共服務(wù)型政府。這種轉(zhuǎn)變,只能由中央國家機(jī)關(guān)來率先垂范,以規(guī)范的中央權(quán)力來規(guī)范地方。要從源頭上扭轉(zhuǎn)以GDP為核心、以政績?yōu)閷?dǎo)向的發(fā)展觀,首先要從“條條”做起。打破部門利益獨(dú)大的封建格局,弱化那些包攬社會事務(wù)的管理功能,加強(qiáng)監(jiān)督權(quán)力和制約權(quán)力的功能,降低權(quán)力尋租的機(jī)率。目前的當(dāng)務(wù)之急,也是立竿見影可操作的,是賦予審計(jì)、環(huán)保、統(tǒng)計(jì)、監(jiān)察等部門更高的權(quán)威,保證這些部門工作的獨(dú)立性,建立起一個以權(quán)力制衡權(quán)力的行政體制框架。
“條條”的改革,是一項(xiàng)技術(shù)性很強(qiáng)的工作。哪些權(quán)力該放,哪些權(quán)力改收,哪些職能要弱化,哪些職能要加強(qiáng),都不能憑空而論,不能生套理論的應(yīng)然,也不能照搬國際標(biāo)準(zhǔn),必須從中國國情的現(xiàn)實(shí)出發(fā)。這只能是一個在全社會參與中,不斷試錯,不斷調(diào)整的過程。事實(shí)上,任何改革都有現(xiàn)實(shí)的局限性,設(shè)計(jì)都是不完善的,都需要在改革過程中不斷地調(diào)整。由于中國的社會中介組織缺乏必要的生長空間,“條條”的存在具有現(xiàn)實(shí)的合理性。所以,“條條”的改革,尤其不能“一刀切”,必須分輕重,有緩急,主次有序,漸次進(jìn)行,積小成為大成。在這個以試錯為導(dǎo)向的政府改革過程中,進(jìn)展的充分必要條件是加強(qiáng)政府和人民的互動性,加強(qiáng)“條條”和“塊塊”的互動性。其中關(guān)鍵在于,提高社會政治生活的透明度,擴(kuò)大公共權(quán)力操作的公開性,建立健全人民能夠?qū)φ磉_(dá)滿意不滿意的社會反饋機(jī)制。在這方面,新聞媒體的作用和社會自組織力量的良性生長是至關(guān)重要的。也可以說,“條條”的改革,對社會主義中的“社會”的成長是有催生作用的。
改革是有風(fēng)險,有成本的!爸未髧缗胄□r”,最忌反復(fù)折騰。據(jù)這些年的改革經(jīng)驗(yàn),在“條塊”權(quán)力的一“放”一“收”中,勢必形成爭權(quán)奪利,結(jié)果往往是一動不如一靜。在市場經(jīng)濟(jì)利益主體多元化、利益格局已經(jīng)形成的今天,任何權(quán)力的放與收,都會打破既定的利益格局;
任何改革措施的出臺,都會觸及一部分利益集團(tuán)。改革阻力比過去更大,利用改革損公肥私的機(jī)率更大,改革措施出臺的難度也更大。這或許就是改革越來越像是一個名詞的原因吧。改革的力度和風(fēng)險是成正比的。特別是那些與人、財、物直接掛鉤的部門單位,位尊權(quán)重,政策性強(qiáng),部門利益剛性,改革的阻力多,動作的難度大。不是不能改、不要改,而是取決于對改革的政治風(fēng)險有什么樣的預(yù)期。這種硬碰硬的改革,是需要政治魄力的。從規(guī)避風(fēng)險的方法看改革,理想的改革措施是,正面影響力要大,實(shí)際觸動面要小。也就是說,避開硬骨頭,專揀軟的捏。盡管這是在枝蔓根須上做文章,也并沒有什么不好,重要的是要保持住改革的勢態(tài)。改革的意義是行動,哪怕是發(fā)生在一個局部的細(xì)微改革也是在動!皠(wù)實(shí)”的單位難動,那就先動“務(wù)虛”的單位;
實(shí)權(quán)部門難動,那就先動無權(quán)部門;
管人、財、物的單位難動,那就先動意識形態(tài)的單位;
作為“條條”之首的機(jī)關(guān)單位難動,那先動教學(xué)、科研、學(xué)術(shù)這些離國家權(quán)力較遠(yuǎn)的部門。改革應(yīng)是一個動詞,總得有所動。
政治體制改革的內(nèi)容是非常豐富的。有大,有;
有實(shí),有虛;
需要有國是大文章,也需要有日常小策劃。政治體制改革的范圍廣大,不僅有國家層面上的政治,有單位層面上的政治,還有日常生活中的政治。在這三個層面上,盡管各自的問題大有不同,但能夠一以貫之的還是權(quán)大法小,官重民輕。這是在根本上影響推進(jìn)民主政治的問題。在這個問題上,既能看到幾千年專制政治的歷史延續(xù),也能看到社會利益集團(tuán)的利害關(guān)系;
既反映了制度的缺失,也反映了觀念的缺失。制度是觀念的物質(zhì)載體。改變制度,首先是改變觀念。觀念的改變,也要由制度來實(shí)現(xiàn)。辛亥革命的一個歷史教訓(xùn)是,在國家制度的變革中,如果舊觀念沒有改變,舊制度還會復(fù)辟的。相比國家政治,單位政治和日常政治,對人們政治觀念的影響更為直接,也更為現(xiàn)實(shí)。盡管在國家體制中,各單位的權(quán)重不同,但就影響社會政治倫理變化而言,每個單位在弱化“官本位”上的改革,都具有政治體制改革的意義。從這個意義上看,改革是不分大小的。通過在一個單位細(xì)部的改革,能夠在制度上弱化了“官本位”,樹立改變政風(fēng)的形象,也會產(chǎn)生啟發(fā)全局的作用。
上至一個國家,下至一個單位,官氣愈重,暮氣愈深,履行職責(zé)的功能愈弱。在體制改革的試錯過程中,衡量一項(xiàng)改革具有創(chuàng)新價值的標(biāo)準(zhǔn),是看改革能否淡化了“官本位”的特權(quán)意識,能否強(qiáng)化了以人為本的服務(wù)意識,能否更好地發(fā)揮本身的社會職能。就筆者所見,直言不諱地講,近些年來,“官本位”不是在弱化,反而在強(qiáng)化。以筆者所在的中央黨校為例,這是培訓(xùn)黨的高中級干部的教學(xué)科研單位,又有思想解放的傳統(tǒng),理應(yīng)重知識、重學(xué)術(shù)。但現(xiàn)在以行政職務(wù)壟斷學(xué)術(shù)資源的情況反比過去更加嚴(yán)重,學(xué)術(shù)意識和理論勇氣大不如前。在“官本位”的行政導(dǎo)向下,以職務(wù)為權(quán)威,以會議為學(xué)術(shù),以謀官為能事,以仕途為前程!肮亠L(fēng)”所向,學(xué)術(shù)評價體系混亂,熱衷于假、大、空、諛的出奇制勝,制造一些不見經(jīng)傳的概念名詞,研究一些不言自明的偽學(xué)術(shù)假問題!肮亠L(fēng)”對學(xué)風(fēng)的敗壞,可見一斑。教研部門本是從事學(xué)術(shù)研究的,需要的是學(xué)術(shù)權(quán)威,行政的角色就是服務(wù),完全可以取消職官,取消行政級別,實(shí)行民主治學(xué)。學(xué)術(shù)的本性是民主的。行政管理和學(xué)術(shù)管理完全是兩種不同的管理類型,世界各國從未有過以行政手段管理學(xué)術(shù)的成功先例。在學(xué)術(shù)管理中,民主制的優(yōu)勢可以充分實(shí)現(xiàn),如競選制、任期制、組閣制、委員會制、退免制、輪換制等等,都能運(yùn)用起來,中心目的是發(fā)揮知識的權(quán)威。這方面,國際上已經(jīng)有很多成熟的經(jīng)驗(yàn)。
上述例證旨在說明,在政治體制改革的問題上,不僅有國家的大文章,還有來自本部門、本單位的許許多多的小文章。這些小文章,對潛移默化地轉(zhuǎn)變我們“官本位”的政治倫理,建立專業(yè)化的職業(yè)倫理是非常必要的。與其勞心費(fèi)力地教育官員們知榮辱,不如以制度讓他們的椅子活動起來,他們就自然知道該干什么了。這些具體到每個單位職能的制度設(shè)計(jì),就是一篇篇的政改小文章。
簡而言之,所謂政治體制的蛙步改革,是著眼于比較代價的漸進(jìn)改革,從風(fēng)險最小,代價最少,最現(xiàn)實(shí)最可行的地方入手,規(guī)范公共權(quán)力的運(yùn)作,堵塞以權(quán)謀私的體制漏洞,提高服務(wù)社會的行政效率,改變“官本位”的政治倫理,明確社會職責(zé)的利益導(dǎo)向。改革的措施是不擇細(xì)微,簡單易行。只有在不斷的改革行動中,才能不斷地疏松被“官本位”板結(jié)已久的社會土壤,完成管理型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。當(dāng)前的改革,必須強(qiáng)調(diào)有所動作,小動作也是動作,也具有恢復(fù)公信力的積極意義。只有在行動中,才能使已變成名詞的改革,恢復(fù)其動詞的本義。
2006-8-9
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