[摘要] 現(xiàn)代國家制度的興起是歐洲崛起的基本政治前提。中國自20世紀(jì)80年代以來進(jìn)行的政治與行政改革在本質(zhì)上是以構(gòu)建現(xiàn)代國家制度為目標(biāo)的改革。經(jīng)過5次大規(guī)模的機(jī)構(gòu)改革，政府職能明顯轉(zhuǎn)變，現(xiàn)代國家構(gòu)建取得顯著成就，為市場經(jīng)濟(jì)與市民社會的發(fā)展提供了保障。中共十七屆二中全會通過的行政管理體制改革意見將進(jìn)一步推動(dòng)轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)構(gòu)建現(xiàn)代國家的目標(biāo)。

　　[關(guān)鍵詞] 國家構(gòu)建；

行政管理體制改革；

政府職能轉(zhuǎn)變；

市民社會

　　[中圖分類號] D630.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] Ａ [文章編號] 1007-5801（2008）03-0023－08

　　[收稿日期]　 2008-05-28

　　[作者簡介] 李 強(qiáng)（1953-），男，內(nèi)蒙古武川人，倫敦大學(xué)政治學(xué)博士，北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授，博士研究生導(dǎo)師，研究方向?yàn)檎�治哲學(xué)。

　　十七屆二中全會通過的《關(guān)于深化政府管理體制改革的意見》，是從現(xiàn)在到2020年行政管理體制改革的總綱。它所描繪的行政管理體制改革的目標(biāo)繼承了改革開放以來政治體制改革的基本路徑，準(zhǔn)確地抓住了制約我國市場經(jīng)濟(jì)與市民社會發(fā)展的瓶頸問題，在改革深度與廣度方面有進(jìn)一步拓展，體現(xiàn)了強(qiáng)烈的改革意識。這個(gè)文件是自20世紀(jì)90年代初期以來在政治與行政管理體制改革方面最系統(tǒng)、最具前瞻性的文件。

　　二中全會文件提出的改革目標(biāo)，不僅涉及行政管理體制的改革，也涉及廣義的政治體制的改革，涉及國家與社會之間關(guān)系的重構(gòu)和現(xiàn)代國家的構(gòu)建。只有從政治體制改革的角度，尤其是從現(xiàn)代國家構(gòu)建的角度分析這次改革的方案，才可能理解這次改革的意義，從而理解自20世紀(jì)80年代以來中國所進(jìn)行的一系列以轉(zhuǎn)變政府職能為核心的改革的意義。

　　一、理論框架

　　很長一段時(shí)間以來，人們都會聽到這樣的說法：中國的經(jīng)濟(jì)改革已經(jīng)遇到政治改革的瓶頸，如果不進(jìn)行政治改革，經(jīng)濟(jì)改革就難以深化。然而，中國需要哪些方面的政治改革？人們對此往往并無共識。對于大多數(shù)人而言，政治改革主要意味著民主化的改革。

　　將政治改革與民主化聯(lián)系在一起，有其內(nèi)在的合理性，但并不全面。如果從理論的角度來分析，中國自20世紀(jì)80年代以來致力追求的政治改革面臨幾方面的任務(wù)：第一是構(gòu)建一個(gè)與市場經(jīng)濟(jì)和市民社會發(fā)展相適應(yīng)的現(xiàn)代國家體制；
第二是使現(xiàn)代國家的權(quán)威結(jié)構(gòu)建立在民主原則之上；
第三是構(gòu)建一個(gè)憲政政府框架。第一個(gè)任務(wù)涉及國家與社會之間關(guān)系的重塑以及國家權(quán)威結(jié)構(gòu)與功能的重構(gòu)；
第二個(gè)任務(wù)旨在解決現(xiàn)代社會政治權(quán)威的合法性問題；
第三個(gè)任務(wù)解決政治權(quán)力行使的方式問題。

　　無論從理論的角度還是從歷史的角度看，在這三個(gè)任務(wù)中，現(xiàn)代國家構(gòu)建是基礎(chǔ)，是實(shí)現(xiàn)其他兩個(gè)任務(wù)的前提。從理論的角度看，民主化與憲政在本質(zhì)上是使國家權(quán)力的行使以人民的同意為基礎(chǔ)，以法治為原則。這顯然需要以清晰界定國家權(quán)力為前提，需要首先明確國家權(quán)力機(jī)構(gòu)的內(nèi)涵與外延。從歷史的角度看，以英法等歐洲主要發(fā)達(dá)國家為例，現(xiàn)代國家構(gòu)建的過程大致發(fā)生在15世紀(jì)之后的幾個(gè)世紀(jì)中。在現(xiàn)代國家構(gòu)建的基礎(chǔ)上，這些國家逐步發(fā)展出憲政體制。而民主化的完成則更晚一些。英國的民主化主要是在19世紀(jì)30年代到70年代的改革進(jìn)程中實(shí)現(xiàn)的。直到第一次世界大戰(zhàn)之后，婦女有了選舉權(quán)，這一過程才最后完成。

　　為了理解現(xiàn)代國家構(gòu)建的內(nèi)涵，首先有必要廓清國家的概念。在中文的語境下，國家至少有兩方面的含義：第一，與英文中的country相對應(yīng)，指謂一種政治單位或曰政治實(shí)體，譬如中國與美國都是“國家”；
第二，與英文中的state相對應(yīng)，特指不同于社會或其他組織機(jī)構(gòu)的一套獨(dú)特的制度（institutional）形式，這種制度在社會中履行某些特定的職能。國家構(gòu)建所關(guān)注的是后一種意義上的國家。

　　從世界歷史的范圍看，西方近代崛起最重要的政治條件莫過于現(xiàn)代國家制度的興起�，F(xiàn)代國家制度與古希臘、古羅馬和中世紀(jì)的城邦、帝國或封建制度有重大區(qū)別。關(guān)于現(xiàn)代國家的特征，西方不少學(xué)者有過精彩分析。根據(jù)這些分析，現(xiàn)代國家的基本特征可以作如下概括。

　　第一，現(xiàn)代國家體現(xiàn)為在特定領(lǐng)土上存在的一套公共權(quán)力機(jī)構(gòu)，這套機(jī)構(gòu)壟斷了合法使用暴力的權(quán)力。憑借這種壟斷，一切法律的制定、懲罰的實(shí)施皆由國家掌握，而統(tǒng)一的政治與法律秩序也因此得以可能。

　　第二，現(xiàn)代國家對使用暴力權(quán)力的壟斷是與它對稅收權(quán)的壟斷聯(lián)系在一起的。國家不同于社會或市場中的其他行為者，它不依賴提供有償服務(wù)而維持自身的運(yùn)行，而依賴強(qiáng)制征收賦稅所形成的公共財(cái)政維持公共權(quán)力的運(yùn)作。

　　第三，國家壟斷合法使用暴力的權(quán)力與稅收的權(quán)力，目的不在于為國家機(jī)構(gòu)自身或國家機(jī)構(gòu)的成員謀求福利，而在于為一國的人民提供“公共產(chǎn)品”。這種公共產(chǎn)品至少包括對內(nèi)提供秩序與服務(wù)，對外提供安全保障兩方面。

　　國家作為公共權(quán)力機(jī)構(gòu)、依靠公共財(cái)政、行使公共服務(wù)職能這幾方面的特征，集中體現(xiàn)了國家的公共性。在一個(gè)社會的所有組織中，只有國家才可能具備這種完全的公共性。為了實(shí)現(xiàn)國家的公共性，需要國家具備獨(dú)特的結(jié)構(gòu)形態(tài)。關(guān)于現(xiàn)代國家的結(jié)構(gòu)，查爾斯·梯利在《西歐民族國家的形成》中有過精彩分析。根據(jù)梯利，“一個(gè)控制了特定地域人口的組織如果具備下列特征的話，便是國家：（1）它與在該領(lǐng)域的其他組織產(chǎn)生了分殊（differentiated）；
（2）它是自主的（autonomous）；
（3）它是集權(quán)的（centralized）；
（4）它的各個(gè)分支機(jī)構(gòu)以制度化的方式彼此協(xié)調(diào)”[1]。

　　我們有必要仔細(xì)解剖梯利的定義，尤其是有必要重點(diǎn)關(guān)注國家結(jié)構(gòu)的分殊性與自主性�，F(xiàn)代國家建立在社會分殊（differentiation）的基礎(chǔ)上，這就是說，在社會分殊過程中產(chǎn)生了專門壟斷暴力的組織機(jī)構(gòu)，“這個(gè)組織履行所有的政治職能，而且僅僅履行政治職能”[2]。說得通俗一些，現(xiàn)代國家的特征就是一些特定的機(jī)構(gòu)、一批特定的人來專門負(fù)責(zé)公共事務(wù)。國家的“自主性”意味著國家有超越社會的權(quán)力，國家代表公共利益、公共意志，超越各種個(gè)人與群體利益。從制度的角度言，國家結(jié)構(gòu)的分殊是國家自主性的前提條件。只有當(dāng)國家與社會分離，專門的人員掌握有限國家權(quán)力時(shí)，國家才可能具有“自主性”，才可能不受特殊利益的影響，代表公共利益與公共意志。

　　因此，在理論上存在一種可能性，國家權(quán)力如果過分膨脹，過多地侵入社會領(lǐng)域，乃至消除了與社會之間的界限，國家的自主性就會受到影響。德國著名政治學(xué)家、法學(xué)家卡爾·斯密特在20世紀(jì)二三十年代分析當(dāng)時(shí)的蘇聯(lián)以及意大利法西斯國家的結(jié)構(gòu)時(shí)注意到，在這些國家結(jié)構(gòu)中，國家權(quán)力無限擴(kuò)大，并最終完全控制了社會。“這將導(dǎo)致國家與社會合二為一。在這種狀態(tài)下，所有事情至少在潛在意義上都是政治的。國家因此便無法聲稱其獨(dú)特的政治特征了”[3]。斯密特認(rèn)為，國家存在的基本條件是國家與市民社會維持明確的區(qū)分。一旦這一區(qū)分不復(fù)存在，一旦國家干預(yù)的范圍超出“政治”領(lǐng)域，不再處理純粹的政治問題，而是侵入社會生活領(lǐng)域，國家的自主性與獨(dú)立性就會消失。斯密特堅(jiān)信，權(quán)力外延無限的國家意味著不存在“獨(dú)立”“自主”的國家，即不存在一個(gè)專門壟斷合法使用暴力權(quán)力、為社會提供公共產(chǎn)品的機(jī)構(gòu)。在理想類型的意義上，這類國家與無政府主義者所追求的無政府狀態(tài)有驚人的相似之處：無政府主義的理想國家是國家的消亡與社會的自我調(diào)節(jié)；
權(quán)力無限的國家的實(shí)踐是社會的消失與國家的無所不在，國家的無所不在取代了國家與社會的二分法，取代了自主的國家。

　　如果對世界近代的歷史作一番粗略分析的話，我們就會發(fā)現(xiàn)，西方近代崛起的政治基礎(chǔ)是現(xiàn)代國家的構(gòu)建。一方面，現(xiàn)代國家制度是西方主要民族國家構(gòu)建的前提與基礎(chǔ)；
另一方面，現(xiàn)代國家制度為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)、特別是市場經(jīng)濟(jì)提供了政治與法律保障。

　　現(xiàn)代民族國家的特征是以民族認(rèn)同作為政治共同體的基礎(chǔ)，以國家結(jié)構(gòu)作為共同體意志的代表，從而形成統(tǒng)一的民族意志與強(qiáng)大的凝聚力。從歷史的角度看，近代民族國家的構(gòu)建有兩種路徑。第一，早期民族國家的構(gòu)建的路徑是先出現(xiàn)了國家結(jié)構(gòu)，然后國家利用自己的強(qiáng)制力使國家內(nèi)部的不同族群形成一個(gè)共同的文化認(rèn)同，從而形成完整意義上的民族國家。英國、法國等國家的民族構(gòu)建過程是國家利用暴力的壟斷強(qiáng)迫少數(shù)族裔同化的過程。第二，在稍后發(fā)展的國家，民族國家的構(gòu)建走了一條不同的道路。一些具有同一民族特征的人民以民族主義為訴求，爭取以民族為界域構(gòu)建獨(dú)立的民族國家。德國民族國家的構(gòu)建就是這種模式。但即令如此，在民族國家構(gòu)建之后，也往往會有一個(gè)利用國家所壟斷的使用暴力權(quán)力構(gòu)塑內(nèi)部文化認(rèn)同的過程。

　　現(xiàn)代國家制度對西方發(fā)展的另一個(gè)重要貢獻(xiàn)是為經(jīng)濟(jì)發(fā)展、尤其是市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供政治的與法律的保障。可以毫不猶豫地說，現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)是以現(xiàn)代國家為前提的。著名經(jīng)濟(jì)史專家波拉尼在其著作《大轉(zhuǎn)變》中描述近代市場經(jīng)濟(jì)的興起時(shí)指出，市場經(jīng)濟(jì)不是自發(fā)、自然形成的，而是人為創(chuàng)造的。市場經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)生必須以某種獨(dú)特的政治、法律制度為前提[4]。最近20多年來影響頗大的新制度主義經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、社會學(xué)對現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的制度條件作出更深入的研究。根據(jù)這些研究，市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行需要獨(dú)特的外部條件，這些條件至少包括：第一，現(xiàn)代國家，它提供市場經(jīng)濟(jì)所需要的法律條件，保護(hù)產(chǎn)權(quán)，制定規(guī)范；
第二，宗教、文化所提供的“信任”；
第三，市民社會，尤其是規(guī)范各種群體行為的行會、中介機(jī)構(gòu)[5]。在這三方面中，最重要的是國家。市場經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)作固然需要道德與信任，良好的道德風(fēng)俗能夠減少交易成本。但只有國家的強(qiáng)制力量能夠提供市場經(jīng)濟(jì)的最基本條件，如對產(chǎn)權(quán)的保護(hù)、對契約的保障等。

　　二、改革前中國國家制度考察

　　將國家構(gòu)建視為西方近代崛起的重要原因，我們就可以對中國政治改革的目標(biāo)和路徑有一種新的理論理解。當(dāng)然，為了理解我國政治改革的目標(biāo)與路徑，還必須對改革之前政治體制、尤其是國家結(jié)構(gòu)的基本特征作一些理論分析。

　　我國自20世紀(jì)50年代以來形成的政治體制具有獨(dú)特的結(jié)構(gòu)。這種結(jié)構(gòu)的形成與近代以來的民族危機(jī)有密切聯(lián)系。從政治的角度來分析，中國近代的民族危機(jī)在本質(zhì)上可以概括為傳統(tǒng)國家制度的危機(jī)。中國至少從秦漢始便建立起“國家”制度，而且，無論從國家機(jī)構(gòu)對合法使用暴力的權(quán)力的壟斷程度、公共財(cái)政以及官僚制度的完善程度都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過同時(shí)期的歐洲。傳統(tǒng)中國國家制度的這些特征在相當(dāng)大程度上保證了中國幾千年法律制度的基本統(tǒng)一性，維持了國家的統(tǒng)一，也為基本的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)與社會安全奠定了基礎(chǔ)。

　　不過，當(dāng)西方現(xiàn)代國家制度興起后，傳統(tǒng)中國國家制度的比較優(yōu)勢便不復(fù)存在了。在傳統(tǒng)中國，由于國土之廣袤、國家制度結(jié)構(gòu)之前現(xiàn)代特征，國家對社會的滲透能力頗為有限。中央權(quán)力的有效行使范圍只能下達(dá)到縣級。而且，傳統(tǒng)中國從未建立起統(tǒng)一而有效的官僚制度與公共財(cái)政制度，中央權(quán)力管理社會、滲透社會、控制社會、動(dòng)員社會的能力相當(dāng)脆弱。

　　中國傳統(tǒng)帝國制度在現(xiàn)代國家構(gòu)建方面的不足可以在很大程度上解釋中國近代在遭遇西方列強(qiáng)挑戰(zhàn)時(shí)所顯示的無力。如果僅僅從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度看，直到大清帝國遭遇西方列強(qiáng)沖擊時(shí)，中國的經(jīng)濟(jì)總量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出歐洲任何國家。清王朝的所謂積弱并不是體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)的不發(fā)達(dá)，而主要體現(xiàn)為國家動(dòng)員社會能力的軟弱以及科技的落后。尤其是國家能力的軟弱是清王朝與歐洲列強(qiáng)相比的致命弱點(diǎn)。由于缺乏強(qiáng)有力的中央集權(quán)的國家以及有效的行政體制，缺乏高效的現(xiàn)代財(cái)政制度，清王朝無力將巨大的社會財(cái)富轉(zhuǎn)化為實(shí)現(xiàn)國家意志的手段，故而在保護(hù)國家主權(quán)方面軟弱無力。

　　惟其如此，中國近代以來的一系列政治變革都包含著為實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代國家構(gòu)建這一核心目標(biāo)的努力。

　　中國共產(chǎn)黨在1949年勝利后建立的政權(quán)從根本上改變了傳統(tǒng)國家無法滲透社會的狀況。從國家理論的角度言，新政治結(jié)構(gòu)的性質(zhì)是全能主義的（totalism）。它的特征是，國家通過意識形態(tài)、組織結(jié)構(gòu)以及有效的干部隊(duì)伍，實(shí)現(xiàn)了對社會生活所有方面的滲透與組織。這種滲透的過程也許是現(xiàn)代化中不可或缺的政治動(dòng)員過程。建國之后政治動(dòng)員程度之高，效果之彰，是近代歷史上所有政治運(yùn)動(dòng)與政治制度所無法比擬的。經(jīng)過這種政治動(dòng)員過程，中華民族第一次以一種具有現(xiàn)代主權(quán)國家統(tǒng)一意志的姿態(tài)出現(xiàn)在世界舞臺。國家有能力將分散的意志、分散的資源凝聚為統(tǒng)一的意志和資源，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　徹底改變了近代以來長期積弱的局面。

　　我們有必要簡單分析一下全能主義政治的結(jié)構(gòu)形態(tài)。如果從組織結(jié)構(gòu)的角度言，這種制度可以簡單化地概括為：它是以單位制為細(xì)胞的、以縱向組織為中介的、高度中央集權(quán)的體制。單位制是整個(gè)社會的細(xì)胞，在單位之上，是以層層行政區(qū)劃為中介的各級組織，而中央則是縱向組織的最高層。這種組織體制至少有以下幾方面的特征值得注意：第一，整個(gè)組織是高度中央集權(quán)的；
第二，從單位到中央，所有層次的組織在結(jié)構(gòu)上是同質(zhì)的。單位是一個(gè)國家的縮影，它是一個(gè)集政治、經(jīng)濟(jì)、安全、福利所有職能為一身的組織，鄉(xiāng)、縣、地、省在結(jié)構(gòu)上亦具有相同特征。如果用公共選擇理論來表述的話，單位以及各級政府一身兼具兩方面的職能：一方面，它們是公共產(chǎn)品的提供者，承擔(dān)相當(dāng)程度的社會組織、管理以及意識形態(tài)傳播的功能，是社會與政治控制的組織者；
另一方面，它們又是非公共產(chǎn)品的提供者。除政府機(jī)構(gòu)本身的單位外，絕大部分單位都是某種產(chǎn)品或服務(wù)的提供者。

　　這種制度的一個(gè)突出特征是，由于政治治理以地域分殊、而不是功能分殊為基礎(chǔ)，整個(gè)社會不復(fù)存在一個(gè)獨(dú)立的、以履行國家職能為己任的專門機(jī)構(gòu)。當(dāng)然，從另一角度看，整個(gè)社會也不復(fù)存在專門私人性的領(lǐng)域。國家與社會達(dá)到高度的統(tǒng)一。

　　應(yīng)該說，在改革開放前，人們感覺到的并不是國家的缺位，而是整個(gè)社會的政治化與國家化。由于政治動(dòng)員一直是社會的中心任務(wù)，全能主義政治結(jié)構(gòu)與這一中心任務(wù)之間并未展示出任何不適應(yīng)之處。

　　改革開放之后，國家政策的目標(biāo)從政治動(dòng)員轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，后來又提出建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)制度的目標(biāo)。這樣一種目標(biāo)轉(zhuǎn)化對傳統(tǒng)政治結(jié)構(gòu)的挑戰(zhàn)是深刻的。為了建設(shè)健全的市場經(jīng)濟(jì)體制，至少需要兩個(gè)行為者：一方面，市場經(jīng)濟(jì)需要一套具有專門職能的國家機(jī)構(gòu)來提供必要的公共產(chǎn)品；
另一方面，市場經(jīng)濟(jì)要求企業(yè)、事業(yè)單位作為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主體按照市場經(jīng)濟(jì)原則參與市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)。

　　很顯然，原有的組織結(jié)構(gòu)無法滿足這些需求。一方面，在原有的結(jié)構(gòu)下，國家深入而全面地滲透社會，既組織生產(chǎn)，提供福利與保障，也提供典型意義上的公共產(chǎn)品。換句話說，不存在一個(gè)以分殊為基礎(chǔ)的、專門提供公共產(chǎn)品的國家制度。另一方面，傳統(tǒng)的企業(yè)與事業(yè)單位由于兼具提供市場化產(chǎn)品與公共產(chǎn)品雙重責(zé)任，也無法在市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)中表現(xiàn)出活力。

　　更為嚴(yán)重的是，在引入市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制初期，隨著多元化利益的出現(xiàn)，各級政府機(jī)構(gòu)的行為方式會發(fā)生變化。這些機(jī)構(gòu)可能不以提供公共產(chǎn)品作為自己的主要職能，而會愈來愈演變?yōu)樽非蟾髯岳�益的行為主體，從而導(dǎo)致公共權(quán)力喪失公共性。

　　為了說明這一點(diǎn)，我們可以舉改革前任意一個(gè)管理經(jīng)濟(jì)的國務(wù)院部委為例。這些部委至少有三方面的職能：第一，它是公共權(quán)力的行使者，制定或執(zhí)行國家有關(guān)領(lǐng)域的法規(guī)、行政命令，維護(hù)正常的經(jīng)濟(jì)秩序；
第二，它管理、經(jīng)營若干大型企業(yè)；
第三，它本身還是一個(gè)單位，單位內(nèi)干部職工的福利也屬于領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注的范圍。這樣，從制度上講，就必然出現(xiàn)“利益沖突”，導(dǎo)致公共權(quán)力的私有化或部門化。許多人深惡痛絕的政府部門亂收費(fèi)等現(xiàn)象，根源并不完全在于領(lǐng)導(dǎo)覺悟不高，而在于制度本身的利益沖突。

　　各級政府在職能上所展示的利益沖突又由于公共財(cái)政制度的缺失而加劇。由于我國在長期以來沒有嚴(yán)格意義上的公共財(cái)政制度，公共權(quán)力單位行使公共權(quán)力所需要的公共財(cái)政與該單位自身福利所需要的資源之間不存在清晰的區(qū)分，公共權(quán)力單位利用公共權(quán)力來謀求特殊利益的現(xiàn)象便難以避免。

　　三、最近30年來中國政治體制改革的路徑

　　中國自1978年以來進(jìn)行的改革走了一條獨(dú)特的道路，取得了很大的成績。許多人都注意到中國的改革與前蘇聯(lián)、東歐的改革有不同的路徑。但是，這種不同表現(xiàn)在哪些方面？學(xué)者們往往有不同的解釋。有的學(xué)者將中國與前蘇聯(lián)和東歐改革的不同解釋為經(jīng)濟(jì)改革為主或政治改革為主的差異，有的解釋為漸進(jìn)改革與激進(jìn)改革的區(qū)別。這些解釋都有一定的道理，但都失之籠統(tǒng)。很難將中國幾十年的改革解釋為只有經(jīng)濟(jì)改革，沒有政治改革。無論從歷史的角度還是從邏輯的角度，很難設(shè)想一個(gè)以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的全能主義政治結(jié)構(gòu)會支持、容納一個(gè)蓬勃發(fā)展的市場經(jīng)濟(jì)體制。

　　如果我們沿著上文的邏輯來分析，可以發(fā)現(xiàn)，中國改革的路徑與前蘇聯(lián)、東歐改革路徑的不同不在于是否進(jìn)行了政治改革，而在于政治改革的路徑不同。中國政治改革的路徑是以現(xiàn)代國家制度構(gòu)建為中心的路徑，而前蘇聯(lián)與東歐的路徑則是以民主化為導(dǎo)引的路徑。

　　應(yīng)該說，在1978年開始進(jìn)行改革之初，中國的領(lǐng)導(dǎo)人就對這種改革路徑有比較清醒的認(rèn)識。中國的改革一開始就確立了以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的目標(biāo)取向，政治體制的改革必須服從并服務(wù)于經(jīng)濟(jì)體制的改革。對于政治體制改革與經(jīng)濟(jì)體制改革的相關(guān)性，鄧小平在1986年“關(guān)于政治體制改革問題的談話”中談到，“我們提出改革時(shí)，就包括政治體制改革�，F(xiàn)在經(jīng)濟(jì)體制改革每前進(jìn)一步，都深深感到政治體制改革的必要性。不改革政治體制，就不能保障經(jīng)濟(jì)體制改革的成果，不能使經(jīng)濟(jì)體制改革繼續(xù)前進(jìn)，就會阻礙生產(chǎn)力的發(fā)展，阻礙四個(gè)現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)�！�

　　鑒于這種改革目標(biāo)的選擇，中國政治改革從一開始就將注意力集中在黨和國家權(quán)力太大的問題上。鄧小平在1980年“關(guān)于黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革”一文中十分痛切地陳述了現(xiàn)行政治體制的弊端。他說道，“我們的各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，都管了很多不該管、管不好、管不了的事”并指出這一弊端的根源“同我們長期認(rèn)為社會主義制度和計(jì)劃管理制度必須對經(jīng)濟(jì)、政治文化、社會都實(shí)行中央高度集權(quán)的管理體制有密切關(guān)系”。

　　針對政治體制的這一弊端，從20世紀(jì)80年代開始，中國進(jìn)行了一系列在本質(zhì)上是以現(xiàn)代國家構(gòu)建為目標(biāo)的改革。當(dāng)然，由于中國改革以前政治制度的全能主義特征，中國現(xiàn)代國家的構(gòu)建路徑不同于西方。在近代西方，國家構(gòu)建的過程是逐步建立國家制度、官僚制度、現(xiàn)代公共財(cái)政制度的過程，換句話說，是一個(gè)從無到有的立的過程。而中國現(xiàn)代國家構(gòu)建的過程則是一個(gè)復(fù)雜的破與立交織的過程。在中國的環(huán)境下構(gòu)建現(xiàn)代國家面臨雙重任務(wù)，即在縮小國家權(quán)力范圍的同時(shí)增強(qiáng)國家提供公共產(chǎn)品的能力，或者，換句話說，在解構(gòu)全能主義國家(de-totalization)的同時(shí)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代國家構(gòu)建(state building)，重新構(gòu)建專門履行國家職能的、以分殊與有限政府為原則的國家機(jī)構(gòu)。這種集解構(gòu)與構(gòu)建雙重任務(wù)為一體的情形似乎是在世界歷史上僅見的[6]。

　　從理論的角度言，這種集解構(gòu)與構(gòu)建為一體的國家構(gòu)建過程至少涉及以下方面。

　　第一，政府職能的轉(zhuǎn)變。剝離政府的非國家職能，使政府成為單純行使公共權(quán)威、提供公共產(chǎn)品的機(jī)構(gòu)。政府行使公共權(quán)威的資金依賴公共財(cái)政的支持。政府機(jī)構(gòu)本身從各自具有相對利益的“單位”轉(zhuǎn)化為單純的政府職能機(jī)構(gòu)。通過這些舉措，從體制的角度消除政府機(jī)構(gòu)追求自身利益而非公共利益的動(dòng)因。

　　第二，單位職能的轉(zhuǎn)變。推行企業(yè)與事業(yè)單位的改革，剝離單位提供公共產(chǎn)品的職能，使單位轉(zhuǎn)變?yōu)閱渭兊慕?jīng)濟(jì)或社會實(shí)體，不再承擔(dān)全能主義政治基層組織的職能。

　　這幾方面改革的實(shí)質(zhì)是通過形形色色的剝離，構(gòu)建一個(gè)以提供公共產(chǎn)品為職責(zé)、依賴公共財(cái)政的公共權(quán)威機(jī)構(gòu)。這一機(jī)構(gòu)具有相對的獨(dú)立性與自主性。這就是理想類型的現(xiàn)代國家。只有實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代國家的構(gòu)建，才可能建立具有普遍意義的法律秩序，憲政、民主才可能有制度的前提。在公共權(quán)威機(jī)構(gòu)創(chuàng)新構(gòu)建的同時(shí)，使企業(yè)與事業(yè)單位擺脫政府的直接支配，變?yōu)橄鄬Κ?dú)立的法人實(shí)體。

　　自1982年以來，我國的政府行政機(jī)構(gòu)先后進(jìn)行過5次大規(guī)模的改革,這幾次改革的基本目標(biāo)是轉(zhuǎn)變政府職能。1982年改革，國務(wù)院所屬部門從100個(gè)減為61個(gè)。1988年改革，國務(wù)院部委由原有的45個(gè)減為４１個(gè)，直屬機(jī)構(gòu)從22個(gè)減為19個(gè)，非常設(shè)機(jī)構(gòu)從75個(gè)減為44個(gè)。1993年改革，國務(wù)院組成部門、直屬機(jī)構(gòu)從原有的86個(gè)減少到59個(gè)。1998年改革，國務(wù)院組成部門從40個(gè)減少到29個(gè)。2003年改革將國務(wù)院組成機(jī)構(gòu)減為28個(gè)。

　　這幾次的機(jī)構(gòu)改革不應(yīng)僅僅被視為簡單的精簡機(jī)構(gòu)與提高行政效率的改革，它們包含著深刻的政治改革內(nèi)涵。通過5次國務(wù)院機(jī)構(gòu)的改革以及相應(yīng)的地方政府與財(cái)稅制度的改革，取得了一些明顯的成就。

　　第一，通過幾次以轉(zhuǎn)變政府職能為核心的改革，政府直接參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、經(jīng)營企業(yè)的規(guī)模與程度大為減低，換句話說，政府從事非公共產(chǎn)品提供的職能大為縮減。除了少數(shù)部委外，絕大部分國務(wù)院部委都轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕�提供公共產(chǎn)品的部門。在幾次以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵牡母母锏幕�礎(chǔ)上，2003年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案又專門設(shè)立了國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會，監(jiān)管國有資產(chǎn)。經(jīng)過這次改革，中央政府提供公共產(chǎn)品與管理國有資產(chǎn)兩方面的職能在制度上區(qū)分開來，換句話說，將政府作為公共權(quán)力的行使者與資本的所有者或產(chǎn)品的生產(chǎn)者兩方面的角色區(qū)別開來。

　　第二，在轉(zhuǎn)變政府職能的同時(shí)，或者說在對原有政府部門做減法的同時(shí)，根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)與市民社會發(fā)展的需求增設(shè)了一些以提供某些領(lǐng)域公共產(chǎn)品為職能的政府機(jī)構(gòu)，以解決所謂政府缺位的問題。

　　第三，通過幾次稅收制度的改革，公共財(cái)政制度的建立取得明顯成效，公共權(quán)力的行使愈來愈主要依靠公共財(cái)政支持，較少依賴各種形式的收費(fèi)。

　　第四，企業(yè)的改革取得明顯成效。通過一系列對國有企業(yè)的分類改革，國有企業(yè)原來的單位制特征大為削弱，國有企業(yè)提供公共產(chǎn)品的職能大幅減少，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槟軌虬凑帐袌鼋?jīng)濟(jì)原則參與市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的單純的生產(chǎn)者。

　　如果我們按照上文關(guān)于現(xiàn)代國家構(gòu)建的邏輯來分析的話，可以得出這樣的結(jié)論：自20世紀(jì)80年代以來，以構(gòu)建現(xiàn)代國家制度為內(nèi)容的改革經(jīng)過30年的努力，已經(jīng)取得了實(shí)質(zhì)性效果。這幾次改革為社會主義市場經(jīng)濟(jì)制度的建立、為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了保障。這種改革路徑的選擇是中國的政治改革與蘇聯(lián)、東歐政治改革的根本區(qū)別。

　　四、深化行政管理體制改革的新努力

　　十七屆二中全會通過的行政管理體制改革方案在本質(zhì)上是前5次改革的繼續(xù)與深化。二中全會的決議對這次改革的動(dòng)因作了解釋。決議在闡述“深化行政管理體制改革的重要性與迫切性”時(shí)使用了“關(guān)鍵時(shí)期”、“勢在必行”等詞語，并具體指出現(xiàn)行行政管理體制存在的問題，這些表述如果放在中國社會政治的現(xiàn)實(shí)背景下來分析，體現(xiàn)的是一種深切的憂患意識。這種憂患意識的原因在于，一方面，最近一些年來市場經(jīng)濟(jì)與市民社會的快速發(fā)展進(jìn)一步凸顯了“現(xiàn)行行政管理體制仍然存在一些不相適應(yīng)的方面”[7-1]。盡管中國進(jìn)行了多次行政管理體制的改革，但是，改革的任務(wù)尚未完成，“政府職能轉(zhuǎn)變還不到位，對微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行干預(yù)過多，社會管理和公共服務(wù)仍比較薄弱；
部門職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)和效率不高的問題仍比較突出；
政府機(jī)構(gòu)設(shè)置不盡合理，行政運(yùn)行和管理制度不夠健全；
對行政權(quán)力的監(jiān)督制約機(jī)制還不完善，濫用職權(quán)、以權(quán)謀私、貪污腐敗等現(xiàn)象仍然存在。這些問題直接影響政府全面正確履行職能，在一定程度上制約經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。深化行政管理體制改革勢在必行”[7-1]。另一方面，我們還應(yīng)該注意到，從20世紀(jì)80年代開始的以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵膬?nèi)容的改革自90年代中期以來有逐步放緩的趨勢，在某些方面甚至有所逆轉(zhuǎn)，政府?dāng)U權(quán)成為普遍現(xiàn)象。

　　鑒于這些認(rèn)識，二中全會的意見不僅重啟20世紀(jì)80年代以來的政治與行政改革事業(yè)，從觀念上徹底扭轉(zhuǎn)了改革放緩甚至倒退的趨勢，而且在改革的廣度與深度方面超出以前歷次改革。

　　二中全會文件所提出的改革的總目標(biāo)是，“到２０２０年建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制。通過改革，實(shí)現(xiàn)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會公平正義的根本轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)政府組織機(jī)構(gòu)及人員編制向科學(xué)化、規(guī)范化、法制化的根本轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)行政運(yùn)行機(jī)制和政府管理方式向規(guī)范有序、公開透明、便民高效的根本轉(zhuǎn)變，建設(shè)人民滿意的政府”[7-2]。

　　為了實(shí)現(xiàn)這一總目標(biāo)，核心任務(wù)仍然是轉(zhuǎn)變政府職能。文件對此的表述是：“深化行政管理體制改革要以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵摹＜涌焱七M(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，把不該由政府管理的事項(xiàng)轉(zhuǎn)移出去，把該由政府管理的事項(xiàng)切實(shí)管好，從制度上更好地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，更好地發(fā)揮公民和社會組織在社會公共事務(wù)管理中的作用，更加有效地提供公共產(chǎn)品�！盵7-3]

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　　如果仔細(xì)研讀二中全會關(guān)于轉(zhuǎn)變政府職能的論述，可以清晰地看出轉(zhuǎn)變政府職能的思路大致包含三方面的內(nèi)涵：第一，從橫向功能分殊的角度，通過“四個(gè)分開”，即“政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開”，進(jìn)一步凸顯政府提供公共產(chǎn)品的職能；
第二，從縱向功能分殊的角度界定中央政府與地方政府在提供公共產(chǎn)品方面的不同職能；
第三，從運(yùn)行機(jī)制的角度規(guī)范政府在監(jiān)管、執(zhí)法、市場準(zhǔn)入方面的行為方式。

　　二中全會文件將“四個(gè)分開”作為深化行政體制改革的核心，言語雖簡短，但包含的內(nèi)容卻極為深刻，而且體現(xiàn)了強(qiáng)烈的改革精神。

　　政企分開是自上個(gè)世紀(jì)80年代以來一直進(jìn)行的改革。到90年代中期已取得重大成就�，F(xiàn)在，國有企業(yè)的競爭力和改革開放初期相比不可同日而語，其進(jìn)步在很大程度上歸功于這方面的改革。但是，國有企業(yè)如何進(jìn)一步擺脫政府的束縛，減少依賴政府資源形成的壟斷優(yōu)勢，以市場經(jīng)濟(jì)參與者的身份運(yùn)行，仍然是需要進(jìn)一步探索的問題。

　　政府與資產(chǎn)的分開在2003年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中已邁出一大步，其標(biāo)志是國資委的成立。國資委與國務(wù)院其他部委的職能有根本不同。國資委在嚴(yán)格意義上不是公共權(quán)力機(jī)構(gòu)的一部分，它不承擔(dān)為整個(gè)社會提供安全、秩序或其他公共產(chǎn)品的職能，它的職能是代表國家管理國有資產(chǎn)，履行出資者的職責(zé)，解決所謂所有者缺位的問題。國資委成立后，將原來分散在諸多部委的國有資產(chǎn)管理職能從政府中剝離，強(qiáng)化了政府提供公共產(chǎn)品的職能，也有利于國有資產(chǎn)的增值。

　　政事分開是這次二中全會文件的一個(gè)亮點(diǎn)。改革開放以來，在企業(yè)改革方面取得很大成就，但事業(yè)單位的改革十分滯后。二中全會的文件不僅提出政事分開的目標(biāo)，而且還具體地將目前的事業(yè)單位劃分為三類，提出分類改革的設(shè)想�！爸饕�承擔(dān)行政職能的，逐步轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)或?qū)⑿姓�職能劃歸行政機(jī)構(gòu)；
主要從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的，逐步轉(zhuǎn)為企業(yè)；
主要從事公益服務(wù)的，強(qiáng)化公益屬性，整合資源，完善法人治理結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)政府監(jiān)管。推進(jìn)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和人事制度改革，完善相關(guān)財(cái)政政策”[7-4]。

　　在談到事業(yè)單位改革時(shí)，文件使用了“完善法人治理結(jié)構(gòu)”的提法，這相當(dāng)有新意。所謂“法人治理結(jié)構(gòu)”是指政府將探索對教育、科技、文化、藝術(shù)等事業(yè)單位管理的新模式，逐步將事業(yè)單位轉(zhuǎn)變?yōu)椴煌�于政府機(jī)構(gòu)的事業(yè)撥款模式，增強(qiáng)事業(yè)單位的自主性，減少其對政府的依賴。在這方面，國外其實(shí)有過不少成功的經(jīng)驗(yàn)。日本最近一些年推行大學(xué)“法人化”改革。此前，日本的大學(xué)在運(yùn)作方式上和政府部門有相似之處。這樣的制度缺乏活力，導(dǎo)致日本的大學(xué)競爭力不足。推行大學(xué)的法人化改革，使大學(xué)成為具有自主權(quán)的機(jī)構(gòu)，國家主要通過財(cái)政撥款的方式指導(dǎo)大學(xué)，對大學(xué)的具體運(yùn)營、人事、工資、財(cái)務(wù)、機(jī)構(gòu)設(shè)置等問題交由大學(xué)自主決定。從已經(jīng)實(shí)施的效果看，改革大大提高了大學(xué)的活力與競爭力。

　　“政府與市場中介分開”，這一點(diǎn)也很重要。我國的許多所謂中介組織是由原來的政府部門轉(zhuǎn)化而來的。雖然名義上是中介組織，但實(shí)際上扮演著準(zhǔn)政府的角色。它們通過制定名目繁多的行業(yè)規(guī)矩、準(zhǔn)入條例等干預(yù)市場在配置資源中的基礎(chǔ)作用。我們在上文討論國家的概念時(shí)曾提及，只有國家才具有壟斷合法使用暴力的權(quán)力，即壟斷制定強(qiáng)制性法律、條例、規(guī)章并實(shí)施懲罰的權(quán)力。如果以中介組織為名義的機(jī)構(gòu)在事實(shí)上掌握了制定強(qiáng)制性規(guī)則并實(shí)施懲罰的權(quán)力，如果這種權(quán)力具有壟斷性質(zhì)，中介組織在實(shí)際上扮演了政府的角色。這將會削弱法律的統(tǒng)一性，影響市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)作，阻礙市民社會的發(fā)展。二中全會文件提出的改革，將在規(guī)范行業(yè)協(xié)會的職能及運(yùn)作模式，改變行業(yè)協(xié)會的準(zhǔn)政府職能方面發(fā)揮作用。

　　在轉(zhuǎn)變政府職能方面，除了這些從橫向分殊角度的體制性改革舉措外，文件還從縱向功能分殊的角度明確區(qū)分了中央政府和地方政府的職能，“中央政府要加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)的宏觀管理，進(jìn)一步減少和下放具體管理事項(xiàng)，把更多的精力轉(zhuǎn)到制定戰(zhàn)略規(guī)劃、政策法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范上，維護(hù)國家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一和市場統(tǒng)一”[7-5]。地方政府要“做好面向基層和群眾的服務(wù)與管理”，“增強(qiáng)地方特別是基層政府提供公共服務(wù)的能力”[7-5]。對中央政府與地方政府在提供公共產(chǎn)品方面的這種職能界定是相當(dāng)重要的。我們常常籠統(tǒng)地講，要發(fā)揮政府在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的宏觀調(diào)控作用，以補(bǔ)救可能出現(xiàn)的市場失靈。但對于中國這樣一個(gè)大國而言，是否所有層次的政府都應(yīng)該承擔(dān)調(diào)控經(jīng)濟(jì)、干預(yù)經(jīng)濟(jì)的職能？這是一個(gè)具有重要理論意涵與實(shí)踐后果的大問題。二中全會文件從原則上對這個(gè)問題作出回答。中央政府承擔(dān)宏觀調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)、干預(yù)經(jīng)濟(jì)的職能，地方政府與基層政府的主要職能不是調(diào)控經(jīng)濟(jì)，而是確保中央方針政策和國家法律法規(guī)的有效實(shí)施，加強(qiáng)對本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，做好面向基層和群眾的服務(wù)與管理，維護(hù)市場秩序和社會安定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)發(fā)展。這樣劃分中央與地方政府的職能，有利于打破地方保護(hù)主義，建立統(tǒng)一的法律秩序，構(gòu)建統(tǒng)一的市場。當(dāng)然，厘清中央政府和地方政府在提供公共產(chǎn)品方面的職能是一項(xiàng)長期的任務(wù)，但二中全會在原則上作出這種劃分，仍然具有相當(dāng)重要的意義。

　　除了從功能分殊的角色提出政府職能轉(zhuǎn)變的措施外，二中全會文件還對政府在監(jiān)管、執(zhí)法、市場準(zhǔn)入方面的行為作出進(jìn)一步規(guī)范。近幾年來，社會各界，尤其是經(jīng)濟(jì)界對政府職能的擴(kuò)張有許多批評�，F(xiàn)行政府管理體制的不足是一方面政府越位，一方面政府缺位。在極端情況下，凡是有利可圖的事項(xiàng)，政府部門都趨之若鶩，你爭我搶，都要管起來，制造尋租和創(chuàng)租的機(jī)會；
凡是關(guān)乎國家社會重大利益、長遠(yuǎn)利益但不會帶來部門利益的事項(xiàng)，政府部門就不那么積極。政府部門通過資格認(rèn)證、市場準(zhǔn)入、監(jiān)管等手段，將許多權(quán)力攬?jiān)谧约菏种校�制約了市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，干擾了市民社會的運(yùn)作。這次文件明確提到這些方面的改革目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)“嚴(yán)格市場監(jiān)管，推進(jìn)公平準(zhǔn)入，規(guī)范市場執(zhí)法”[7-3]。這些舉措將有助于改變政府在提供公共產(chǎn)品時(shí)的行為方式。

　　二中全會提出這些以轉(zhuǎn)變政府職能為核心的改革舉措具有深遠(yuǎn)的意義。第一，這些改革將進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，厘清政府與社會、政府與市場的關(guān)系，將政府職能限定在為社會提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的范圍內(nèi)，解決政府越位和缺位的問題，最大限度地實(shí)現(xiàn)政府的公共性。第二，在政府公共性加強(qiáng)的同時(shí)，這些改革也意味著企業(yè)、事業(yè)單位性質(zhì)的變化。當(dāng)企業(yè)、事業(yè)單位不再由政府直接管理、直接運(yùn)行時(shí)，企業(yè)、事業(yè)單位就可能按照市場經(jīng)濟(jì)原則或公益事業(yè)組織原則來運(yùn)行，這將大大釋放這些組織的活力，提高它們的效率。第三，這些改革將會大大刺激市民社會的發(fā)展。隨著壟斷性中介組織職能的轉(zhuǎn)變，隨著國家提供具有普遍意義的統(tǒng)一法律能力的加強(qiáng)，真正的社會中介組織將可能得到迅速發(fā)展。這些中介組織將可能在國家政治與社會生活中扮演重要角色，將會有利于規(guī)范行業(yè)的行為，提高市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的質(zhì)量。

　　這些改革的成果結(jié)合在一起，無異于一場深刻的政治與社會改革。如果二中全會提出的目標(biāo)能夠如期實(shí)現(xiàn)，那么我國從20世紀(jì)80年代開始的以現(xiàn)代國家構(gòu)建為主要內(nèi)容的政治改革就會基本完成，中國的政治體制就能夠基本適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)與市民社會的發(fā)展，并為民主與憲政改革奠定堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。

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　　原文載于《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2008年6月第3期

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