R·米什拉：西方福利模式的改革趨勢:日益背離普享原則*
發(fā)布時(shí)間:2020-06-11 來源: 感悟愛情 點(diǎn)擊： 
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一、削減政府公共支出規(guī)模
人們普遍認(rèn)為,貨幣主義的新自由主義政策(例如通過提高利率來抵御通貨膨脹) 、通貨緊縮以及失業(yè)是推動赤字上升的主要因素。此外,隨著20 世紀(jì)80 年代貨幣及資本的跨國流動性的增強(qiáng),各國為了防止資金流入利率較高的國家均傾向于采取加息措施,這加重了政府的債務(wù)成本。
在政府支出不斷增多時(shí),經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)低速增長,失業(yè)不斷擴(kuò)大,政府收入也在開始下降。減稅和各種支出的增加也使得稅收收入下降。這些是造成西方工業(yè)國家赤字攀升的主要原因。
赤字具有周期性,盡管在某些好的年份赤字會縮減或者消失,而政府負(fù)債則開始上升。毫無疑問,高額的債務(wù)(無論是國內(nèi)還是國外) 給政府財(cái)政帶來沉重的利息支付壓力,因此,控制預(yù)算赤字和債務(wù)非常重要。兩個(gè)核心問題值得關(guān)注:首先,一國的債務(wù)和赤字警戒線如何確定,例如在什么利率水平下應(yīng)該償清債務(wù); 其次,如何解決債務(wù)和赤字問題。這是全球性的問題。
如同早期新自由主義者建議的那樣,抵御通貨膨脹比其他目標(biāo)更為重要,金融和資本的全球化似乎可以解決政府債務(wù)和赤字問題,而不是解決其他問題,如維持就業(yè)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長與維護(hù)社會安全等。一定的赤字降低意味著國家通過高利率吸引私人資本購買國債,大規(guī)模的國債也就意味著高利率。這些因素不利于經(jīng)濟(jì)增長和刺激就業(yè),因此企業(yè)界對縮減赤字持保留態(tài)度。
事實(shí)上減稅是全球化政策的重要手段之一。降低赤字并不一定意味著減少公共(社會) 支出。對企業(yè)界和新自由主義來說,不考慮經(jīng)濟(jì)和社會成本(失業(yè)、破產(chǎn)、生產(chǎn)率下降)的縮減赤字簡直是一種妄想。新自由主義的長期目標(biāo)是達(dá)到政府收支平衡和清算積累的政府負(fù)債,實(shí)現(xiàn)平衡預(yù)算、減少國家負(fù)債和減少稅收這些長期目標(biāo)的最重要手段是減少公共支出。
自20 世紀(jì)70 年代末以來,新自由主義的目標(biāo)就沒有改變過,而其新主張是金融管制的減少和資本的流動,這使得新自由主義在一國范圍內(nèi)從一種政治意識形態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)槿蛸Y本主義的經(jīng)濟(jì)政策需要。政府中的左翼和右翼在這一點(diǎn)上持不同的觀點(diǎn):前者對以上政策并不熱心,并且對金融市場的負(fù)面作用頗有微辭;而后者卻強(qiáng)烈支持這一觀點(diǎn),對全球經(jīng)濟(jì)一體化和自由化大力追捧。不同的政治立場也就造成了不同的政策后果。
其中一種方式是通過穆迪公司和標(biāo)準(zhǔn)普爾等債券評級機(jī)構(gòu)來評價(jià)金融市場的影響力,其中也會涉及對政府或其他債務(wù)人的信用等級進(jìn)行評價(jià)。如果債券評級機(jī)構(gòu)判定一國政府的信用等級過低,則該國債券將不得不支付較高的利息,并可能會成為投資人回避的對象。當(dāng)一國政府面臨信用評級下調(diào)的風(fēng)險(xiǎn),甚至可能被列入“信用觀察名單”時(shí),就需要對政府的政策進(jìn)行修正,國家資本就是如此受到市場力量影響的。
有時(shí)政府會與評級機(jī)構(gòu)達(dá)成默契,給予政府一定的預(yù)警時(shí)間來采取削減支出的措施。1995 年的加拿大政府就有過如此經(jīng)歷,當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)危機(jī)氣氛彌漫加拿大,政府對龐大的公共支出進(jìn)行了大幅度削減,這吸引了人們開始重新關(guān)注赤字問題。從1994 年秋天到1995 年初,赤字規(guī)模驟增。有警告說,如果加拿大不采取嚴(yán)厲的財(cái)政措施,國際金融市場和IMF 將對我們采取更嚴(yán)厲的措施。當(dāng)時(shí)民意測驗(yàn)顯示,公眾第一次密切關(guān)注赤字削減問題。隨后大力消減赤字的預(yù)算案在議會通過。連加拿大財(cái)政部長都承認(rèn):“這是戰(zhàn)后最嚴(yán)厲的一次削減計(jì)劃,與1984 年新西蘭應(yīng)對財(cái)政危機(jī)時(shí)的激進(jìn)改革如出一轍�！�
這些例子并未說明全球化是新自由主義的濟(jì)世良方,它是20 世紀(jì)90 年代全球經(jīng)濟(jì)的“主觀”和“客觀”表現(xiàn),它給一國政府帶來了外部壓力并使得政府政策迫于民主政治壓力而轉(zhuǎn)向其他。
除了國際市場的限制, IMF 和OECD 等政府間國際組織也對政府決策有重大影響。如何應(yīng)對債務(wù)和赤字問題就是這些組織向工業(yè)化國家所提供的專家意見之一。盡管它們對富足工業(yè)國家的影響通常是間接的,不像對前共產(chǎn)主義國家和第三世界國家那樣具有制約意義,但也十分重要。除此之外,這些國際機(jī)構(gòu)對政策的評估和建議為熱衷于用新自由主義的方法來處理財(cái)政赤字和福利支出問題的國內(nèi)機(jī)構(gòu)提供了相當(dāng)大的幫助。
就歐盟而言,馬斯特里赫特條約包含了取得歐洲貨幣聯(lián)盟成員資格必須遵守的嚴(yán)格的貨幣和財(cái)政標(biāo)準(zhǔn)。這些匯合標(biāo)準(zhǔn)要求財(cái)政赤字不得超過GDP 的3 % ,國家的累積債務(wù)不得超過GDP 的60 %。通貨膨脹也必須控制在一定范圍之內(nèi)。盡管一些歐盟成員國的累積債務(wù)仍然很高,但其15 個(gè)成員國中有11個(gè)已成功地將其財(cái)政赤字控制在GDP 的3 %以內(nèi),從而滿足了資格要求,加入了貨幣聯(lián)盟。在這樣的財(cái)政工作中,包括法國和德國在內(nèi)的許多國家,盡管盡力減少赤字并大幅度削減社會福利支出,但還是難以達(dá)到這樣的標(biāo)準(zhǔn)。在法國,源于馬斯特里赫特條約的緊縮政策引起了包括罷工在內(nèi)的廣泛抗議,并且導(dǎo)致了社會主義政府的上臺執(zhí)政,勢將逆轉(zhuǎn)這樣的政策。
在此能夠注意到歐盟對社會保障的影響是雙方面的,這已經(jīng)足夠了。一方面,歐盟已經(jīng)制定了像福利憲章這樣的措施,它以為成員國的工人提供最低社會保障為目標(biāo)。另一方面,它的財(cái)政緊縮政策,如記錄在馬斯特里赫特條約中的那樣,則是與社會保障這一目標(biāo)背道而馳的,也就是說,是在縮減成員國的社會保障。此外,歐盟所簽署的“津貼”標(biāo)準(zhǔn)意味著社會福利政策是一個(gè)國家性問題,而不是僅僅與社區(qū)相關(guān)。
二、緊縮財(cái)政政策
征稅和財(cái)政支出的自由可能是國家建立獨(dú)立的社會福利政策能力的核心。高福利國家如比利時(shí)、荷蘭、瑞典以及丹麥都是以政府具有征稅和財(cái)政支出的自治權(quán)為前提的,而該自由服從國家的利益和公民投票的結(jié)果。該自治權(quán)包含了與實(shí)體性福利國家緊密相關(guān)的累進(jìn)稅收原則。
新自由主義者為大幅度削減對高收入者的征稅所提供的依據(jù)是它會在更大范圍內(nèi)刺激財(cái)富的創(chuàng)造并增強(qiáng)市場的力量。無論如何,新自由主義加強(qiáng)市場導(dǎo)向、減少政府干預(yù)的哲學(xué)大致表現(xiàn)為調(diào)降所得稅率和縮減政府支出。
在美國和英國,自20 世紀(jì)70 年代后期以來對高收入者的稅率急劇下降,這被闡述為年度稅收下降的實(shí)質(zhì)原因。其他盎格魯-撒克遜國家追隨美國和英國,盡管其變化的具體內(nèi)容和涉及面有所不同。在歐洲大陸和日本,稅率也被調(diào)降。20 世紀(jì)80 年代,資本和金融市場的不規(guī)范意味著資本有更大的靈活性,意味著在全球范圍內(nèi)產(chǎn)生了更多的投資機(jī)會,這為降低最高稅率和減輕公司稅收提供了進(jìn)一步的推動力。
至此我們?nèi)晕纯吹剿^的“稅收大戰(zhàn)”,也就是國家之間降低稅收以吸引投資資金的公開競爭,但毫無疑問,當(dāng)企業(yè)考慮在一個(gè)國家開展業(yè)務(wù)或者進(jìn)行投資時(shí),低稅率對于它們而言是主要的誘惑之一,政府不能忽視這一點(diǎn)。因此,全球化使降低稅率,尤其是降低高收入稅和公司稅成為必然。在過去的20多年中,大多數(shù)OECD 國家降低了個(gè)人所得稅的最高稅率和公司稅。
但就平均水平而言,OECD 國家的年度稅收總額占GDP 的百分比并沒有下降。因降低直接稅收而造成的稅收損失通過非直接稅收得到了補(bǔ)償,特別是通過消費(fèi)稅,如增值稅、商品或服務(wù)稅,以及強(qiáng)迫征收的相對較高的社會保險(xiǎn)稅費(fèi)。其中的一些,如較高的工薪稅或者雇主的繳費(fèi),因不利于激勵(lì)雇員而遭到非議。
在大多數(shù)國家,稅收改革將負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移給中低收入階層,而對高收入者給予優(yōu)待。從而社會支出的資金部分來源于借貸,于是導(dǎo)致了高額赤字,保持了總體稅收水平而改革了累進(jìn)稅。盡管稅收改革的大致方向在大多數(shù)國家看來完全一致,但以上傾向包括改革累進(jìn)稅,在盎格魯- 撒克遜國家再度明確起來。全球化的壓力使新自由主義意識形態(tài)的上升趨勢得到加強(qiáng),從而傾向于否定累進(jìn)稅制的合法性,并極大地改變了支持減少直接稅的意識形態(tài)環(huán)境。
該意識形態(tài)的部分觀點(diǎn)認(rèn)為,包括消費(fèi)在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)活動應(yīng)該盡可能地私有化。應(yīng)當(dāng)盡可能讓人們自由支配他們的收入。最后我們應(yīng)當(dāng)注意到,一些國際機(jī)構(gòu)通過上述方式積極地推動了稅收改革的發(fā)展。類似地,歐盟也對推動消費(fèi)稅的發(fā)展起到了一定作用,如歐盟成員國推動了增值稅等消費(fèi)稅的發(fā)展。
否定累進(jìn)稅制的合法性以及遞減累進(jìn)稅的發(fā)展產(chǎn)生了一系列影響。首先,這意味著稅收和劃撥的結(jié)合使之對下層收入再分配的影響減小。在大多數(shù)英語國家中收入不平等(既包括稅前收入,也包括稅后收入) 急劇增長,與此同時(shí)遞減累進(jìn)稅對上層的收入再分配作出了貢獻(xiàn)。其次,賴克關(guān)于美國的論述是正確的,有更廣泛的正確性,具體來說就是工薪階層中大多數(shù)人“無法承受附加的相對較高的公共消費(fèi)”。第三,在實(shí)際操作中,似乎有一種棘輪效應(yīng), [①]一旦調(diào)降了直接稅收,從政治角度而言很難再對它進(jìn)行調(diào)升。
三、收縮稅基
跨國公司的發(fā)展以及商品生產(chǎn)和勞務(wù)的不斷國際化對國家稅收產(chǎn)生了負(fù)面影響。大約1P3 的世界貿(mào)易(就個(gè)別國家而言比例可能更高,如美國高達(dá)1P2) 成為公司內(nèi)部貿(mào)易,即交換在跨國公司的成員之間發(fā)生。這些商品被出售或者交換的價(jià)格不是由市場決定,而是由跨國公司本身決定。
現(xiàn)在可以通過利潤最小化來調(diào)節(jié)這些交易的價(jià)格,實(shí)際上就是指在高稅收的國家賬面上表現(xiàn)出虧損,而在公司稅較低或者沒有公司稅的國家賬面上表現(xiàn)出贏利。有關(guān)“交易定價(jià)”的技巧為跨國公司避稅提供了好的思路,因交易定價(jià)而造成的國家稅收損失卻鮮為人知。
美國國會的一項(xiàng)調(diào)查顯示,在被調(diào)查的大約40 家外國公司中,有一半以上實(shí)際上已經(jīng)有十多年沒有納稅了。1987 年本是一個(gè)經(jīng)濟(jì)繁榮的年份,美國卻有59 %的外國公司的財(cái)務(wù)報(bào)告顯示不贏利,因此沒有納稅。在過去的三年中,它們的收入增長了50 % ,其納稅額卻僅僅增長了2 個(gè)百分點(diǎn)。生產(chǎn)的國際化為跨國公司提供了足夠的避稅機(jī)會。銀根吃緊驅(qū)使各國政府苦思對策。如美國加利福尼亞州的州政府不能再容忍州內(nèi)活躍的跨國公司將其利潤轉(zhuǎn)移到其他地區(qū),于是決定公司必須基于其在世界范圍內(nèi)的營利來納稅,但是否通過這一立法尚在爭論之中。根據(jù)澳大利亞稅收權(quán)威機(jī)構(gòu)的研究“, 數(shù)百億美元”的國家稅收被跨國公司中飽私囊。在澳大利亞,減少利息支付和使用交易定價(jià)策略是國家稅收流失的主要原因。1993～1994年,60 %的跨國公司(既有外國公司,也有本國公司) 宣稱沒有贏利,也沒有納稅。
美國最近采取行動,對不據(jù)實(shí)報(bào)告跨國交易情況的公司處以實(shí)質(zhì)性的罰金處罰。這促使加拿大政府采取嚴(yán)格的保證措施,以防止跨國公司將盈利轉(zhuǎn)移到國外以逃避加拿大稅收。在德國,由于政府試圖對居民利息征收代扣所得稅,導(dǎo)致大量資金流向鄰國盧森堡。實(shí)際上,因?yàn)閲抑g的資金流動十分容易,當(dāng)前有相當(dāng)數(shù)量的投資流向海外(其中包括一些避稅場所) 。
所有這些情況都對稅基造成了實(shí)質(zhì)性的損害。盡管各國政府已經(jīng)覺察到相關(guān)問題的存在,OECD 對此類情況的研究也有相當(dāng)一段時(shí)間,但迄今為止尚未出臺具體的對策。
更深層次的國家稅收流失源于公司從政府獲得的各種形式的特權(quán),如免稅期、補(bǔ)助、銷賬等。問題在于由于政府退出了生產(chǎn)領(lǐng)域,不再從事創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會和生產(chǎn)力的相關(guān)活動,國家不得不依賴私人資本來解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展和就業(yè)問題。因?yàn)榭鐕究梢愿鶕?jù)自己的意愿選擇在任何地方投資,于是可以從政府那里獲取實(shí)質(zhì)性的資助。資助的數(shù)額隨著價(jià)格競爭的加劇而不斷增加。
例如,1977 年美國俄亥俄州政府許諾向本田汽車公司提供2200 萬美元的補(bǔ)助和稅收優(yōu)惠,以促使該公司在俄亥俄州建立汽車生產(chǎn)基地。到1986 年為止,肯塔基州花費(fèi)了1 億美元以使豐田汽車公司在那里創(chuàng)造了100 個(gè)工作崗位。當(dāng)1985 年三菱公司宣布它將在美國組裝汽車時(shí),有4 個(gè)州參與角逐,力邀該公司在本州建廠。“獲勝者”是伊利諾伊州,它提供了一個(gè)價(jià)值2176 億美元的10 年計(jì)劃,并將每年為每個(gè)新增工作崗位提供價(jià)值215 萬美元的直接資助。
這樣的激勵(lì)措施“越來越慷慨”。近期對投資方式的研究結(jié)果更加表現(xiàn)出與此的一致性。根據(jù)聯(lián)合國近期的一份報(bào)告,對外國直接投資的競爭使得越來越多的政府用日漸慷慨的激勵(lì)方案去影響“落戶的決定”,而且為外國投資者提供的激勵(lì)措施的數(shù)量和范圍在過去10 年中持續(xù)增長。
四、削減社會福利
壓力迫使政府由減少赤字、負(fù)債及降低稅收演化為減少福利支出。其結(jié)果削弱(即使算不上侵蝕) 了凱恩斯福利國家建立的第二道防線,其中第二道防線以社會福利機(jī)構(gòu)的改革形式反對貧困、社會排斥和依附。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)
如果國家政府是新保守主義追隨者,社會福利制度的衰退則更快。盎格魯- 撒克遜國家的變革最為劇烈。當(dāng)然西歐和日本的發(fā)展趨向也大勢趨同。對國際競爭的考慮,國際決策中盎格魯- 撒克遜新自由主義模式的主導(dǎo)地位,經(jīng)濟(jì)開放程度的提高以及資本的加速流動都產(chǎn)生了類似的壓力,使得改革成為一種必然。
社會福利制度遭侵蝕的表現(xiàn)之一是背離了凱恩斯福利國家的根本原則———普享性。在一些國家,普享性原則遭到破壞和侵蝕,而在另一些國家其比例有實(shí)質(zhì)性的縮減。在作為福利國家的兩個(gè)主要項(xiàng)目———收入保障和醫(yī)療保健中,對普享性原則的背離在前者中表現(xiàn)得更為明顯。
由于社會福利國家可用資源的衰退,關(guān)于高收入階層能夠獨(dú)善其身的看法變得更有吸引力。相反,在資源稀缺時(shí),資源應(yīng)被用來幫助貧困者,而不是毫無差別地耗費(fèi)在所有公民身上,這一觀點(diǎn)的正確性是顯而易見的。全球化使新自由主義的意識形態(tài)成為一種價(jià)值和需要,從而有理由將收入保障體系由普享性實(shí)施轉(zhuǎn)向選擇性實(shí)施。
對普享性進(jìn)行攻擊的第一個(gè)惡果是對由普遍收入資助的收入保障體系的影響。這一體系在分配福利時(shí),面向所有公民而不是將收入差別考慮在內(nèi)。通過收入調(diào)查和家計(jì)調(diào)查,這種制度不再適用于高收入者。盡管在一般情況下繳費(fèi)型保險(xiǎn)制度具有普享性,但仍然受到種種限制并遭到各種削減,如福利削減,權(quán)利受到更多的限制。
失業(yè)保險(xiǎn)在許多國家,如美國、英國、加拿大遭遇大幅度削減。這與勞動力市場“彈性”的意識形態(tài)部分相關(guān)“, 彈性”把失業(yè)救濟(jì)看作“剛性”和“畸變”的原因,認(rèn)為失業(yè)救濟(jì)帶來了求職和流動性的障礙,并阻礙了工資的降低。因此,降低(即使不是取消) 身體健康的失業(yè)者的福利被看作是私人部門創(chuàng)造工作崗位的必要條件。
社會救濟(jì)或“福利”被認(rèn)為提出了類似的問題。隨著長期失業(yè)的增多,依靠社會救濟(jì)生活的人口不斷增加。就身體健康卻依賴社會福利生活的人群而言,或者更明確地說,就失業(yè)的單身母親而言,又出現(xiàn)了我們所了解的工作障礙問題以及對社會福利的依賴。此外,社會救濟(jì)費(fèi)用呈上升趨勢,針對以上發(fā)展趨勢相應(yīng)產(chǎn)生了降低社會福利水平和嚴(yán)格控制身體健康者享受社會福利權(quán)利的條件的壓力。后者以從事某種形式的工作或者接受培訓(xùn)作為享受社會福利的條件。這就是“工作福利”的實(shí)質(zhì)———社會救濟(jì)的一種方式,形成于美國里根政府任期內(nèi)�？肆诸D執(zhí)政期間將其進(jìn)一步發(fā)展和深化,對于身體健康者而言,社會福利通過某種形式的勞動實(shí)現(xiàn)并且會在一定時(shí)期后加以嚴(yán)格限制。[②]盡管美國以“工作福利”的發(fā)源地而自豪,但該思想也已通過各種方式在其他國家被運(yùn)用。保護(hù)失業(yè)者的收入保障制度的重新構(gòu)建與“彈性”和前面章節(jié)概述的勞動力市場再度商品化有關(guān)。
在醫(yī)療保健領(lǐng)域,較難背離普享性原則和平等享受權(quán)利原則。無疑,這是由于它得到了絕大多數(shù)人的強(qiáng)烈支持,但不能認(rèn)為它是不會被削減的。我們同樣可以看到費(fèi)用上漲、服務(wù)縮減、服務(wù)質(zhì)量差和私有化問題。由于直接破壞醫(yī)療保健的普享性具有政治風(fēng)險(xiǎn),政府部門則通過間接的手段來達(dá)到目的。例如,加拿大政府已經(jīng)采取了一項(xiàng)被稱為“秘密福利政策”的戰(zhàn)略。在推廣醫(yī)療的普享性原則和準(zhǔn)入平等性原則的同時(shí),聯(lián)邦政府通過大幅度削減財(cái)政撥款來減少福利支出并平衡財(cái)政預(yù)算。從表面上看,這將撥款責(zé)任轉(zhuǎn)移給省級政府,但實(shí)質(zhì)上意味著醫(yī)療服務(wù)水平的下降。
縱觀20 世紀(jì)70 年代以來一些英語國家收入保障的發(fā)展趨向的實(shí)例。在英國,由普享性到選擇性的趨向十分明顯。靠家計(jì)調(diào)查后發(fā)放救濟(jì)金生活的人口由1979 年的440萬迅速增長為1988 年的820 萬。家計(jì)調(diào)查后發(fā)放的救濟(jì)金支出在1978～1994 年翻了一番,占全部福利支出的34 %。
在新西蘭,20 世紀(jì)80 年代中期以來的這一段時(shí)期,目標(biāo)人群更加明確以及對權(quán)利規(guī)定更加嚴(yán)格的傾向已初見端倪,不過主要的變化還是發(fā)生在1990 年新自由主義政府上臺之后。在工黨政府的領(lǐng)導(dǎo)下,新西蘭開始朝著私有化和經(jīng)濟(jì)自由化方向發(fā)展。而緊跟其后的右翼政府執(zhí)政時(shí)期的社會福利開始萎縮,打著減少財(cái)政赤字和增加新西蘭競爭的旗號,社會保障體系實(shí)質(zhì)上遭到毀滅。
20 世紀(jì)80 年代中期以后新西蘭的改革列舉如下:普享性家庭福利被取消;基于收入或者家計(jì)調(diào)查的福利制度如失業(yè)、疾病,以及寡居所享受的福利在很大程度上被緊縮,而且福利保障的水準(zhǔn)也被調(diào)低,對失業(yè)者享受的福利待遇的降幅高達(dá)30 %;普遍發(fā)放養(yǎng)老金方面,高收入老年人還需繳納25 %的額外費(fèi)用,并且2001 年將退休年齡從60 歲調(diào)至65 歲。
加拿大的改革趨向也基本一樣,普遍的家庭津貼從1989 年開始仰仗于退稅, 1993年開始又代之以收入調(diào)查后發(fā)放的家庭福利。1989 年普遍發(fā)放的養(yǎng)老金也開始仰仗退稅(如新西蘭) 。失業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)放范圍和金額近年來不斷遭到削減。這種削減以及失業(yè)期延長共同導(dǎo)致了接受救濟(jì)的失業(yè)人口比例從1989 年的87 %下降到1997 年的40 %。聯(lián)邦政府對醫(yī)療、高等教育和社會救濟(jì)的撥款大幅度削減并把責(zé)任推卸給省級政府,嚴(yán)重破壞了普遍的醫(yī)療保健體系。有助于保持加拿大境內(nèi)的最低國家救濟(jì)線的加拿大聯(lián)邦政府援助計(jì)劃已被取消。
總之,減少財(cái)政赤字和債務(wù)的需要以及為私人部門投資和私有企業(yè)創(chuàng)造良好環(huán)境的需要為這些改革提供了充分的理由。這些改革也是聯(lián)邦政府?dāng)[脫社會福利制度責(zé)任,并將其移交給省級政府戰(zhàn)略的一個(gè)組成部分。我們再次看到,政治并不是關(guān)鍵所在。其實(shí),在保守派執(zhí)政時(shí)期就已經(jīng)開始削弱社會福利和普享性,并撤銷聯(lián)邦政府對國家最低保障的承諾。自由黨———加拿大福利社會的前建筑師———發(fā)展和強(qiáng)化了這一政策。實(shí)際上加拿大通過大幅度削減社會福利支出而在縮減財(cái)政赤字(后來實(shí)現(xiàn)了財(cái)政贏余) 方面的驚人成功并沒有被國際社會所忽視。有評論認(rèn)為,加拿大已經(jīng)將自己轉(zhuǎn)型為“發(fā)達(dá)國家中最具傾斜性的公共經(jīng)濟(jì)”。而自由黨的首相,克雷蒂安領(lǐng)導(dǎo)的“財(cái)政預(yù)算縮減幾乎比其他任何西方國家的領(lǐng)袖都要成功”。美國近年來財(cái)政赤字也有了實(shí)質(zhì)性的縮減。但這更多地歸功于經(jīng)濟(jì)的繁榮和國家稅收的增加,而不是社會福利支出的削減,盡管后者也起到了一定的作用。有趣的是,美國很少表現(xiàn)出由普享性福利政策轉(zhuǎn)向選擇性福利政策的傾向,部分是因?yàn)槌嘶诒ｋU(xiǎn)的“收入保障”,如養(yǎng)老和傷殘救濟(jì)金,并不存在多少具有普享性的福利制度。與加拿大不同,美國沒有家庭津貼和老年津貼。目前,這兩種非繳費(fèi)型福利制度中的一項(xiàng)在加拿大已經(jīng)被取消。社會保險(xiǎn)作為一種繳費(fèi)型并針對老年群體的福利制度,極難改變。
在美國“, 社會福利”引起了相當(dāng)程度的關(guān)注。經(jīng)過家計(jì)調(diào)查后的福利制度被削減的可能性更大。但是,在美國從來就不怎么慷慨的失業(yè)保險(xiǎn)制度已經(jīng)遭到實(shí)質(zhì)性的削減。針對老年人的醫(yī)療保健和健康保險(xiǎn)制度也在縮水,同時(shí)更多具有深遠(yuǎn)影響的社會保障制度和醫(yī)療保健制度的改革已經(jīng)在最近被提上日程,其實(shí)質(zhì)就是朝著私人負(fù)擔(dān)的方向發(fā)展。社會福利政策緊縮的具體情況根據(jù)各國國情有所不同。例如在美國,“社會福利”的目標(biāo)不能離開種族問題來加以考慮和理解,如未成年子女家庭援助。美國在其他方面也具有一定的特殊性,它的軍事開支相對龐大,這為縮減民事開支以減少財(cái)政赤字提供了可能性。當(dāng)然,各種因素造成了社會福利制度的緊縮,包括國家社會福利機(jī)構(gòu)的本質(zhì)、收入保障制度的結(jié)構(gòu)和政策反饋。就為政策制定創(chuàng)造更寬泛的經(jīng)濟(jì)和意識形態(tài)背景而言,全球化十分重要,但國家政府的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)調(diào)停了它的影響。
毫無疑問,即使在盎格魯- 撒克遜國家,社會保障的結(jié)構(gòu)在相當(dāng)程度上得以保留。此外,在大多數(shù)國家社會福利支出占GDP 的百分比并沒有下降,但面對社會福利支出數(shù)據(jù)時(shí)必須保持警惕。勞動力市場的再度商品化(就長期失業(yè)、低工資和就業(yè)不穩(wěn)定而言) 意味著需要更多的福利支出來維持最低保障標(biāo)準(zhǔn)。例如,曾在美國被大力吹捧的勞動收入的稅收優(yōu)惠政策的確是在幫助貧窮者,但實(shí)際上它是因?yàn)榈凸べY就業(yè)的大幅度增長而不得不存在。
對今天社會福利支出的任何現(xiàn)實(shí)考慮都必須把為補(bǔ)償全球化和“后福特主義”勞動力市場引起的“社會福利解體”所必需的費(fèi)用計(jì)算在內(nèi),如失業(yè)不僅引起了經(jīng)濟(jì)問題,還導(dǎo)致了其他各種社會問題,像家庭暴力、酗酒、心理壓力和疾病,這些都需要額外的社會福利支出。當(dāng)我們把這些“社會福利制度解體”的費(fèi)用考慮在內(nèi)時(shí),社會福利的有效支出很可能比名義上的社會福利支出在GDP 中所占的比例還要小得多。
隨著凱恩斯福利國家針對不安全和剝奪而設(shè)立的第一道防線(充分就業(yè)和高工資防線) 遭到全球化的削弱,第二道防線即社會福利權(quán)利的制度化這一防線是否正在得到加強(qiáng)或者至少是得以維持。第二道防線即使沒有遭到攻擊也經(jīng)受了相當(dāng)?shù)膲毫?并且已經(jīng)在一些國家遭到削弱。
表面上看來,“競爭性緊縮”的壓力在工業(yè)國家正在制度化。直接與勞動力再度商品化相關(guān)的收入保障制度作為由稅收收入資助的普遍制度正在受到排斥,其中比較引人注目的是對失業(yè)保險(xiǎn)以及對身體健康者救濟(jì)的排斥。而且因?yàn)榕c競爭力和其他全球化問題相關(guān)的各種法定政策的制定,社會福利支出間接受到了壓力。這些包括減少赤字和債務(wù),以及減稅(工資稅包含在內(nèi)) 。
新自由主義政府看上去的確是比中立態(tài)度或者左翼政府更加積極地推動這一進(jìn)程。此外,盎格魯- 撒克遜國家在這條道路上走得更遠(yuǎn)。從資本流出具有高度社會保障體系的國家這一角度而言,幾乎沒有關(guān)于社會傾銷的直接證據(jù)。無論如何,假定“投資者是友善的”這樣的政策意味著社會保障政策可能會面臨進(jìn)一步向下的壓力�？偠灾�,不管是按照計(jì)劃實(shí)施還是隨機(jī)產(chǎn)生,現(xiàn)在的情形都是:社會福利保障制度正在走向衰退。
五、結(jié) 論
與經(jīng)濟(jì)、勞動力市場及社會保障有關(guān)的改革帶來不斷增長的社會(福利方面) 赤字嗎? 盡管在“黃金時(shí)代”(1950～1975 年) 西方國家的生活水平穩(wěn)步增長,但很大程度上由于福利干預(yù)的緣故,這一增長趨勢在20 世紀(jì)70 年代后期就停止了。
正如人們預(yù)期的那樣,這種情況在盎格魯- 撒克遜國家尤為糟糕,特別是英國、美國和新西蘭。在這些國家里,全球化和政策制定時(shí)強(qiáng)烈的新自由主義傾向共同影響了社會福利制度,并且削弱了(如果不能說是批判的話) 早先把最低社會保障線作為一種權(quán)利的承諾。勞動力市場重建、消除價(jià)格管制以及稅收政策導(dǎo)致了收入和醫(yī)療分配中的實(shí)質(zhì)性不平等。
的確“, 選擇性”政策收到了良好的效果,如在加拿大。在澳大利亞和新西蘭,長期以來相對寬松的家計(jì)調(diào)查制度是收入保障制度的主要特征。此外,收入調(diào)查已被應(yīng)用于實(shí)踐。它區(qū)別于社會福利制度中典型的家計(jì)調(diào)查,它能夠解決暇疵問題并能被得到較大程度的運(yùn)用。近年來在美國迅速發(fā)展的勞動收入的稅收優(yōu)惠政策的目的就是幫助貧窮的工薪階層。
但應(yīng)當(dāng)記住,針對性和選擇性政策引起了貧困陷阱問題并成為工作和儲蓄的障礙。因此,福利應(yīng)該維持較低的水準(zhǔn),特別是對正值工作年齡的人口,從而限制其需要救濟(jì)的可能性。無論如何根據(jù)收入保障制度來判斷,盎格魯- 撒克遜國家的福利制度正從“制度型”轉(zhuǎn)向“補(bǔ)救型”。[③]
（原載于《國外社會科學(xué)》2008年第3期）
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*譯自〔加〕R. 米什拉的The Globalization andthe Welfare States ( R. Mishra , Edward Elgar , 1999) 第3章,原章名為《福利國家收縮過程中的社會政策》。為壓縮篇幅,這里省略了幾乎所有的注釋,并做了少量刪節(jié)�！g者
[①] “棘輪效應(yīng)”意指由于安裝了棘爪,輪子無法滑回,只能朝一個(gè)方向移動�！g者注
[②] 1996 年, 美國《未成年子女家庭援助》(AFDC) 或者說“福利”被《困難家庭臨時(shí)援助》(TANF) 所替代。該計(jì)劃設(shè)立了5 年限制期。接受救濟(jì)的成年人需在兩年內(nèi)開始“勞動”(就業(yè)、參加社區(qū)服務(wù)、接受教育或者培訓(xùn)) 。法律要求政府承擔(dān)該計(jì)劃的大部分設(shè)計(jì)工作。
[③] “制度型”和“補(bǔ)救型”福利制度的概念是維倫斯基(Wilensky) 和勒博(Lebeaux) 在其1958 年發(fā)表的《工業(yè)社會與社會福利》中首次提出來的�！把a(bǔ)救型”和“制度型福利”這兩種模式是相對應(yīng)的兩種不同類型的模式。所謂“補(bǔ)救型”福利國家是指,在福利提供的正常結(jié)構(gòu)即家庭和市場不能起作用時(shí),福利國家才發(fā)揮作用,家庭和國家(the economy) 之間的關(guān)系是相互依賴的;“制度型”模式是指,福利國家提供社會服務(wù)是“天經(jīng)地義”的,是現(xiàn)代工業(yè)社會的一項(xiàng)首要職能,即政府和國家應(yīng)當(dāng)發(fā)揮作用。蒂特馬斯(Titmuss) 在同年發(fā)表的《福利國家文論》中對維倫斯基和勒博的上述研究給予了肯定,提出了基本相同的看法。后來蒂特馬斯1974 年的《社會政策》這本名著基本上承繼了維倫斯基和勒博傳統(tǒng)的“補(bǔ)救型”福利模式的概念,認(rèn)為這個(gè)概念的含義是指在市場和家庭這兩個(gè)部門不能正常發(fā)揮有效的作用時(shí),社會福利機(jī)構(gòu)才臨時(shí)發(fā)揮作用。艾斯平- 安德森(Esping2Andersen) 在其《福利資本主義的三個(gè)世界》中對蒂特馬斯給予了高度的評價(jià),認(rèn)為所謂補(bǔ)救型福利國家是指“只有當(dāng)家庭或市場運(yùn)作失靈時(shí),國家才承擔(dān)起責(zé)任”的那種類型的福利制度,這種福利制度“試圖將其責(zé)任限定在少數(shù)應(yīng)該得到幫助的社會群體范圍”;“制度型”福利模式“致力于全體居民,具有普救主義的性質(zhì),并且體現(xiàn)為一種對福利的制度性義務(wù)”。請參見: (1) Harold L. Wilensky ,Charles N. Lebeaux , Industrial Society andSocial Welfare : The Impact of Industrialization on the Supply and Organization of Social Welfare Services in the United States ,New York :Russell Sage Foundation ,1958 ,pp. 137～147 ,283～334。(2) R. Titmuss , Essays on the Welfare State ,London :allen and Unwin ,1958。(3) R. Titmuss ,Social Policy ,London :Allen and Unwin ,1974。(4) 艾斯平- 安德森:《福利資本主義的三個(gè)世界》,鄭秉文譯,法律出版社,2003 年。———譯者注
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