[摘　要]我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)和政治發(fā)展遵循區(qū)域整合的發(fā)展路徑,這需要區(qū)域政治發(fā)展在地方政府的能力、區(qū)域發(fā)展的治理結(jié)構(gòu)和治理規(guī)則以及民眾的政治參與等方面提供區(qū)域整合發(fā)展所需的政治資源和制度環(huán)境。在此基礎(chǔ)上,探討我國(guó)區(qū)域政治發(fā)展的內(nèi)容、前提、約束條件以及應(yīng)注意的問(wèn)題,這些也是影響我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政治因素。

　　[關(guān)鍵詞]區(qū)域政治發(fā)展;區(qū)域;理論;問(wèn)題

　　 一、區(qū)域政治發(fā)展研究的對(duì)象

　　不同學(xué)科對(duì)“區(qū)域”概念的理解是不同的,所揭示的區(qū)域的意義也是各不相同的。而且,區(qū)域作為地球表面空間,是由各種地理和人文要素所填充和排列組合的地理單元,其形成與發(fā)展是一個(gè)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、民族、宗教、地理、歷史等構(gòu)成要素發(fā)生作用的綜合演進(jìn)過(guò)程,“地域作為說(shuō)明的本原,同時(shí)涉及到歷史的全部實(shí)在,涉及到整體的所有組成部分:國(guó)家、社會(huì)、文化、經(jīng)濟(jì)等等。根據(jù)人們選擇這些集合的這個(gè)集合或那個(gè)集合,地域的意義和作用便有所變化,當(dāng)然不是徹底的變化”[1](第1頁(yè))。因此,區(qū)域政治發(fā)展研究首先就是要確定研究對(duì)象——區(qū)域——的意義,以及在什么樣的層次上運(yùn)用區(qū)域含義。

　　我國(guó)行政區(qū)劃學(xué)和區(qū)劃實(shí)踐把區(qū)域看成是國(guó)家政權(quán)體系和行政層級(jí)管理結(jié)構(gòu)下的行政地理單元,并主要是按權(quán)力結(jié)構(gòu)分布和行政層級(jí)覆蓋面劃分的;而政治地理學(xué)和地緣政治學(xué)對(duì)區(qū)域的理解要寬泛得多,它是指地球表面上任何按照政治標(biāo)準(zhǔn)劃分的地區(qū),這既是一個(gè)國(guó)家或國(guó)家之下的行政區(qū),也包括數(shù)國(guó)聯(lián)結(jié)而形成的區(qū)域。[2](第3頁(yè))其構(gòu)成要素之一的政治組織,既包括通常意義上的“國(guó)家”、“政府”,也包括現(xiàn)實(shí)政治生活中的社區(qū)群體、種族部落、政治勢(shì)力等,還包括為達(dá)到一定政治目的、為實(shí)現(xiàn)自身政治利益而結(jié)成政治派別的政治團(tuán)體,如政黨、社團(tuán)等。這樣的區(qū)域概念揭示了區(qū)域的政治含義,同時(shí)也與其他類型區(qū)域做了顯著的區(qū)分。但是,我們不是在國(guó)家層次和跨國(guó)性區(qū)域的層次上來(lái)研究政治發(fā)展問(wèn)題的,區(qū)域政治發(fā)展的運(yùn)用范圍應(yīng)該是我國(guó)主權(quán)控制之下的地方性區(qū)域。從經(jīng)濟(jì)區(qū)域的角度,東、中、西部三大經(jīng)濟(jì)帶已是人們熟知和頻繁使用的區(qū)域劃分,它是基于地理區(qū)位差異、歷史傳統(tǒng)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度和水平、國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的區(qū)域部署等因素來(lái)劃分我國(guó)的經(jīng)濟(jì)區(qū)域。

　　這種區(qū)分反映了區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異,沒(méi)有反映區(qū)域間政治發(fā)展的差別,據(jù)此深入研究政治和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)并制定相應(yīng)的政策措施,則顯得有些粗糙和模糊。1996年第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議提出在全國(guó)建立七個(gè)跨省市區(qū)經(jīng)濟(jì)區(qū)域構(gòu)想,它們是:(1)長(zhǎng)江三角洲及沿江地區(qū);(2)環(huán)渤海地區(qū);(3)東南沿海地區(qū);(4)西南及廣西區(qū);(5)東北地區(qū);(6)中部五省區(qū);(7)西北地區(qū)。①這是我國(guó)突破東、中、西三大經(jīng)濟(jì)地帶較為傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)區(qū)域劃分的重大嘗試,是我國(guó)規(guī)劃區(qū)域發(fā)展和重新部署區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的政治舉措。當(dāng)然,這種類型區(qū)劃在范圍上仍有重疊的部分,而且因此形成的七個(gè)經(jīng)濟(jì)區(qū)域目前也并未形成典型的功能經(jīng)濟(jì)區(qū),只帶有遠(yuǎn)景經(jīng)濟(jì)區(qū)劃的性質(zhì)。但是,其意義不在經(jīng)濟(jì)區(qū)劃方面,其更深層次的意義在于,這一區(qū)域發(fā)展規(guī)劃反映了我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和地區(qū)多樣性,遵循了區(qū)域典型原則和功能一致性原則。同時(shí),也體現(xiàn)了我國(guó)的各區(qū)域在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、地理和歷史淵源上的同質(zhì)性,體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)區(qū)域劃分的政治設(shè)計(jì)和政策引導(dǎo),并且,國(guó)家開(kāi)始嘗試用政治權(quán)力和行政手段解決區(qū)域發(fā)展差距問(wèn)題;即通過(guò)國(guó)家的宏觀調(diào)控,對(duì)區(qū)域發(fā)展給予政治指導(dǎo),通過(guò)國(guó)家政策手段協(xié)調(diào)區(qū)域間的關(guān)系以及區(qū)域間的協(xié)調(diào)和聯(lián)合。

　　根據(jù)以上對(duì)區(qū)域的不同理解,以及我國(guó)的區(qū)域客觀實(shí)際,政治發(fā)展可以在區(qū)域的四個(gè)層次上展開(kāi),或者說(shuō),可以在四個(gè)區(qū)域?qū)哟紊咸接懳覈?guó)的區(qū)域政治發(fā)展。第一個(gè)層次依然沿用東、中、西三大經(jīng)濟(jì)帶所劃分的宏觀區(qū)域,這需要從傳統(tǒng)的區(qū)位和區(qū)域發(fā)展差異分析其產(chǎn)生的政治影響,不同時(shí)期、不同區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、不同區(qū)域發(fā)展政策以及不同生產(chǎn)力和產(chǎn)業(yè)布局所實(shí)施的政治環(huán)境和政治后果;區(qū)域發(fā)展差距是怎樣影響國(guó)家的區(qū)域政策制定,在此基礎(chǔ)上形成了怎樣的中央及地方治理能力,它又是怎樣影響區(qū)域民眾的民主參與的。另外,政治發(fā)展又是怎樣解決這些區(qū)域差異的,區(qū)域政治結(jié)構(gòu)、權(quán)力結(jié)構(gòu)和制度安排又是怎樣影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的。第二個(gè)層次是七大經(jīng)濟(jì)區(qū)劃所形成的政治、經(jīng)濟(jì)、人文、地理、歷史等綜合作用的類型區(qū)域。這種類型區(qū)劃體現(xiàn)了國(guó)家動(dòng)用中央權(quán)威和制度優(yōu)勢(shì)解決區(qū)域發(fā)展差距和實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的政治設(shè)計(jì)。區(qū)域政治發(fā)展需要從區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異性和區(qū)域范圍內(nèi)的同質(zhì)性方面加以理解區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展背后深刻的政治、體制、文化和政策動(dòng)因;分析同一類型區(qū)域內(nèi)的不同區(qū)域發(fā)展主體吸收和利用國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域發(fā)展政策的不同的政治環(huán)境、制度安排和治理結(jié)構(gòu)。同樣,區(qū)域政治發(fā)展也要考察不同區(qū)域的政治發(fā)展功能,以及同一區(qū)域的不同地方政府的政策接受能力和治理能力,與國(guó)家發(fā)展的關(guān)系以及區(qū)域政策的不同指向和形成的不同區(qū)域效應(yīng)。第三個(gè)層次是我國(guó)一體化行政管理結(jié)構(gòu)下的不同行政層級(jí)的地方政治經(jīng)濟(jì)單元,是嚴(yán)格意義上的行政區(qū)劃結(jié)構(gòu),構(gòu)成了國(guó)家的整個(gè)政治體系。它是從國(guó)家區(qū)域結(jié)構(gòu)和政權(quán)結(jié)構(gòu)相結(jié)合的角度來(lái)進(jìn)行區(qū)域劃分的[3](第1頁(yè)),它既是為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家機(jī)關(guān)分層管理體制的構(gòu)建,同時(shí)也是根據(jù)我國(guó)領(lǐng)土范圍內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、民族、宗教、歷史、地理等諸種因素綜合作用形成的不同層次的行政區(qū)域。這些各個(gè)層次的行政區(qū)域單元是我國(guó)政權(quán)結(jié)構(gòu)和政治體系的構(gòu)成要素,關(guān)系著整個(gè)國(guó)家的政治穩(wěn)定和區(qū)域治理,也關(guān)系到國(guó)家政權(quán)的鞏固、國(guó)家主權(quán)和領(lǐng)土完整,我國(guó)各種區(qū)域政治經(jīng)濟(jì)單元對(duì)國(guó)家整體發(fā)展是十分重要的。第四個(gè)層次是在行政區(qū)劃系統(tǒng)之外,是因特殊地域條件、區(qū)域發(fā)展需要、發(fā)展目標(biāo)和實(shí)施特殊政策劃分出來(lái)的特殊類型區(qū)域。這些區(qū)域分屬各個(gè)層次的行政層級(jí),肩負(fù)各自的地方管理和發(fā)展職能。如經(jīng)濟(jì)特區(qū)、沿海開(kāi)放城市、沿海開(kāi)放地區(qū)、內(nèi)陸特區(qū)(如貴州省的六盤水特區(qū)等)、工農(nóng)區(qū)和林區(qū)等。這些類型區(qū)域同樣肩負(fù)著區(qū)域政治管理和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的責(zé)任,但更突出自身的區(qū)域特色和經(jīng)濟(jì)發(fā)展功能,在區(qū)域分類上則出于政治考慮和政策設(shè)計(jì),具有明顯的政治性。綜上所述,區(qū)域政治發(fā)展對(duì)區(qū)域概念和意義的運(yùn)用,是根據(jù)不同的語(yǔ)體環(huán)境加以靈活對(duì)待,可能是其中某一類,也可以是某一類的某一層次,也可能是它們的綜合,其目的都是為了更好地解釋區(qū)域政治發(fā)展及其相關(guān)問(wèn)題,揭示我國(guó)區(qū)域政治發(fā)展的意義。

　　二、區(qū)域政治發(fā)展的內(nèi)容

　　從地理區(qū)位和空間性質(zhì)的角度研究區(qū)域范圍內(nèi)的政治系統(tǒng)及其政治過(guò)程,探索政治與區(qū)域的互動(dòng)關(guān)系及其存在形式,揭示政治的地理性質(zhì)和區(qū)域的政治變遷特征,從而形成對(duì)區(qū)域政治現(xiàn)象的總體認(rèn)識(shí),是區(qū)域政治發(fā)展研究的重要任務(wù)。首先,區(qū)域政治發(fā)展與國(guó)家政治發(fā)展是同一方向和目標(biāo)的政治過(guò)程,但在政治發(fā)展的空間性質(zhì)上分屬于不同的層次。它只是在區(qū)域和地方的層次上的政治發(fā)展和政治過(guò)程,在區(qū)域基層組織和制度結(jié)構(gòu)上體現(xiàn)國(guó)家整體政治發(fā)展的目標(biāo)、任務(wù)、內(nèi)容和方向,必須接受國(guó)家政治體系的組織權(quán)威和制度安排的約束。其次,根據(jù)政治發(fā)展的一般理論和人們對(duì)發(fā)展形成的習(xí)慣理解,區(qū)域政治發(fā)展表明區(qū)域政治過(guò)程應(yīng)該遵循一種積極、上升的變動(dòng)軌跡,意味著新的制度安排比原有體制更有效率和活力,能克服在制度創(chuàng)新中存在的“搭便車”現(xiàn)象。政治體系的制度創(chuàng)新會(huì)帶來(lái)收益遞增,政治過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)交易成本降低而報(bào)酬遞增的行為預(yù)期與潛在收益;意味著政治發(fā)展系統(tǒng)的改進(jìn)與創(chuàng)新,地方政府能力的提高,民眾的政治參與能在更大范圍內(nèi)影響區(qū)域政治過(guò)程。更重要的是,還應(yīng)當(dāng)從政治發(fā)展與區(qū)域其他發(fā)展要素的相互關(guān)系中探討區(qū)域政治發(fā)展的內(nèi)容。區(qū)域政治發(fā)展不僅是政治系統(tǒng)的改進(jìn)以及獲得政治現(xiàn)代化和民主化的發(fā)展績(jī)效,而且還包括區(qū)域政治發(fā)展對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響,以及它在促進(jìn)區(qū)域要素組合和利用中的作用�？傊�,作為區(qū)域政治發(fā)展本身,其內(nèi)容主要體現(xiàn)在發(fā)展路徑的性質(zhì)、方向、發(fā)展的績(jī)效以及與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相互關(guān)系上。尤其是作為在區(qū)域背景下的政治發(fā)展,區(qū)域政治發(fā)展離不開(kāi)區(qū)域在獲得現(xiàn)代性的發(fā)展變遷中的其他要素的支持與相互作用。例如,區(qū)域政治發(fā)展在形成區(qū)位優(yōu)勢(shì)以及在區(qū)域社會(huì)整合中的作用是什么,怎樣的區(qū)域政治結(jié)構(gòu)、制度安排和治理結(jié)構(gòu)才能形成區(qū)域發(fā)展要素的最佳配置與利用,區(qū)域政治發(fā)展的動(dòng)力是什么,能否形成各自具有區(qū)域特色的政治發(fā)展模式,等等。這些都是區(qū)域政治發(fā)展研究的問(wèn)題,對(duì)這些問(wèn)題的初步考察也便形成了區(qū)域政治發(fā)展的主要內(nèi)容。

　　除上之外,對(duì)區(qū)域政治發(fā)展內(nèi)容的理解,還可以從政治現(xiàn)代化的角度加以理解。其一,區(qū)域政治發(fā)展是特定區(qū)域內(nèi)的政治系統(tǒng)的改進(jìn)以及獲得制度創(chuàng)新潛在收益的發(fā)展。它是從發(fā)展和動(dòng)態(tài)變遷角度理解政治的地理空間性質(zhì)和發(fā)展路徑,以及在區(qū)域?qū)哟紊系恼�治發(fā)展所需的制度安排、過(guò)程、約束條件及其與其他發(fā)展要素的相關(guān)性,進(jìn)而政治發(fā)展是如何表現(xiàn)區(qū)域間的差別的以及區(qū)域特色是如何構(gòu)成政治發(fā)展的內(nèi)容并影響其發(fā)展的。其二,區(qū)域政治發(fā)展是社會(huì)發(fā)展的重要標(biāo)志。研究區(qū)域政治及其發(fā)展,其最終目的是為了實(shí)現(xiàn)政治民主化和社會(huì)的全面進(jìn)步,這是社會(huì)現(xiàn)代化的一個(gè)重要方面;區(qū)域政治發(fā)展與其他方面發(fā)展的關(guān)聯(lián)度與實(shí)際意義都十分明顯與深遠(yuǎn),其發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)可以為全社會(huì)構(gòu)設(shè)一個(gè)現(xiàn)代化的區(qū)域政治系統(tǒng),而這正是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的上層建筑與政治發(fā)動(dòng)機(jī)。同時(shí),區(qū)域政治發(fā)展作為一種現(xiàn)代化的改進(jìn),它也應(yīng)該具有相應(yīng)的發(fā)展目標(biāo)系統(tǒng),或者說(shuō),政治系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)在區(qū)域與政治發(fā)展相結(jié)合的范圍內(nèi),獲得現(xiàn)代性的特征和發(fā)展的改進(jìn),并體現(xiàn)一種全新的政治發(fā)展觀和發(fā)展的價(jià)值追求。

　　1·區(qū)域內(nèi)民眾的政治參與。對(duì)民主政治的追求和向往,是現(xiàn)代社會(huì)政治發(fā)展的動(dòng)力,也是政治發(fā)展的目標(biāo)。區(qū)域政治發(fā)展同樣以此為己任,并且在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和區(qū)域獲得現(xiàn)代性的轉(zhuǎn)變過(guò)程中,實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)政治系統(tǒng)現(xiàn)代化的改進(jìn),并不斷對(duì)政治運(yùn)行的結(jié)構(gòu)和規(guī)則進(jìn)行制度創(chuàng)新,通過(guò)全社會(huì)的民主參與和社會(huì)整合,從而逐漸實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正和民主化的發(fā)展目標(biāo)。正如亨廷頓所言:“隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)上不斷增長(zhǎng),并進(jìn)入經(jīng)濟(jì)發(fā)展的這一中間地帶(transition),在這些國(guó)家內(nèi)部就開(kāi)始形成壓力,要求開(kāi)放政治體制并加以民主化”[4](第5頁(yè))。政治民主化可以為區(qū)域發(fā)展解除不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的具體體制和規(guī)則的束縛,塑造廉潔高效的政治系統(tǒng)和治理結(jié)構(gòu),提高政府的發(fā)展動(dòng)員能力和民眾的政治參與能力,以及提供穩(wěn)定有效的社會(huì)秩序和運(yùn)行規(guī)則,因此,政治民主是政治發(fā)展的內(nèi)在要求和根本目標(biāo),也是區(qū)域發(fā)展所不可缺少的政治要素。同時(shí),區(qū)域民眾的政治參與也是區(qū)域政治發(fā)展的重要方面;民眾政治參與的素質(zhì)和能力的提高,可以實(shí)現(xiàn)對(duì)政府的監(jiān)督,參與政治表達(dá)和政治過(guò)程。民眾的政治參與,還可以把區(qū)域發(fā)展的政府動(dòng)員和社會(huì)動(dòng)員結(jié)合起來(lái),激發(fā)民眾的創(chuàng)新熱情和創(chuàng)新能力,實(shí)現(xiàn)區(qū)域政治發(fā)展對(duì)區(qū)域公共利益的追求和對(duì)人的全面發(fā)展價(jià)值觀的整合。因此,應(yīng)該在參與的規(guī)則、程序、表達(dá)方式和途徑以及制度保證等方面推動(dòng)區(qū)域內(nèi)民眾的民主參與。

　　2·地方政府的政府能力和治理水平。地方政府在區(qū)域發(fā)展中扮演著極其重要的作用,地方政府應(yīng)成為區(qū)域發(fā)展的專家型治理者�！霸诎l(fā)展的博弈過(guò)程中,政府的行為特長(zhǎng)在于,運(yùn)用法律賦予的權(quán)力,在政策框架中,把無(wú)序的經(jīng)濟(jì)變量變得有序排列與組合,同時(shí)可以將外生變量?jī)?nèi)在化”[5](第110-111頁(yè))。因此,地方政府不僅應(yīng)在區(qū)域政治發(fā)展中獲得并加強(qiáng)法律上的政治權(quán)力,而且應(yīng)使已有的行政權(quán)力轉(zhuǎn)化為社會(huì)發(fā)展的推動(dòng)力,“越是欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府的權(quán)力作用越大,行政權(quán)力推動(dòng)的力度越強(qiáng)”[5](第112頁(yè))。從區(qū)域政治發(fā)展的變遷過(guò)程來(lái)考察區(qū)域地方政府的能力,不僅要重視政府行政權(quán)力的增長(zhǎng)和運(yùn)用,而且要從規(guī)范和治理的角度考察地方政府能力的發(fā)展效果。

　　區(qū)域政治發(fā)展中,地方政府能力的提高不僅表現(xiàn)在動(dòng)用行政權(quán)力來(lái)推動(dòng)區(qū)域的發(fā)展,而且還表現(xiàn)在地方政府職能和角色的轉(zhuǎn)變。區(qū)域發(fā)展中的地方政府“之所以有效,是在于政府在全力支持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過(guò)程中,不遺余力地提供了刺激增長(zhǎng)的公共政策”[5](第110頁(yè))。從職能轉(zhuǎn)換角度而言,地方政府在區(qū)域轉(zhuǎn)型發(fā)展的過(guò)程中,應(yīng)盡可能地減少對(duì)行政性干預(yù)和行政權(quán)力的依賴,通過(guò)發(fā)展和運(yùn)用其他區(qū)域治理規(guī)則和方式來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)區(qū)域發(fā)展的宏觀調(diào)控。同時(shí),要實(shí)現(xiàn)地方政府的角色創(chuàng)新,地方政府應(yīng)當(dāng)成為區(qū)域發(fā)展的調(diào)控主體和區(qū)域內(nèi)制度變革的主體[6](第117-120頁(yè)),要實(shí)現(xiàn)從被動(dòng)接受國(guó)家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域政策和區(qū)域發(fā)展目標(biāo)規(guī)劃的執(zhí)行者轉(zhuǎn)變?yōu)槌珜?dǎo)區(qū)域自主發(fā)展的制度供給者和創(chuàng)新的主體。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　通過(guò)各方面的變革與創(chuàng)新,區(qū)域內(nèi)的地方政府應(yīng)成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化等方面發(fā)展的制度供給主體和推動(dòng)者。

　　當(dāng)前,我國(guó)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變以及發(fā)展重心向西部推移,給地方政府能力發(fā)揮帶來(lái)了巨大的壓力,同時(shí)也形成了新的機(jī)遇。具體表現(xiàn)在:一是面對(duì)我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變,地方政府如何調(diào)整和轉(zhuǎn)變適應(yīng)發(fā)展的政府職能以及從發(fā)展的擴(kuò)散效應(yīng)中吸取發(fā)展的動(dòng)能的問(wèn)題;二是如何把國(guó)家的區(qū)域政策納入到區(qū)域發(fā)展的目標(biāo)框架中,使地方政府在既有的制度構(gòu)建中尋找具有報(bào)酬遞增的制度供給和制度創(chuàng)新,以成為本區(qū)域發(fā)展所需制度的供給者的問(wèn)題;三是地方政府如何以區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變?yōu)槠鯔C(jī),加快地方的發(fā)展,運(yùn)用提高政府能力的方式來(lái)縮小地區(qū)發(fā)展差距,實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的問(wèn)題;②四是區(qū)域地方政府如何在社會(huì)轉(zhuǎn)型中,承擔(dān)促進(jìn)社會(huì)轉(zhuǎn)型的發(fā)展功能,把公共政策與市場(chǎng)機(jī)制的積極作用結(jié)合起來(lái),確保社會(huì)整合發(fā)展的社會(huì)機(jī)制的問(wèn)題。

　　3·提供區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政治條件。區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治發(fā)展是社會(huì)現(xiàn)代化的兩個(gè)方面,也是一種相伴相生的變遷過(guò)程,二者在發(fā)展的過(guò)程中互為前提,交互作用。但從我國(guó)區(qū)域發(fā)展的已有事例而言區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展先于政治發(fā)展,也更容易取得成果,區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)為區(qū)域政治發(fā)展提供了必需的物質(zhì)條件。然而,政治發(fā)展的明顯滯后影響了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展,區(qū)域內(nèi)的政治系統(tǒng)在政府能力、制度安排、管理方式、運(yùn)行機(jī)制以及民主觀念等方面發(fā)展的相對(duì)滯后,不但制約區(qū)域政治本身的發(fā)展,同樣也影響了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。區(qū)域政治發(fā)展必須在權(quán)力結(jié)構(gòu)、政府能力、治理規(guī)則、公共政策、制度秩序、制度創(chuàng)新等方面給區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供必要的政治條件和驅(qū)動(dòng)力,正如目前我國(guó)發(fā)達(dá)地區(qū)或城市的政治發(fā)展所取得的成就一樣,區(qū)域政治發(fā)展應(yīng)該為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供一個(gè)良好的運(yùn)行空間和制度環(huán)境。

　　三、區(qū)域政治發(fā)展的前提及約束條件

　　區(qū)域政治發(fā)展是特定區(qū)域的政治發(fā)展,脫離不了特定的地理、歷史和人文等因素形成的區(qū)域客觀環(huán)境,受到多種區(qū)域構(gòu)成要素的制約。同時(shí),區(qū)域政治發(fā)展是國(guó)家整體政治發(fā)展的一部分,它受到國(guó)家基本的政權(quán)組織結(jié)構(gòu)、政治制度、公共秩序、政治過(guò)程、治理結(jié)構(gòu)以及發(fā)展目標(biāo)的規(guī)定和限制。因此,政治發(fā)展無(wú)論在區(qū)域的構(gòu)成要素,還是在政治發(fā)展的組織、權(quán)力、制度、秩序、規(guī)則、過(guò)程和目標(biāo)等方面還存在著一些基本的前提及約束條件。

　　1·區(qū)域的地理空間性質(zhì)是區(qū)域政治發(fā)展的物質(zhì)起點(diǎn)。正如前面所述,政治的區(qū)域具有地理空間的一般特征和構(gòu)成要素,如一定的地域空間范圍、地貌特征、自然、資源、居民、社群等組成要素,這也是政治系統(tǒng)和政治過(guò)程在一定區(qū)域內(nèi)賴以存在并發(fā)生作用的物質(zhì)基礎(chǔ)。同時(shí),不同的區(qū)域空間性質(zhì)和構(gòu)成要素也限定了政治發(fā)生的范圍、影響的群體以及具體的表現(xiàn)形式。不同的區(qū)域,必定會(huì)形成不同區(qū)域特色的政治過(guò)程,其政治系統(tǒng)、組織、過(guò)程、政治決策、制度安排、政治文化以及政治發(fā)展都會(huì)有明顯的區(qū)域特征,如我國(guó)的民族自治區(qū)域的權(quán)力結(jié)構(gòu)、人員構(gòu)成、立法權(quán)限、政策法規(guī)以及對(duì)區(qū)域內(nèi)事務(wù)的自主權(quán)等方面就具有少數(shù)民族地區(qū)的區(qū)域特征,區(qū)別于其他非民族自治地區(qū)的政治過(guò)程。又如,在我國(guó)具有代表性的行政區(qū)劃中,北京、上海、廣東三地處在完全不同空間性質(zhì)的區(qū)域范圍內(nèi),無(wú)論從區(qū)域范圍,還是區(qū)域構(gòu)成要素、歷史傳統(tǒng)、人文精神、政治區(qū)位、外部環(huán)境以及發(fā)展程度等方面,都體現(xiàn)出不同的地域性質(zhì),對(duì)三地區(qū)域民眾的政治意識(shí)和政治態(tài)度的形成起了非常關(guān)鍵的作用。例如,在對(duì)待“官文化”和參與政治生活方面,這三地民眾的政治態(tài)度和價(jià)值選擇就有明顯的差異,體現(xiàn)了不同的區(qū)域政治文化特征,這影響著三地的區(qū)域政治發(fā)展。

　　2·區(qū)域的政治價(jià)值是區(qū)域政治發(fā)展的前提條件。區(qū)域在政治發(fā)展中的價(jià)值不僅具體體現(xiàn)在區(qū)域構(gòu)成要素的豐厚度和組合上,也即區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展意義上的區(qū)位優(yōu)勢(shì),而且也表現(xiàn)為區(qū)域在整個(gè)國(guó)家政治系統(tǒng)、國(guó)家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、國(guó)家區(qū)域政策鏈上的位置,表現(xiàn)在區(qū)域在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)全面進(jìn)步中的地位和作用,這就是區(qū)域在國(guó)家和區(qū)域政治發(fā)展中的價(jià)值。我國(guó)的各個(gè)區(qū)域都具有各自不同的區(qū)域特色和政治價(jià)值,都是國(guó)家一體化發(fā)展不可或缺的政治資源和政治優(yōu)勢(shì)。區(qū)域的政治價(jià)值不僅體現(xiàn)了區(qū)域作為一級(jí)政治發(fā)展載體存在的作用和意義,而且也是確定典型政治區(qū)域的重要評(píng)價(jià)因素,其意義不僅僅在區(qū)域政治發(fā)展上,而且也影響到區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展要素的組合和利用效果,影響到區(qū)域特色的形成和發(fā)展。例如,改革開(kāi)放初期選擇東南沿海的部分地區(qū)作為我國(guó)區(qū)域發(fā)展的突破口和體制創(chuàng)新試驗(yàn)地時(shí),東南沿海地區(qū)在國(guó)家的宏觀政策設(shè)計(jì)、試驗(yàn)地選擇、發(fā)展突破口選擇以及在我國(guó)區(qū)域發(fā)展的戰(zhàn)略考慮中,則具有較大的區(qū)位優(yōu)勢(shì),尤其表現(xiàn)在它在國(guó)家體制改革的戰(zhàn)略安排和政策設(shè)計(jì)中的“試驗(yàn)田”地位以及該地區(qū)的政治區(qū)位、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)動(dòng)員能力上。因此,國(guó)家把區(qū)域發(fā)展的重心放置在東南沿海區(qū)域,并且把相當(dāng)部分的政治、經(jīng)濟(jì)、人力資源以及大量的優(yōu)惠政策投入到這一區(qū)域,加速了該區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變,實(shí)現(xiàn)了區(qū)域發(fā)展體制的創(chuàng)新,從而達(dá)到了國(guó)家最初的政策設(shè)計(jì)目標(biāo)。

　　3·集中統(tǒng)一的中央與地方關(guān)系下的組織結(jié)構(gòu)與制度安排的約束。我國(guó)主權(quán)范圍內(nèi)的任何區(qū)域都是中央政權(quán)體系的有機(jī)組成部分,區(qū)域及區(qū)域內(nèi)的地方政府必須無(wú)條件服從中央政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)與管轄。區(qū)域與中央政權(quán)的關(guān)系以及這種關(guān)系的組織結(jié)構(gòu)和制度安排,決定了國(guó)家一體化發(fā)展的性質(zhì)、內(nèi)容和方向,形成了國(guó)家的統(tǒng)一、領(lǐng)土和主權(quán)完整,以及國(guó)家和社會(huì)的政治穩(wěn)定。在這種根本組織和制度安排下的集中統(tǒng)一的中央與地方關(guān)系,也形成了我國(guó)區(qū)域政治發(fā)展的正式的組織和制度約束。根據(jù)政治地理學(xué)的區(qū)域發(fā)展觀,各區(qū)域由于受到自然、人文、經(jīng)濟(jì)水平和歷史傳統(tǒng)等因素的影響而或多或少呈現(xiàn)出彼此分離的現(xiàn)象,而區(qū)域政治發(fā)展就是消除這種客觀和具有分離傾向的因素,維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一和整體的發(fā)展。因此,“每個(gè)國(guó)家的主要和長(zhǎng)期的任務(wù)是,如何把多多少少分離的和多樣化的地區(qū)組合在一起成為一個(gè)有效的整體”[2](第156頁(yè))。此外,由于我國(guó)是一個(gè)擁有多民族的具有部分復(fù)合制特征的單一制國(guó)家結(jié)構(gòu),處理好地方與中央的關(guān)系也就尤為重要了。在國(guó)體形式上,我國(guó)地方政府是國(guó)家政權(quán)體系中必不可分的行政層級(jí),是我國(guó)的各級(jí)基層政權(quán)以及中央政府的各個(gè)下級(jí)政府;但在區(qū)域行政層級(jí)構(gòu)成上,因?yàn)橄愀�、澳門的回歸,我國(guó)又具有某些復(fù)合制的特征。因此,這種地方、區(qū)域與中央組成的層級(jí)結(jié)構(gòu)和組織關(guān)系,是區(qū)域政治發(fā)展重要的約束條件。

　　4·中央權(quán)威和國(guó)家基本制度規(guī)范是區(qū)域政治發(fā)展的約束條件。區(qū)域政治發(fā)展是立足于對(duì)一國(guó)主權(quán)范圍內(nèi)不同區(qū)域的政治現(xiàn)象的研究,其基本內(nèi)容是區(qū)域政治過(guò)程和政治發(fā)展,具有一定的區(qū)域特征和自我發(fā)展路徑。但是,正是因?yàn)閰^(qū)域作為國(guó)家有機(jī)整體不可分割的一部分,區(qū)域政治同樣要接受國(guó)家政治體系和基本政治制度的規(guī)范和約束,遵守國(guó)家基本的法律約束和制度安排。區(qū)域政治發(fā)展必須在國(guó)家統(tǒng)一的政治秩序和運(yùn)行規(guī)則中進(jìn)行,必須服從國(guó)家整體的政治發(fā)展和政治民主化的目標(biāo),區(qū)域政治系統(tǒng)和制度安排必須符合中央集中統(tǒng)一的組織原則。另一方面,區(qū)域的地方政治經(jīng)濟(jì)單元是國(guó)家政治體系和政權(quán)結(jié)構(gòu)的有機(jī)組成部分,必須執(zhí)行國(guó)家整體發(fā)展戰(zhàn)略和大政方針,地方各級(jí)政府必須無(wú)條件地接受中央的權(quán)威,接受政權(quán)體系的控制和組織安排以及中央的政治領(lǐng)導(dǎo)和行政領(lǐng)導(dǎo),區(qū)域政治發(fā)展必須在國(guó)家政治一體化的框架內(nèi)進(jìn)行,中央權(quán)威是區(qū)域政治發(fā)展的權(quán)力約束條件。

　　四、區(qū)域政治發(fā)展應(yīng)注意的問(wèn)題

　　1·區(qū)域政治發(fā)展的歷史與現(xiàn)狀。每一個(gè)區(qū)域的政治發(fā)展都有其獨(dú)特的歷史和發(fā)展路徑,這是形成政治發(fā)展的區(qū)域特色的前提和基礎(chǔ),也是表現(xiàn)政治區(qū)域性特征的重要形式。區(qū)域政治發(fā)展研究不能忽視對(duì)區(qū)域政治的歷史與發(fā)展現(xiàn)狀的考察,例如,通過(guò)對(duì)區(qū)域行政層級(jí)設(shè)置和行政區(qū)域劃分歷史沿革的考察,可以觀察到區(qū)域行政管理體制的歷史變遷,也可以發(fā)現(xiàn)不同歷史時(shí)期不同區(qū)域在國(guó)家政權(quán)結(jié)構(gòu)中的地位和作用。通過(guò)對(duì)行政區(qū)域劃分的考察,還可以發(fā)現(xiàn)政權(quán)結(jié)構(gòu)建設(shè)對(duì)區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響,進(jìn)而可以分析出區(qū)域經(jīng)濟(jì)與政治互動(dòng)發(fā)展的大致線索。因此,對(duì)區(qū)域政治發(fā)展的歷史與現(xiàn)狀的探討,可以勾勒出區(qū)域政治發(fā)展過(guò)去的脈絡(luò)和將來(lái)發(fā)展的景象。

　　2·區(qū)域的政治區(qū)位與政治發(fā)展。區(qū)域的區(qū)位主要是指區(qū)域在主權(quán)國(guó)家范圍內(nèi)的地理空間位置,既指區(qū)域的絕對(duì)位置,用氣候區(qū)、經(jīng)緯度等因素表示的一個(gè)地區(qū)在地球上的位置,如西南地區(qū)的云、貴、川渝的絕大部分處于東經(jīng)98°—110°、北緯23.5°—37°之間的亞熱帶地區(qū);又指區(qū)域的相對(duì)位置,即區(qū)域以其他政治區(qū)域作為參照系的位置,如西南地區(qū)與其他區(qū)域相比,是我國(guó)重要的動(dòng)植物資源、礦產(chǎn)資源和水資源基地,區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯,地理位置也十分重要。區(qū)域的政治區(qū)位是指區(qū)域的區(qū)位要素在政治上的表現(xiàn)和作用,是區(qū)域的政治價(jià)值和政治功能的體現(xiàn),如西南地區(qū)的川、渝、貴地處我國(guó)的腹心地帶,是我國(guó)重要的糧食和軍工基地,是我國(guó)的戰(zhàn)略大后方,對(duì)維護(hù)我國(guó)國(guó)家整體發(fā)展和國(guó)家安全具有十分重要的政治區(qū)位價(jià)值。同處該區(qū)域的云南省,是我國(guó)的邊防前哨,在維護(hù)國(guó)家安全和邊防建設(shè)方面,與該地區(qū)的其他省、市相比,有著更為不同的政治區(qū)位價(jià)值。區(qū)域的政治結(jié)構(gòu),主要是指區(qū)域地方政治體系的設(shè)立與構(gòu)建、權(quán)力配置結(jié)構(gòu)等等,如地方政府組織和人員構(gòu)成、區(qū)域的立法與制度安排、區(qū)域的民族政策、區(qū)域文化對(duì)區(qū)域政治的影響等,區(qū)域的政治區(qū)位和政治結(jié)構(gòu)對(duì)區(qū)域政治發(fā)展有著重要的影響。

　　3·區(qū)域政治與國(guó)家政治的均衡發(fā)展。區(qū)域政治發(fā)展從屬于國(guó)家政治發(fā)展的制度安排和發(fā)展目標(biāo)是統(tǒng)一的發(fā)展體系中的一部分。但是,區(qū)域政治發(fā)展又有不同于國(guó)家政治發(fā)展的區(qū)域特征,在具體的目標(biāo)、任務(wù)和利益方面,甚至還存在一定的差別。這就決定了區(qū)域政治發(fā)展必須協(xié)調(diào)好與國(guó)家政治發(fā)展的關(guān)系,處理好以下幾個(gè)方面的關(guān)系。其一,維護(hù)國(guó)家政治體系一體化與發(fā)揮區(qū)域政治發(fā)展的地區(qū)特色相結(jié)合。政治結(jié)構(gòu)的集權(quán)與分權(quán)以及國(guó)家宏觀調(diào)控與地方發(fā)展成為這一關(guān)系的中心,區(qū)域政治發(fā)展應(yīng)在統(tǒng)一的政治體系中獲得政治發(fā)展的區(qū)域特色。其二,保證國(guó)家形式的完整統(tǒng)一與地方發(fā)展的積極性和靈活性相結(jié)合。中央與地方關(guān)系的合理處理成為這一目標(biāo)的關(guān)鍵,國(guó)家政治發(fā)展必須有助于鞏固統(tǒng)一的國(guó)家形式與基本的政治制度,而區(qū)域政治發(fā)展則更多地重視地方政府的發(fā)展能力和對(duì)區(qū)域事務(wù)的治理。其三,協(xié)調(diào)國(guó)家利益與區(qū)域地方利益的關(guān)系。嚴(yán)格地講,二者在本質(zhì)上是一致的,但因二者屬不同的層級(jí)和責(zé)任主體,因此也就有了國(guó)家利益與區(qū)域利益的劃分,國(guó)家利益應(yīng)充分考慮到區(qū)域的利益和發(fā)展的機(jī)會(huì);而區(qū)域政治發(fā)展則必須服從和維護(hù)國(guó)家利益,實(shí)現(xiàn)與國(guó)家利益的一致。最后,實(shí)現(xiàn)區(qū)域之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。國(guó)家政治發(fā)展除了關(guān)注整體發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),還必須為各區(qū)域的發(fā)展制定發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展重點(diǎn)和提供發(fā)展所需的制度規(guī)則以及協(xié)調(diào)區(qū)域間的發(fā)展與合作;區(qū)域政治發(fā)展主要是促進(jìn)本區(qū)域的社會(huì)全面進(jìn)步,對(duì)區(qū)域間的協(xié)調(diào)發(fā)展也負(fù)有一定的責(zé)任。

　　4·區(qū)域政治發(fā)展的差異性和多樣性。區(qū)域的區(qū)位要素以及區(qū)域發(fā)展所依存的自然、歷史、社會(huì)以及人文環(huán)境的差異性和多樣性,必然影響到區(qū)域政治發(fā)展的區(qū)域特征,區(qū)域政治發(fā)展也必然要融入這些區(qū)域構(gòu)成要素的特征。只有與本區(qū)域或地方的區(qū)域?qū)嶋H相結(jié)合,區(qū)域政治發(fā)展才能植根于豐厚的土壤和體現(xiàn)個(gè)性化的內(nèi)涵。事實(shí)上,我國(guó)區(qū)域政治發(fā)展正是這一種變遷過(guò)程和發(fā)展?fàn)顟B(tài),遵循國(guó)家政治發(fā)展的基本路徑和原則,同時(shí)又體現(xiàn)區(qū)域化的特征。比如,從地方政府治理水平和能力而言,我國(guó)各區(qū)域呈現(xiàn)不同的發(fā)展樣態(tài),大中城市和發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府就具有較高的發(fā)展水平;同時(shí)從少數(shù)民族自治地區(qū)的政治發(fā)展而言,少數(shù)民族地區(qū)的政府組織結(jié)構(gòu)、人員構(gòu)成、立法權(quán)限、政策靈活性以及發(fā)展自主權(quán)等方面,都有不同于漢族地區(qū)地方政府的特征。對(duì)政治發(fā)展的區(qū)域性的研究,目的是發(fā)現(xiàn)這些差異性對(duì)區(qū)域政治發(fā)展和政治變遷過(guò)程的影響,發(fā)現(xiàn)促成區(qū)域政治特色的形成路徑。

　　注　釋:

　�、佟￡P(guān)于各區(qū)域包括省、自治區(qū)、直轄市劃分的依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)、類型區(qū)域的基本概況及發(fā)展要求,請(qǐng)參見(jiàn)李鵬:《關(guān)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“九五”計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要的報(bào)告》,人民日?qǐng)?bào)出版社1996年版,第99-101頁(yè)。

　�、凇　霸诳缡兰o(jì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的政府作用”,馬洪、劉中一、王夢(mèng)奎主編:《中國(guó)發(fā)展研究》,中國(guó)發(fā)展出版社1998年版,第51-52頁(yè)。

　　[參考文獻(xiàn)]

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