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馮蘭瑞:誰(shuí)來(lái)監(jiān)督監(jiān)督者

發(fā)布時(shí)間:2020-06-19 來(lái)源: 感悟愛(ài)情 點(diǎn)擊:

  

  一

  

  我發(fā)表在《炎黃春秋》今年第4期上的文章,從憲政建設(shè)的角度談到人大對(duì)政府官員的監(jiān)督問(wèn)題。本文從另一個(gè)角度來(lái)談?wù)勥@個(gè)問(wèn)題。

  若干年以來(lái),我們黨和國(guó)家一直在反腐敗。年終盤點(diǎn),成績(jī)可觀。2005年吳官正報(bào)告說(shuō),僅2003年12月到2004年11月,受到黨紀(jì)、政紀(jì)、司法查處的黨政官員就有16萬(wàn)4千余人。據(jù)2007年1月11日《南方周末》報(bào)道:元月8日——10日,中紀(jì)委舉行第七次全會(huì),開了兩天半。會(huì)議《公報(bào)》提出“要堅(jiān)持標(biāo)本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防的戰(zhàn)略方針,貫徹落實(shí)《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實(shí)施綱要》!

  這次全會(huì)被認(rèn)為是2006年所查處的要案辦案經(jīng)驗(yàn)及紀(jì)委自身制度建設(shè)的總結(jié)。“特別在嚴(yán)肅黨紀(jì)政紀(jì)、治理商業(yè)賄賂、深挖腐敗分子、糾正損害群眾利益的不正之風(fēng)方面取得了較好效果。”(見(jiàn)《南方周末》2007年1月11日第1196期)

  繼以前查處的全國(guó)人大副委員長(zhǎng)成克杰、河北程維高、安徽王懷忠和貴州劉方仁等案件之后,2006年反腐又取得不小成績(jī),揭露處理了幾個(gè)貪腐大案,“包括上海市原市委書記陳良宇、北京市前副市長(zhǎng)劉志華、天津市人民檢察院原檢察長(zhǎng)李寶金、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局原局長(zhǎng)邱曉華、海軍原副司令員王守業(yè)、山東省委原副書記兼青島市委書記杜世成等高官紛紛落馬。就在2006年即將結(jié)束之時(shí),國(guó)家藥監(jiān)局原局長(zhǎng)鄭筱萸亦被宣布“雙規(guī)”。(同上)

  這些案子還不包括全部商業(yè)賄賂案件。據(jù)中國(guó)最高人民檢察院公布的資料,2006年1月到11月,檢察機(jī)關(guān)立案查辦涉及國(guó)家工作人員的商業(yè)賄賂犯罪案件有8593件。這樣大規(guī)模的腐敗,令人觸目驚心。

  但是,這還不過(guò)是已查處的,未發(fā)現(xiàn)、漏網(wǎng)的還不知有多少。

  

  二

  

  這些揭露查處的案件中,一個(gè)值得注意的現(xiàn)象是,地方上的腐敗已不是個(gè)人作案,往往形成團(tuán)伙犯罪即所謂“窩案”。黑龍江以韓瑞芝為首的“賣官鏈”、湖南郴州腐敗案以及上海社;鸢付紝俚湫偷陌咐。

  另一個(gè)值得注意的現(xiàn)象是,檢察監(jiān)督別人的紀(jì)檢、司法部門本身也發(fā)生腐敗。1991年《南方日?qǐng)?bào)》報(bào)道廣東省中山市檢察院前檢察長(zhǎng)黎某,用辦案追回的贓款貸給企業(yè),獲利18萬(wàn)元補(bǔ)助工作人員;
1992年7月27日出版的《暸望》報(bào)道,鄭州市中原區(qū)人民法院院長(zhǎng)劉某貪污受賄6000多元。那時(shí)候還是個(gè)別人員違紀(jì)、犯罪,且數(shù)目不大。

  但是,已經(jīng)提出了如何防止監(jiān)督者本身腐敗這個(gè)深刻的問(wèn)題。

  到了新世紀(jì),紀(jì)檢、司法部門的腐敗很快蔓延,近幾年愈發(fā)嚴(yán)重。從已查處的案子可以證明。韓瑞芝為首的“賣官鏈”中,有個(gè)叫徐發(fā)的,就曾經(jīng)是哈爾濱市紀(jì)委書記;
天津市人民檢察院檢察長(zhǎng)李寶金涉嫌犯罪。更惡劣的是郴州市紀(jì)委書記曾錦春的腐敗,他利用黨給予的紀(jì)委書記的權(quán)力,“創(chuàng)造”給一些企業(yè)“掛牌保護(hù)”的辦法,每年收取30萬(wàn)至50萬(wàn)“保護(hù)費(fèi)”,“保護(hù)”這些企業(yè)不受郴州各級(jí)公、檢、法等司法、執(zhí)法機(jī)關(guān)的“干擾”。郴州有35家企業(yè)獲得了這種“保護(hù)”,(《財(cái)經(jīng)》2007年第1期118頁(yè))曾錦春由此聚斂了大量錢財(cái)。

  司法部門腐敗也由個(gè)人作案發(fā)展到“窩案”。2004年3月,湖北武漢中級(jí)人民法院法官窩案,涉及法官13人、律師44人,到2006年中院院長(zhǎng)周文軒落馬;
2004年5月,湖南省高院院長(zhǎng)吳振漢和10多名法院負(fù)責(zé)人、法官嚴(yán)重違法違紀(jì),有30多人涉案,1人被“雙規(guī)”,至少10人被逮捕;
2005年安徽阜陽(yáng)中級(jí)法院副院長(zhǎng)、經(jīng)二庭庭長(zhǎng)、經(jīng)一庭庭長(zhǎng)和執(zhí)行庭工作人員先后被“雙規(guī)”,大部分被定罪判刑。

  我們至今對(duì)司法、紀(jì)檢部門的腐敗還沒(méi)有什么好辦法予以遏制。

  司法、紀(jì)檢部門的主要職能,是監(jiān)督、檢察黨政官員和干部的腐敗、違法犯罪等問(wèn)題。這個(gè)系統(tǒng)的工作人員,從最高領(lǐng)導(dǎo)到基層所有成員都應(yīng)該是廉潔清白的。而現(xiàn)實(shí)是,有些司法、紀(jì)檢人員本身就不清白,就有腐敗行為,有的已被查處!安荒苷海赡苷恕?腐敗的官員,怎么能夠防止、遏制并查處腐敗呢?

  而且,司法、紀(jì)檢部門官員的腐敗,危害性較一般官員干部腐敗更嚴(yán)重。特別在權(quán)力高度集中的制度下,腐敗的監(jiān)督者可以利用自己執(zhí)掌的權(quán)力,或者通過(guò)與高層官員的關(guān)系來(lái)壓制、迫害反腐敗者。湖南郴州市紀(jì)委書記曾錦春利用手中特權(quán)將檢舉他反對(duì)他的人“雙規(guī)”,上海經(jīng)濟(jì)大案罪犯周正毅與市委書記陳良宇等人勾結(jié),將控訴他的律師鄭恩寵逮捕并以“莫須有”的罪名判處三年徒刑。所以說(shuō),檢察監(jiān)督部門的腐敗更為可怕、對(duì)廉政的威脅更大、對(duì)人民對(duì)社會(huì)的危害更加嚴(yán)重。

  紀(jì)檢、司法部門出現(xiàn)嚴(yán)重的腐敗問(wèn)題不是偶然的,也絕非個(gè)別現(xiàn)象。這種現(xiàn)象表明,我們現(xiàn)行的制度存在著嚴(yán)重的缺陷。

  

  三

  

  制度缺陷最主要的是,缺乏對(duì)黨政官員的有效監(jiān)督。

  說(shuō)到對(duì)官員的監(jiān)督,全國(guó)解放初期槍斃劉青山、張子善,可以說(shuō)明領(lǐng)導(dǎo)上是重視的。歷次黨代會(huì)和人代大會(huì)均無(wú)不強(qiáng)調(diào)監(jiān)督。中華人民共和國(guó)憲法規(guī)定了全國(guó)人大和各級(jí)人大握有對(duì)國(guó)家官員行使監(jiān)督的權(quán)力。

  制度安排上,全國(guó)人大有兩高(最高人民法院、最高人民檢察院);國(guó)務(wù)院有監(jiān)察部、公安部;
共產(chǎn)黨有紀(jì)律檢查委員會(huì)。這三套監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)分布全國(guó),從中央到各省區(qū)、地、市、縣直到基層都有相應(yīng)的系統(tǒng),擁有龐大的監(jiān)督檢查隊(duì)伍。我們不否認(rèn),這支隊(duì)伍起到了維持社會(huì)秩序保障人民安全的作用,同時(shí)也要看到,對(duì)于黨政官員來(lái)說(shuō),它的監(jiān)督制約作用是微乎其微、極其軟弱的。

  不僅如此,更加值得警惕的是,上面列舉的紀(jì)檢司法部門嚴(yán)重腐敗的事實(shí),已經(jīng)暴露的可能只是冰山一角。這就向我們提出了一個(gè)十分困難、無(wú)法回避的嚴(yán)肅的問(wèn)題:誰(shuí)來(lái)監(jiān)督監(jiān)督者?

  面對(duì)這個(gè)問(wèn)題,我們不能回避,也無(wú)法回避。我們必須深入地研究、艱苦探索,尋找答案。之所以說(shuō)這是個(gè)十分困難、艱苦的問(wèn)題,因?yàn)槲覀兪窃诂F(xiàn)行體制下來(lái)討論這個(gè)問(wèn)題。

  我認(rèn)為預(yù)防、遏制官員腐敗的主要(當(dāng)然不是唯一的)的制度力量,還在于各級(jí)人民代表大會(huì)和人大代表。這可不是瞎說(shuō),而是我經(jīng)過(guò)多年研究和思考的結(jié)果,在我國(guó)實(shí)際政治生活中也有著活生生的事例。2007年1月18日的《南方周末》的b9版上,有篇題為《兩百名人大代表五年監(jiān)督,數(shù)億元國(guó)有資產(chǎn)失而復(fù)得》的長(zhǎng)篇通訊,詳細(xì)報(bào)道了四川成紡(成都紡織品公司)國(guó)有資產(chǎn)、土地被鯨吞,經(jīng)省人大代表堅(jiān)持不懈地視察、調(diào)研,弄清事實(shí),在省人大常委會(huì)上發(fā)起詢問(wèn),又由成都市審計(jì)局審計(jì)……等等過(guò)程,歷時(shí)五年終于解決的故事。

  我認(rèn)為,我國(guó)現(xiàn)行體制的弊病,最根本的還是鄧小平二十五年前批評(píng)的“權(quán)力過(guò)分集中,……容易造成個(gè)人專斷”、“黨政不分,以黨代政”等等。對(duì)此頑癥,大家都不滿意。但是,二十多年的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)也證明,你想一個(gè)早晨就將它改變,是不可能的,必須慢慢來(lái)。就像下象棋,你想將軍就得先拱卒,要一步一步走,急不得的。

  我之所以考慮第一步先從人大改起,是因?yàn)槿舜笞鳛榉ǘǖ膰?guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān),由人大來(lái)監(jiān)督黨政官員,是合理合法的。問(wèn)題是前面談到的,它的制度不完善,需要改革。我們主張、建議根據(jù)憲法來(lái)改革完善人大,使之真正能夠代表民意,充分發(fā)揮監(jiān)督黨政官員的作用,是無(wú)懈可擊的。

  改革完善人大的具體建議,我在本刊第四期的文章已從三個(gè)方面闡明:一是改進(jìn)代表選舉辦法。建立真正的民主選舉制度,即由選民自主提名,自由競(jìng)選,建立選民對(duì)代表的“委托問(wèn)責(zé)”制。二是改善人大的結(jié)構(gòu),減少代表數(shù)量,做到少而精。特別需要規(guī)定:官員不當(dāng)代表、代表不當(dāng)官,做到官員是官員,代表是代表。各司其職,分權(quán)制衡,發(fā)揮代表的監(jiān)督作用。三是設(shè)專職代表或?qū)B毼瘑T若干人,并為他們行使權(quán)力創(chuàng)造條件。

  代表如不稱職、不作為或犯了錯(cuò)誤,選民有權(quán)批評(píng)、彈劾直至罷免、改選。

  為什么人大要作這樣的改革、完善?前文已說(shuō)過(guò),不贅。

  

  四

  

  有人問(wèn):按此意見(jiàn),你將黨的領(lǐng)導(dǎo)置于何地?這是個(gè)非常尖銳的問(wèn)題。

  我想先談?wù)勗谌舜蟾母锿晟频那闆r下,黨員的地位和作用。

  黨員首先是公民。黨員和其他公民處于同樣的地位,不是特殊階層,不應(yīng)有特權(quán),公民在法律和制度面前人人平等。人大是公民社會(huì)的最高權(quán)力機(jī)關(guān),它代表全體公民的利益,也代表黨員的利益,黨員不應(yīng)該有什么特殊的利益。這是二十三年前鄧小平在講《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》時(shí)明確地提出的。

  黨員的作用。黨員應(yīng)當(dāng)成為執(zhí)行和維護(hù)憲法和法律的模范。黨員當(dāng)然還有執(zhí)行貫徹黨的方針政策的任務(wù)。這同執(zhí)行、維護(hù)憲法、法律是不矛盾的。因?yàn)槲覈?guó)的憲法法律是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下制定的。共產(chǎn)黨作為一國(guó)的執(zhí)政黨,其利益也不應(yīng)該同國(guó)家憲法相沖突。共產(chǎn)黨員貫徹執(zhí)行黨的方針政策,應(yīng)該是通過(guò)黨員的模范作用,不應(yīng)是直接發(fā)號(hào)施令。就是說(shuō),不能“以黨代政”,必須實(shí)行“黨政分開”。

  其次談人大和黨的關(guān)系。就社會(huì)制度而言,全國(guó)人民代表大會(huì)是國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān),這里“國(guó)家”這兩個(gè)字特別重要。就是說(shuō),人大是“國(guó)家的”權(quán)力機(jī)關(guān),屬于政府性質(zhì)。政黨則是社會(huì)團(tuán)體、群眾集團(tuán),任何黨派都屬于社團(tuán)性質(zhì),共產(chǎn)黨同其他黨派是平等合作關(guān)系,不應(yīng)有特殊的地位。人大代表全體公民的利益行使權(quán)力,政黨、黨派屬于社團(tuán),只代表一部分、某個(gè)階級(jí)、階層的利益訴求。社團(tuán)和國(guó)家,二者性質(zhì)不同,作用不同,是不能混淆的!耙渣h代政”(以黨代替政府這個(gè)國(guó)家行政機(jī)關(guān))不可,“以黨代人大”(以黨代替人大這個(gè)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān))亦不可,應(yīng)當(dāng)分開。

  就是說(shuō),黨政應(yīng)分開,黨和人大也要分開。否則就會(huì)形成鄧小平批評(píng)的,權(quán)力過(guò)于集中,不利于發(fā)揮集體的智慧,特別是不能分權(quán)制衡,容易形成個(gè)人專斷。

  怎樣分法?又是鄧小平說(shuō)的,領(lǐng)導(dǎo)人不要兼職過(guò)多。黨中央領(lǐng)導(dǎo)人不要兼任政府職務(wù)。近二十幾年來(lái)不僅沒(méi)有實(shí)行,而是反其道而行之。前幾年換屆,各省省委書記都兼了人大主任。中央領(lǐng)導(dǎo)則是集黨政軍權(quán)于一身,比鄧小平批評(píng)的權(quán)力過(guò)于集中還要集中。這種情況下,還奢談什么主權(quán)在民?自欺欺人,黨的威信掃地以盡。

  黨與人大分開之后,實(shí)行分權(quán)制衡,才能解決對(duì)監(jiān)督者的監(jiān)督問(wèn)題,建立一個(gè)完善、有效的監(jiān)督體系。這個(gè)監(jiān)督體系概括地說(shuō),就是無(wú)論國(guó)家機(jī)關(guān)的監(jiān)督檢查單位和人員,也無(wú)論黨的紀(jì)檢單位和人員,都受各級(jí)人民代表、人代會(huì)監(jiān)督;
各級(jí)人民代表、人代會(huì)又要受公民、選民的監(jiān)督,對(duì)選民負(fù)責(zé)。

  為使人大能夠發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)督作用,解決監(jiān)督監(jiān)督者的問(wèn)題,亟需改革完善人大制度,以邁出從源頭上反腐的第一步。

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