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吳曉林:“小組政治”研究:內(nèi)涵、功能與研究展望

發(fā)布時(shí)間:2020-06-19 來(lái)源: 感悟愛(ài)情 點(diǎn)擊:

  

  摘要:“小組政治”是指在黨政系統(tǒng)內(nèi),出于重視和力圖解決某個(gè)問(wèn)題的需要,由權(quán)力層級(jí)較高的人物和部門(mén)牽頭,組成領(lǐng)導(dǎo)小組,聯(lián)合多個(gè)部門(mén),集中政治資源,協(xié)調(diào)和領(lǐng)導(dǎo)跨部門(mén)、跨系統(tǒng)或跨區(qū)域的政治活動(dòng)。它是中國(guó)政治運(yùn)行的普遍形式和重要節(jié)點(diǎn),是中國(guó)黨政關(guān)系最核心的聯(lián)結(jié)點(diǎn)之一,主要承擔(dān)“個(gè)別醞釀”(包括決策準(zhǔn)備、決策咨詢(xún))和協(xié)調(diào)監(jiān)督功能,連接了政治過(guò)程的各個(gè)環(huán)節(jié)。“小組政治”的研究還剛剛起步,滯后于實(shí)踐發(fā)展,應(yīng)該繼續(xù)研究“小組政治”在黨政關(guān)系中的定位、在歷史發(fā)展中的功能、在運(yùn)行過(guò)程中的程序、在國(guó)外政治中的經(jīng)驗(yàn)以及其中的“小組治理”問(wèn)題。

  關(guān)鍵詞:小組政治;
黨政關(guān)系;
政治過(guò)程;
決策評(píng)估;
個(gè)別醞釀

  

  “集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個(gè)別醞釀、會(huì)議決定”是黨內(nèi)重大問(wèn)題決策的基本原則。眾所周知,黨的各種決策是在各級(jí)委員會(huì)及其常委會(huì)中完成的,然而“會(huì)議決定”僅僅是“民主集中”的最后程序,決策拍板怎樣體現(xiàn)科學(xué)化必須得到有效地保證,這就顯示了“個(gè)別醞釀”的重要性。那么,“個(gè)別醞釀”究竟由什么樣的機(jī)構(gòu)或人員承擔(dān),在實(shí)踐中又是怎樣運(yùn)行的呢?要理解這個(gè)問(wèn)題,就不得不注意“小組政治”現(xiàn)象。

  

  一、“小組政治”——一個(gè)亟待研究的問(wèn)題

  

  所謂“小組政治”是指在黨政系統(tǒng)內(nèi),出于重視和力圖解決某個(gè)問(wèn)題的需要,由權(quán)力層級(jí)較高的人物和部門(mén)牽頭,組成領(lǐng)導(dǎo)小組,聯(lián)合多個(gè)部門(mén),集中政治資源,協(xié)調(diào)和領(lǐng)導(dǎo)跨部門(mén)、跨系統(tǒng)或跨區(qū)域的政治活動(dòng)。這種領(lǐng)導(dǎo)小組以較高的權(quán)力規(guī)格和特別的任務(wù)目標(biāo)出場(chǎng),在既定的權(quán)力框架內(nèi)進(jìn)行權(quán)力再分配,形成特別的權(quán)力組合、權(quán)力運(yùn)行和權(quán)力制約結(jié)構(gòu)。它們大凡存在于黨和政府的各個(gè)層級(jí),但是,就其政治地位以及對(duì)權(quán)力布局和價(jià)值分配的影響程度而言,中共中央領(lǐng)導(dǎo)小組更引人矚目。在某種意義上,“小組政治”是中國(guó)黨政關(guān)系最核心的聯(lián)結(jié)點(diǎn)之一,是觀察有中國(guó)特色社會(huì)主義政治過(guò)程的重要聚焦點(diǎn)。

  實(shí)際上,中共自一誕生就與“小組”有不解之緣,從“共產(chǎn)主義小組”到長(zhǎng)征期間的“三人軍事領(lǐng)導(dǎo)小組”,從1941年成立的中央學(xué)習(xí)研究組到1944年設(shè)立的外事組,再到建國(guó)前夕為籌備新政協(xié)成立的“六個(gè)小組”[[1]](512-518),可見(jiàn)中共具有長(zhǎng)久的“小組政治”實(shí)踐。如果說(shuō)這些小組是黨在執(zhí)政之前的非常態(tài)組織,與我們理解的“小組政治”內(nèi)核不相一致的話(huà),我們大可將作為分析的起點(diǎn)推后到建國(guó)之初。上世紀(jì)50年代初,黨中央陸續(xù)成立了中央對(duì)臺(tái)三人小組、中央經(jīng)濟(jì)工作五人小組等,這標(biāo)志著“小組政治”正式走入中共執(zhí)政的政治舞臺(tái)。1958年6月10日,中共中央又成立了直屬中央政治局和書(shū)記處的財(cái)經(jīng)、政法、外事、科學(xué)、文教六個(gè)小組。1966年5月28日,中共中央設(shè)立中央文化革命小組。文革結(jié)束后各種小組得以陸續(xù)重建恢復(fù)和新建。目前,僅在中共中央層面,領(lǐng)導(dǎo)小組就包括中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組、中央黨的建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組、中央人才工作協(xié)調(diào)小組、中央外事工作領(lǐng)導(dǎo)小組、中央對(duì)臺(tái)工作領(lǐng)導(dǎo)小組、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組、中央維護(hù)穩(wěn)定領(lǐng)導(dǎo)小組等等,它們連同中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)、中央精神文明建設(shè)指導(dǎo)委員會(huì)、中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)等一并被稱(chēng)為“中共中央議事、協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”,在國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活的方方面面發(fā)揮著重要作用。

  由于“小組政治”涉及的政治單元廣闊、運(yùn)行的權(quán)力關(guān)系復(fù)雜、承擔(dān)的政治功能獨(dú)特等原因,在慣常的新聞報(bào)道中,鮮見(jiàn)“小組”的影子,歷次發(fā)布的中共中央組織結(jié)構(gòu)圖,也難尋“小組”的身影,理論上的研究更是少之又少。就目前掌握的文獻(xiàn)來(lái)看,以“小組”或“組”為論述中心的文章僅有3篇,分別為南開(kāi)大學(xué)程同順與李向陽(yáng)的《當(dāng)代中國(guó)“組”政治分析》(2001)[[2]]、臺(tái)灣中國(guó)文化大學(xué)邵宗海的《中共中央工作領(lǐng)導(dǎo)小組的組織定位》(2005)[[3]]和美國(guó)斯坦福大學(xué)米勒的《中共中央領(lǐng)導(dǎo)小組研究》(2008)[[4]].程同順教授的文章首次“比較系統(tǒng)地初步廓清了小組政治在中國(guó)的特殊地位”,認(rèn)為小組的設(shè)置,“對(duì)于解決或完成臨時(shí)的,但又帶有綜合性、正式常設(shè)機(jī)構(gòu)無(wú)力獨(dú)自完成或解決的問(wèn)題及任務(wù),保證政治管理活動(dòng)的正常有序具有積極的作用”,但他僅僅把“小組政治”當(dāng)作一個(gè)單獨(dú)現(xiàn)象來(lái)研究,缺乏對(duì)“小組政治”映射的黨政關(guān)系意識(shí)的分析,而且可惜的是文章發(fā)表后不論是作者本人還是其他學(xué)者都沒(méi)有繼續(xù)跟進(jìn)接力,迄今幾乎處于學(xué)術(shù)空白期;
相比之下,邵宗海則從歷史沿革、個(gè)例分析等角度對(duì)“領(lǐng)導(dǎo)小組”進(jìn)行了比較深刻的論述,認(rèn)為“中共中央領(lǐng)導(dǎo)小組是一個(gè)類(lèi)似具有黨政協(xié)調(diào)或是黨政運(yùn)作的機(jī)制”。愛(ài)麗絲。米勒從當(dāng)下領(lǐng)導(dǎo)小組的成員變動(dòng)出發(fā),剖析中共高層政權(quán)交替的規(guī)律和制度,為我們的研究提供了一個(gè)新的視角。在筆者與美國(guó)多個(gè)政治學(xué)教授的交流中發(fā)現(xiàn),中國(guó)“小組政治”已然引起了西方學(xué)術(shù)界的重視。相比之下,對(duì)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的研究文章較多[[5]],但是研究的對(duì)象大多局限于政府系統(tǒng)特別是國(guó)務(wù)院內(nèi)部的“小組”,實(shí)際上研究的是“小組政治”的一個(gè)環(huán)節(jié)——“小組行政”,無(wú)法對(duì)“小組政治”的核心命題進(jìn)行回應(yīng)。

  不可否認(rèn),“小組政治”在中國(guó)現(xiàn)代化過(guò)程中發(fā)揮了重要作用,“小組政治”作為中國(guó)發(fā)展的特殊經(jīng)驗(yàn),必須得到充分的重視和評(píng)估。但是形勢(shì)發(fā)展同時(shí)也對(duì)“小組政治”提出了改革和規(guī)范的要求。十六屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議通過(guò)的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》規(guī)定要“規(guī)范各類(lèi)領(lǐng)導(dǎo)小組和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”,十七大報(bào)告指出,“精簡(jiǎn)和規(guī)范各類(lèi)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及其辦事機(jī)構(gòu),減少行政層次,降低行政成本”。

  總體來(lái)講,“小組政治”的研究還處于起步階段,在理論上的研究也遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于實(shí)踐發(fā)展,既缺乏“小組政治”經(jīng)驗(yàn)實(shí)效的總結(jié),又缺乏理論上合理合法性的驗(yàn)證,如果不能有效解決這些問(wèn)題,黨和政府在重大問(wèn)題上的決策就會(huì)備受掣肘和質(zhì)疑,黨政關(guān)系的調(diào)整和規(guī)范化亦會(huì)步步受制。加強(qiáng)對(duì)“小組政治”的研究是防止中國(guó)政治研究的陣地流失,把握中國(guó)政治特有話(huà)語(yǔ)體系的需要,也是回應(yīng)政治發(fā)展需要,提升政治貢獻(xiàn)力的必須作為。

  

  二、“小組政治”的類(lèi)型學(xué)分析及其特性

  

  對(duì)研究對(duì)象進(jìn)行客觀地分類(lèi),利于歸納各類(lèi)型事物之間的本質(zhì)和共性,“為研究事物提供一個(gè)標(biāo)準(zhǔn),作為觀察其它事物的基礎(chǔ),使研究能夠有條不紊地進(jìn)行”[[6]](64)。與歷史哲學(xué)的研究范式“線(xiàn)條”分析的角度不同,類(lèi)型學(xué)研究范式則是從橫截面的角度來(lái)分析不同類(lèi)型的社會(huì)事務(wù)。其依據(jù)是表象的差異可以用類(lèi)型來(lái)反映[7](85),在開(kāi)始研究時(shí),“用科學(xué)的方法從眾多的不確定的個(gè)體中抽出一部分確定的個(gè)體,作為類(lèi)型的標(biāo)準(zhǔn),然后對(duì)這些確定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行觀察”,[[8]](64)通過(guò)大量的資料分析剖析其中的異同,以發(fā)覺(jué)不同類(lèi)型對(duì)象之間的運(yùn)作通則,并顯示實(shí)際狀況的規(guī)律。

 。ㄒ唬靶〗M政治”的類(lèi)型學(xué)分析

  “小組政治”是以小組為運(yùn)行載體的政治過(guò)程,要廓清“小組政治”的類(lèi)型本身就是要分析小組的分類(lèi)。通過(guò)比較發(fā)現(xiàn),小組存在的時(shí)間、橫向的協(xié)調(diào)跨度以及縱向設(shè)置的關(guān)系等等,決定了不同小組之間的一些共性。因此,我們可以根據(jù)不同的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn),運(yùn)用類(lèi)型學(xué)的分析方法來(lái)進(jìn)一步探討“小組政治”的類(lèi)型,以便全面把握“小組政治”的內(nèi)涵:

  根據(jù)存在的時(shí)間不同,我們可以將領(lǐng)導(dǎo)小組分為“常設(shè)性(長(zhǎng)期性)小組”和“臨時(shí)性(短期性)小組”兩個(gè)類(lèi)型。常設(shè)性小組著眼解決全局性、基礎(chǔ)性、長(zhǎng)期性甚至戰(zhàn)略性的任務(wù),如上所述的各小組基本都屬于這個(gè)類(lèi)型。以中央中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組為例,雖然幾經(jīng)撤銷(xiāo)和重建,但是都脫離不了服務(wù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)的基礎(chǔ)性戰(zhàn)略任務(wù)這個(gè)主軸。小組于1958年6月10日成立,期間受到“大躍進(jìn)”和“文革”的沖擊,除了1962年1月的短暫恢復(fù)外,甚難發(fā)揮作用。1980年3月27日重新建立后一直存在至今。為了完成某個(gè)時(shí)段的短期性、臨時(shí)性而又影響面較寬的任務(wù),中央也適時(shí)地成立了一些“臨時(shí)性”領(lǐng)導(dǎo)小組,比如“中央第四次修憲領(lǐng)導(dǎo)小組”,其任務(wù)的性質(zhì)決定了小組必然隨著第四次修憲的結(jié)束而終結(jié)使命。這樣的小組還有“北京奧委會(huì)和殘奧會(huì)領(lǐng)導(dǎo)小組”、汶川地震后成立的“抗震救災(zāi)資金物資監(jiān)督檢查領(lǐng)導(dǎo)小組”等等,顯示了較強(qiáng)的靈活性和功能性。

  根據(jù)橫向協(xié)調(diào)的跨度不同,領(lǐng)導(dǎo)小組又分為“黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)小組”和“黨政領(lǐng)導(dǎo)小組”兩種。其中“黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)小組”主要統(tǒng)籌、領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)中共黨內(nèi)各部門(mén)的關(guān)系,工作對(duì)象是中共黨員,體現(xiàn)的是一種“組織關(guān)系”,領(lǐng)導(dǎo)重心在“黨要管黨”和加強(qiáng)黨的自身建設(shè),如中央黨的建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組,主要任務(wù)是加強(qiáng)黨的政治、思想、組織、作風(fēng)、制度、執(zhí)政能力和先進(jìn)性建設(shè),明顯是內(nèi)向型領(lǐng)導(dǎo)小組,在其他政治系統(tǒng)也存在這類(lèi)組織,它們以本系統(tǒng)內(nèi)部的人員和部門(mén)為全部主體,聯(lián)合承擔(dān)執(zhí)行任務(wù),表現(xiàn)出一種“業(yè)務(wù)關(guān)系”,黨的色彩比較淡化,例如:截止到2008年3月國(guó)務(wù)院就擁有7個(gè)以“小組”命名的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu):“黨政領(lǐng)導(dǎo)小組”更多的是以黨政聯(lián)席的形式出現(xiàn),黨發(fā)揮主導(dǎo)地位,不但整合黨內(nèi)資源也聯(lián)結(jié)其他系統(tǒng)資源,體現(xiàn)的是一種“黨政權(quán)力關(guān)系”,中心工作是“鞏固和加強(qiáng)黨的執(zhí)政地位”,中央外事工作領(lǐng)導(dǎo)小組則是一個(gè)“黨政領(lǐng)導(dǎo)小組”,不但由黨的總書(shū)記擔(dān)親任組長(zhǎng),成員還包括中宣部、中央對(duì)外聯(lián)絡(luò)部、公安部、國(guó)防部、外交部、商務(wù)部、國(guó)家安全部等黨政部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)。

  根據(jù)縱向設(shè)置的關(guān)系不同,領(lǐng)導(dǎo)小組可分為“上下同構(gòu)型領(lǐng)導(dǎo)小組”、“權(quán)責(zé)自屬型領(lǐng)導(dǎo)小組”。朱光磊教授等人認(rèn)為“‘職責(zé)同構(gòu)’是指不同層級(jí)的政府在縱向間職能、職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置上的高度統(tǒng)一、一致!盵[9]]領(lǐng)導(dǎo)小組同樣存在著“上下同構(gòu)”的類(lèi)型,通常是權(quán)力層級(jí)較低的部門(mén)和地方會(huì)按照中央等上級(jí)要求和自身工作需要,設(shè)置與上級(jí)對(duì)口的領(lǐng)導(dǎo)小組,但一般情況下并無(wú)隸屬關(guān)系。“權(quán)責(zé)自屬型領(lǐng)導(dǎo)小組”是指對(duì)上和向下無(wú)同類(lèi)小組的設(shè)置存在。這種小組的設(shè)置比較靈活,大部分根據(jù)屬地自身情況和特殊任務(wù)設(shè)置,多是臨時(shí)性小組。例如中央“北京奧委會(huì)和殘奧會(huì)領(lǐng)導(dǎo)小組”、“抗震救災(zāi)資金物資監(jiān)督檢查領(lǐng)導(dǎo)小組”等只有中央層面設(shè)立;
又如天津市“加快濱海新區(qū)開(kāi)發(fā)開(kāi)放領(lǐng)導(dǎo)小組”、湖南省湘西地區(qū)開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組等,僅僅服務(wù)于地方的特殊任務(wù)。

  (二)“小組政治”的特點(diǎn)

  “小組政治”特別是“黨政領(lǐng)導(dǎo)小組”政治在運(yùn)行過(guò)程中,大致具有五個(gè)重要特點(diǎn):

  一是“小組政治”形成了權(quán)力高密度集合的政治結(jié)構(gòu)。首先“領(lǐng)導(dǎo)小組”由領(lǐng)導(dǎo)組成,他們都是各個(gè)部門(mén)核心權(quán)力的掌握者,因此是一個(gè)權(quán)力組合的集合體;
其次從“領(lǐng)導(dǎo)小組”政治運(yùn)行來(lái)看,小組是在集合權(quán)力的基礎(chǔ)上進(jìn)行“權(quán)力輸出”,是一個(gè)集中“使用權(quán)力”、合力出擊的過(guò)程。例如,2006年的中央外事領(lǐng)導(dǎo)小組,不僅由總書(shū)記擔(dān)任組長(zhǎng),還包括一位政治局常委、四位政治局委員,一位國(guó)務(wù)委員、一位政協(xié)副主席和八位正部級(jí)領(lǐng)導(dǎo),不僅形成了“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、歸口管理”的管理體制,而且在重大問(wèn)題上把握較大的決策發(fā)言權(quán)。

  二是“小組政治”依托于任務(wù)型、臨時(shí)性政治實(shí)體。“領(lǐng)導(dǎo)小組”是任務(wù)型組織不必過(guò)多解釋?zhuān)@也決定了除少數(shù)幾個(gè)基礎(chǔ)性和戰(zhàn)略性小組可以長(zhǎng)期存在以外,其他領(lǐng)導(dǎo)小組都具有有限的生命周期,因此,領(lǐng)導(dǎo)小組也并不構(gòu)成黨的固定組織。近年來(lái)在中央統(tǒng)一部署下,一些地方紛紛開(kāi)展了“領(lǐng)導(dǎo)小組”清理工作,領(lǐng)導(dǎo)小組數(shù)量得以減少。同時(shí)不難預(yù)料,隨著突發(fā)性任務(wù)的增多,相應(yīng)的臨時(shí)性應(yīng)對(duì)(應(yīng)急)小組也可能出現(xiàn);
一些常設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)小組雖然在短期內(nèi)不能撤銷(xiāo),但是拉長(zhǎng)歷史視野的話(huà),亦未可知。歷史證明部分重要的小組也能演變?yōu)楣潭ńM織,但已經(jīng)脫離了小組的含義,中央政法委的前身就是“中央政法領(lǐng)導(dǎo)小組”。另外,由于歷史周期率的存在或相似任務(wù)重新提上議程,一些小組又會(huì)浮出水面。

  三是“小組政治”是進(jìn)行宏觀領(lǐng)導(dǎo)的政治過(guò)程!邦I(lǐng)導(dǎo)小組”重在領(lǐng)導(dǎo)而非管理主要是“制訂戰(zhàn)略、推動(dòng)變革”,而非制訂計(jì)劃、維持穩(wěn)定,[[10]](6-7)領(lǐng)導(dǎo)小組并不直接參與日常管理工作,而是在體制和戰(zhàn)略等問(wèn)題上進(jìn)行綜合領(lǐng)導(dǎo)。在改革開(kāi)放初恢復(fù)的“中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組”一開(kāi)始就顯示了“小組政治”宏觀領(lǐng)導(dǎo)的特性。1980年成立中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組的背景和目的正是:“改革開(kāi)放以來(lái)的第一次經(jīng)濟(jì)過(guò)熱以及隨之而來(lái)的經(jīng)濟(jì)調(diào)整,由于整個(gè)中國(guó)經(jīng)濟(jì)依舊處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制之下……為了徹底解決管理體制問(wèn)題,……中央高層的主要注意力也逐漸從眼前的經(jīng)濟(jì)調(diào)整逐漸轉(zhuǎn)向了長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃和體制改革方面”。[[11]]

  四是“領(lǐng)導(dǎo)小組”辦公室是“小組政治”的樞紐和權(quán)力重心。一般情況下領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在哪個(gè)部門(mén),(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

  辦公室主任由什么系統(tǒng)的負(fù)責(zé)人擔(dān)任,就表明那個(gè)系統(tǒng)承擔(dān)更為重要的職責(zé),需要在日常工作中起擔(dān)負(fù)直接的、具體的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用。中共中央對(duì)外宣傳辦公室設(shè)在中宣部,中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任由國(guó)家發(fā)改委領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任,中央外事工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任一般由外交系統(tǒng)主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任,中央對(duì)臺(tái)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任一般由國(guó)臺(tái)辦(中臺(tái)辦)主任擔(dān)任。領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室一般承擔(dān):草擬和實(shí)施相關(guān)規(guī)劃、制度、文件,籌備領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議,向領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議匯報(bào)工作情況,檢查、落實(shí)各項(xiàng)任務(wù),指導(dǎo)和協(xié)調(diào)各部門(mén)業(yè)務(wù)工作,信息交流、落實(shí)和管理日常工作經(jīng)費(fèi)等責(zé)任,總體而言就是“綜合協(xié)調(diào)、督促檢查、信息交流、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、后勤服務(wù)”,在“小組政治”中發(fā)揮著樞紐作用。辦公室掛靠的行政部門(mén)一般就是完成小組政治任務(wù)的權(quán)力重心所在,其他部門(mén)在這個(gè)過(guò)程中大部分發(fā)揮輔助和配合作用。

  五是“黨政聯(lián)合小組”體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位。首先,就小組的實(shí)際組成來(lái)看,一般是由黨內(nèi)權(quán)力地位較高的人擔(dān)當(dāng)組長(zhǎng)職務(wù),同級(jí)行政部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)通常在小組內(nèi)權(quán)位相對(duì)較低,體現(xiàn)黨在組織上的領(lǐng)導(dǎo)地位和政治過(guò)程中的主導(dǎo)地位。其次,從黨的執(zhí)政理念來(lái)看,“小組政治”體現(xiàn)了黨對(duì)“大政方針”上的領(lǐng)導(dǎo)地位。1978年3月,鄧小平提出“黨委的領(lǐng)導(dǎo),主要是政治的領(lǐng)導(dǎo)”這一重要思路。2004年中共中央進(jìn)一步明確要求“按照黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則,改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式!盵[12]]中共中央領(lǐng)導(dǎo)小組特別是常設(shè)性小組,基本不對(duì)外行使職能,而主要任務(wù)是統(tǒng)一思想,協(xié)調(diào)黨和政府的重要工作和重大行動(dòng),為黨的重要決策和決定國(guó)家生活中的最大事項(xiàng)作準(zhǔn)備,充分體現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)地位。

  

  三、“小組政治”的功能分析

  

  “小組政治”是中國(guó)政治運(yùn)行的普遍形式和重要節(jié)點(diǎn),從政治過(guò)程的視角來(lái)看,領(lǐng)導(dǎo)小組,既承擔(dān)著決策拍板前的“個(gè)別醞釀”功能,又擔(dān)負(fù)“協(xié)調(diào)監(jiān)督”功能。其中,決策評(píng)估是“個(gè)別醞釀”的最基本任務(wù),但是又必須建立在充分的的信息基礎(chǔ)之上,因此也就包括了“決策咨詢(xún)”的副功能?傮w而言,決策評(píng)估是“小組政治”的主功能、決策咨詢(xún)和協(xié)調(diào)監(jiān)督則分別是其副功能和延伸功能:

  (一)“小組政治”的“決策評(píng)估”功能

  在中國(guó)重大事項(xiàng)的決策過(guò)程中,“小組政治”發(fā)揮著重要的基礎(chǔ)性作用,是“決策拍板”之前的重要環(huán)節(jié)。由于黨內(nèi)實(shí)行“常委分工”和“集體領(lǐng)導(dǎo)”的原則,領(lǐng)導(dǎo)小組兼具某些具體問(wèn)題的直接處理權(quán)和重大政策問(wèn)題的決策準(zhǔn)備權(quán),其中后者是最重要的職能。

  第一,“分工負(fù)責(zé)”原則賦予“小組”以一般性問(wèn)題的決策和決定權(quán)力!吨袊(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》第十二條規(guī)定“支持領(lǐng)導(dǎo)班子成員在職責(zé)范圍內(nèi)獨(dú)立負(fù)責(zé)地開(kāi)展工作”,由于領(lǐng)導(dǎo)小組中的主要負(fù)責(zé)人一般都是具有實(shí)質(zhì)權(quán)力、權(quán)位較高的領(lǐng)導(dǎo)成員,因此在某些一般性的問(wèn)題上具有直接的決策權(quán)力。1988年3月7日,在北京中關(guān)村科技工業(yè)園區(qū)的設(shè)置工作上,中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組“會(huì)議一致贊成調(diào)查報(bào)告提出的建議,同意建立中關(guān)村科技工業(yè)園區(qū)”[[13]],直接行使了決定和決策權(quán)。

  第二,“集體領(lǐng)導(dǎo)”原則賦予“小組”以重大問(wèn)題的決策評(píng)估職能!饵h章》規(guī)定:集體領(lǐng)導(dǎo)是黨的領(lǐng)導(dǎo)的最高原則之一,凡是涉及黨的路線(xiàn)、方針、政策的大事……應(yīng)由集體討論決定。領(lǐng)導(dǎo)小組的議題一般是由黨委常委會(huì)或領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)、組員提出,經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)審定同意后確定。在決定重大問(wèn)題之前,領(lǐng)導(dǎo)小組要深入組織進(jìn)行調(diào)查研究,了解掌握真實(shí)情況,為科學(xué)決策做好準(zhǔn)備,決策擬定后,一般要交由黨委常委會(huì)討論集體決定。通過(guò)決策評(píng)估和擬訂政策建議,領(lǐng)導(dǎo)小組連接起了意見(jiàn)綜合與決策制定環(huán)節(jié)。

  如1979年恢復(fù)建立的中央對(duì)臺(tái)工作領(lǐng)導(dǎo)小組,時(shí)任組長(zhǎng)的鄧穎超就將之定位為“任務(wù)是調(diào)查研究對(duì)臺(tái)灣的方針政策和重大事件,向中央提出建議,是中央的參謀、助手”,“她和小組同志們經(jīng)過(guò)反復(fù)討論,擬定了臺(tái)灣回歸祖國(guó)、實(shí)現(xiàn)和平統(tǒng)一的進(jìn)一步具體化的方針政策。詳細(xì)研究定稿,又提交黨中央常委審批”[[14]](742-743)。1988年為籌建籌建北京證券交易所,有關(guān)人員撰寫(xiě)了《中國(guó)證券市場(chǎng)創(chuàng)辦與管理的設(shè)想》,趙紫陽(yáng)的批示希望財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組開(kāi)會(huì)聽(tīng)取匯報(bào)。1988年11月9日早上9點(diǎn),中共中央政治局常委、國(guó)務(wù)院副總理兼中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)姚依林和中央顧問(wèn)委員會(huì)常委兼中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組秘書(shū)長(zhǎng)張勁夫共同主持了匯報(bào)會(huì)。[[15]]從過(guò)程上看,意見(jiàn)綜合之后由高層領(lǐng)導(dǎo)擬定議題,領(lǐng)導(dǎo)小組研究討論、調(diào)查研究,然后進(jìn)行決策制定,集中體現(xiàn)了領(lǐng)導(dǎo)小組的主要功能。

  需要說(shuō)明的是:雖然領(lǐng)導(dǎo)小組在這些問(wèn)題上僅僅具有政策擬訂權(quán),但是因?yàn)樾〗M領(lǐng)導(dǎo)人往往由政治局常委或黨委常委兼任,并在具體討論、意見(jiàn)綜合過(guò)程中享有較充分的信息,因此大多數(shù)情況下,領(lǐng)導(dǎo)小組的擬定政策都能通過(guò)或多或少的修改成為正式?jīng)Q策,從這個(gè)角度講,領(lǐng)導(dǎo)小組在實(shí)質(zhì)上也是決策中心。

 。ǘ靶〗M政治”的“決策咨詢(xún)”功能

  意見(jiàn)綜合就是把各個(gè)方面的政治意見(jiàn)匯集起來(lái),在各種相關(guān)政治力量的交互作用下,形成一定政策選擇的過(guò)程。[[16]](113-115)由于要充分地占有決策信息,為擬定政策做準(zhǔn)備,小組政治的“意見(jiàn)綜合”,也就在客觀上引入了“意見(jiàn)表達(dá)”的環(huán)節(jié)。

  第一,“小組政治”的意見(jiàn)綜合是有針對(duì)性地意見(jiàn)綜合!靶〗M政治”承擔(dān)的意見(jiàn)綜合功能,不是泛化的意見(jiàn)綜合,而是相對(duì)專(zhuān)業(yè)、有針對(duì)性的,其中心任務(wù)往往是圍繞已設(shè)議題展開(kāi)。例如中共中央對(duì)臺(tái)工作領(lǐng)導(dǎo)小組的專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域在于涉臺(tái)工作,中共中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組則專(zhuān)事涉農(nóng)工作。成功的意見(jiàn)表達(dá)在于能夠進(jìn)入(access)意見(jiàn)綜合階段或決策制定議程,這樣就保證了相關(guān)領(lǐng)域意見(jiàn)表達(dá)的成功率。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的第一個(gè)總體設(shè)計(jì)中,為了起草《決定》,中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室就改革中的重大問(wèn)題,組織有中央和國(guó)務(wù)院有關(guān)部委同志參加的16個(gè)專(zhuān)題調(diào)研組,分別就關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的指導(dǎo)思想和目標(biāo)等重大問(wèn)題,進(jìn)行調(diào)研……這些專(zhuān)題調(diào)研為起草組提供了豐富的背景材料。專(zhuān)題調(diào)研中許多好的意見(jiàn)被《決定》稿吸收了。[[17]]可見(jiàn),領(lǐng)導(dǎo)小組的意見(jiàn)綜合都是有針對(duì)性的。

  第二,“小組政治”的信息咨詢(xún)內(nèi)含了意見(jiàn)表達(dá)過(guò)程。中華人民共和國(guó)憲法第35條規(guī)定,公民有言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、游行、示威的自由。意見(jiàn)表達(dá)是所有公民不可剝奪的基本權(quán)利。但是,現(xiàn)實(shí)情況是“意見(jiàn)表達(dá)權(quán)利的抽象化”與“實(shí)際表達(dá)的碎片化”共存。其一,中國(guó)公民個(gè)體表達(dá)意見(jiàn)的方式,總體上是含蓄的[[18]](92),不如團(tuán)體性意見(jiàn)表達(dá)主體力量大、效果好。其二,由于意見(jiàn)表達(dá)的團(tuán)體在“意見(jiàn)代理”與“意見(jiàn)主體”之間的互動(dòng)不足,以及實(shí)際影響政治決策的程序、程度等方面的限制,意見(jiàn)表達(dá)團(tuán)體不能理想發(fā)揮其功能。領(lǐng)導(dǎo)小組圍繞實(shí)際議題,自上而下地進(jìn)行信息咨詢(xún),其實(shí)也內(nèi)含了一個(gè)自下而上意見(jiàn)表達(dá)的過(guò)程,二者在“小組政治”過(guò)程中合為一體。

 。ㄈ靶〗M政治”的“協(xié)調(diào)監(jiān)督”功能

  應(yīng)該說(shuō),擬定決策是“小組政治”的中心功能,但是通常情況下,為了提高執(zhí)行效率,降低行政成本,“小組政治”還在實(shí)際上承擔(dān)一些“協(xié)調(diào)監(jiān)督”的收尾工作,一些小組還承擔(dān)著部分執(zhí)行工作。

  第一,“小組政治”承擔(dān)政策執(zhí)行過(guò)程的部分任務(wù)。這是由某些“小組”的性質(zhì)決定的,常常是“黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)小組”承擔(dān)這部分任務(wù)較之“黨政領(lǐng)導(dǎo)小組”要多一些。在“黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)小組”中,既定政策的實(shí)施主要依靠黨內(nèi)系統(tǒng),其決策和執(zhí)行主體顯示出較強(qiáng)的重疊化,如中央黨的建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組!包h政領(lǐng)導(dǎo)小組”則部分地承擔(dān)執(zhí)行任務(wù),如在鄧穎超和(中央對(duì)臺(tái)工作領(lǐng)導(dǎo))小組同志的努力推動(dòng)下,1981年底成立了臺(tái)灣同胞聯(lián)誼會(huì)。1982年10月,中共中央成立了組織機(jī)構(gòu)改革領(lǐng)導(dǎo)小組,宋任窮任組長(zhǎng)。小組就直接承擔(dān)了“調(diào)整配備好各省市黨委和政府的領(lǐng)導(dǎo)班子”的具體工作。

  第二,“小組政治”更多地是擔(dān)負(fù)協(xié)調(diào)監(jiān)督功能。在“小組政治”運(yùn)行過(guò)程中,一般是黨的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)提出具決策和決議,中央審批后,通過(guò)國(guó)務(wù)院和其下屬部委的行政手段來(lái)實(shí)現(xiàn)。領(lǐng)導(dǎo)小組發(fā)揮的次要任務(wù)就是通過(guò)協(xié)調(diào)各個(gè)部門(mén),推動(dòng)政策的實(shí)現(xiàn)。以中共中央對(duì)臺(tái)工作領(lǐng)導(dǎo)小組為例,在上世紀(jì)80年代“鄧穎超和小組同志,協(xié)助中央制訂了有關(guān)文件,推動(dòng)各省、市、自治區(qū)盡快落實(shí)政策,妥善安置臺(tái)灣同胞”。[[19]](743)1988年在設(shè)立北京中關(guān)村科技工業(yè)園的過(guò)程中,中央財(cái)經(jīng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議決定,國(guó)家科委、中科院和財(cái)政、稅務(wù)、銀行等有關(guān)部門(mén)要大力支持,一路綠燈。[[20]]“宏觀指導(dǎo)、工作協(xié)調(diào)”是2003年6月9日成立的中央人才工作協(xié)調(diào)小組的重要職責(zé)。領(lǐng)導(dǎo)小組督促檢查和信息反饋,跟蹤了解決策的實(shí)施情況,及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決問(wèn)題,是保證政策成功實(shí)施的關(guān)鍵。中央對(duì)臺(tái)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室就明文規(guī)定其職能包括“檢查了解各地區(qū)、各部門(mén)貫徹執(zhí)行黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)臺(tái)方針政策情況”。

  此外,中央領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議將涉及專(zhuān)業(yè)工作的領(lǐng)導(dǎo)、部門(mén)、專(zhuān)家一并帶入決策議程,也又利于整合意見(jiàn)分歧,形成“黨政共識(shí)”,提高施政效率,實(shí)際上政策討論過(guò)程,也為決策的實(shí)行提前進(jìn)行了動(dòng)員。

  小結(jié):“小組政治”彌補(bǔ)權(quán)力縫隙,充分體現(xiàn)權(quán)力彈性

  古德諾認(rèn)為要明智地研究政治的功能,就必須考察政黨體制,因?yàn)榈玫搅朔沙姓J(rèn)的執(zhí)政黨“成了法定的正是政府體制的一部分”,“要使政府協(xié)調(diào)地運(yùn)轉(zhuǎn),就必須找到某種使國(guó)家意志的表達(dá)和執(zhí)行相一致的辦法。這種辦法在政府體制內(nèi)部不能找到,所以必須從法外的一些制度中尋找。事實(shí)上,可以在政黨中找到它。”[[21]](16,58)“黨政領(lǐng)導(dǎo)小組”是“小組政治”的核心主體,黨的領(lǐng)導(dǎo)發(fā)揮關(guān)鍵作用!靶〗M政治”功能的發(fā)揮,從縱向上連接了“意見(jiàn)表達(dá)到意見(jiàn)綜合”、“意見(jiàn)綜合到?jīng)Q策制定”、“政策制定到政策實(shí)施”的中間環(huán)節(jié)(見(jiàn)圖1),

  為政、難以協(xié)調(diào)的壁壘,推動(dòng)了科學(xué)決策和一致行動(dòng),提高了行政效率。

  

  四、“小組政治”研究展望

  

  隨著民主政治的發(fā)展和黨政關(guān)系規(guī)范化的推進(jìn),“小組政治”所發(fā)揮的作用、在整個(gè)中國(guó)政治體制中的定位將越來(lái)越受到關(guān)注。本文界定了“小組政治”的概念、類(lèi)型、特點(diǎn)和功能,為進(jìn)一步的研究奠定了基礎(chǔ)。然而,對(duì)于“小組政治”的研究才剛剛起步,一些實(shí)踐上的現(xiàn)象和困境亟需理論解釋和回應(yīng),對(duì)“小組政治”的相關(guān)研究亟待展開(kāi)。

 。ㄒ唬┬枰缍ā靶〗M政治”在黨政關(guān)系中的定位

  中國(guó)政治的一個(gè)基本現(xiàn)實(shí)就是中國(guó)共產(chǎn)黨是唯一的執(zhí)政黨,在中國(guó)政治權(quán)力格局中處于核心領(lǐng)導(dǎo)地位,這就決定了黨政關(guān)系是中國(guó)政治的核心關(guān)系。領(lǐng)導(dǎo)小組最初作為“政治設(shè)計(jì)院”的重要結(jié)構(gòu)進(jìn)入政治舞臺(tái)行使歸口領(lǐng)導(dǎo)工作。1958年中央規(guī)定“具體執(zhí)行和細(xì)節(jié)決策屬政府機(jī)構(gòu)及其黨組。對(duì)大政方針和具體部署,政府機(jī)構(gòu)及其黨組有建議之權(quán),但決定權(quán)在黨中央!盵[22]](267-268),實(shí)際上“黨政不分”的政治格局也從此以組織架構(gòu)的形式得以確立起來(lái),“小組政治”自一開(kāi)始就烙上了“黨政關(guān)系”的印記。改革開(kāi)放后,鄧小平同志多次談到黨政不分的傷害和損失。[[23]](321)然而,“小組政治”非但沒(méi)有得以削減反而陸續(xù)得以恢復(fù)和發(fā)展,并在處理重大問(wèn)題、政策、路線(xiàn)上繼續(xù)發(fā)揮作用?陀^反映出經(jīng)歷了三十多年改革步伐,政府系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)增長(zhǎng)與黨的政治能量的增長(zhǎng),在權(quán)力棋盤(pán)上還沒(méi)有得到有效調(diào)整。

  盡管“小組政治”體現(xiàn)了是黨的領(lǐng)導(dǎo)地位,但是“小組政治”究竟承擔(dān)那些重大事項(xiàng)的領(lǐng)導(dǎo)功能,只有抽象地表述,卻沒(méi)有實(shí)際的界定。怎樣科學(xué)合理地界定“小組政治”,不是“決策”與“執(zhí)行”功能在黨政之間的簡(jiǎn)單分割,而是關(guān)系黨政關(guān)系規(guī)范化的需要,也是加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力和自身建設(shè)的要求。

 。ǘ┬枰馕觥靶〗M政治”在歷史發(fā)展中的功能

  任何政治形態(tài)和政治實(shí)踐都嵌于獨(dú)特的歷史背景中,“小組政治”是一個(gè)歷史產(chǎn)物,它的產(chǎn)生具有一定的背景。實(shí)際上建國(guó)以后,黨十分重視黨政分開(kāi)。1950年4月13日,周恩來(lái)就黨政關(guān)系問(wèn)題指出“我們已經(jīng)在全國(guó)范圍內(nèi)建立了國(guó)家政權(quán),而我們黨在政權(quán)中又居于領(lǐng)導(dǎo)地位。所以一切號(hào)令應(yīng)該經(jīng)政權(quán)機(jī)構(gòu)發(fā)出!盵24](186)1953年修改稅制以及此后開(kāi)始的“大躍進(jìn)”、“反右”運(yùn)動(dòng),進(jìn)一步促成了中共中央決定一切大政方針和具體部署的“以黨代政”的格局。1958年6月,財(cái)經(jīng)小組等正式成立,文革后得到恢復(fù)重建,這些也正發(fā)生在黨政分開(kāi)議題發(fā)酵的時(shí)代。

  亨廷頓認(rèn)為“一個(gè)現(xiàn)代化中政治體系的安定,取決于其政黨的力量”[[25]](443),(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

  改革開(kāi)放初期,社會(huì)急劇轉(zhuǎn)型,領(lǐng)導(dǎo)小組的恢復(fù)和重建,甚至在地位上的上升,均切合維護(hù)穩(wěn)定和加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)這個(gè)主題,有效地保障了現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型基礎(chǔ)。那么,在歷史變遷的軌跡中,“小組政治”的出場(chǎng)、退場(chǎng)以及發(fā)展,反映了怎樣的黨政關(guān)系?又怎樣影響了“黨政關(guān)系”的調(diào)整?在未來(lái)“黨政關(guān)系規(guī)范化”的進(jìn)程中,“小組政治”本身又發(fā)揮怎樣的作用?這些問(wèn)題需要我們做進(jìn)一步的思考。

 。ㄈ┬枰砬濉靶〗M政治”在運(yùn)行過(guò)程中的程序

  客觀地來(lái)看,“小組政治”在中國(guó)建設(shè)和發(fā)展事業(yè)中確實(shí)發(fā)揮著獨(dú)特而有效的功能。“小組政治”的作用判斷并不等同于運(yùn)行過(guò)程的價(jià)值判斷。重要的是,“小組政治”應(yīng)該采取怎樣的程序,獲得制度和合法性支持。這就需要理清四對(duì)關(guān)系:

  第一,“小組政治”運(yùn)行期間,黨的領(lǐng)導(dǎo)和政府部門(mén)之間怎樣發(fā)生關(guān)系?是領(lǐng)導(dǎo)小組直接領(lǐng)導(dǎo)同級(jí)政府部門(mén),還是由黨委出面與同級(jí)政府部門(mén)的黨組發(fā)生關(guān)系?這二者之間的性質(zhì)是不一樣的。如若是前者,是否就進(jìn)一步明確了“政府就是黨的行政機(jī)構(gòu)”這樣一種錯(cuò)位權(quán)力關(guān)系?如果是后者,行政部門(mén)的首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制又怎樣名副其實(shí)?

  第二,“小組政治”運(yùn)行過(guò)程中,中央領(lǐng)導(dǎo)小組和地方領(lǐng)導(dǎo)小組怎樣發(fā)生關(guān)系?地方領(lǐng)導(dǎo)小組是否要聽(tīng)命于中央領(lǐng)導(dǎo)小組?中央領(lǐng)導(dǎo)小組是否直接發(fā)命于地方領(lǐng)導(dǎo)小組?這些問(wèn)題涉及到中央與地方的層級(jí)權(quán)力關(guān)系。

  第三,“小組政治”運(yùn)行當(dāng)中,怎樣處理中央決策與人大立法之間的關(guān)系?十七大修改的黨章規(guī)定“有關(guān)全國(guó)性的重大政策問(wèn)題,只有黨中央有權(quán)作出決定”,而《憲法》規(guī)定“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)各方面工作的重大事項(xiàng)”。由于重大事項(xiàng)中的“重大”具有相對(duì)性和相當(dāng)?shù)纳炜s性,如何界定、由誰(shuí)界定等問(wèn)題常常糾纏不清。即使不考慮黨內(nèi)決策跟人大立法之間的邊界問(wèn)題,一些重要問(wèn)題在黨內(nèi)決策后交由人大表決,都有很多不經(jīng)修改或較少修改就通過(guò)的情況,這樣一來(lái),全國(guó)人大的作用就會(huì)流于形式!靶〗M政治”應(yīng)該按照怎樣的程序才能處理好黨同人大之間的關(guān)系,對(duì)于提升黨的領(lǐng)導(dǎo)能力、維護(hù)黨的領(lǐng)導(dǎo)的合法性、提高人大的權(quán)威具有重要意義。

  第四,“小組政治”運(yùn)行過(guò)程中,怎樣處理黨同人民之間的關(guān)系?《關(guān)于加強(qiáng)黨執(zhí)政能力建設(shè)的決定》指出要“動(dòng)員和組織人民依法管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)、經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)”,“小組政治”怎樣將政治決策的“內(nèi)輸入”機(jī)制與自下而上的“外輸入”機(jī)制結(jié)合起來(lái),反映民意,從“替民做主”轉(zhuǎn)向“由民做主”,是提升“小組政治”合法性的關(guān)鍵問(wèn)題。

 。ㄋ模┬枰芯繃(guó)外“小組政治”的經(jīng)驗(yàn)

  中國(guó)是一黨執(zhí)政國(guó)家,從一黨執(zhí)政或“一黨獨(dú)大”的國(guó)家借鑒學(xué)習(xí)黨政關(guān)系的調(diào)整方法,尋求權(quán)力合法化的資源尤其重要。新加坡人民行動(dòng)黨自1959年以來(lái)長(zhǎng)期執(zhí)掌新加坡政權(quán)[[26]],人民行動(dòng)黨的中央執(zhí)行委員會(huì)委員一般都是內(nèi)閣要員,“一般來(lái)說(shuō),在重要的內(nèi)閣會(huì)議之前要有中央執(zhí)行委員會(huì)的會(huì)議,以提供政策或統(tǒng)一意見(jiàn)”[[27]](276);
1955年后日本自民黨除了1993年短暫地失去政權(quán),基本上是“一黨獨(dú)大體制”,[[28]](268)為了保證政策法案在國(guó)會(huì)順利通過(guò),自民黨一般與有關(guān)在野黨保持密切聯(lián)系,通過(guò)交涉、協(xié)商和妥協(xié),使有關(guān)各方達(dá)成共識(shí),從而使法案最終成立[[29]](304-305)。

  從兩黨制或多黨制國(guó)家的執(zhí)政黨與政府關(guān)系中,也可以尋找到可資借鑒利用的執(zhí)政方式。德國(guó)“紅綠聯(lián)盟”執(zhí)政時(shí)期,針對(duì)特定的任務(wù),由政府成立有限任期的專(zhuān)門(mén)委員會(huì),由這些委員會(huì)凝聚共識(shí),提出解決方案,[30]德、法、美等國(guó)也都有類(lèi)似的決策前政治活動(dòng),只是形式各異,且多體現(xiàn)在議會(huì)內(nèi)部的黨團(tuán)活動(dòng),也有很多國(guó)家也在“院外”活動(dòng),以利于達(dá)成議會(huì)中的多數(shù)一致。

  現(xiàn)代民主國(guó)家基本上也是“政黨國(guó)家”,由政黨提供執(zhí)政論綱是普遍性規(guī)律。他們同樣在立法或決策前的意見(jiàn)綜合、協(xié)調(diào)活動(dòng),它們是怎樣運(yùn)行的?有什么值得我們借鑒,是“小組政治”研究所需關(guān)注的。

 。ㄎ澹┬枰治觥靶〗M政治”中的“小組治理”問(wèn)題

  如果說(shuō)“小組政治”主要體現(xiàn)在高層決策謀劃層面,“小組治理”則著重體現(xiàn)于“決策實(shí)施”的施政過(guò)程,是受轄于“小組政治”的治理方式,它又稱(chēng)為“專(zhuān)項(xiàng)治理”或“運(yùn)動(dòng)式治理”。即有關(guān)權(quán)力部門(mén)在“專(zhuān)項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)小組”指導(dǎo)下,在短期內(nèi)最大限度地動(dòng)用行政管理資源,采取集中執(zhí)法、從重從嚴(yán)執(zhí)法方式,運(yùn)動(dòng)性地解決特殊問(wèn)題。在過(guò)程上體現(xiàn)為:“事件出現(xiàn)→上級(jí)重視→成立專(zhuān)項(xiàng)治理領(lǐng)導(dǎo)小組→召開(kāi)動(dòng)員大會(huì)→制定實(shí)施方案→實(shí)施治理→檢查反饋→總結(jié)評(píng)估”[[31]].近年來(lái),“小組治理”行為越來(lái)越多。

  “小組治理”一定程度上能夠彌補(bǔ)行政部門(mén)日常管理執(zhí)法工作不嚴(yán)、“松散管理”的缺陷,短期內(nèi)在特定公共領(lǐng)域?qū)φ钨Y源特別是行政資源的集中消費(fèi),對(duì)于解決特殊問(wèn)題具有高效性。但是也同樣助長(zhǎng)了不法分子的投機(jī)心理、降低了權(quán)力部門(mén)執(zhí)法的權(quán)威性,長(zhǎng)此以往將危害整個(gè)政治體制的合法性。怎樣從源頭上解決“小組政治”的特別施政行為問(wèn)題,也是未來(lái)需要重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題。

  可以預(yù)見(jiàn),隨著改革開(kāi)放的繼續(xù)深化特別是政治體制改革的不斷推進(jìn),在黨政關(guān)系規(guī)范化、黨政職能分開(kāi)的進(jìn)程中,學(xué)術(shù)界和社會(huì)對(duì)“小組政治”的認(rèn)識(shí)也必將走向成熟、深入、全面和系統(tǒng)。

  

  作者:吳曉林(1982-),山東萊陽(yáng)人,南開(kāi)大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院博士候選人,研究方向:當(dāng)代中國(guó)政府與政治。

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  參考文獻(xiàn):

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  [2]程同順/李向陽(yáng):當(dāng)代中國(guó)“組”政治分析[J],云南行政學(xué)院學(xué)報(bào),2001(6)

  [3]邵宗海:中共中央工作領(lǐng)導(dǎo)小組的組織定位[J],中國(guó)大陸研究,48卷3期(2005/09),作者也出版了相關(guān)的研究著作《具有中國(guó)特色的中共決策機(jī)制》(韋伯文化出版社,2007年6月)

  [4]Alice Miller ,The CCP Central Committee‘s Leading Small Groups,The China Leadership Monitor,F(xiàn)all 2008

  [5]可參見(jiàn):韓冬:“非常設(shè)機(jī)構(gòu)不應(yīng)是‘非常權(quán)力’機(jī)構(gòu)”,《中國(guó)行政管理》,2004(3);
普永貴:“臨時(shí)機(jī)構(gòu)的負(fù)面功能及消解”,《云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》,2004(2);
童寧:“地方政府非常設(shè)機(jī)構(gòu)成因探析”,《中國(guó)行政管理》,2007(3)等。

  

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  [9]朱光磊,張志紅:“職責(zé)同構(gòu)”批判[J],北京大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2005(1)

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  [11]魏加寧:改革開(kāi)放30年之宏觀調(diào)控:回顧與反思[EB/OL],國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心網(wǎng)站

  http://www.drcnet.com.cn/DRCNet.Channel.Web/expert/expert.asp?expertid=32

  [12]2004年9月19日中國(guó)共產(chǎn)黨第十六屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議通過(guò)的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》,新華網(wǎng)北京9月26日電。

  [13]一九八八年中關(guān)村科技園村志,中關(guān)村科技園區(qū)網(wǎng)站:http://www.zgc.gov.cn/yqz/kjyqz/dsjxb/10102.htm

  [14]金鳳:《鄧穎超轉(zhuǎn)》[M],人民出版社,1993

  [15]彭蘇:王波明——將證券市場(chǎng)引入中國(guó)[J],《南方人物周刊》,2006(27)

  [16]朱光磊:當(dāng)代中國(guó)政府過(guò)程(第二版)[M],天津人民出版社,2002

  [17]王夢(mèng)奎:社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的第一個(gè)總體設(shè)計(jì)(上)[J],《中國(guó)發(fā)展觀察》2008(7)

  [18]朱光磊:當(dāng)代中國(guó)政府過(guò)程(第二版)[M],天津人民出版社,2002

  [19]金鳳:《鄧穎超轉(zhuǎn)》[M],人民出版社,1993

  [20]中關(guān)村科技園區(qū)網(wǎng)站:http://www.zgc.gov.cn/yqz/kjyqz/dsjxb/10102.htm

  [21]F.J.古德諾:《政治與行政》[M],華夏出版社1987

  [22]《對(duì)中央決定成立時(shí)經(jīng)、政法、外事、科學(xué)、文教各小組的通知稿的批語(yǔ)和修改》,《建國(guó)以來(lái)毛澤東文稿》,第7冊(cè),中央文獻(xiàn)出版社,1992:267-268

  [23]《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》(1980年8月18日),《鄧小平文選》第二卷第321頁(yè)

  [24]周恩來(lái):《發(fā)揮人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)積極作用的幾個(gè)問(wèn)題》,載《建國(guó)以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》第1冊(cè),中央文獻(xiàn)出版社,1992

  [25][美]塞繆爾。亨廷頓:變革社會(huì)中的政治秩序[M],京華出版社,2000

  [26]呂元禮:新加坡一黨長(zhǎng)期執(zhí)政何以成功[J],《政工研究文摘》,2008(2)。

  [27]李路曲:新加坡人民行動(dòng)黨的執(zhí)政方式與憲政建設(shè)研究[A],載俞可平主編《依法治國(guó)與以法治黨》[C],中央編譯出版社,2007

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  [29]林尚立:政黨政治與現(xiàn)代化[M],上海人民出版社,1998

  [30]張文紅:德國(guó)政黨執(zhí)政與憲政建設(shè)[A],載俞可平主編《依法治國(guó)與以法治黨》[C],中央編譯出版社,2007

  [31]郎友興:中國(guó)應(yīng)告別“運(yùn)動(dòng)式治理”[J],《同舟共進(jìn)》,2008(1)。

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