政府信息公開(kāi)非正常申請(qǐng)案件的現(xiàn)狀與對(duì)策

　【摘要】政府信息公開(kāi)條例實(shí)施以來(lái)，人民法院受理的政府信息公開(kāi)案件數(shù)量迅速上升，在部分地區(qū)甚至成為最主要的案件類(lèi)型之一。七年來(lái)，各級(jí)人民法院通過(guò)依法行使司法審查權(quán)，有效地維護(hù)了公民、法人和其他組織依法享有的知情權(quán)，有力地推動(dòng)了透明政府建設(shè)，促進(jìn)了行政機(jī)關(guān)依法行政。但在一些地方，極少數(shù)當(dāng)事人惡意申請(qǐng)信息公開(kāi)、惡意提起政府信息公開(kāi)訴訟的行為較為突出，在一定程度上浪費(fèi)了行政和司法資源，擾亂了訴訟秩序。本文以政府信息公開(kāi)行政案件為樣本，重點(diǎn)分析非正常申請(qǐng)和濫訴現(xiàn)象的表現(xiàn)和成因，并提出相應(yīng)的修法建議和對(duì)策，以推進(jìn)和完善政府信息公開(kāi)工作，維護(hù)司法正常的秩序和權(quán)威。

　【關(guān)鍵詞】政府信息公開(kāi)案件 非正常申請(qǐng) 現(xiàn)狀與對(duì)策 20 世紀(jì) 90 年代以來(lái)，以互聯(lián)網(wǎng)為核心的信息化開(kāi)始席卷全球，信息已經(jīng)成為一種比物資或者能源更有意義的資源。而政府是社會(huì)中最重要的信息源，是社會(huì)中最大的信息所有者和控制者。歐盟在 1999 年發(fā)表的《信息社會(huì)中的公共信息資源》綠皮書(shū)就指出，公共信息資源是歐盟的關(guān)鍵資源。美國(guó)圖書(shū)館與信息科學(xué)全國(guó)委員會(huì)也將政府信息資源列為與土地、能源、勞動(dòng)力和資金等并列的國(guó)家的戰(zhàn)略性資源。[1] 由于國(guó)情原因，我國(guó)政府機(jī)關(guān)所控制和掌握的信息，面更廣，量更大，這些政府信息直接或者間接與國(guó)家權(quán)力和公民權(quán)利相關(guān)，因此政府信息公開(kāi)，不論是提高政府工作的透明度，促進(jìn)依法行政，還是充分發(fā)揮政府信息對(duì)人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的服務(wù)作用，都具有重要意義。2008 年政府信息公開(kāi)條例（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）的頒布實(shí)施，初步建立了有中國(guó)特色的政府信息公開(kāi)制度，被視為行政法治建設(shè)的“第三次革命”，“打造透明政府的試金石”。政府信息公開(kāi)已經(jīng)成為法治國(guó)家和國(guó)家治理體系現(xiàn)代化建設(shè)的抓手和突破口。《條例》實(shí)施以來(lái)，人民法院受理的政府信息公開(kāi)案件數(shù)量迅速上升，在部分地區(qū)甚至成為最主要的案件類(lèi)型之一。七年來(lái)，各級(jí)人民法院通過(guò)依法行使司法審查權(quán)，有效地維護(hù)了公民、法人和其他組織依法享有的知情權(quán)，有力地推動(dòng)了透明政府建設(shè)，促進(jìn)了行政機(jī)關(guān)依法行政。但在一些地方，極少數(shù)當(dāng)事人惡意申請(qǐng)信息公開(kāi)、惡意提起政府信息公開(kāi)訴訟的行為較為突出，在一定程度上浪費(fèi)了行政和司法資源，擾亂了訴訟秩序。但由于《條例》規(guī)定較為原則，對(duì)惡意申請(qǐng)和濫用訴權(quán)的行為缺乏明確的規(guī)制，直接造成行政機(jī)關(guān)和人民法院對(duì)此種情形應(yīng)對(duì)乏力。如何既依法保障公民、法人和其他組織的知情權(quán)，又有效防止和制裁極少數(shù)當(dāng)事人濫用申請(qǐng)權(quán)和濫用訴權(quán)，已經(jīng)成為當(dāng)前政府信息公開(kāi)工作與行政審判工作亟待解決的難題。

　一、政府信息公開(kāi)案件總體情況 《條例》實(shí)施以來(lái)，人民法院受理的政府信息公開(kāi)案件具有以下特點(diǎn)：

�。ㄒ唬┌讣�數(shù)量上升較快。目前，政府信息公開(kāi)案件已經(jīng)成為主要案件類(lèi)型之一。以北京地區(qū)為例，2011 至 2014 年，全市法院審結(jié)政府信息公開(kāi)案件分別達(dá)到 578 件、551 件、1695 件和 1031件；近四年審結(jié)政府信息公開(kāi)案件數(shù)量占同時(shí)期審結(jié)的全部行政案件的 10％以上；2013 年更是高達(dá) 16.5％。天津地區(qū) 2014 年受理的政府信息公開(kāi)案件數(shù)量超過(guò)了前五年總和。

　（二）涉及行政領(lǐng)域迅速擴(kuò)大。以北京地區(qū)為例，2011 年以前，政府信息公開(kāi)案件主要集中在征地拆遷引發(fā)的土地、規(guī)劃、拆遷等方面。2012 年以來(lái)，政府信息公開(kāi)案件涉及的領(lǐng)域涵蓋了勞動(dòng)、

　衛(wèi)生、公安、交通、環(huán)保、不動(dòng)產(chǎn)登記、國(guó)有資產(chǎn)管理、證券、工商、醫(yī)藥、稅務(wù)等主要行政管理領(lǐng)域，并且起訴中央部委的占有較大比例。申請(qǐng)的政府信息也從行政外部管理信息逐漸深入到行政內(nèi)部管理信息，比如申請(qǐng)公開(kāi)領(lǐng)導(dǎo)干部的工資、職務(wù)消費(fèi)、公務(wù)招待信息，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部就處理信訪事件的會(huì)議紀(jì)要，上下級(jí)行政機(jī)關(guān)之間的請(qǐng)示批復(fù)等。

�。ㄈ�）部分地區(qū)敗訴率較高。信息公開(kāi)是一個(gè)全新的制度，加之《條例》的規(guī)定又有不少模糊之處，行政機(jī)關(guān)總體又缺乏應(yīng)對(duì)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)申請(qǐng)的處理方式、答復(fù)口徑不統(tǒng)一，各級(jí)法院對(duì)此類(lèi)案件審理標(biāo)準(zhǔn)也不完全一致，同案異判現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。部分地區(qū)政府信息公開(kāi)案件中行政機(jī)關(guān)敗訴率高于其他類(lèi)型行政案件。以天津地區(qū)為例，2014 年，行政機(jī)關(guān)敗訴率為 7.01％，而政府信息公開(kāi)案件中行政機(jī)關(guān)的敗訴率為 14.86％。

　二、非正常申請(qǐng)的表現(xiàn)與不良后果 保障人民群眾依法獲取政府信息，是《條例》的重要立法宗旨。當(dāng)前，行政機(jī)關(guān)不依法公開(kāi)信息與人民群眾知情權(quán)之間的矛盾，仍然是信息公開(kāi)領(lǐng)域的主要矛盾。但毋庸諱言，由于《條例》規(guī)定不明確、不具體等原因，也已經(jīng)出現(xiàn)極少數(shù)當(dāng)事人利用現(xiàn)有立法漏洞提起了大量非正常申請(qǐng)，給當(dāng)?shù)匦姓�機(jī)關(guān)和人民法院帶來(lái)較大的壓力。具體表現(xiàn)如下：

　（一）因?qū)φ鞯夭疬w補(bǔ)償安置不服，故意反復(fù)申請(qǐng)信息公開(kāi)，形成連環(huán)訴訟 對(duì)征地拆遷補(bǔ)償安置不服而引發(fā)的政府信息公開(kāi)申請(qǐng)和訴訟一直較多，大量的非正常申請(qǐng)也主要集中在這個(gè)領(lǐng)域。申請(qǐng)人由于對(duì)征地拆遷補(bǔ)償不滿意，就轉(zhuǎn)而要求申請(qǐng)政府公開(kāi)各類(lèi)與征地拆遷相關(guān)的信息，如公開(kāi)審批拆遷許可證、建設(shè)用地規(guī)劃許可證等過(guò)程中形成的政府信息，有的申請(qǐng)公開(kāi)居民看房記錄、他人的征收補(bǔ)償協(xié)議等信息。這類(lèi)申請(qǐng)中的多數(shù)是合法的，也得到了人民法院支持，但仍然存在極少數(shù)當(dāng)事人故意一人多訴，多人一訴和多人多訴的情況。有時(shí)幾十甚至數(shù)百人針對(duì)同一機(jī)關(guān)分別提出相同的申請(qǐng)，得到答復(fù)后再分別向法院起訴，個(gè)別還故意在不同時(shí)間段起訴。如北京某地區(qū)綠化隔離帶騰退，幾十位已經(jīng)簽訂騰退補(bǔ)償協(xié)議的村民，為了獲得更高的補(bǔ)償，近幾年分別以當(dāng)?shù)貐^(qū)政府和相關(guān)職能部門(mén)為被告，提起 600 余起政府信息公開(kāi)案件。據(jù)某市中級(jí)法院統(tǒng)計(jì)，2013 年，5 人以上申請(qǐng)同一政府信息而引發(fā)的涉眾型案件數(shù)占到同期該類(lèi)案件數(shù)的 84.9％,10 人以上案件占到同期該類(lèi)案件數(shù)的 81.3％，其中包括不少超過(guò) 50 人的群體訴訟。此類(lèi)申請(qǐng)和訴訟的真實(shí)目的，并不完全是為獲取政府信息，而是將政府信息公開(kāi)作為手段，并利用政府工作中可能存在的程序瑕疵等向政府和法院施壓，希望得到更多補(bǔ)償。

�。ǘ�）有的以申請(qǐng)信息公開(kāi)為手段謀取不正當(dāng)利益或宣泄個(gè)人情緒 有的當(dāng)事人利用少數(shù)行政機(jī)關(guān)怕麻煩、怕當(dāng)被告、怕敗訴的心理，故意大量申請(qǐng)政府信息公開(kāi)，給行政機(jī)關(guān)施加壓力，以期獲得不正當(dāng)利益。例如許某在中國(guó)建設(shè)銀行網(wǎng)點(diǎn)購(gòu)買(mǎi)了保險(xiǎn)產(chǎn)品，發(fā)生糾紛后，其以建設(shè)銀行代理人長(zhǎng)期未變更登記、超出核準(zhǔn)登記范圍擅自從事保險(xiǎn)代理業(yè)務(wù)等為由，先后向銀監(jiān)會(huì)申請(qǐng)公開(kāi)建設(shè)銀行相關(guān)信息。后又多次申請(qǐng)與建設(shè)銀行無(wú)關(guān)的工商銀行、郵政儲(chǔ)蓄銀行等多個(gè)商業(yè)銀行的金融許可證及換發(fā)記錄、高級(jí)管理人員任職文件、代理保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的批件等諸多信息；向保監(jiān)會(huì)申請(qǐng)公開(kāi)其批準(zhǔn)上述商業(yè)銀行代理保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的相關(guān)信息；向國(guó)家工商行政管理總局申請(qǐng)公開(kāi)上述商業(yè)銀行的工商登記信息。其中的一些申請(qǐng)，已經(jīng)明顯超出了自身維權(quán)的需要。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，許某共向某市中級(jí)法院提起 163 件行政訴訟案件，其中 98 件是政府信息公開(kāi)案件。由于許某提起大量訴訟，行政機(jī)關(guān)不得不投入大量精力進(jìn)行答辯、應(yīng)訴與協(xié)調(diào)工作，許某從中也獲得了一定的不正當(dāng)經(jīng)濟(jì)利益，進(jìn)一步刺激其纏訟濫訴。還有個(gè)別當(dāng)事人濫用申請(qǐng)權(quán)

　和訴權(quán)，發(fā)泄不滿情緒。如宋某因報(bào)刊亭問(wèn)題與街道、稅務(wù)及城管部門(mén)發(fā)生糾紛，近三年來(lái)在某市各級(jí)法院提起政府信息公開(kāi)案件近 300 起，被訴機(jī)關(guān)包括區(qū)政府、街道辦事處、區(qū)公安局及下轄派出所、區(qū)城市管理監(jiān)察大隊(duì)、區(qū)地方稅務(wù)局等政府部門(mén)；所申請(qǐng)的政府信息涵蓋了區(qū)長(zhǎng)的職務(wù)開(kāi)支、區(qū)長(zhǎng)工資、區(qū)政府《銀行日記賬》等各種事項(xiàng)。雖然宋某自稱(chēng)申請(qǐng)公開(kāi)信息是為了“監(jiān)督腐敗”，但實(shí)質(zhì)上是人為制造行政爭(zhēng)議，宣泄個(gè)人情緒。其曾表示打政府信息公開(kāi)訴訟是為了編寫(xiě)一本案例書(shū)，需要湊齊 300 個(gè)案例。

�。ㄈ�）有的意圖通過(guò)政府信息公開(kāi)解決歷史遺留問(wèn)題 部分申請(qǐng)人意圖解決的問(wèn)題，因歷史久遠(yuǎn)，已超過(guò)法定期限，無(wú)法進(jìn)人復(fù)議和訴訟程序，于是轉(zhuǎn)而提起政府信息公開(kāi)申請(qǐng)，并希望借此進(jìn)入復(fù)議和訴訟程序。如申請(qǐng)人鄭某多年來(lái)因私房落實(shí)政策問(wèn)題不斷到相關(guān)政府部門(mén)信訪。自從《條例》實(shí)施以來(lái)，鄭某就開(kāi)始針對(duì)某市住房保障和房屋管理局、某市規(guī)劃和國(guó)土資源管理局提起大量政府信息公開(kāi)申請(qǐng)，并由此引發(fā)大量政府信息公開(kāi)訴訟。2008 年至今，僅某區(qū)法院就審理其提起的政府信息公開(kāi)案件 146 件，內(nèi)容均涉及有關(guān)其爭(zhēng)議房產(chǎn)的歷史信息，但原告的真實(shí)訴求根本無(wú)法通過(guò)信息公開(kāi)渠道得到解決。

　（四）有的名為公共利益實(shí)則自我炒作 主要表現(xiàn)形式有以下兩類(lèi)：一類(lèi)是利用社會(huì)熱點(diǎn)申請(qǐng)信息公開(kāi)。有的申請(qǐng)人針對(duì)公眾關(guān)注的社會(huì)熱點(diǎn)問(wèn)題提起政府信息公開(kāi)申請(qǐng)，吸引眼球，意圖自我炒作。如在一起申請(qǐng)某部委政府信息公開(kāi)案件中，當(dāng)事人在“申請(qǐng)用途”一欄公開(kāi)寫(xiě)明自己沒(méi)有任何需要，“就是沒(méi)事無(wú)聊想知道”，并在媒體上大肆炒作。此類(lèi)案件社會(huì)關(guān)注度高，但總體數(shù)量不大，仍較好依法裁判。二是借監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政、反腐敗等所謂公益性質(zhì)，制造社會(huì)影響。

�。ㄎ澹┯械拿麨樯暾�(qǐng)政府信息公開(kāi)實(shí)則咨詢(xún)、信訪 有的申請(qǐng)人并非以獲取政府信息為目的，而是希望行政機(jī)關(guān)解答其咨詢(xún)的問(wèn)題，或者以此反復(fù)信訪。如楊某申請(qǐng)政府公開(kāi)“被市、區(qū)二級(jí)人民法院判決與被拆遷房屋無(wú)任何關(guān)系的戶外人，卻仍可霸占該被拆遷房屋拒不搬離，有無(wú)政府政策支撐，請(qǐng)公示。”王某等七人向國(guó)土資源部申請(qǐng)公開(kāi)“北京市城鎮(zhèn)建設(shè)用地批準(zhǔn)書(shū)是否由你部負(fù)責(zé)印制，統(tǒng)一編號(hào)”。一些申請(qǐng)人無(wú)論行政機(jī)關(guān)是不是答復(fù)、如何答復(fù)均提起訴訟。還有一些申請(qǐng)人本身就是長(zhǎng)期信訪人員，以申請(qǐng)政府信息公開(kāi)名義行信訪之實(shí)。例如孫某、吳某在某市人大常委會(huì)門(mén)口進(jìn)行非正常訪，后被某區(qū)公安分局以擾亂秩序?yàn)橛�，給予行政拘留五日的處罰，二人遂向公安分局以提問(wèn)的方式就處罰決定的各個(gè)環(huán)節(jié)，連續(xù)提出幾十項(xiàng)政府信息公開(kāi)申請(qǐng)，如提出《公民行政處罰決定書(shū)》中的條款“以上事實(shí)有證人證言、視聽(tīng)資料等證據(jù)證實(shí)”所指證明事實(shí)是指具體何時(shí)、何階段、何現(xiàn)場(chǎng)地點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)在何時(shí)給被治安管理行政處罰人告知、認(rèn)定證據(jù)程序時(shí)間？ （六）有的明顯存在濫用申請(qǐng)權(quán)和惡意訴訟傾向 有的申請(qǐng)人已經(jīng)通過(guò)訴訟或者其他渠道獲得了其所申請(qǐng)的政府信息，但是依然提出公開(kāi)申請(qǐng)并啟動(dòng)訴訟程序。如鄭某先后提起了近百起政府信息公開(kāi)訴訟，其中的一起訴訟中，鄭某明確表示已經(jīng)從檔案館獲取了相關(guān)文件，仍然申請(qǐng)區(qū)政府予以公開(kāi)。再如錢(qián)某訴國(guó)家某局案件中，一審法院依法裁定駁回錢(qián)某起訴后，仍通過(guò)協(xié)調(diào)方式向其提供了所申請(qǐng)文件，錢(qián)某仍然堅(jiān)持上訴，并要求解決其“被錯(cuò)打成右派”的歷史遺留問(wèn)題。

�。ㄆ撸�極少數(shù)當(dāng)事人不遵守訴訟紀(jì)律，甚至把庭審當(dāng)舞臺(tái) 非正常申請(qǐng)的當(dāng)事人一般都會(huì)用盡法院的訴訟程序，“依法”提出各種無(wú)理要求。如有的當(dāng)事人通常都會(huì)要法院兩次傳喚才會(huì)到庭，有的以各種明顯不成立的理由要求回避，對(duì)駁回回避申請(qǐng)的通知都會(huì)申請(qǐng)復(fù)議等。前述許某所起訴案件中，許某會(huì)根據(jù)自己的時(shí)間安排是否到庭。在其起訴的政府信息公開(kāi)案件中，有 39 件經(jīng)法院兩次傳喚均未到庭，既不請(qǐng)假，也不提前告知，而法院和行政機(jī)關(guān)均需準(zhǔn)時(shí)在法庭等候，浪費(fèi)行政和司法資源。極少數(shù)當(dāng)事人不遵守庭審秩序，故意拖延時(shí)間。還有的哄鬧法庭、不配合庭審，一些不是案件當(dāng)事人的其他申請(qǐng)人也會(huì)要求參加訴訟，有時(shí)甚至到法院周?chē)�舉狀紙、喊口號(hào)、拉橫幅等。

　三、非正常申請(qǐng)現(xiàn)象的成因 政府信息公開(kāi)領(lǐng)域之所以存在大量的非正常申請(qǐng)和非正常訴訟，主要是由以下因素造成的：

�。ㄒ唬┥暾�(qǐng)的門(mén)檻低 《條例》第十三條雖然規(guī)定，公民、法人或者其他組織可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要提出政府信息公開(kāi)申請(qǐng)，但從立法本意來(lái)看，此并非對(duì)申請(qǐng)資格的限制。最高人民法院《關(guān)于審理政府信息公開(kāi)案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第 2 條第 2 款規(guī)定，對(duì)于“自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要”（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“三需要”）并不要求其證明，而只需要其作出說(shuō)明。最高人民法院 2010 年 12 月14 日作出的《關(guān)于請(qǐng)求公開(kāi)與本人生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要無(wú)關(guān)政府信息的請(qǐng)求人是否具有原告訴訟主體資格的答復(fù)》明確答復(fù)，是否有特殊需要是實(shí)體問(wèn)題，不宜作為原告的主體資格條件。因此，政府信息公開(kāi)案件本身不以“三需要”作為限制原告主體資格的條件，已經(jīng)成為普遍共識(shí)。人民法院在對(duì)極少數(shù)特殊案件根據(jù)“三需要”作為限制條件時(shí)，也始終以保護(hù)當(dāng)事人合法的知情權(quán)為首要原則。理論界也普遍認(rèn)為，政府信息公開(kāi)案件原告資格基本上呈開(kāi)放狀態(tài)。這種幾乎沒(méi)有限制的申請(qǐng)資格規(guī)定，為極少數(shù)當(dāng)事人濫用申請(qǐng)權(quán)和濫用訴權(quán)創(chuàng)造了條件。

　（二）申請(qǐng)的成本低 非正常申請(qǐng)的另一個(gè)主要原因，是申請(qǐng)、復(fù)議和訴訟成本過(guò)低。政府信息公開(kāi)申請(qǐng)只收取成本費(fèi)（有的行政機(jī)關(guān)甚至不收�。�，申請(qǐng)復(fù)議不收取費(fèi)用，提起訴訟僅收取 50 元訴訟費(fèi)。低標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)，本意是為了更好地服務(wù)公眾，實(shí)現(xiàn)良法善治，引導(dǎo)群眾通過(guò)理性合法方式表達(dá)訴求。而從法律經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來(lái)看，這樣的低收費(fèi)制度卻又失去了其應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)的調(diào)節(jié)和分流功能。低標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)既不區(qū)分正常和非正常申請(qǐng)、正常起訴和濫用訴權(quán)，結(jié)果可能浪費(fèi)行政和司法資源，占用了公共財(cái)政，增加全體納稅人負(fù)擔(dān)。

�。ㄈ�）申請(qǐng)的信息寬泛 一個(gè)行政爭(zhēng)議發(fā)生之后，可能引發(fā)一個(gè)或者數(shù)個(gè)相關(guān)聯(lián)的行政訴訟，但訴訟類(lèi)型仍有一定邊界。而政府信息公開(kāi)所涉及的信息卻可以不受爭(zhēng)議范圍的限制，也不受傳統(tǒng)行政法利害關(guān)系理論的限制，可以依法向任何行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)任何時(shí)期形成的任何政府信息。

　（四）申請(qǐng)人權(quán)益未獲有效保護(hù)

　信息公開(kāi)申請(qǐng)權(quán)濫用，在一定程度上只是表象，其實(shí)質(zhì)是行政爭(zhēng)議缺乏有效、權(quán)威和公正的解決途徑。少數(shù)當(dāng)事人濫用申請(qǐng)權(quán)和訴權(quán)，其誘因也部分歸因于相關(guān)權(quán)益在行政程序中未能及時(shí)充分得以保障。在行政爭(zhēng)議產(chǎn)生、解決等過(guò)程中，當(dāng)事人逐漸滋生、強(qiáng)化了不信任政府、法院的錯(cuò)誤傾向，甚至質(zhì)疑法治的效果和法律的權(quán)威，進(jìn)而反復(fù)申請(qǐng)信息公開(kāi)和訴訟，通過(guò)信息公開(kāi)與政府、法院形成新的糾紛連接點(diǎn)，意圖獲取相關(guān)利益。

�。ㄎ澹┲鲃�(dòng)公開(kāi)力度不足 由于各種原因，行政機(jī)關(guān)主動(dòng)公開(kāi)意識(shí)、公開(kāi)范圍和時(shí)效明顯欠缺。即使主動(dòng)公開(kāi)的信息也經(jīng)常是無(wú)法滿足當(dāng)事人實(shí)際需求的信息，與當(dāng)事人工作、生活和學(xué)習(xí)密切相關(guān)的信息主動(dòng)公開(kāi)不夠。有的公開(kāi)內(nèi)容不全面，有的不及時(shí)甚至長(zhǎng)期不更新，還有的只公開(kāi)法律法規(guī)規(guī)章和原則性規(guī)定，對(duì)具體執(zhí)行性、操作性規(guī)定公開(kāi)不夠。有的行政機(jī)關(guān)還濫用秘密信息的認(rèn)定權(quán)，常常以保密等為由，拒絕公開(kāi)信息。

　四、解決非正常申請(qǐng)和濫用訴權(quán)問(wèn)題的建議 政府信息的濫申請(qǐng)和濫訴是一個(gè)世界性問(wèn)題。日本學(xué)者鹽野宏就曾指出：“有人好像是以專(zhuān)門(mén)請(qǐng)求信息公開(kāi)為職業(yè)，將其當(dāng)作興趣或嗜好的人，日本有，臺(tái)灣也會(huì)有，在日本聽(tīng)說(shuō)有一個(gè)行政機(jī)關(guān)有 80％以上的案子都是同一個(gè)人所請(qǐng)求的，如何來(lái)防止這樣的情況的討論也曾有過(guò)。”[2]不少?lài)?guó)家信息公開(kāi)法律對(duì)此種情形都規(guī)定了相應(yīng)的規(guī)制手段。新西蘭政府信息法第 18 條規(guī)定：“申請(qǐng)輕佻、無(wú)根據(jù)或無(wú)足輕重”的，“可作出拒絕決定。”[3]泰國(guó)官方信息法第 1 條規(guī)定，如果申請(qǐng)涉及過(guò)量信息或無(wú)合理因由過(guò)于頻繁提出申請(qǐng)，該申請(qǐng)可能會(huì)被拒絕。[4]而美國(guó)、韓國(guó)等國(guó)的司法判例，也都主張法官有權(quán)采取適當(dāng)措施對(duì)此種情形予以規(guī)制，如在一段時(shí)間內(nèi)限制向行政機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)的數(shù)量。由于我國(guó)是成文法國(guó)家，且《條例》也無(wú)類(lèi)似規(guī)定，造成行政機(jī)關(guān)和法院常常處于無(wú)法可依的窘境。如何在支持正常信息公開(kāi)申請(qǐng)的同時(shí)，依法解決非正常申請(qǐng)和濫用訴權(quán)現(xiàn)象，是亟待解決的問(wèn)題。

　有觀點(diǎn)主張從限制申請(qǐng)人資格入手，建議修改《條例》時(shí)以“三需要”為基礎(chǔ)，對(duì)申請(qǐng)資格加以限制；凡不能證明“三需要”的，不承認(rèn)其申請(qǐng)公開(kāi)資格和提起訴訟資格。筆者認(rèn)為，從《條例》立法宗旨來(lái)看，不宜將“三需要”作為限制條件。首先，知情權(quán)的特殊性決定了不宜簡(jiǎn)單限制公民獲取政府信息的權(quán)利。知情權(quán)或者說(shuō)申請(qǐng)獲取政府信息的權(quán)利，是民主與法治的重要支撐。理論界對(duì)知情權(quán)，有三種相互區(qū)別又有聯(lián)系的理論闡釋。一是“基本權(quán)利論”，即將知情權(quán)視為憲法所保障的基本權(quán)利，是一種當(dāng)然的甚至是天然的權(quán)利。二是“民主配套論”，認(rèn)為知情權(quán)是民主制度的配套性制度，民主體制要正常運(yùn)轉(zhuǎn)，需要讓公眾了解必要的公共信息，以使他們能夠進(jìn)行充分的判斷。三是“公共財(cái)產(chǎn)論”，認(rèn)為公共信息屬于公共財(cái)產(chǎn)，公眾有權(quán)獲取。不論對(duì)知情權(quán)屬性如何認(rèn)識(shí)，普遍認(rèn)為對(duì)知情權(quán)不宜限制太多。其次，不限制申請(qǐng)人資格已成為國(guó)際慣例。截至 2010 年，已有 80 多個(gè)國(guó)家通過(guò)了有關(guān)信息公開(kāi)的法律，還有 30 多個(gè)國(guó)家在積極審議信息公開(kāi)法。推進(jìn)信息公開(kāi)并完善立法，是世界各國(guó)的一個(gè)共同趨勢(shì)，其中絕大部分國(guó)家信息自由法對(duì)申請(qǐng)人資格不作限制�！稓W洲理事會(huì)部長(zhǎng)委員會(huì)關(guān)于獲得官方文件給成員國(guó)的 2002 年第 2 號(hào)建議》第 3 條就規(guī)定：“成員國(guó)應(yīng)保證每個(gè)人都有權(quán)經(jīng)申請(qǐng)獲得公共機(jī)構(gòu)所擁有的官方文件。這一原則的適用不應(yīng)有任何理由的歧視，包括國(guó)別歧視”[5]美國(guó)等國(guó)家的信息公開(kāi)法律也規(guī)定申請(qǐng)人可以是“任何人”（ anyperson ）。南非、尼日利亞、烏干達(dá)等發(fā)展中國(guó)家也規(guī)定，只要申請(qǐng)人遵循信息權(quán)法中規(guī)定的程序且所索取的信息不屬于例外情況，申請(qǐng)者就有獲得該信息的權(quán)利。[6]亞洲的日本、韓國(guó)、泰國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)也都有類(lèi)似的規(guī)定。因此，通過(guò)申請(qǐng)人資格的限制來(lái)控制政府信息的非正常申請(qǐng)問(wèn)題，不符合國(guó)際慣例。再次，實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)和法院也主張不能用“三需要”來(lái)限制申請(qǐng)人的申請(qǐng)資格，并認(rèn)

　為用“三需要”限制申請(qǐng)資格是一種倒退，既不符合《條例》的立法本意，也不符合《條例》修改的方向。因此，鑒于濫用申請(qǐng)權(quán)僅為極少數(shù)特殊情形，如以“三需要”來(lái)限制申請(qǐng)人資格，進(jìn)而影響公眾的知情權(quán)，無(wú)異于因噎廢食。但是，極少數(shù)當(dāng)事人非正常申請(qǐng)和濫用訴權(quán)問(wèn)題客觀存在，部分行政機(jī)關(guān)和法院反映強(qiáng)烈。此類(lèi)問(wèn)題如無(wú)法妥善得以解決，既會(huì)影響信息公開(kāi)工作的全面開(kāi)展，又會(huì)對(duì)透明政府和司法權(quán)威建設(shè)帶來(lái)負(fù)面影響。因此，在現(xiàn)有法律框架下，有效緩解此類(lèi)問(wèn)題，可以重點(diǎn)做好以下幾方面工作：

�。ㄒ唬�擴(kuò)大主動(dòng)公開(kāi)的范圍和頻度，打造陽(yáng)光政府，從源頭上減少依申請(qǐng)公開(kāi) 政府公開(kāi)的信息越多，決策和管理的透明化程度越高，就越能夠取得公眾的信任，國(guó)家治理就越能得到公眾的支持。而要想讓公眾對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行有效的監(jiān)督，也必須保證公眾盡可能獲取信息。因此，一方面，政府機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照《條例》，落實(shí)細(xì)化國(guó)務(wù)院相關(guān)規(guī)定和要求，依法、積極、及時(shí)主動(dòng)公開(kāi)政府信息。另一方面，對(duì)于法律規(guī)范或者上級(jí)機(jī)關(guān)未明確要求公開(kāi)的信息，只要不涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私，不影響“三安全一穩(wěn)定”的，行政機(jī)關(guān)原則上都應(yīng)主動(dòng)、及時(shí)公開(kāi)，用主動(dòng)、透明的公開(kāi)來(lái)減少當(dāng)事人申請(qǐng)。特別是在涉及廣大群眾利益、群眾關(guān)注度高的領(lǐng)域，如征地拆遷領(lǐng)域，要堅(jiān)持“以公開(kāi)為原則、不公開(kāi)為例外”，主動(dòng)公開(kāi)，澄清疑慮，引導(dǎo)預(yù)期，解決矛盾。即使是那些不屬于主動(dòng)公開(kāi)范圍的信息，只要當(dāng)事人經(jīng)常提出公開(kāi)申請(qǐng)，行政機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)考慮先行主動(dòng)公開(kāi)，或者在答復(fù)相關(guān)申請(qǐng)人的同時(shí)，主動(dòng)通過(guò)官方網(wǎng)站、媒體等多種形式及時(shí)公開(kāi)。實(shí)踐證明，主動(dòng)公開(kāi)的多了，依申請(qǐng)公開(kāi)的就少了，非正常申請(qǐng)難題也就會(huì)逐漸消解。

�。ǘ�）依法確定不予公開(kāi)的范圍，支持行政機(jī)關(guān)合法的不予公開(kāi)決定 世界上不存在完全公開(kāi)透明的政府，為了保障國(guó)家安全、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，甚至為了鼓勵(lì)公眾和專(zhuān)業(yè)人員獨(dú)立發(fā)表不同的意見(jiàn)，政府必須對(duì)一些信息不予公開(kāi)。“各個(gè)國(guó)家也都通過(guò)立法明確排除或者豁免了政府對(duì)特定信息的公開(kāi)義務(wù)。解決這一問(wèn)題的關(guān)鍵在于一個(gè)可行的規(guī)則，在把著力點(diǎn)放在充分公開(kāi)的同時(shí)，涵蓋、平衡并保護(hù)其他所有利益。”[7]遺憾的是，不少人將信息公開(kāi)誤解為所有信息都要公開(kāi)，《條例》也沒(méi)有規(guī)定不予公開(kāi)的具體范圍和條件，直接造成許多信息不應(yīng)當(dāng)公開(kāi)，但卻又缺少相應(yīng)的法律依據(jù)。因此，《條例》修改時(shí)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確和完善不予公開(kāi)的范圍，通過(guò)立法明確排除或者豁免政府對(duì)特定信息的公開(kāi)義務(wù)。比如可以學(xué)習(xí)借鑒國(guó)際上那些比較成熟的做法，將部分執(zhí)行信息、決策信息、過(guò)程信息、純粹內(nèi)部行政管理規(guī)定、內(nèi)部工作手冊(cè)、內(nèi)部人事檔案、政府機(jī)關(guān)內(nèi)部聯(lián)系函件等，適當(dāng)確定為不予公開(kāi)的政府信息。這既為申請(qǐng)人提供明確的指引，也減少因法律規(guī)定不明確而形成大量糾紛和訴訟。當(dāng)前，更要準(zhǔn)確理解最高人民法院 《關(guān)于審理政府信息公開(kāi)案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第 12 條明確規(guī)定的七種不予公開(kāi)的情形，合理確定信息公開(kāi)的范圍和界限。特別是在應(yīng)對(duì)非正常申請(qǐng)時(shí)，行政機(jī)關(guān)和人民法院對(duì)不符合公開(kāi)條件的申請(qǐng)，要依法不予支持，排除違法的非正常申請(qǐng)。

　（三）建立階梯收費(fèi)制度，用經(jīng)濟(jì)手段減少非正常申請(qǐng) 合理、有效的經(jīng)濟(jì)杠桿，是信息公開(kāi)管理的必要手段。合理的收費(fèi)制度，還是科學(xué)配置政府信息資源的重要手段。當(dāng)個(gè)別當(dāng)事人申請(qǐng)享受的信息公開(kāi)服務(wù)超過(guò)了基礎(chǔ)數(shù)量與范圍之后，就應(yīng)該向政府部門(mén)支付繼續(xù)享受該服務(wù)的成本，以保護(hù)全體納稅人的權(quán)益，避免有限的公共資源被個(gè)別人免費(fèi)使用。歐盟《關(guān)于公眾獲得歐盟委員會(huì)文件的決定》規(guī)定，獲取文件副本超出 30 頁(yè)的，可以收取 10 個(gè)歐洲貨幣單位的費(fèi)用，每頁(yè)另加收 0.036 個(gè)歐洲貨幣單位。美國(guó)信息自由法規(guī)定行政機(jī)關(guān)可以收取查詢(xún)費(fèi)、復(fù)制費(fèi)和審查費(fèi)。對(duì)商業(yè)用途或者查詢(xún)時(shí)間超過(guò)兩個(gè)小時(shí)之外的申請(qǐng)，要收取查詢(xún)費(fèi)，內(nèi)容超過(guò) 100 頁(yè)的要收取復(fù)制費(fèi)。查詢(xún)費(fèi)和審查費(fèi)均與工作時(shí)間、工作人員的工資水

　平掛鉤計(jì)算，查詢(xún)審查時(shí)間越長(zhǎng)，查詢(xún)和審查人員的級(jí)別越高，收費(fèi)越高。如內(nèi)政部規(guī)定 7 級(jí)以下文秘職員一小時(shí)收取 24 美元，8 級(jí)至 12 級(jí)的專(zhuān)業(yè)級(jí)職員一小時(shí)收取 42 美元，13 級(jí)以上的管理級(jí)職員一小時(shí)收取 60 美元。[8] 而《條例》和《關(guān)于提供政府公開(kāi)信息收取費(fèi)用等有關(guān)問(wèn)題的通知》只是對(duì)政府信息公開(kāi)收費(fèi)作了原則性、粗線條的規(guī)定；同時(shí)，許多單位由于收費(fèi)的財(cái)務(wù)手續(xù)復(fù)雜，為了減少麻煩而主動(dòng)放棄收費(fèi)。申請(qǐng)的低成本甚至是無(wú)成本，變相誘導(dǎo)了極少數(shù)非正常申請(qǐng)。完善階梯式收費(fèi)制度，對(duì)于超過(guò)一定基數(shù)的申請(qǐng)人收取遞進(jìn)式的費(fèi)用，既有利于確保真正需要政府信息的公民能免費(fèi)獲得政府信息，又能讓出于商業(yè)目的或者可能存在濫用信息公開(kāi)申請(qǐng)權(quán)的申請(qǐng)人交納相應(yīng)的費(fèi)用，并減輕公共財(cái)政負(fù)擔(dān)。總之，通過(guò)科學(xué)的申請(qǐng)費(fèi)用和訴訟費(fèi)用調(diào)節(jié)，將能較好緩解非正常申請(qǐng)和濫訴問(wèn)題。

�。ㄋ模┐罅ν茝V和完善簡(jiǎn)易程序?qū)徖硇畔⒐�開(kāi)案件 行政訴訟法第八十二條規(guī)定，人民法院審理屬于政府信息公開(kāi)案件，認(rèn)為事實(shí)清楚，權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確，爭(zhēng)議不大的，可以適用簡(jiǎn)易程序。許多政府信息公開(kāi)糾紛的被告是縣級(jí)以上人民政府，因此中級(jí)法院也應(yīng)當(dāng)充分適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖碚�府信息公開(kāi)案件。與普通程序相比，簡(jiǎn)易程序在起訴手續(xù)、傳喚當(dāng)事人方式、審理程序以及審理期限等方面都作了簡(jiǎn)化。目前，由于新行政訴訟法對(duì)簡(jiǎn)易程序規(guī)定仍較為籠統(tǒng)，未能對(duì)政府信息公開(kāi)案件作出更加有針對(duì)性的操作規(guī)程。因此，可以考慮結(jié)合政府信息公開(kāi)案件特點(diǎn)，制定一套專(zhuān)門(mén)的簡(jiǎn)易程序?qū)徖硪?guī)程，在案件受理、證據(jù)交換、庭審程序、標(biāo)準(zhǔn)訴訟、裁判方式和裁判文書(shū)制作方面作出更加明確具體的規(guī)定。比如對(duì)于事實(shí)清楚、證據(jù)充分的信息公開(kāi)案件，可以考慮以談話、調(diào)查代替雙方到庭的庭審，可以考慮通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)訴訟等形式解決同類(lèi)案件問(wèn)題，可以制定標(biāo)準(zhǔn)的格式裁判文書(shū)等等。

�。ㄎ澹┌l(fā)布典型案例，加大對(duì)濫用申請(qǐng)權(quán)、訴權(quán)的制裁 十八屆四中全會(huì)決定強(qiáng)調(diào)，要加大對(duì)虛假訴訟、惡意訴訟、無(wú)理纏訴行為的懲治力度。最高人民法院《關(guān)于人民法院推行立案登記制改革的意見(jiàn)》明確規(guī)定要制裁違法濫訴，強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)訴訟誠(chéng)信建設(shè)，規(guī)范行使訴權(quán)行為。解決此類(lèi)問(wèn)題的核心在于，完善相關(guān)立法，對(duì)虛假訴訟、惡意訴訟、無(wú)理纏訴等濫用訴權(quán)行為，明確行政處罰、司法處罰、刑事處罰標(biāo)準(zhǔn)，加大懲治力度。目前，最高人民法院也正在研究制定相應(yīng)的司法解釋�？梢酝ㄟ^(guò)立法或者司法解釋對(duì)極個(gè)別動(dòng)機(jī)不純、一定時(shí)間內(nèi)大量濫用申請(qǐng)權(quán)和訴權(quán)的，參照國(guó)外相關(guān)較為成熟的“黑名單”制度，在具備一定條件、一定期限內(nèi)不再受理其申請(qǐng)和起訴�，F(xiàn)階段，則可以通過(guò)發(fā)布典型案例的方式，對(duì)存在惡意訴訟、無(wú)理纏訴行為的非正常申請(qǐng)人，由行政機(jī)關(guān)或者人民法院采取適當(dāng)措施規(guī)制。今年年初，江蘇省南通市港閘區(qū)法院對(duì)某當(dāng)事人濫用申請(qǐng)權(quán)、濫用訴權(quán)的案件，依法裁定駁回起訴，較好實(shí)現(xiàn)了法律效果與社會(huì)效果的統(tǒng)一。[9]這一裁判為其他法院依法對(duì)極少數(shù)當(dāng)事人的非正常申請(qǐng)進(jìn)行規(guī)制，提供了一個(gè)有益的樣本。當(dāng)然，對(duì)非正常申請(qǐng)的認(rèn)定以及惡意訴訟、濫用訴權(quán)的認(rèn)定必須十分慎重，不能擴(kuò)大化。必須認(rèn)識(shí)到，所謂濫訴問(wèn)題畢竟屬于主旋律中的一絲不諧和音。[10]人民法院在對(duì)當(dāng)事人申請(qǐng)和起訴進(jìn)行合理限制時(shí)，必須堅(jiān)持證據(jù)確鑿充分，論證清晰嚴(yán)密，結(jié)論依法可信，裁判合情合理，以避免損害正常的申請(qǐng)權(quán)和訴權(quán)。

　【注釋】

　[1]張明杰：《開(kāi)放的政府—政府信息公開(kāi)法律制度研究》，中國(guó)政法大學(xué)出版社 2003 年版，第119 頁(yè)。

　[2]李廣宇：《政府信息公開(kāi)司法解釋讀本》，法律出版社 2011 年版，第 89 頁(yè)。

　[3]周漢華主編：《外國(guó)政府信息公開(kāi)制度比較》，中國(guó)法制出版社 2003 年版，第 253 頁(yè)。

　[4]托比·曼德?tīng)枺骸缎畔⒆杂桑憾鄧?guó)法律比較》（第二版修訂本），龔文庠譯，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社 2011 年版，第 146 頁(yè)。

　[5]張明杰：《開(kāi)放的政府一一政府信息公開(kāi)法律制度研究》，中國(guó)政法大學(xué)出版社 2003 年版，第 127 頁(yè)。

　[6]托比·曼德?tīng)枺骸缎畔⒆杂桑憾鄧?guó)法律比較》（第二版修訂本），龔文庠譯，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社 2011 年版，第 126 頁(yè)、第 150 頁(yè)。

　[7]后向東：《美國(guó)聯(lián)邦信息公開(kāi)制度研究》，中國(guó)法制出版社 2014 年版，第 85 頁(yè)。

　[8]后向東：《美國(guó)聯(lián)邦信息公開(kāi)制度研究》，中國(guó)法制出版社 2014 年版，第 78 頁(yè)。

　[9]高鴻：“政府信息知情權(quán)的濫用及其規(guī)則”，載《人民司法·案例》2015 年第 10 期。

　[10]李廣宇：《政府信息公開(kāi)司法解釋讀本》，法律出版社 2011 年版，第 93 頁(yè)。

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