全市關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本財(cái)力保障調(diào)研報(bào)告

　鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政機(jī)構(gòu)是我國(guó)最基層的一級(jí)財(cái)政，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行各項(xiàng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)職能的財(cái)力保障。近年來，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及農(nóng)村稅費(fèi)改革的逐步推進(jìn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政面臨新的形勢(shì)和任務(wù)。為加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理，有基本財(cái)力保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項(xiàng)工作正常開展，促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，我們近期對(duì)全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本財(cái)力保障情況進(jìn)行了調(diào)研，現(xiàn)將調(diào)研情況報(bào)告如下：

　一、市鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本情況 ***是一個(gè)縣級(jí)市，位于省西部，是一個(gè)多民族聚居的地區(qū)，現(xiàn)有侗、苗、瑤、回、土家等 20 個(gè)少數(shù)民族，土地總面積 2164.4平方公里，總?cè)丝谌f人。市現(xiàn)轄 25 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，共有 316 個(gè)行政村，35 個(gè)居委會(huì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口萬人。

　二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政基本情況 1、財(cái)政收入。20xx 年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成全口徑財(cái)政收入萬元；20xx年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成全口徑財(cái)政收入萬元，較上年增加萬元，增長(zhǎng)%。

　2、地方一般預(yù)算收入。20xx 年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成地方一般預(yù)算收入萬元；20xx 年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成地方一般預(yù)算收入萬元，較上年增加萬元，增長(zhǎng)%。

　3、財(cái)政供養(yǎng)人員。20xx 年鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政供養(yǎng)人員人，20xx 年鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政供養(yǎng)人員人。

　4、可用財(cái)力。20xx 年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可用財(cái)力（地方一般預(yù)算收入+上級(jí)補(bǔ)助收入）為萬元，財(cái)政供養(yǎng)人員人均可用財(cái)力元，總?cè)?/p>

　口人均財(cái)力元；20xx 年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可用財(cái)力為萬元，較上年增長(zhǎng)%，財(cái)政供養(yǎng)人員人均可用財(cái)力元，總?cè)丝谌司��?cái)力元。

　三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本財(cái)力保障情況 近幾年來，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)、財(cái)政實(shí)力的不斷增強(qiáng)和上級(jí)財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的不斷增加，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)費(fèi)保障水平有了一定提高。20xx 年，全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政供養(yǎng)人員人，全年累計(jì)支出萬元，其中人員經(jīng)費(fèi)支出萬元，公用經(jīng)費(fèi)支出萬元，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支出萬元。根據(jù)省財(cái)政廳制定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本保障能力的測(cè)算口徑和測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)，全市鄉(xiāng)鎮(zhèn) 20xx 年人員經(jīng)費(fèi)支出、公用經(jīng)費(fèi)支出和項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支出總計(jì)萬元，較同年鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算內(nèi)財(cái)力萬元大萬元。說明全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)有財(cái)力與實(shí)際支出存在較大資金缺口，如果用鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算內(nèi)財(cái)力與政策需求的支出相比，資金缺口更大。這說明鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財(cái)力存在著嚴(yán)重困難，將嚴(yán)重妨害鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)行，危及社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，務(wù)必要引起高度重視，加以解決。

　鑒于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行保障存在的嚴(yán)重實(shí)際困難，近年來，我市為保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)費(fèi)需求，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)采取多項(xiàng)措施緩解經(jīng)費(fèi)困難，其中主要的有 3 條：一是大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，要求有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)重點(diǎn)發(fā)展工業(yè)和商業(yè)經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)財(cái)政實(shí)力，為保障經(jīng)費(fèi)支出提供支撐。二是大力深化財(cái)政改革，實(shí)施部門預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中收付、政府采購(gòu)、收支兩條線、政府收支分類等多項(xiàng)財(cái)政改革，規(guī)范財(cái)政資金的管理和使用，提高財(cái)政資金使用效益。三是深入推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革和行政事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革，逐步壓縮財(cái)政供養(yǎng)人員，減

　少人員經(jīng)費(fèi)支出的壓力。這些措施雖然取得了一定成效，但與目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行保障的困難來看，是杯水車薪，所起作用不大。并且隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革的逐步推進(jìn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行保障遇到的困難，將越來越大，應(yīng)引起上級(jí)部門的高度關(guān)注，采取有效措施切實(shí)加以解決。

　四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本財(cái)力保障中存在的問題 （一）體制現(xiàn)狀決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政必然困難 分稅制重新界定了中央和地方政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)范圍，是我國(guó)財(cái)政體制上的一次重大變革。但是由于各種原因，分稅制實(shí)際上僅限于中央和省級(jí)政府間，而省以下，尤其是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)則明顯滯后。分稅制實(shí)行以來，地方財(cái)力明顯地向省、市集中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政實(shí)際所得明顯減少。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入減少、赤字增加的同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府維持機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)的費(fèi)用急劇增加，許多本不應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)的事權(quán)卻繼續(xù)存在甚至不斷下移，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)了大量與其財(cái)政預(yù)算水平不相稱的職能，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出不斷擴(kuò)大和債務(wù)負(fù)擔(dān)的日益沉重，使其陷入生存困境，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政已逐步成為名副其實(shí)的“要飯財(cái)政”。比如黔城鎮(zhèn)做為一個(gè)新興的城關(guān)鎮(zhèn)，長(zhǎng)期擔(dān)負(fù)市治新城的開發(fā)、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、古城保護(hù)維護(hù)、城市生態(tài)環(huán)境和城市人文素質(zhì)等工作職責(zé)，使得公用經(jīng)費(fèi)支出居高不下，上升趨勢(shì)明顯，負(fù)擔(dān)沉重。

�。ǘ�）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支矛盾突出，債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重 從近幾年來的情況看，全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政普遍存在收入質(zhì)量差、

　人均財(cái)力水平低和財(cái)政調(diào)控能力弱的基本特點(diǎn)，具體表現(xiàn)為：一是收支矛盾突出。當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入增長(zhǎng)潛力小、征管難度大、成本高，僅靠新增項(xiàng)目稅收分成不現(xiàn)實(shí)。由于上面出臺(tái)、執(zhí)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政策極多，加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)膨脹，供給人員劇增，工資調(diào)整頻繁，法定支出增長(zhǎng)具有剛性，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支矛盾尖銳。二是債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重。由于政府借貸辦企業(yè)、建基地而效益不佳，“普九”達(dá)標(biāo)高硬性建設(shè)，借貸完成稅費(fèi)上交或墊付利息，年終兌現(xiàn)欠發(fā)工資，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)村水利、道路建設(shè)等原因，截止 20xx 年底，市財(cái)政累計(jì)債務(wù)萬元。

�。ㄈ�）財(cái)源受限，財(cái)力明顯減少，機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)出現(xiàn)困難 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)源受限，財(cái)力明顯減少，一是自主的財(cái)力缺乏。自稅收財(cái)政體制改革以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)的稅費(fèi)收繳都直接收歸職能部門，加之全免農(nóng)業(yè)稅政策的出臺(tái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)無自主財(cái)力。二是自有的財(cái)源被劃走。上級(jí)黨委政府為發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)，出臺(tái)了不少優(yōu)惠扶持政策，但落實(shí)政策的主動(dòng)權(quán)不在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，而在條條管轄下的部門。導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)困難，如巖垅鄉(xiāng) 20xx 年總收入只有 182 萬元，但各項(xiàng)開支等要 260 萬元以上，截止 20xx年底，全鄉(xiāng)財(cái)政累計(jì)赤字負(fù)債達(dá) 310 多萬元，給機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)帶來嚴(yán)重困難。

�。ㄋ模┐寮�(jí)債務(wù)轉(zhuǎn)嫁給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府 農(nóng)業(yè)稅費(fèi)全面免征后，興辦公益事業(yè)籌集資金要“一事一議”，通過全體村民的表決才能實(shí)現(xiàn)。由于受益不均，無法建立

　統(tǒng)一的分?jǐn)倶?biāo)準(zhǔn)，征收時(shí)難度較大，加上外出務(wù)工人員常年在外，籌集資金收取難，部分農(nóng)戶因家境困難無法一次性交清而產(chǎn)生新的拖欠，事實(shí)上無法完成籌集資金工作，但此項(xiàng)工作上級(jí)又要求必須去做，因此村委會(huì)無處可走，只有找當(dāng)?shù)卣�府去贊助、去捐款，無形中加大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的開支。

�。ㄎ澹┯袃斮Y金回收困難，加重了財(cái)政負(fù)擔(dān) 截止 20xx 年底，我市鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政借出有償資金多萬元，這些資金都是向上級(jí)財(cái)政部門借入的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政承借承還的，目前這些資金均已到期或逾期，但回收困難，時(shí)間越往后移，回收難度更大。這些無法收回的呆帳、壞帳無疑是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的一大隱患，最終債權(quán)變成了債務(wù)，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的又一隱性負(fù)債。

　五、解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本財(cái)力保障中存在問題的建議 （一）合理劃分事權(quán)，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能按承擔(dān)的職責(zé)職能辦事 機(jī)構(gòu)改革和農(nóng)村稅費(fèi)改革后，權(quán)力上收責(zé)任不上收，造成權(quán)責(zé)分離。諸如文教、衛(wèi)生、廣電、國(guó)土、稅務(wù)等，其人事、財(cái)政上收，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有管理權(quán)力，但卻必須以“屬地原則”承擔(dān)部分職責(zé)，這種“條塊不明”的體制，使工作權(quán)、責(zé)不統(tǒng)一，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)著發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)地方社會(huì)事業(yè)發(fā)展等無限的事權(quán)、責(zé)任，而事實(shí)上不具備能力。因此如義務(wù)教育、衛(wèi)生、廣播電視事業(yè)等投入大、要求高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既辦不好也辦不了的事情就應(yīng)主要由上級(jí)政府來辦。

�。ǘ�）理順財(cái)政體制，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)正常運(yùn)轉(zhuǎn) 要堅(jiān)持事權(quán)與財(cái)權(quán)對(duì)等的原則，合理劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、上級(jí)政府、中央政府的財(cái)政分配體制，適當(dāng)提高地方分成比例，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，扭轉(zhuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政惡化、財(cái)源緊縮的狀況，加大對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦公益事業(yè)提供一定的資金支持，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

�。ㄈ�）進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)源建設(shè)，壯大鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政經(jīng)濟(jì)實(shí)力 發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，加強(qiáng)財(cái)源建設(shè)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政擺脫困境的根本途徑。培植財(cái)源要把財(cái)稅增長(zhǎng)與農(nóng)民增收相結(jié)合，要切實(shí)加強(qiáng)對(duì)財(cái)源建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)，研究制定財(cái)源建設(shè)發(fā)展規(guī)劃，狠抓落實(shí)。要積極引導(dǎo)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化及其升級(jí)，通過大力培植農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品加工龍頭企業(yè)，加速農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程，以此壯大鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政經(jīng)濟(jì)實(shí)力。

　（四）加大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的扶持力度，增強(qiáng)鄉(xiāng)財(cái)政的活力 農(nóng)村稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入范圍縮小，必須加大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的扶持力度。一是在財(cái)源建設(shè)上要加大投入。緊緊抓住進(jìn)入新一輪國(guó)家扶貧開發(fā)重點(diǎn)市的機(jī)遇，積極爭(zhēng)取項(xiàng)目資金，把扶貧開發(fā)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整結(jié)合起來，扶持主要產(chǎn)業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品加工龍頭企業(yè)，加大對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目的資金投入。加大農(nóng)村水、電、路、訊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實(shí)施人畜飲水工程，加快致富步伐。二是在財(cái)力上要加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)的分成比例，增加預(yù)算安排，保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)。要爭(zhēng)取上級(jí)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)承借承還的周轉(zhuǎn)金中

　經(jīng)審核確定無法收回的呆帳、壞帳予以豁免，化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，避免新的赤字債務(wù)的發(fā)生。

　（五）加強(qiáng)財(cái)政支出管理，嚴(yán)格控制支出 要加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出管理，嚴(yán)格控制支出，節(jié)約財(cái)政經(jīng)費(fèi)。一是要進(jìn)一步完善財(cái)務(wù)規(guī)章制度。會(huì)議、學(xué)習(xí)、差旅、接待、通訊、下鄉(xiāng)補(bǔ)助、加班要嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家統(tǒng)一的財(cái)務(wù)制度，從嚴(yán)控制非生產(chǎn)性支出。二是要嚴(yán)格控制計(jì)劃外支出。各級(jí)各部門的升級(jí)達(dá)標(biāo)必須經(jīng)嚴(yán)格的審批，方能實(shí)施。

�。�六）規(guī)范財(cái)政管理，積極推進(jìn)村帳鄉(xiāng)管辦法 要按照“村帳鄉(xiāng)管”“鄉(xiāng)管村用”的原則，實(shí)行統(tǒng)一管理，集中記帳、分村核算的辦法，改變村級(jí)財(cái)務(wù)混亂的局面。要調(diào)整和完善鄉(xiāng)、村財(cái)務(wù)管理體制，逐步建立起規(guī)范有序的收入征管新機(jī)制，確�；鶎诱�權(quán)的穩(wěn)固和社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展。同時(shí)進(jìn)一步完善監(jiān)督體系、健全財(cái)政監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)預(yù)算外資金、行政性收費(fèi)收支兩條線管理，切實(shí)提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的調(diào)節(jié)管理能力，避免產(chǎn)生新的村級(jí)債務(wù)轉(zhuǎn)嫁給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。

�。ㄆ撸┣袑�(shí)減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政壓力 上級(jí)要充分考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的實(shí)際困難，對(duì)于教育衛(wèi)生等公共事務(wù)的經(jīng)費(fèi)支出盡可能由上級(jí)財(cái)政承擔(dān)，而且在出臺(tái)一些政策規(guī)定時(shí)盡可能少要求或不要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行資金上的配套，減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政壓力，增強(qiáng)對(duì)更需要地方的財(cái)力保障。同時(shí)，要改變上級(jí)投入農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，逐級(jí)規(guī)定“配套”資金，上級(jí)出“小頭”，

　鄉(xiāng)鎮(zhèn)出“大頭”的做法，量力而行、量入為出，在項(xiàng)目資金的使用上不搞盲目投資，加重鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)擔(dān)。

�。ò耍┓e極探索，樹立“以錢養(yǎng)事”理念 解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政壓力，要有創(chuàng)新思維，積極探索，樹立“以錢養(yǎng)事”理念。要通過“以錢養(yǎng)事，促進(jìn)發(fā)展，供需見面”的方式，轉(zhuǎn)換鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，變“以錢養(yǎng)人”為“以錢養(yǎng)事”，按照政府出錢、購(gòu)買服務(wù)、合同管理、農(nóng)民認(rèn)可、考核兌現(xiàn)的要求，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位的改革，做到既減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不必要的養(yǎng)人支出，又提高合同方（以前的事業(yè)單位，現(xiàn)在的民辦非企業(yè)組織）的服務(wù)積極性和主動(dòng)性，為農(nóng)民購(gòu)買高質(zhì)量的服務(wù)。

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