基層信訪調(diào)解存在的問(wèn)題及

　對(duì)策建議思考

　 “把信訪納入法治化軌道，保障合理合法訴求依照法律規(guī)定和程序就能得到合理合法的結(jié)果”。在信訪工作實(shí)踐中，信訪調(diào)解是化解信訪案件的重要手段。因此，對(duì)信訪調(diào)解方式的規(guī)范化研究有利于糾正信訪調(diào)解在基層實(shí)際運(yùn)用中存在的問(wèn)題，建立和完善信訪調(diào)解制度。下面，就基層信訪調(diào)解工作法治化作以下探討。

　一、基層信訪調(diào)解所具有的優(yōu)勢(shì) 信訪調(diào)解是信訪工作的重要內(nèi)容之一，以群眾容易接受的解決方式，發(fā)揮化解矛盾、定紛止?fàn)幍墓δ�。一方面避免了法律給人冷冰冰的感覺(jué)，減少了群眾的訴訟成本; 另一方面凸顯了注重“情”與“理”交互融合的優(yōu)點(diǎn)，保存了當(dāng)事人的“面子”，更能高效解決問(wèn)題，省時(shí)省錢(qián)省力。

　( ( 一 ) 符合群眾容易接受的調(diào)處方式。在我國(guó)的傳統(tǒng)文化中，群眾喜歡講究“人情世故”，出現(xiàn)家長(zhǎng)里短、鄰里糾紛，政府插手并不容易解決問(wèn)題，反而是雙方當(dāng)事人都熟悉和信任的人，亦或是鄉(xiāng)村干部出面“說(shuō)兩句”更有利于雙方的和解。特別是涉及政府工作不當(dāng)?shù)�，由�?dāng)?shù)赜型�望的村民調(diào)解說(shuō)服，將發(fā)揮不可替代的作用。

　( ( 二 ) 符合群眾的心理習(xí)慣。信訪調(diào)解與群眾的文化心理相符。對(duì)簿公堂，讓律令條文來(lái)判斷是非、解決親戚鄰里糾紛，是一件傷面子的事情。信訪符合了群眾的心理，廣大群眾在維權(quán)時(shí)更傾向于將問(wèn)題引向找政府或有威望的人而非法律，究其原因，在于基層信訪調(diào)解更容易讓群眾接受。

　( ( 三 ) 符合基層信訪案件的處理特點(diǎn)�；鶎有旁L調(diào)解的形式靈活多變、不拘一格，隨著信訪案件的不同，工作方式也不斷變化。信訪調(diào)解員大多采取和群眾聊天、拉家常的方式，容易讓民眾冷靜下來(lái)，產(chǎn)生心理上的信任感，心平氣和地反映問(wèn)題。信訪調(diào)解作為國(guó)家為公眾提供的行政服務(wù)，對(duì)信訪群眾反映的問(wèn)題無(wú)償調(diào)解，與高昂的律師費(fèi)、訴訟費(fèi)和訴訟時(shí)間成本相比較，群眾解決糾紛時(shí)更愿意選擇信訪渠道。

　( 四 ) 符合以人為本的工作原則。信訪制度設(shè)計(jì)的初衷是給民眾提供一個(gè)表達(dá)的渠道，但是在實(shí)際運(yùn)行來(lái)看，信訪更多的是充當(dāng)權(quán)利救濟(jì)、解決糾紛的角色，其功能的轉(zhuǎn)變和

　延伸體現(xiàn)出的是順應(yīng)民意，以人為本的原則。信訪調(diào)解更具有人文關(guān)懷的色彩，有利于矛盾糾紛的解決。

　二、基層信訪調(diào)解存在的主要問(wèn)題 通過(guò)對(duì)信訪調(diào)解的程序、能力、效力以及范圍進(jìn)行分析，梳理信訪調(diào)解的不足，主要有以下幾個(gè)方面: ( ( 一 ) 信訪調(diào)解程序不規(guī)范。從現(xiàn)實(shí)運(yùn)作來(lái)看，領(lǐng)導(dǎo)是否重視決定了信訪的問(wèn)題能否及時(shí)盡早地解決。通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)批示來(lái)解決信訪問(wèn)題的解決糾紛機(jī)制充滿了隨意和變數(shù)。有時(shí)信訪人明顯沒(méi)有法律和政策依據(jù)，但為了息訪息訴，最后還是給予了一定的救濟(jì)。這種變通的救濟(jì)依賴于“特事特辦”，依賴于領(lǐng)導(dǎo)批示而非《信訪條例》規(guī)定的處理權(quán)限與處理流程。

　( ( 二 ) 基層信訪調(diào)解能力有限。新時(shí)期信訪案件比較復(fù)雜，涉及多個(gè)方面，往往涉及民政、社保、司法、城建、城管、環(huán)衛(wèi)、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、計(jì)生等多家單位�；鶎有旁L調(diào)解主體單一，調(diào)解的效率較低，解決問(wèn)題的時(shí)間長(zhǎng)，發(fā)揮的作用有限，往往需要多個(gè)部門(mén)聯(lián)合參與，這也造成了一些初信初訪案件得不到及時(shí)解決，成為信訪積案。

　( ( 三 ) 信訪調(diào)解缺乏法律執(zhí)行力。從信訪調(diào)解的性質(zhì)可以看出，信訪調(diào)解不是一種行政行為，也不是一種必經(jīng)的工

　作程序，因此，它不具有行政行為的公定力、確定力、拘束力和執(zhí)行力。信訪調(diào)解協(xié)議不具備法律效力。對(duì)于當(dāng)事人之間達(dá)成的調(diào)解協(xié)議，在另一方不履行協(xié)議時(shí)，不能依據(jù)調(diào)解協(xié)議向相關(guān)部門(mén)要求強(qiáng)制執(zhí)行。

　( ( 四 ) 信訪調(diào)解范圍無(wú)限制�！缎旁L條例》中涉法涉訴類案件不予受理調(diào)解的規(guī)定，在面對(duì)“三訪”( 即進(jìn)京訪、集體訪、越級(jí)訪)時(shí)實(shí)際上并未得到嚴(yán)格執(zhí)行。信訪調(diào)解范圍不規(guī)范，使一些應(yīng)當(dāng)走入司法渠道的案件轉(zhuǎn)向信訪，導(dǎo)致群眾盲目上訪，在一定程度上形成了對(duì)我國(guó)司法制度的挑戰(zhàn)。

　三、基層信訪調(diào)解法治化的建議

　“創(chuàng)新有效預(yù)防和化解社會(huì)矛盾體制，健全及時(shí)就地解決群眾合理訴求機(jī)制，把應(yīng)當(dāng)依法解決的社會(huì)矛盾納入法治軌道。”這為信訪調(diào)解法治化建設(shè)指明了方向。

　( ( 一 ) 確立信訪調(diào)解的規(guī)范性。一是明確信訪調(diào)解的范圍。對(duì)于建議類信訪，由于不涉及具體矛盾，因此只需按相關(guān)程序轉(zhuǎn)交處理即可。對(duì)于涉法涉訴類信訪不在受理調(diào)解范圍內(nèi)。實(shí)踐中遇到最多的是投訴類信訪事項(xiàng)，比如城鎮(zhèn)房屋拆遷、農(nóng)村土地征用、勞動(dòng)和社保等問(wèn)題。由于它所涉及的是具體的矛盾，是群眾急需解決的問(wèn)題，因此也是信訪調(diào)解的主要范圍。二是規(guī)范信訪調(diào)解的程序。(1)調(diào)解的啟動(dòng)與

　受理。調(diào)解的啟動(dòng)可以有兩種方式: 一為當(dāng)事人申請(qǐng)，二為信訪部門(mén)提議，經(jīng)當(dāng)事人同意調(diào)解的。第一種方式是指當(dāng)事人認(rèn)為需要調(diào)解的，可以向信訪部門(mén)提出要求進(jìn)行調(diào)解的申請(qǐng)，經(jīng)信訪部門(mén)審查符合調(diào)解條件的，才予以受理。第二種方式是指信訪部門(mén)認(rèn)為信訪事項(xiàng)確有必要進(jìn)行調(diào)解，且調(diào)解達(dá)成協(xié)議的希望較大的，應(yīng)主動(dòng)勸說(shuō)當(dāng)事人進(jìn)行調(diào)解。在此需特別指出的是，由于信訪調(diào)解的對(duì)方具有一定的強(qiáng)勢(shì)地位，因此在調(diào)解程序的啟動(dòng)上應(yīng)向提出信訪者適當(dāng)傾斜，將調(diào)解作為被信訪對(duì)象的法定義務(wù)，只要信訪者同意調(diào)解的，無(wú)論對(duì)方同意與否，均應(yīng)參與調(diào)解。

　(2)調(diào)解方式。由信訪部門(mén)指定一至三人擔(dān)任調(diào)解員，必要時(shí)也可邀請(qǐng)有關(guān)單位和個(gè)人協(xié)助調(diào)解。當(dāng)事人對(duì)調(diào)解員的組成有異議的，可以提出回避申請(qǐng)。調(diào)解員在查明事實(shí)，充分了解信訪人的訴求及被訪單位工作情況的基礎(chǔ)上，采取靈活多樣的方式進(jìn)行疏導(dǎo)、勸說(shuō)、協(xié)調(diào)，促使雙方互相諒解，引導(dǎo)、幫助雙方達(dá)成和解協(xié)議。調(diào)解過(guò)程可以公開(kāi)進(jìn)行，但是涉及到個(gè)人隱私、商業(yè)秘密或其他當(dāng)事人要求不公開(kāi)進(jìn)行的事項(xiàng)，可以不公開(kāi)進(jìn)行。(3)調(diào)解的終結(jié)。在受理的一定期限內(nèi)，經(jīng)調(diào)解未能達(dá)成和解協(xié)議的，應(yīng)終結(jié)調(diào)解進(jìn)行依法處理。經(jīng)調(diào)解達(dá)成和解協(xié)議的，由信訪部門(mén)根據(jù)調(diào)解雙方達(dá)成的和解協(xié)議制作信訪調(diào)解書(shū)，經(jīng)雙方簽字蓋章并送達(dá)后生效。為了鼓勵(lì)信訪人通過(guò)調(diào)解解決問(wèn)題，應(yīng)將生效信訪調(diào)解書(shū)的調(diào)解意見(jiàn)作為信訪事項(xiàng)的終

　結(jié)處理意見(jiàn)，且其效力應(yīng)高于通過(guò)其他方式作出的處理意見(jiàn)。信訪部門(mén)對(duì)已生效的調(diào)解書(shū)進(jìn)行備案，并不定期地對(duì)其執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督，努力促使調(diào)解書(shū)中的內(nèi)容能夠得到迅速、有效的落實(shí)。

　( ( 二 ) 加強(qiáng)信訪隊(duì)伍法治建設(shè)。加強(qiáng)信訪調(diào)解員選拔和培訓(xùn)管理，嚴(yán)格規(guī)范任職資格和任用程序，挑選一批“懂政策、知法律、會(huì)調(diào)解、辦成事”的信訪工作人員，調(diào)任到各級(jí)信訪部門(mén)的群眾調(diào)解崗位上來(lái)，建立起一支素質(zhì)過(guò)硬、結(jié)構(gòu)合理、作風(fēng)優(yōu)良的信訪調(diào)解員隊(duì)伍。定期組織法官、律師深入基層信訪部門(mén)參與調(diào)解工作，定期邀請(qǐng)心理專家對(duì)信訪工作人員進(jìn)行系統(tǒng)的培訓(xùn)，使信訪工作人員熟悉一定的法律和心理學(xué)知識(shí)，具備對(duì)信訪群眾進(jìn)行法律指導(dǎo)和心理疏導(dǎo)的能力，更好地為信訪群眾提供服務(wù)。

　( ( 三 ) 強(qiáng)化信訪聽(tīng)證制度。信訪聽(tīng)證制度，就是以聽(tīng)證為平臺(tái)，以調(diào)解為手段，把行政決策聽(tīng)證制度引入信訪工作當(dāng)中，對(duì)一些久拖不決的疑難信訪案件，基層信訪部門(mén)負(fù)責(zé)組織相關(guān)單位領(lǐng)導(dǎo)及辦案人員、專家學(xué)者、律師、信訪人、群眾等共同參與，通過(guò)公平調(diào)解以達(dá)到解決信訪問(wèn)題的目的。信訪聽(tīng)證可以給當(dāng)事人提供表達(dá)自己觀點(diǎn)的機(jī)會(huì)，首先從程序上就保護(hù)了信訪人的合法權(quán)利。其次，信訪聽(tīng)證搭建起公民與國(guó)家機(jī)關(guān)平等對(duì)話、社會(huì)多方參與的平臺(tái)，可最終實(shí)現(xiàn)

　信訪處理過(guò)程公開(kāi)化、民主化、公正化、科學(xué)化乃至法治化。此外，在聽(tīng)證制度中，群眾可以親歷信訪案件的處理過(guò)程，體驗(yàn)公開(kāi)透明的依法處理信訪問(wèn)題的辦事程序; 同時(shí)，國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員在這里處于被監(jiān)督的范圍內(nèi)，防止了公權(quán)力的濫用。信訪聽(tīng)證使信訪人的知情權(quán)、申訴權(quán)得到充分尊重，使信訪人真心感受到信訪權(quán)益得到了充分保障; 同時(shí)，相關(guān)部門(mén)和社會(huì)人士的參與也可以有力地促使信訪人的信訪事項(xiàng)依法終結(jié)，有利于提高信訪部門(mén)的公信力。

　( ( 四 ) 推行律師參與調(diào)解制度。在鄉(xiāng)（街道）、縣（區(qū)）一級(jí)，普通百姓尋求幫助、矛盾調(diào)處的一個(gè)重要途徑是信訪，但由于很多上訪者對(duì)于政府和法院的分工并不是很明確，導(dǎo)致少數(shù)信訪者因采用過(guò)激手段而致使矛盾進(jìn)一步激化。通過(guò)律師參與涉法涉訟信訪案件，很多重復(fù)上訪者可以直接進(jìn)入司法途徑，找準(zhǔn)路子，有效降低信訪成本。由于律師不是政府人員，同時(shí)又與爭(zhēng)議案件無(wú)關(guān)，在很多情況下，作為第三方意見(jiàn)更容易被群眾接受。通過(guò)律師的法律引導(dǎo)和幫助，把應(yīng)該走法律程序解決的信訪問(wèn)題引入法律軌道，或引導(dǎo)矛盾雙方在訴訟外自行調(diào)解。對(duì)涉法涉訴類信訪案件，及時(shí)提供法律援助，幫助信訪群眾維護(hù)合法權(quán)益。對(duì)事實(shí)清楚、適用法律正確，由于信訪群眾對(duì)法律和政策理解不清楚，或自身認(rèn)識(shí)上難以接受而引發(fā)的信訪案件，律師則做好法律政策解釋和疏導(dǎo)工作。建立信訪律師室，讓律師以客觀公正的第三

　方的身份出現(xiàn)，把原本應(yīng)該依法解決的信訪問(wèn)題從政治層面剝離出來(lái)，重新走入法律程序，是符合依法行政要求的。

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