從安全管理到風險治理 （黨課講稿）

　前

　言

　今天和大家一起討論一個，在中國城市化的建設的過程中，如何實現(xiàn)安全發(fā)展？我今天報告的題目是從安全管理到風險治理，這是我們國家城市安全發(fā)展中的一個重大的戰(zhàn)略性的轉變。我們知道從十八大以來，總書記在談到國家的工作和城市的發(fā)展的時候，常常使用治理的理念，我們說管理和治理是有很大區(qū)別的。一般而言管理是指對現(xiàn)狀的控制，一般不要求發(fā)生重大轉變，而治理這完全不同，治理強調(diào)的是一種揚棄，需要改變、需要前進、需要發(fā)展。所以我們說城市的從安全管理到風險治理，是一個治理思想上的重大轉變。圍繞這樣一個題目，我想從以下三個方面和大家做一介紹。

　第 一 個，我們要充分認識到城市的安全和城市的發(fā)展是兩件大事，為什么我們要強調(diào)城市的發(fā)展和安全是兩件大事，我們大家都知道，在四中全會上，總書記講了一句非常精辟的話，他說我們要抓好發(fā)展和安全兩件大事，實際上在城市的發(fā)展過程中，同時也是要貫徹思想，抓好發(fā)展與安全兩件大事。而且總書記在多次的講話里都提到，要把安全和發(fā)展納入我們國家社會主義建設國家治理體系和治理規(guī)劃的總體的目標之中。所以從發(fā)展階段

　上來看，我們現(xiàn)在提出的關于城市的安全發(fā)展，尤其是關于安全生產(chǎn)工作和應急管理的理念，就是按照抓好兩件大事這樣的思路來展開的。我們?yōu)槭裁匆獜娬{(diào)在當前形勢下要抓好發(fā)展和安全兩件大事，因為大量的事實告訴我們，如果我們在發(fā)展過程中只強調(diào)發(fā)展，忽略了安全，我們的發(fā)展是不全面的，而且中途會遇到挫折和困難。

　所以我們都要特別強調(diào)安全是我們城市發(fā)展哪個整個經(jīng)濟社會發(fā)展的一個重要的標志。我們說發(fā)展是硬道理，但是我們僅僅強調(diào)發(fā)展，忽略了安全，硬道理就是不全面的，我們通過很多經(jīng)驗和事故教訓證明，如果我們一味僅僅強調(diào)發(fā)展而忽略了安全，我們就會遇到挫折，就會有經(jīng)驗教訓。我們看到屏幕上第一幅照片是發(fā)生在 200015 年 8 月 12 號天津濱海新區(qū)發(fā)生的 812 大大爆炸的照片，另一幅照片，是在 2019 年在江蘇鹽城響水是一個危險化學品工廠發(fā)生大爆炸的照片，我們大家依稀可能還記得，最近幾年在發(fā)生一些重大事故的地點和 10 年前 20 年前有很大區(qū)別。

　我們覺得在文化大革命結束一直到十八大以前，中國的安全生產(chǎn)事故主要發(fā)生在煤礦和一些危險化學品企業(yè)，可是到了近10年以來，我們有注意到一些重大和特別重大的生產(chǎn)安全事故，卻往往發(fā)生在一些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)。比如說在上海、北京、天津、青島、深圳這樣的一線城市，而且是屬于事故網(wǎng)友發(fā)生在這些地區(qū)或城市的經(jīng)濟開發(fā)區(qū)里面。我們想想 812、1213，包括 321，這

　些事故不都是發(fā)生在經(jīng)濟開發(fā)區(qū)里面嗎？我們說一線城市它的管理水平應該是全國最好的，而且經(jīng)濟開發(fā)區(qū)核心技術區(qū)域，它代表了先進的生產(chǎn)力。

　可是為什么這些年這些城市這些地方重大和特別重大事故卻頻繁發(fā)生？我們應該反省的是在高速經(jīng)濟發(fā)展過程中，如果忽略了安全，會帶來什么樣的后果？所以我們說一個地區(qū)一個城市它的發(fā)展水平如何，我們不僅僅要看它的 GDP，也就是說不僅僅看它的經(jīng)濟總量，還要看它的社會文明進步程度。其中社會文明的進步程度的一個重要標志，就是你的安全水平和你應急管理的能力�？倳�記在十九大報告中曾經(jīng)指出，我們的發(fā)展要給人民幸福感、獲得感和安全感。

　如果我們只強調(diào)發(fā)展，只強調(diào)城市規(guī)模的擴張和一些基礎設施的建設，而又忽略了安全，就背離了這樣的一個方針。所以我們要實刻強調(diào)，安全關系到廣大人民群眾生命財產(chǎn)的大事，我們看到這幅是發(fā)生在 2013 年，青島的 1122 輸油管線泄漏后導致的特大爆炸事故。另一張照片，他是反映在 2015 年在深圳光明新區(qū)渣土受納場堆積體滑坡造成的一個重大的傷亡事故的照片。我們知道無論是青島還是深圳，都是我們國家經(jīng)濟發(fā)展和改革開放的排頭兵。尤其是深圳市，他從一個幾百人的小漁村，發(fā)展為一個世界級的城市。我們看到的城這個城市是它雄偉的建筑，是他高速的經(jīng)濟發(fā)展的素質�？墒沁@些年他卻連續(xù)的發(fā)生了一些重大和特別重大的事故。所以我們說按照總書記強調(diào)的思想，要抓好

　發(fā)展和安全兩件大事，是任何一件事情都不能荒廢都不能偏頗的。它提醒我們在城市的高速發(fā)展過程中，要特別注意它的安全問題，因為安全關系到廣大人民群眾的根本利益，關系到一個城市的長遠發(fā)展，關系到我們政府的公信力。

　第二節(jié)安全生產(chǎn)與應急管理的前沿科學問題

　我們剛才講到在中國的城市化的發(fā)展過程中出現(xiàn)了一些問題，這些問題的本質原因，主要是由于我們對發(fā)展過程中的安全重視不足。另一方面我們對于如何做好安全工作，在理念上、思想上、方法上還存在很大差距。我們知道這些年尤其是十八大以來，以同志為核心的黨中央，對安全生產(chǎn)工作和應急管理工作，尤其是對城市的發(fā)展，安全發(fā)展都作出了一系列重要指示。尤其是在 2019 年，總書記對于安全發(fā)展和風險治理發(fā)表了多次重要講話，比如說 2019 年 1 月 21 號的關于堅持底線思維，提高憂患意識，防范化解重大風險的重要講話。其后在四中全會上，總書記對公共安全乃至應急管理又作出重要講話。在 2019 年中共中央第 19 次政治局的集體學習上，總書記對于如何加強我國應急管理體系的建設，再次發(fā)表重要講話。我們注意到在這些講話里，總書記提到了一些關于安全和應急管理的一些新思想、新理念和新方法，這些新的思想，對于提高我們對城市安全發(fā)展的認識，對于我們防范化解重大安全風險具有很重要的指導意義。我們整理了一下最近幾年總書記在講話或是在中央文件中提到的一些新思想、新理念，了解這些思想，對我們推進我們的城市安全發(fā)

　展，我覺得有很重要的參考意義。

　就像總書記在 1 月 21 號講話里講到的，既要警惕黑天鵝事件，他要講到說又要防范灰犀牛事件。無論是黑天鵝事件還是灰犀牛事件，對我們來說都有重要的警戒意義。總書記在這些年的講話里曾經(jīng)反復提到的社會風險、風險社會這樣的理念，我們知道關于風險社會和社會風險的理念，是最近一些年我們對安全和風險一個非常重要的認識。比如說德國的烏爾里希，他曾經(jīng)判斷，他說隨著我們?nèi)�球化的不斷的推進，隨著我們現(xiàn)代化水平的提高，我們遇到的風險越來越復雜，越來越難以預料，越來越難以應對。所以他說把現(xiàn)代的社會叫風險社會。

　系統(tǒng)安全我們講了很多年，但是我們對系統(tǒng)安全它的實際執(zhí)行力和可操作性是有很大的疑惑的。這主要是因為我們對系統(tǒng)安全的認識還不夠深入。另一個我們還沒有找到如何推行系統(tǒng)安全具體的方法。近 10 年來在系統(tǒng)安全方面取得了很大的進展。系統(tǒng)安全的概念的框架基本形成，而且提出了一些行之有效的方法。在這里面有兩位科學家的貢獻是非常突出的，一位是位美國工程院的院士，他叫南希萊文勝，他這些年基于系統(tǒng)論和系統(tǒng)工程的思想，對于基于系統(tǒng)思維如何做好安全工作，發(fā)表了很多著作和論文。其中他的觀點核心表現(xiàn)在他認為安全是系統(tǒng)屬性，一個城市一個地方，無論是安全或者危險，都是系統(tǒng)的涌現(xiàn)性。他認為重大事故災難頻繁發(fā)生，它暴露的問題恰恰是系統(tǒng)脆弱性，他把這稱作是結構性缺陷，我們習慣的把它叫做結構性風險。在系統(tǒng)

　安全里面，另一個比較著名的科學家是艾里克森先生，他曾經(jīng)是波音公司的安全總監(jiān)，他的主要貢獻在于用系統(tǒng)論和系統(tǒng)工程的思想，解決一個復雜開放巨系統(tǒng)和一些大的工程項目的工作中，如何搞好風險治理，這些思想反映了近 10 多年以來，我們在安全和應急管理領域重大的理論和思想上的所取得的成績。

　我們說近 10 多年來，在安全和應急管理領域，尤其是在城市的安全發(fā)展這個方向上，一個非常重要的進展，就是要采用風險治理的思想。我們過去講到城市的安全工作，我們曾講安全管理，可是現(xiàn)代對于城市安全的思想強調(diào)的是風險治理。我們知道風險治理才從根本上解決這個城市發(fā)生事故災難的危險源，危險，對風險實行有效的風險管控。在風險治理的理論中有一個重要的概念，就叫灰犀牛斯理論或者叫灰犀牛事件。灰犀牛事件它強調(diào)三個最基本的要素，第 1 個灰犀牛事件往往是大概率的，它是完全可以被預測的。而且如果我們事先采取有效的措施，灰犀牛事件所導致的事故災難是可以預防的。所以說這三個基本概念就是大概率可預測、可以預防，但是如遇防不利，可導致重大事故災難的事件。我們這些年無論是在礦山，是在危險化與生產(chǎn)，在交通很多領域發(fā)生了一些事故，我們對這些事故進行認真的分析的時候，我們就發(fā)現(xiàn)它是具有規(guī)律性的。有人在講到事故災難的時候，常常說這些事故具有偶然性，難道還有什么規(guī)律可言嗎？羽。基本的科學觀告訴我們，如果一個同類事件它是反復出現(xiàn)的，這本身就是一種規(guī)律�；�本的科學觀還告訴我們，如果一個問題的

　存在，他不是個別的，也不是局部的，而是全局性的，是普遍存在的，我們就認為是在系統(tǒng)上出了問題，我們把它也叫作系統(tǒng)性風險。那么中國城市安全發(fā)展工作的問題，表現(xiàn)在在系統(tǒng)上、結構上出現(xiàn)了一些問題。這些年發(fā)生的一些重大的生產(chǎn)安全事故和事故災難，幾乎都是灰犀牛事件。天津 812，江蘇鹽城響水的 321，其實都是灰犀牛事件�；蚁�牛事件這個理論是一個美國的科學家，他叫馬歇爾沃克，他在一本書里面提出了思想。這本書是灰犀牛基于不確定性的危機應對。灰犀牛這個概念它有一個故事，有一次一個考察團到非洲去考察，當時他們來到非洲的野生動物園，當游覽車剛剛開進動員的時候，大家突然發(fā)現(xiàn)在距離游覽車大約有兩三千米遠的地方，看見了一群灰犀牛在非洲大草原上悠閑的散步，大家馬上把車停下來，走出游覽車，駐足觀看，大家感到很興奮，為什么呢？我們知道灰犀牛是個頻臨滅絕的動物，平時很難見到。實際上在中國中國大陸的。南方曾經(jīng)也生存著大量的灰犀牛，后來人類的普殺使它滅絕了。非洲大草原上的犀牛是碩果僅存的了，所以大家紛紛的拿出相機、手機拍照留念，這個時候他們突然發(fā)現(xiàn)有一只灰犀牛脫離了群體，像游覽車的方向狂奔而來，這個時候大家就更加興奮了，因為犀牛越跑越近，看得更加清楚，有人甚至以會灰犀牛為背景，拍照留念�？墒沁@只灰犀牛越跑越近，當它們距離游覽車只有百八十米的時候，有人感到了一絲不安，可是他看個前后左右沒人，有反應，也就和大家一樣，再注意的觀察，這是灰犀牛的動態(tài)。

　灰犀牛越跑越近。當它們距離這參觀團的人只有幾十米遠的時候，參觀團的所有的人開始驚慌失措。我們知道一頭灰犀牛他的體重大約有兩噸左右，它全數(shù)奔跑的速度可以達到每小時 70公里，而且前邊還有個尖銳的牛角，如果被他撞上了，結果是非�？膳碌�。大家看到狂奔而來的灰犀牛金黃時徹四散奔逃，可是已經(jīng)來不及了，終于有人被犀牛撞上了。馬歇爾沃克根據(jù)這樣一個情景，把那些大概率可預測，但是預防不力所造成的事故災難或者叫突發(fā)事件，它叫灰犀牛事件。

　實際上具有這樣特征的風險并導致的重大突發(fā)事件是可以預測，是可以預防的。首先對這樣的事件，我們要對它的危機有所認識，要看到它可能產(chǎn)生傷害的本質。而且對它進行有效的監(jiān)測，尤其是提倡預防為主的這樣的思想，事先做好預防工作，才能避免事件的發(fā)生，才能避免傷亡的后果�；蚁�牛事件的這個思想，對我們安全生產(chǎn)和應急管理工作，具有非常重要的啟示意義。我剛才講，我們現(xiàn)在很多的生產(chǎn)安全事故，從本質上來說幾乎都是灰犀牛事件。

　實際上在我們防災減災這些領域，包括在城市的安全發(fā)展中，遇到體世界，其實都是灰犀牛事件。我們總結起來，主要的原因是我們對灰犀牛事件發(fā)生之前的危害沒有辨識，危險沒有評估，對可能產(chǎn)生事故災難的風險并沒有采取有效的控風風險管控，所以才難以避免的造成了事故的發(fā)生。

　總書記在 1 月 21 號講話里，曾經(jīng)講到過既要警惕黑天鵝事

　件，黑天鵝事件的理論，是一個美國科學家，他叫尼古拉斯塔勒布，他在一本書里面論述到的這本書名字就叫布拉克斯萬就是黑天鵝。黑天鵝事件描述的是一些小概率無法預測，但可能造成顛覆性損害的事件。對于黑天鵝事件，由于它具有巨大的突然性和破壞性，對于這樣的黑天鵝事件，最重要的是要做好準備。我們剛才講到黑天鵝事件是無法預測的，所以你很難防止它發(fā)生。但是我們非常有必要針對各類黑天鵝事件可能造成的損害，要事先采取有效的準備措施，防止災害的擴大，來保護人民群眾的安全和健康。實際上黑天鵝事件總體上主要是發(fā)生在三個領域。第一它是發(fā)生在社會變革領域，我們知道黑天鵝事件得出現(xiàn)會對社會乃至體制上發(fā)生重大的沖擊。我們回想起來，蘇聯(lián)解體和東歐的巨變，實際上那是個典型的黑天鵝事件。另一方面，大家記得在若干年前，在地中海沿岸發(fā)生的茉莉花事件，導致幾個號稱強大的政權在幾天的時間哄然倒臺，實際上那也是黑天鵝事件。黑天鵝事件，另一方面是表現(xiàn)在自然災害。我們知道大地震大的颶風，實際上都是某種意義上的黑天鵝事件，比如說日本 311 大地震，中國 512 四川大地震，還有我們在 2008 年的南方冰雪災害，都可以把它看作是黑天鵝事件。因為像地震這樣的巨災，我們事先是很難做出預測的。對他最重要的措施是要在地震發(fā)生之前做好應急準備工作。黑天鵝事件有時也發(fā)生在技術領域，我們叫技術災難。比如說這 2010 年，在北美、墨西哥灣、bp 公司的一個深水鉆井平臺，它叫深水地平線，突然發(fā)生火災爆炸，把一個號稱

　最現(xiàn)代化的鉆井平臺炸成三截沉入幾百米的水海底，而且造成這世界上最嚴重的一次原油泄漏的環(huán)境污染這樣的事件，也可以把它稱其為黑天鵝事件。針對黑天鵝事件，我們必須強調(diào)，我們對這樣的事件我們不要妄作預測，因為這樣的事件你是很難預測的，但是我們針對無論是哪一種類型的黑天鵝事件要做好準備，因為無論是什么樣類型的黑天鵝事件，它造成的損害后果無非是第一人員傷亡。第二，巨大的經(jīng)濟損失。第三，可能產(chǎn)生你無法預料的社會變革等等。那么對這樣一個災難性的后果，我們事先要做好準備，提高我們的準備能力。當黑天鵝事件發(fā)生的時候，我們就能做到有備無患。

　我們知道這些年在公共安全領域和應急管理領域提出了韌性、脆弱性和反脆弱性這樣一系列的概念。這些概念對于深化我們對于危機應對，尤其是強化應急準備，有很重要的啟發(fā)。在這些思想其中最初提出的思想就是關于社會風險的理論。我們知道隨著全球化經(jīng)濟的發(fā)展，和我們在信息技術、工程技術一系列重大的進步，推進了我們整個的精神文明和物質文明，但是它給我們的生活帶來了一些新的風險。這些風險我們過去是從來沒有遇到過的，而且這些風險所造成的災難后果，實際上我們是很難控制的。所以從這個意義上說，我們進入了一個高風險的社會。在這樣一個社會形態(tài)方面，如何來保持社會的穩(wěn)定？如何來保護人民群眾的生命安全和財產(chǎn)的安全？所以國際上這些年提出了一些新的概念。首先就是關于脆弱性的概念，很多科學家認為時間

　告訴我們，我們發(fā)生的一些事故災難，之所以造成了嚴重的損傷后果，其本質上不是由于災難所釋放的原墻有多大，而在于我們對這樣的一些災難，我們事先沒有做好準備，表現(xiàn)出系統(tǒng)的脆弱性，也叫結構性風險矣。所以從這個意義上說，系統(tǒng)脆弱性是導致事故災難造成重大損失的最本質原因。為了克服我們的脆弱性，最近幾年一些科學家提出了反脆弱性的概念，反脆弱的思想是基于系統(tǒng)安全的思想和關于不確定性中的波動性的危機，如何應對這樣的思想？關于反脆弱性，強調(diào)我們針對我們社會中存在的主要的缺陷和薄弱環(huán)節(jié)，事先采取有效的準備措施，才能防止事故災難的發(fā)生。即使事故災難發(fā)生了，我們可以避免造成重大的傷亡后果。關于反脆弱性，有一個很明顯的例子，關于計劃免疫的有效的實施，我們知道造成麻子的這種疾病叫天花，天花病毒具有巨大的殺傷力，它造成的死亡率可以高達 70%左右。即使你僥幸的活了下來，天花造成的瘢痕在體內(nèi)造成了很多的遺留下的瘢痕，比如在臉上就表現(xiàn)為麻子的這種特征。現(xiàn)在為什么我們見不到這樣的人？為什么聽不到關于天花病的消息呢？因為這種病在幾十年前由于計劃免疫的推行，它被徹底的根絕了。

　天花病毒之所以具有這樣強大的殺傷力，主要是體內(nèi)沒有相應的抗體，不具備這樣的抗體，我們可以稱作對天花、病毒人體表現(xiàn)出來的脆弱性。后來人類發(fā)現(xiàn)，只要在事先給人體內(nèi)注射進減毒的天花病毒疫苗，刺激體內(nèi)產(chǎn)生大量的抗天花病毒的抗體。當人類再次感染天花的時候，體內(nèi)會產(chǎn)生大量的抗體，在第一時

　間殺滅所有侵入人體的天花病毒，是人類免受了天花這樣疾病的栽，這是個典型的反脆弱性的例子。在我們的城市安全發(fā)展，在我們的安全生產(chǎn)和應急管理過程中，我們要針對我們在發(fā)展和治理過程中表現(xiàn)出的脆弱性，包括我們的事故隱患，包括我們存在的問題，是先采取有效的預防措施和應對措施，這樣我們就能防范和化解重大事故災難的發(fā)生。

　即使我們發(fā)生了一些突發(fā)事件，由于我們事先有所準備，我們也能有效的應對。第 3 個很重要的概念就是韌性，韌性本身它是個物理學概念，有人把它翻作彈性，英文叫瑞森思。我們舉個例子，把一個彈簧放在桌子上，我們用手用力往下一壓，彈簧就設短了，就變形了。當你手一抬起來，彈簧又迅速的彈回恢復原狀，這種性質叫銳 silence。我們用最深類似來形容，在應急管理乃至公共安全過程中，提高我們應對各類災害和事故的能力。當災害來臨的時候，由于我們事先做好了準備，具有這樣的韌性，我們所以可以去發(fā)生一些結構性的改變，形式上的變化，但是我們不至于造成重大的傷害。當災難過后，我們要能夠迅速的恢復，我們把這種特性叫韌性。韌性的概念。這些年在全世界廣泛的流行，并且變?yōu)橐恍﹪�家在公共安全和應急管理領域里一些重要的政策。比如說無論是英國、美國日本都在強調(diào)要把自己的國家建立成一個韌性的國家，要求我們的城市要變成韌性城市，甚至提出要建立韌性的社區(qū)，韌性的家庭。其目標就是當事故災難來臨的時候，無論是黑天鵝事件還是灰犀牛事件，都能夠有效的應對，

　不至于造成大量的傷亡后果，而且在災難過后，一個地區(qū)、一個城市又能迅速的恢復，所以我們說在城市的發(fā)展過程中，我們要努力把我們的城市縣城一個具有韌性的城市，這是城市防災減災一個非常重要的發(fā)展目標。

　城市化過程中是否能實行安全發(fā)展，對于整個國家的經(jīng)濟社會發(fā)展具有重大的戰(zhàn)略性意義。所以黨中央國務院重視高度重視城市的安全發(fā)展問題。在中共中央的 32 號文件里面，和總書記的一系列重要講話里面多次強調(diào)，要在我國推進城市安全發(fā)展的示范城市這樣的計劃，城市安全發(fā)展又能夠得到貫徹執(zhí)行，我覺得很重要的就是在思想上、方法上和理念上得到進一步的提升。

　第三節(jié)安全是系統(tǒng)屬性，事故歸因于系統(tǒng)脆弱性

　為了進一步的落實好城市安全發(fā)展這樣的思想，我有些建議提出來供大家參考。第 1 條建議我們在城市的發(fā)展過程中，要注意抓好發(fā)展和安全兩件大事。要特別提倡城市發(fā)展過程中，要堅定不移的貫徹實行系統(tǒng)安全這樣的重要的思想。我們知道現(xiàn)代系統(tǒng)安全倡導的是安全是系統(tǒng)的屬性，在發(fā)展過程中出現(xiàn)的一些事故災難，我們大也把它歸因于系統(tǒng)的脆弱性。所以一個城市在發(fā)展過程中，它是一種安全的狀態(tài)，還是一種風險的狀態(tài)，都是城市的系統(tǒng)的屬性。我們強調(diào)安全是系統(tǒng)屬性，不是個別的屬性。要強調(diào)在城市的發(fā)展的過程中，我們不僅僅要注意建設規(guī)劃、經(jīng)濟發(fā)展、基本工程設施等等方面，還要在這些城市發(fā)展的重大的舉措過程中，要特別強調(diào)安全，要把安全工作融入整個城市的發(fā)

　展規(guī)劃之中。只有這樣，讓安全和發(fā)展是同步發(fā)展的，這樣才能保證在城市發(fā)展的過程中具有安全的屬性。我們過去談到事故災難的時候，基本的致因理論往往是脫離了系統(tǒng)這樣的概念。我們講到的一些比如說四不練模型、因果關系模型等等，他對一個局部的個別的事故災難的字音分析是有效性的，但已在一個城市的發(fā)展過程中，如何避免事故災難的發(fā)生，應該采用一些系統(tǒng)安全的思想、理論和方法，我們知道，當在城市的發(fā)展過程中出現(xiàn)了一些重大事故災難，比如說像天津 812、像響水 321，像上海踩踏事件和深圳的光明新區(qū)渣土受納場堆積的滑坡這樣的事故災難，當這樣事故災難發(fā)生的時候，我們更多的是應該從整體上的經(jīng)濟、社會、文化、技術，包括整體的生產(chǎn)力水平，這樣的背景下來分析來認識事故的系統(tǒng)上的原因。我們要認識到系統(tǒng)的運行是如何導致事故災難發(fā)生的，我們不能簡單的把這些事故災難簡單的僅僅歸結于哪個人？哪個部門和哪件事的責任上，如果我們在城市的發(fā)展過程中，尤其這城市的風險治理的過程中，我們只強調(diào)個別因素，對系統(tǒng)中發(fā)生風險的認識那是遠遠不夠的。而且你只強調(diào)個別原因，對系統(tǒng)中的風險，對系統(tǒng)中產(chǎn)生的 4 個災難，會使我們對事故災難的致因產(chǎn)生偏離，本質上的偏離，我們更多的應該從系統(tǒng)上的缺失，我們叫結構上的缺陷。認識到產(chǎn)生事故災難原因，我們在整個城市的發(fā)展過程中，在一個大的系統(tǒng)里關注安全問題，從制度從發(fā)展等方面來解決我們可能遇到的風險，這樣我們才可能避免重大事故災難的發(fā)生，或者是當事故災難發(fā)

　生的時候，由于我們事先采取了有效的應急準備措施，而不至于造成嚴重的傷亡后果。所以我們說我們以為僅僅依靠責任追究，僅僅依靠乘法就可以解決在城市發(fā)展過程中的風險治理和應急管理問題我們是做不到的。而且我們過分強調(diào)責任追究，那樣就會使懲罰成為安全的敵人。它不利于城市整個的發(fā)展過程。我們知道如果我們僅僅依靠責任追究，來解決整個城市安全發(fā)展中的問題，會造成一些重要的缺陷，甚至產(chǎn)生負面的反應。比如說僅僅依靠責任追究來解決安全和應急管理中存在的問題，就會使從在這個領域里承擔重要職務重要的工作的同志們，把自己的工作崗位看成是一個高風險的崗位，這不利于這些干部和職工勇于擔當，勇于承擔責任。另一方面，我們把所有在城市發(fā)展過程中遇到的一些事故、災難都稱為責任事故，那么這樣就會在公眾和媒體中產(chǎn)生一些錯誤的認識。長此以往，會產(chǎn)生一個很我們無法避免的副作用，政府的公信力會下降。所以我們強調(diào)在城市的安全發(fā)展過程中，我們要全面的系統(tǒng)的開展安全管理，不能僅僅依靠個別人，個別部門來解決系統(tǒng)中的安全問題。

　三、城市安全發(fā)展的幾點建議

　第一節(jié)現(xiàn)代安全管理的核心是風險治理

　在城市安全發(fā)展這樣一個重要的命題上，我覺得我們必須要強調(diào)，我們要實行從傳統(tǒng)的安全管理，像現(xiàn)代的風險治理這樣一個理念上的重大轉變。我們在講座之前就講到管理和治理有很大的區(qū)別，我們現(xiàn)在倡導的是在事故災難之前，我們對危害進行識

　別，對危險進行評估，對我們識別和評估的威脅、危害和危險，采取有效的風險控制計劃，這樣才能真正的保證一個城市的安全。

　按照風險治理的思想，我們對一個城市一個地方的安全本質的認識和傳統(tǒng)認知是有很大區(qū)別的。傳統(tǒng)的認識認為一個城市安不安全，關鍵就是看你有沒有出現(xiàn)事故，你沒有出事故的時候，我們說這個城市是安全的，當你出了事故之后，我們要說懲治是不安全的，可是嚴按照現(xiàn)代風險治理的思想，判斷一個城市是否安全，關鍵是看你在城市發(fā)展過程中有沒有危害，有沒有危險？你對存在的危害和危險，是否執(zhí)行了有效的風險控制計劃。所以從這個意義上來說，一個城市是不是安全，我們關鍵看他有沒有風險。

　所以我們說安全是風險的隸屬度，所以我們說在城市的發(fā)展過程中，我們要核心的思想，要按照風險治理的思想做好危害識別、危險評估和制定全面系統(tǒng)的風險治理計劃。談到危險或者是風險的評估。我們過去長期的采用一個評價方法，叫 R 等于 LC我們大家有人把它習慣稱為風險評估矩陣，這個方法是在 60 年代的時候，在美國軍隊的一個安全標準中提出來的。這個標準產(chǎn)生于 1962 年，它的標準名稱是 MALSTDA882，在風險評估標準里提出了 R 等于 LC 的評估，矩陣就是說事故災難的危險，相當于事故災難發(fā)生的概率和危害程度之間的乘積。

　我們知道這樣一個評估標準，它是有很大的局限性，他對一個具體的作業(yè)地點和一條簡單的生存生產(chǎn)線，這樣一個標準它是

　有效的。但是它對于一個復雜的、立體的，甚至分句分布非常廣泛的大的系統(tǒng)，評估標準是極其有限的。所以從本世紀以來，國際上一致認識到，對于重大事故災難的風險的評估，是很難采用R 等于 LC 這樣的評估標準的。比如在 2015 年世界防災減災減少災害風險的仙臺大會上，提出了一個全新的重大事故災難的風險評估的理論和方法。

　具體的說事故災難的風險相當于危害的暴露程度和管理上脆弱性之間的函數(shù)，這樣的一個描述，它揭示了一個事故災難的本質，其中包括脆弱性，就是一個重大的事故災難，不完全取決于災難的原墻有多大，不完全決定于災難能量的釋放，還取決于我們?nèi)祟愖陨淼姆婪逗蛻獙δ芰ΑＫ�以在城市的發(fā)展過程中，我們要想避免一些事故災難對城市發(fā)展造成的重大影響，必須要克服自己的脆弱性，采用反脆弱性的科學措施，來提高城市應對各類災難的韌性。

　我們知道當前在社會風險這樣的理論下面，在一個城市的發(fā)展過程中會出現(xiàn)非線性交互和多元耦合的現(xiàn)象，那么這種現(xiàn)象是極易的導致無法預測的災難的發(fā)生的。所以風險治理的思想就是在事故災難發(fā)生之前，針對可預期的風險，采取有效的風險治理措施，這樣才能避免事故災難的發(fā)生，或者即使發(fā)生了事故災難。由于我們事先采取有效的風險治理措施，也可以避免產(chǎn)生嚴重的傷亡和損失。我們在談到事故災難的時候，過去我們有一個傳統(tǒng)的理論，就是事故災難的發(fā)生往往是若干個獨立事件同時發(fā)生，

　互相累加才形成了一個事件。那么在這方面有過去有很多理論，比如說軌跡交叉理論，比如是偶然性符合理論等等。那么實際上我們一區(qū)說一個事故災難的發(fā)生是多個獨立事件同時發(fā)生，我們還不如說在一個系統(tǒng)中由于危害沒有得到識別，危險沒有得到評估，在時間的發(fā)展過程中有風險住便逐漸的逼近了事故的發(fā)生。談到危害危險和風險治理，我們現(xiàn)在的問題不是對我們對風險治理一無所知，我們恰恰是知道了關于風險治理太多的似是而非的東西。所謂的風險治理主要包括三個方面，第 1 個是它的危害的識別，什么是危害呢？我們的安全生產(chǎn)法里把它叫做危險源，危害英文叫得斯，它強調(diào)的是一種危險物質的存在。風險治理還要特別強調(diào)危險的評估，在危險的評估或者叫風險的評估里面，我們在安全生產(chǎn)的法律里把它叫事故發(fā)生的隱患，所謂的危險或者風險，他使的是一種狀態(tài)。這種狀態(tài)主要包括三個方面，第一是環(huán)境與設備設施存在的不安全的狀態(tài)。第二是我們管理上存在的一些薄弱環(huán)節(jié)，甚至制度化的一些漏洞和得不到有效的執(zhí)行。第3 個是我們從事這個行業(yè)有關人員的安全素質，達不到生產(chǎn)經(jīng)營活動和城市管理活動中的要求與風險部無法相匹配。所謂的安全素質主要包括兩個方面，第一叫意識，第二叫能力意識加能力，我們就叫素質。如果在我們的生產(chǎn)經(jīng)營活動和我們在社會管理活動中，我們在三個方面都存在問題，表現(xiàn)為不安全的狀態(tài)，我們都叫危險或者叫風險，都對這些狀態(tài)要進行有效的評估。第 3 個方面，針對我們存在的危害和危險，我們必須要制定全面的、系

　統(tǒng)的、有效的風險管控計劃，所以一個風險治理它是包括了危害的辨識、危險的評估和風險管控這三個要素的。

　如果我們對生產(chǎn)經(jīng)營活動或城市管理過程中存在的危害沒有辨別，一些危險物質，我沒有進行有效的管控，或者我們對生產(chǎn)經(jīng)營單位和城市管理過程中存在的一些可能導致事故發(fā)生的一些危險，沒有進行有效的評估，或者說我們雖然知道了有哪些危害，也了解到有什么樣的危險，但并沒有采取有效的風險管控計劃。無論是哪種情況它的存在，我們都對它的基本判定是你是在默認和等待事故發(fā)生。

　第二節(jié)基于底線思維做好應急準備

　第 3 個方面，我們這城市的安全發(fā)展過程中，要特別注意，對中彈、事故、災難的風險是先做好應急準備。如果我們沒有做好準備，那么當災難來臨的時候，我們就難以避免的造成重大損害。所以從這個意義上說，應急準備是最應急管理工作最重要的基礎工作。換句話說，現(xiàn)代的應急管理思想，最核心的就是要實現(xiàn)應急準備。我們記得總書記在紀念唐山大地震的會議上，曾經(jīng)提出了一個重要的指導思想，那就是兩個堅持三個轉變。其中一個重要的轉變就是把由原來的事故災難發(fā)生后的應急救援工作為重點，轉移到轉變?yōu)槭鹿蕿碾y發(fā)生之前，事先做好準備的指導思想上，所以要實現(xiàn)由過去強調(diào)事故災難后的應急救援，轉變到事故災難發(fā)生之前的應急準備。

　無數(shù)個事故災難的經(jīng)驗都告訴我們，應急準備是決定于應急

　管理工作的成敗。同時應急準備的能力如何，也決定的你應急救援中公眾的生死存亡。我們在這方面有很多的經(jīng)驗教訓。第 1 張照片反映的是 2014—15 年跨年活動期間，上海外灘陳毅廣場當時的情景。據(jù)有關部門報道，當時在廣場上聚集了 30 多萬人，我們注意到 30 多萬人擁擠成一個總體，你幾乎看不到管理的跡象。我們知道當大規(guī)模群眾聚聚活動的時候，我們必須采用 4 個最基本的應急準備措施和風險治理措施，才能避免事故的發(fā)生。第 1 個要嚴格控制活動場所的人群密度。我們知道人群密度和踩踏事件發(fā)生成正比例關系，如果不能控制人群密度，那就增加了你活動的風險。第 2 個，對場內(nèi)大規(guī)模的人群聚集活動，必須采取有效的分隔，把它不能讓它擁擠成一個整體失去控制，必須分割成若干個單位，分單位的進行有效的管理。第 3 個，對廣場為活動的人群，無論是進入廣場、走出廣場和在廣活動區(qū)域內(nèi)的活動，我們必須對公眾的流動的路線、方向和地點實行嚴格的管控，不能在里面隨意走動，尤其是避免發(fā)生人流對沖，和避免讓人群經(jīng)過高風險節(jié)點，哪里是高風險的呢？下坡。上坡、急轉彎、水邊、橋上，在這些地點要有專人值守，控制人群經(jīng)過的密度和速度，確保安全。我們知道這些年發(fā)生一系列重大的踩踏事件，都是發(fā)生在這樣一些地點。第 4 個，在活動之前，我們就要啟動應急預案，在活動廣場的中心及其外圍，布置好足夠的安全保衛(wèi)力量，而且要采取有效的風險準備措施，包括派在場中心和外圍要配備足夠的公安民警和醫(yī)療救護人員，在廣場中心和外圍又建立

　交通通道，能夠隨時啟動應急響應。

　我們看看這張照片，上海外灘這種照片，我們首先看到人群的大量的擁擠、密度超高，風險自然就會難以控制。第 2 個，對現(xiàn)場的人群并沒實行有效的分割，擁擠成一個整體，我們幾乎無法控制，失去了控制。第 3 個我們也看不到在廣場中心和外圍事先做好了一些應急準備的情況。這個事故事后的調(diào)查也證明，對公眾的運動方向沒有實行嚴格的管控。

　我們看看這種照片，是美國紐約時代廣場當天晚上的情景，這個活動叫水晶球墜落。參加這個活動的據(jù)說要來自世界各地100 多萬的游客，我們注意到無論是在廣場中心和時代廣場，它放射性的街道上也是擠滿了人群�？墒俏覀冏⒁獾竭@些人群被劃分成若干個方陣，每個方陣里大概有 1 到 2 千人，這些方陣是周用鋼鐵的巨馬把他圍了起來，任何人不得擅自活動，而且在方陣的 4 周，我們注意到有警察在里面核糖核槍實彈的巡邏和維持治安，把幾 100 多萬人分割成若干個方陣，再由警察來對它進行管理，我們知道這樣安全性就明顯的提高了。而且美國 ERC 的警察曾經(jīng)向我們介紹說，當時代廣場發(fā)生跨年夜活動的時候，他們對進入廣場和走出廣場的人群是實行嚴格的管控的。而且在活動之前，他們就在廣場中心及其外圍布置了足夠的安全保衛(wèi)力量，和醫(yī)療救護人員。

　我們看到在每個方陣之間都預留了安全通道。我們看到這幾條安全通道上，原來的斑馬線清晰可見，救護車和警車可以在這

　里穿梭而行！當廣場是任何一個部分發(fā)生意外的時候，執(zhí)行任務的警察和醫(yī)生可以通過這些預先預留的應急通道，在第一時間達到出事的地點。而且在活動前 8 個小時，紐約市就啟動了黃色響應。在活動前 4 個小時，他們就會啟動最高級別的應急預案，就是紅色預警及其響應。當時紐約的警察告訴我們說，我們天上有直升飛機巡邏，地下有警車在那里穿梭而行。我和我的同事曾經(jīng)問他們說這樣是不是反映過當當時還并沒有出現(xiàn)什么意外，就啟動預案了，就大動干戈。這位警官對我說，100 多萬人擁擠在一起，什么事情都可能發(fā)生。如果我們事先不做好準備，一旦發(fā)生意外，你根本是無法處理的。我們從紐約時代廣場活動所體現(xiàn)出來的，這種方法主要是對事故災難之前，針對可預期的風險做好應急準備工作。而我們當前我們的應急管理的思想，所謂的應急預案的啟動，是在事故災難發(fā)生之后，我們客觀的講，上海市人民政府應對這次事故災難，他們反映是非常靈敏的，他們的應急救援的速度和質量幾乎是無可挑剔的。可是我們的問題是如果按照應急準備的思想，我們是先對人群的密度實行控制，我們對現(xiàn)場的人群實行有效的分割，我們對人群流動的方向實行強制性的管理。我們在廣場中心及其外圍事先布置了足夠的安全保衛(wèi)力量，醫(yī)療救護人員和應急通道等措施。這個事故災難還會發(fā)生嗎？ 所以我們要特別強調(diào)，在城市的安全管理中，應急準備的重要性。我們知道所謂的應急準備，主要就是要形成與風險相匹配的能力。一個大的城市，尤其是在一個高速發(fā)展的城市，風險幾

　乎無處不在。我們?yōu)榱吮苊馐鹿蕿碾y的發(fā)生，我們要特別強調(diào)應急準備。我們知道按照傳統(tǒng)的應急管理的思想，應急管理工作是分成 4 個階段的御，這 4 個階段是預防、準備、響應和恢復，這4 個階段在全世界取得共識。無論是歐洲、美國、日本，把應急管理工作都是劃分為 4 個階段。可是從本世紀以來，現(xiàn)代應急管理的思想發(fā)生重大改變，現(xiàn)代管理、應急管理認為應急準備它不僅僅是 4 個階段之一，更重要的應急準備已經(jīng)成為整個應急管理活動全過程的支撐性行動。這就是說無論是在預防、準備、響應、恢復，任何一個階段都要事先做好準備。我們準備的是什么呢？準備的是可一區(qū)的風險，你有什么樣的可預期風險，你就要做好什么樣的準備？我們準備的目標是什么？也就是形成一可預期風險相匹配的能力。應急準備最核心的目標是能力，我們城市發(fā)展速度這樣快，規(guī)模擴張的這樣大，如果我們不根據(jù)城市的發(fā)展，根據(jù)我們面臨的可預期風險，事先做好準備，當事就很難避免事故災難的發(fā)生，或者是當事故災難發(fā)生的時候，由于我們準備不夠，又很難有效的應對，有可能造成重大的人員傷亡和嚴重的財產(chǎn)損失。

　所以準備是應急管理工作中最重要的基礎性行動，準備決定了我們應急管理的成敗，準備的能力、活能力如何，決定了你應急救援過程中公眾的生死存亡。我們說的應急準備，從現(xiàn)代意義上來說，主要是包括 6 個方面，6 個，第 1 個，一個城市一個地方應急準備，必須形成一個健全的組織體系，要有專門的組織來

　應對各類重大突發(fā)事件的和做好準備工作。第 2 個，我們要設有一個完備的預案的系統(tǒng)，預案要結合我們城市的可預期風險的實際，具備有效的執(zhí)行力。第 3 個，我們要注意在城市中培養(yǎng)公眾中的風險意識，提高廣大公眾應對事故災難的責任感。我們知道最有效的能力，實際是在公眾之中第 4 個，我們要做好應急培訓和演練，如果我們僅僅有一個文字面上的預案，不做好演練和培訓，預案就成一紙空文，我們應急預案可以形成一個完整的系統(tǒng)，包括技能的、功能的和綜合性的演練，提高城市應對重大事故災難風險的能力。第 5 個，把安全和應急管理納入整個城市的整體規(guī)劃。在重要的基礎設施關鍵資源上，要做好應急準備工作。最后一個，要在城市內(nèi)形成一個完整的應急準備體系。各個部門之間，地方和地方之間要建立友好伙伴關系。當事故災難發(fā)生的時候，我們在第一時間迅速啟動，并形成有效的統(tǒng)一指揮和聯(lián)合響應。

　在這樣一個應急準備過程，其中一個最重要的中心環(huán)節(jié)，抓好應急預案，它的編制和它的組織實施。我們過去認為所謂的應急預案是在事故災難發(fā)生之后，他指導我們在現(xiàn)場如何進行搶險救援工作的方案。

　可是現(xiàn)代的應急預案，對這個觀念已經(jīng)發(fā)生重要的改變。現(xiàn)代的應急預案，重點是在事故災難發(fā)生之前，我們針對可預期的風險應急預案，指導我們?nèi)绾巫龊脺蕚�。所以從這個意義上說，一個城市抓好應急預案，是我們做好應急準備一個中心的環(huán)節(jié)。

　我們這些年編制了很多預案，可是大家都感覺到我們有些預案，他缺乏執(zhí)行力，缺乏有效性。這個問題是多方面的，其中主要的一個原因是什么？就是我們在應急院的編制過程中，采用的一種編制方法叫模板制作法。

　這種應急預案的編制很難避免官僚主義和形式主義的傾向。那么現(xiàn)代的應急預案，它的編制的路線是針對情景任務能力的編制技術。我們在應急預案編制之前，我們首先對這個城市行業(yè)或者是社區(qū)要進行有效的風險評估，要把評估發(fā)現(xiàn)的最主要的風險把它描繪成事件，我們要刻畫這樣一個重大突發(fā)事件，它的破壞強度、波及范圍和我們處理這個事件，我們的困難在哪里？有人把這個叫做情景構建。根據(jù)這樣的情景，我們來進行任務設置。任務上大體應該分成三層，第 1 層任務是領導決策指揮的任務。第 2 層任務是各個職能部門和各協(xié)同單位他們承擔的職責。第 3個是現(xiàn)場搶險隊伍乃至公眾們，他們應該承擔什么樣的任務和職責。這些任務和職責要列出清單，交給每一個承擔任務的單位和團體，他們要按照任務清單的要求進行能力建設，你缺什么你就補什么。要形成任務、職責、要求的能力，這種能力在寫進應急預案里，應急預案中只寫你能夠做到的，這樣的應急預案就基本可以克服官僚主義和形制主義的跡象，使它具有很好的執(zhí)行力。

　另一方面，再好的應急預案，如果不經(jīng)過演練，他也是沒有實際效果的。所以說在某種意義上說，應急的培訓和演練甚至比應急預案都重要。我們知道應急演練的專業(yè)名詞叫什么？xs。xx

　強調(diào)的是練而不是眼。當前我們在一些城市里面開展了一些應急演練工作，可是有些應急演練演的成分多，練的成分少，這樣即使演練發(fā)生了，你也很難達到預期的目標。當前我們的應急演練工作主要存在兩個方面的問題，第 1 個我們的演練缺乏一個比較長期周密的規(guī)劃，我們的很多演練是根據(jù)當時的個別的情況，而組織的一些有有針對性的演練，但是我們需要一個長期的、系統(tǒng)的有考核目標的這樣的演練規(guī)劃。另一個就是剛才我講到的我們一些演練，演的成分多，練的成分相對比較少。如果我們按照培訓、演練這樣的規(guī)劃的程序，我們最終就形成了能力，這樣的預期目標。所以我們在中國的城市城市化進程正在發(fā)展過程中，我們安全發(fā)展的一些重要的目標，要實現(xiàn)我們還面臨很大的很多的挑戰(zhàn)。其中一個挑戰(zhàn)我們是不必回避的，就是我們的應急文化和應安全素質的提高，大家知道無論是對一個城市還是一個地區(qū)，提高你的整個的安全的能力、應急的能力，很重要的是要提高廣大公眾乃至基層干部這方面的能力。所以我們要加強一個城市安全文化和應急文化的建設。從某種意義上說，文化決定能力，能力決定成敗。所以我們無論是在工業(yè)發(fā)展的過程中，何是在城市的建設過程中，我們要特別認識到理念、文化的重要性。所以我們在這里強調(diào)一個城市的安全發(fā)展，它特別要強調(diào)它文化的發(fā)展，其中就包括安全文化和應急文化的建設。我們知道只有公眾的認識得到了普遍的提高，他們安全素質具備了與風險相匹配的能力。

　當災害發(fā)生無論是天災還是人禍，由于他們具備了優(yōu)秀的文

　化素質，他們都能夠有效的應對。所以從這個意義上說，城市的安全發(fā)展重要的基礎建設，文化建設。我們在這個報告剛開始的時候，我們就介紹了，城市的安全發(fā)展有一個重要的目標，就要達到韌性的要求。我們要建設一個韌性的城市，這對于提高城市的防災、減災和安全能力、應急能力是至關重要的�？墒谴蠹抑�道，韌性他不是生來俱有的，一個城市的韌性，它必須經(jīng)過有序的應急準備和一些文化建設的過程，它才能逐漸的實現(xiàn)。我們要達到韌性城市的目標，首先我們要樹立應急準備的事項，按照應急準備的思想，我們對城市所預期的風險要進行評估，要把這些風險刻畫成事件就叫情景，然后按照情風險的情景進行能力建設。這些能力我們要寫進應急預案里。我們要把在應急準備中形成的能力寫進應急預案里，應急預案中只寫你能夠做到的。一個應急預案編制好之后，我們必須要做好三件事，這也是通用的國際慣例。第一件事，應急預案編制好之后，必須進行一次以上的演練。我們大家知道，沒有經(jīng)過演練的應急預案是不具備法律效力的。第 2 件事情，一個應急預案在兩年內(nèi)必須演練一次，如果兩年內(nèi)還沒有進行演練，應急預案實際上就已經(jīng)自動作廢了。第 3 個，你在應急演練過程中要特別注意發(fā)現(xiàn)問題，如果每次演練都是圓滿成功，每次演練都是完美無缺，這樣你就很難發(fā)現(xiàn)在你應急體系和城市安全治理過程中存在的問題，這樣無助于提高你的應急準備能力。我們通過發(fā)現(xiàn)的問題提出評審改進意見，這樣的評審給您，一方面是醫(yī)院進一步修改完善，可是另一方面更重要的是

　發(fā)現(xiàn)我們在應急準備中存在的薄弱環(huán)節(jié)，提高我們應急準備的能力。由此，我們通過這樣周而復始的 PDCA 循環(huán)，通過這樣有序地科學地持續(xù)改進過程，我們就會逐漸達到一個目標，這個目標就是韌性。所以我們要建設一個安全的城市，韌性的同事，我們必須要樹立風險治理的思想和應急準備的指導方針，這樣我們才能真正的達到我們的目標，我們才能把我們的城市建成一個安全發(fā)展型的城市。

　謝謝大家。

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