摘 要 改革開放以來，在大部門體制改革和分稅制的背景下，中央政府簡政放權，縣級政府日益成為基層治理的主體。在有效應對基層社會中常發(fā)的突發(fā)事件上，以傳統(tǒng)“官僚制”作為常規(guī)治理的基層政府機構無法快速、高效回應，只能依靠臨時機構這一快速反應機制來達成對社會的治理。臨時機構填補了官僚機構的漏洞，優(yōu)化了政府的資源配置方式，提高了政府的執(zhí)政能力，體現(xiàn)了基層政府非常規(guī)治理在一些需要臨時性、靈活性較強的事務上優(yōu)于常規(guī)性治理的特點。在基層政府的實際運作中，臨時機構與官僚體制相互依賴、交織運作，表明了臨時機構與官僚機構的“共生關系”。但是，臨時機構其存在本身就具有兩面性，優(yōu)點與弊端并存。這樣的特性決定了臨時機構運動型治理的合法性和必然性，也揭示了其存在的矛盾性。所以，對于臨時機構的改革，我們需要把握好“制度化改革”與“有效治理”之間的平衡，從而可以進一步提高我國基層政府治理效率的快速和高效。

　關鍵詞：基層政府；臨時機構；運動型治理；官僚體制；基層政府治理 目 錄

　摘 要 I Abstract II 目 錄 III 第 1 章 緒 論 6 1.1 課題的依據(jù)及意義 6 1.2 國內外研究概況 6 1.2.1 國內研究概況 6 1.2.2 國外研究概況 7 1.3 研究方法 7 第 2 章 臨時機構概述 9 2.1 臨時機構的含義及產(chǎn)生背景 9 2.1.1 概念 9 2.1.2 臨時機構產(chǎn)生的背景 9 2.2 臨時機構的類型及其特點 10 2.2.1 類型 10 2.2.2 臨時機構的特點 11 2.3 本章小結 12 第 3 章 基層政府中臨時機構的運作 13 3.1 臨時機構運作的案例 13 3.1.1 該縣“清潔鄉(xiāng)村”工作中的項目整合 13 3.1.2 油煙污染整合中的聯(lián)合執(zhí)法 13 3.2 基層臨時機構運行的特點 14 3.3 臨時機構的運行體制 15

　3.4 基層臨時機構治理問題——合法性的缺失 16 3.5 本章小結 16 第 4 章 臨時機構在基層政府治理中的必要性 17 4.1 官僚機構常規(guī)化治理所產(chǎn)生的缺陷 17 4.1.1 主體的缺失 17 4.1.2 行政績效低 17 4.1.3 協(xié)作水平差 17 4.2 臨時機構在基層政府中的功能 18 4.2.1 彌補功能 18 4.2.2 補位功能 18 4.2.3 協(xié)調功能 19 4.2.4 提高行政效率功能 19 4.3 本章小結 20 第 5 章 臨時機構在基層政府中產(chǎn)生的問題及解決措施 21 5.1 臨時機構對基層政府治理的消極反應 21 5.1.1 臨時機構是非法律授權的執(zhí)法主體，使政府治理的合法性受到挑戰(zhàn) 21 5.1.2 權責不明，形成監(jiān)管盲區(qū)，使基層治理失去民眾支持 21 5.1.3 財務不清，管理混亂，抹黑政府的政績 21 5.1.4 工作人員雜亂，能力水平低，降低了基層政府的行政效率 22 5.1.5 人員調動頻繁，責任追究落實差，不利于基層政府人員的查處 22 5.1.6 機構隨意設置，引發(fā)機構膨脹，增加了政府的行政成本 22 5.2 解決措施 22 5.2.1 完善法律體系，增加臨時機構執(zhí)政的合法性，提高基層政府治理的有效性 23 5.2.2 嚴格審批臨時機構的成立、撤銷及裁并，減少政府的行政成本 23 5.2.3 提高臨時雇員的水平，加強對臨時機構的監(jiān)督 23 5.2.4 加快服務型政府的職能轉變 23 5.2.5 學習西方國家基層臨時機構的設立 24 5.3 本章小結 24 結 論 25 參考文獻 26 致 謝 27 附錄 28 燕山大學本科生畢業(yè)論文 - 7 - 第 1 章 緒 論 1.1 課題的依據(jù)及意義 隨著改革開放的深入進行，社會上突發(fā)的階段性事件往往得不到有效且合理的解決。

　在此基礎上，我國的地方政府紛紛以“指揮部”、“辦公室”、“領導小組”命名了大量的“臨時機構”[1]。臨時機構的大量存在，對于有效解決社會中的臨時事件提供了便捷的同時，往往給政府機構和其自身的發(fā)展帶來了很大的限制，降低了政府的公信力和民意指數(shù)，給政府治理社會增加了負擔。對于臨時機構的褒貶不一，有的人認為：“設置臨時機構的初衷是對某一特定事務進行專門管理，這是全國很多地方長期以來廣泛的做法，主要是為了應對復雜的社會情況，以發(fā)揮行政行為的靈活性，解決經(jīng)濟社會發(fā)展中的問題；有的人則認為大部分的臨時機構除在履行了自身的職能和維護社會的穩(wěn)定、促進社會的發(fā)展上具有一定的推動力外，對于現(xiàn)今社會所提倡的依法行政、構建責任政府的方面上存在一些弊端。我國的基層政府是國家社會治理的主體，其內部執(zhí)政的合法性，才能促進社會進步的有效性和快速性。

　臨時機構雖然填補了官僚組織中的漏洞，但是卻給政府自身的機構發(fā)展帶來了限制，通過對基層臨時機構的問題進行分析，刨析臨時機構的特點和運作邏輯，對解決基層臨時機構中帶來的行政效率低下、腐敗現(xiàn)象、隨意決策和權錢交易等現(xiàn)象有一定的緩解作用，同時，通過對比臨時機構的運動型治理和基層政府的常規(guī)治理，可以區(qū)分二者的不同，近而達到二者的“平衡”，促進優(yōu)化基層政府的管理體制，完善政府的責任機制，切實為基層群眾辦實事的責任政府。通過研究臨時機構對我國基層政府治理的影響，可以讓給我們更好的了解基層政府中臨時機構的運作方式，從而對我們規(guī)范臨時機構提出進一步的幫助，優(yōu)化基層政府對社會的治理。

　1.2 國內外研究概況 1.2.1 國內研究概況 臨時機構往往是一種因為自身的靈活而相對獨立于官僚制常規(guī)機制性的機構。因為臨時機構在我國基層政府中的運作較為廣泛，因此我國國內對于該方面的研究相對來說較為廣泛。歐陽靜以鄉(xiāng)鎮(zhèn)“中心工作”為例，認為運動型治理構成了基層政府的一種常規(guī)化治理技術[2]。黃仁宇在對中國歷史的梳理和韋伯的理論思考，強調了“數(shù)目化”管理方式的有效性，然而，調研發(fā)現(xiàn)，在縣級政府的官僚體制運行中，以績效考核為中心的激勵結構并不能真正的發(fā)揮實質性意義[3]。

　作為基層治理主體的縣級政府，所管理的事物大多紛繁復雜，相對處理的時間就會較長，然而基層政府對于這些問題的處理多采用分解和量化的方式，這又加重了對這些問題處理的難度，造成棘手的問題很難有效納入激勵機制中去，進一步帶動“實際的工作中，各部門建立的預期目標過低”問題的產(chǎn)生。當績效辦發(fā)現(xiàn)這一問題時，會相應的提高目標設定，各部門的領導就會通過協(xié)商來降低績效辦給的壓力，盡可能達到部門公平。

　1.2.2 國外研究概況 “臨時機構”作為一種社會現(xiàn)象，不僅在中國廣泛存在，西方社會也存在大量的臨時機構。國外的臨時機構的設立主要由相關部門和專家委員會來提出，然后經(jīng)由討論方能成立，除了那些因為迫切性而成立的臨時機構外，其余的臨時機構成立要獲得“議

　會”的認證。例如：1996 年蓋伊·彼得斯的《政府未來的治理模式》中主張在政府內部設立臨時機構、配備臨時雇員，盡可能減少常設機構的數(shù)量，通過臨時機構來實現(xiàn)政府職能目標，只有這樣才能有助于政府創(chuàng)新，避免常設機構的僵化問題[4]。

　國外的臨時機構大多是以“協(xié)調議事”為主要職能，與我國的臨時機構不同，主要是由于西方國家的政府職能和相關法律比較清晰，政府基本上都是“小政府”的形式職能界限很清楚，同時，伴隨著完善的政府財政體系，使得政府對臨時機構的監(jiān)管更為成熟。西方政府內部經(jīng)歷過一系列的改革，政府的職能逐步實現(xiàn)社會化和市場化，加之西方國家的非政府機構發(fā)展相對成熟，促使政府更傾向于有效地與非政府組織進行合作，以此來解決突發(fā)性問題，并不需要專門建立臨時性機構。

　1.3 研究方法 第一，文獻研究法。論文的準備階段，我通過網(wǎng)絡等方式來獲得相關資料，搜集于本篇論文契合的文獻和書籍，并對獲得的資料進行總結，了解其中有關制度的規(guī)范性的文獻資料，通過多方面參考，得出自己的觀點，以此來支持文章的脈絡。

　第二，案例研究法，通過在第二章第三章引用廣西某縣的案例以及“美麗鄉(xiāng)村建設”的案例來闡述臨時機構對基層政府治理影響，論述了臨時機構在基層政府中的運行方式，提高自己觀點的可信性。

　第三，系統(tǒng)分析法。在本篇論文中，我通過將臨時機構作為一個整體的系統(tǒng)，以此來分析臨時機構對我國基層政府治理的影響，因而我所查找的相關文獻都是以“臨時機構”作為一個整體。然后來刨析臨時機構的利弊，進而得出自己的相關結論，保證自己結論的準確性。

　第 2 章 臨時機構概述 2.1 臨時機構的含義及產(chǎn)生背景 隨著政府行政改革機構的深化，傳統(tǒng)官僚機構難以應對項目制下基層的廣泛運動，為推動某項指標的快速完成以及具有廣泛合法性，一些地方政府以“指揮部”、“辦公室”、“領導小組”等名義，組成了大量臨時機構，如廣西某縣由于食品安全問題突出，導致該縣藥監(jiān)局的編制由 20 幾個增加到 95 個編制[5]。臨時機構設立的初衷是為了對某項特定的事物進行專門化管理， 應對社會生活中的各種復雜問題，但由于各類臨時機構層出不窮，政府對其的管理制度的缺失，其工作人員犯罪現(xiàn)象也呈現(xiàn)連年增多趨勢，嚴重影響了政府在社會中的公信力。

　2.1.1 概念 根據(jù)我的查找，有關于臨時機構的含義并沒有相關準確定義，在一篇論文中發(fā)現(xiàn)了較為準確的定義：臨時機構也稱“非常設機構”，是指除常設機構外，為完成某項綜合性、臨時性的任務而設立的具有行政管理職能的跨地區(qū)、跨部門的組織協(xié)調機構，名稱通常叫做某某領導小組、辦公室、聯(lián)席會議、指揮部等[6]。為組織協(xié)調某項特定任務而設置的臨時機構，稱為領導小組；為組織協(xié)調某項建設工程項目而設置的臨時機構，一般稱為指揮部；為組織協(xié)調某一方面工作而設置的臨時機構，成為委員會。在

　國外，一般從工作性質角度，稱為專案機構和目標規(guī)劃機構[7]。

　2.1.2 臨時機構產(chǎn)生的背景 在本文摘要部分，我對臨時機構產(chǎn)生的主要原因進行了簡要分析。由于我國傳統(tǒng)“官本位”的官僚思想，導致上級政府下沉的大量工作需要各個部門逐層審批，時間長，效率低，同時，由于指派的任務沒有明確的指向，并沒有規(guī)定什么工作由哪個部門負責辦理和承擔責任，導致政府部門之間相互推諉，回應效率差，缺乏社會公信力。關于臨時機構產(chǎn)生的其他原因主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

�。�1）行政資源配置不均 基層政府治理以資源的合理分配為基礎，資源的分配狀態(tài)影響著政府的治理能力和治理績效。根據(jù)管理學所學，行政資源包括人事和資金兩方面因素，二者根據(jù)“三定”方案落實到基層政府的相關部門和機構。“三定方案”即定職能、定機構和定編制。財政局的預算分配和落實主要依靠著三定方案執(zhí)行[8]。傳統(tǒng)的官僚體制在運行過程中一定會出現(xiàn)機構的裁減和增加，人員的流動和職位的更換，這就在一定程度上造成了資源分配的不合理性，如一些部門的工作人員的配備與工作量不成正比。

�。�2）部門間缺乏協(xié)同和溝通 中國的政治體制具有“條塊”特點，在條條與塊塊之間，形成了一種由當?shù)卣�府管理直屬部門的人財物，同時接受其上級部門的業(yè)務指導和領導的規(guī)章制度。因此，這也就意味著縣級治理往往涉及多個部門，且必須集合多個部門的力量才能實現(xiàn)有效治理。例如：我們縣文化市場行政執(zhí)法中的網(wǎng)吧管理實際上涉及到工商局、電信局和文化局等部門。根據(jù)文化部門的要求，未成年人禁止進入網(wǎng)吧，網(wǎng)吧禁止通宵營業(yè)這一規(guī)定由縣文廣體局承接，但是規(guī)定在執(zhí)行過程中就遇到了問題，經(jīng)由調查，我發(fā)現(xiàn)各縣的文體局執(zhí)法力量薄弱，執(zhí)法人數(shù)少，因而其職責在執(zhí)行過程中受限，無法有效執(zhí)行規(guī)定，而工商局認為，文化部的規(guī)定與他們無關，電信局認為，用戶交了錢，就應該提供服務。由此可見，部門之間互相推諉是導致社會中存在問題得不到解決的重要因素，若其他部門不配合，獨木難支，一個部門很難完成任務，所以，某些部門成立臨時小組，特事特辦。

　1994 年，楊文毅在《臨時機構多的原因及對策》中分析臨時機構的產(chǎn)生原因主要有以下幾個方面：一是傳統(tǒng)的工作方法和思維定勢使然；二是上下對口；三是硬性規(guī)定的需要；四是改革進一步深化的需要，2007 年，劉圣中的《臨時組織--一體化行政與官僚制缺陷下的組織安排》闡述了臨時機構產(chǎn)生的原因是行政一體化和官僚制的缺陷。這兩本書是我找到對臨時機構分析最近的書籍，我將其進行總結，得出了上述結論。

　2.2 臨時機構的類型及其特點 2.2.1 類型 由于臨時機構要面對和解決的主要是那些突發(fā)性社會事件，所以只能根據(jù)不同的情況去成立不同的臨時機構。臨時機構的類型有多種，主要分為以下幾個方面：

�。�1）以行政領導為主的臨時機構

　以“在行政領導”工作中完成特定的目的和工作為主要特點的臨時性機構。該機構通常以“領導小組”為命名，成員主要是在政府機構中工作的行政部門，為領導特定行政事務而組建。

�。�2）以行政管制為主的臨時機構 由于社會經(jīng)濟生活的快速發(fā)展，需要相應的管束機制對社會生活中的經(jīng)濟問題進行約束，這樣，臨時性行政管制機構便應運而生。其成立的主要任務是規(guī)范社會上相關產(chǎn)品的生產(chǎn)及流通，多以“辦公室”命名。

　（3）以行政應急為主的臨時機構 這一類型的臨時機構是針對突發(fā)的自然災害或者大型的傳染疾病而成立的“專門委員會”。在大型自然災害和疾病發(fā)生時，由一些部門抽調相應的專業(yè)人員，對這些危機提出應對措施及解決方法，以“組織部”為名，在這些問題完善后，就立即解散。

　（4）以行政議事為主的臨時機構 從其名稱上來看，這類型臨時機構主要任務是“協(xié)調議事”，多用于協(xié)調各部門間的利弊。我們都知道，政府在處理社會事務時，需要各部門間的相互配合與合作，當政府部門之間出現(xiàn)職能交叉、權責不明時，各部門會“討價還價”，為了有效解決部門之間的單獨行動、不行動或者集體行動的情況出現(xiàn)，這一機構便應運而生。

　2.2.2 臨時機構的特點 根據(jù)上節(jié)對臨時機構含義的分析，它的特點表現(xiàn)為三個方面[13]。

　我國現(xiàn)行臨時機構的內部成員絕大多數(shù)都是在行政系統(tǒng)內部臨時抽調的，是一種臨時的組織機構，機構內部成員的構成并沒有脫離傳統(tǒng)的行政編制，仍然具有濃厚的行政色彩； 臨時機構的設置與裁撤受時間約束較為嚴格。臨時機構的成立以一定的突發(fā)性任務為目標，其設立的主要目的是為了解決社會上的一些突發(fā)性任務或階段性任務，當這些任務完成后，該機構會面臨著及時解散或裁撤的現(xiàn)象； 臨時機構在性質上不是具有法律意義的行政主體。臨時機構的成立并沒有相關法律、法規(guī)授權。根據(jù)我國臨時機構目前的發(fā)展狀況來看，很多臨時機構的設立僅僅是在得到相關上級領導授權后便可設立，忽略了同級人大的表決。

　2.3 本章小結 本章我對臨時機構進行概述，通過對臨時機構進行多方面的分析，闡述了臨時機構的含義、產(chǎn)生原因、分類以及問題，對我們深入了解臨時機構提供了借鑒意義，同時也為我繼續(xù)論述基層臨時機構的運作進行了鋪墊和論述。在對臨時機構進行概述時，結合查找的相關文獻，我認識到了臨時機構存在的一些問題，提出相關解決辦法，如：明晰權責、撤并機構，具體的解決辦法我在后續(xù)的章節(jié)里會提出。

　第 3 章 基層政府中臨時機構的運作 縣級官僚機構不能有效且合理地配置行政資源和治理資源來適應復雜多變的治理環(huán)境，也不能形成強有力的激勵結構而促發(fā)官僚機構的活力，最后，還會受部門利益的限制，

　因此，這兒就要求縣級政府要具有復雜治理的能力。官僚機構治理能力受到限制的同時促使了運動型治理的產(chǎn)生。在實踐中，運動型治理往往通過臨時機構的組織運作而表達。

　3.1 臨時機構運作的案例 對于基層臨時機構的運作方式，不同的地方有不同的準則和依據(jù)，根據(jù)對資料的查找，并結合一些學者的實地調研經(jīng)驗，我選擇了某學者在廣西某縣的調研成果。這個案例涉及鄉(xiāng)村建設和城市執(zhí)法。

　3.1.1 該縣“清潔鄉(xiāng)村”工作中的項目整合 2013 年至 2014 年之間，該縣按照自治區(qū)的要求推進“清潔鄉(xiāng)村”建設工作，并成立了“鄉(xiāng)村辦”這一臨時機構，縣委副書記任鄉(xiāng)村辦公主任；這個工程是一個系統(tǒng)工程，包括“清潔家園、田園、水源”三個項目[14]。2013 年 3 月該縣縣政府發(fā)文成立“清潔田園”活動工作領導小組，由副縣長任組長。領導小組下設辦公室和整治工作組，所有成員均從各單位抽掉。領導小組的各單位成員根據(jù)其部門職能進行分工。例如：縣能源辦：聯(lián)合水產(chǎn)畜牧獸醫(yī)部門抓好大中型禽畜養(yǎng)殖場沼氣工程建設工作；縣財政局：整合項目資金，加快推進“清潔田園”活動和村屯生產(chǎn)垃圾及生產(chǎn)垃圾分類回收示范點建設工作；縣建設局：利用建設項目資金，加快推進村屯生產(chǎn)垃圾分類回收示范點建設工作。在“清潔鄉(xiāng)村”工作中，政府充分利用了“條條”掌握的涉農項目資金。無論是之前的新農村建設，還是清潔鄉(xiāng)村，他們都構成了項目資源的集裝器[15]。

　3.1.2 油煙污染整合中的聯(lián)合執(zhí)法 當下基層政府中行政執(zhí)法的困境普遍存在，行政執(zhí)法權帶來的部門分割，不僅導致了各部門之間執(zhí)法力量的薄弱，還出現(xiàn)了多頭執(zhí)政和重復執(zhí)政的現(xiàn)象。聯(lián)合執(zhí) 法的顧名思義是多個部門共同處理交叉地帶，這一執(zhí)法方式成為了治理的重要方式。

　該縣自 2015 年開始進行油污專項整治，并且成立了專門的餐飲服務業(yè)油煙整治小組，縣委書記任該小組的組長，由該縣的食品藥品監(jiān)督局牽頭，工商局、環(huán)保局、綜合執(zhí)法局作為配合單位。整治的主要方面是露天燒烤必須進廚房，并且安裝油煙進化器。執(zhí)法隊伍分為兩個小組，由各個單位各出幾人組成。為了進一步推動工作，這段時間以來，縣委書記要求必須先安裝油煙凈化裝備，才給與發(fā)證，有證的合法經(jīng)營者若不安裝，也不能強令其關閉或者進行處罰。該項決定若要立案，需要 90 天的法定程序，超出了專項整治行動的時間周期。在這種情況下，只能通過環(huán)保部門對排放的油煙進行檢測，利用環(huán)保法處罰[9]。

　3.2 基層臨時機構運行的特點 根據(jù)上面的案例，我們可以清晰的發(fā)現(xiàn)，我國基層的臨時政府在運作過程中存在著多方面的特點，主要包括以下方面：

　執(zhí)法方式的快速性 臨時機構的成立是根據(jù)特定的突發(fā)事件而產(chǎn)生的，根據(jù)事情的嚴重性，有些成員還包括一些專家以及技術人員，他們能夠根據(jù)事情發(fā)展的具體情況，靈活的應對，提出相

　關的解決措施，做到及時發(fā)現(xiàn)及時解決，較快的回應社會需求。

　（2）組織方式的靈活性 臨時機構不設獨立的編制，因而其在成立的時候不受上級的批準，只需要本級的黨委和政府通過發(fā)文即可成立。機構的人員從其他相關部門抽調，工資和人事關系仍然由原來的單位負責，若參與臨時機構工作時間超過半年，則“績效考核”在臨時機構進行。由于臨時機構沒有“三定方案” 的約束，無法與財政局預算對接，因而其運轉經(jīng)費通過縣長調節(jié)支配[10]。所以臨時機構在組織架構上呈現(xiàn)較強的靈活性，使得縣級治理可以突破官僚機構的約束，形成一種快速響應機制，利于迅速配置和整合行政資源。

　權力結構的動員性 臨時機構不同于官僚機構的消極行政，具備積極行政的色彩。臨時機構不僅促進了橫向部門之間協(xié)調性，還形成了一黨政領導為核心的縱向治理結構，這種結構具有強烈的動員性。臨時機構是依托黨組織進行的政治授權，往往由黨政主要領導或分管領導負責。在這一方面上來說，臨時機構橫向協(xié)調性功能的發(fā)揮恰恰植根于其動員行的縱向結構。黨政領導資政所具有的身份、級別和權威可以轉化為有效的治理資源，并且賦予臨時機構以相應的整治合法性和科層行政級別，為臨時機構的動員能力奠定了基礎。

　治理目標的“剩余性” 所謂剩余就是某些事物很難按照既有的部門框架歸類，或者歸類后也很難通過單個部門行政的方式實現(xiàn)治理。這些剩余的事物往往處于模糊地帶、交叉地帶，很難被納入常規(guī)治理框架中。剩余事物的內容具有很強的綜合性，往往需要多個部門共同配合才能進行有效的治理。剩余性的治理目標決定了臨時機構具有結果中心性，其強調的是實質的合理性，重視的是以責任為基礎的職能整合。剩余食物作為基層治理中的難點和重點，牽涉著縣級政府大量的治理資源。

　3.3 臨時機構的運行體制 根據(jù)上述某縣的兩個案例，從不同方向反映了臨時機構的運作邏輯。

　激勵強化體制 “績效考核”是該縣主要的政績考核方式。在工作過程中，臨時機構主要包含督察、問責、約談甚至直接罷免在內的激勵方式[11]。在黨政機構領導的主導下，黨委部門的力量也被激活，產(chǎn)生了一定的政治激勵，若員工不能在規(guī)定的時間完成任務，根據(jù)績效考核體系，可以對他們進行罷免、督察和問責。

　傳統(tǒng)的官僚制體系下，部門之間根據(jù)自己的權限開展工作，并受到法律的約束。特事特辦的特殊主義在傳統(tǒng)的官僚體制下不具備合法性，所以各部門的行政很難突破法律的界限，而臨時機構則可以在很大程度上模糊法律約束，形成治理中的法治軟約束機制。上述的例子中，食品藥監(jiān)局在餐飲服務許可證的申請條件上設置限制雖然不和法律的規(guī)定，但卻有利于整治工作的推進和有效解決，能夠客服官本位的行政弱化。通

　過激勵強化機制，臨時機構可以充分發(fā)揮自身的合理優(yōu)勢，保證政府執(zhí)政效率的提高。臨時機構帶來的法制軟約束機制拓寬了官僚機構的行動范圍，幫助政府治理具備了更大的彈性空間[12]。

　資源的有效整合體制 臨時機構將相關的部門整合，進而扭轉部門治理資源的投資方向。由于治理資源的缺乏和治理能力的不足，在部門間的相互整合過程總產(chǎn)生的資源必然會集中于也頂?shù)目臻g和地帶。上面的案例，清潔鄉(xiāng)村和綜合行政執(zhí)法主要是針對特定的村莊或特定的空間。臨時機構的出現(xiàn)雖然優(yōu)化了政府的有限治理資源的配置，但這種整合機制并沒有打破部門之間存在的界限。因為項目整合在實踐上遵循的是“渠道來源不變，任務不減，各記其功”的原則，這就意味著官僚機構的職能分工在臨時機構的框架下并未消失，條條和塊塊在臨時機構的組織框架下緊密結合。

　3.4 基層臨時機構治理問題——合法性的缺失 我國基層政府對于社會的治理普遍采用傳統(tǒng)的“官僚主義”做法，過度關注行政“績效”和“效率”，忽略了“政治原則”，成為官員謀取自身利益的通道。政府部門拋棄民眾意愿的做法，導致了社會事務的治理嚴重脫離群眾路線，引發(fā)部分官員為官不正、貪污腐敗盛行和民怨四起。我們國家現(xiàn)在農村的中基層政府在稅改后將農村工作的重心放在“新農村建設”上，但這類的工作大體上屬于“形象工程”[17]。例如，我查找到的 2018 年福建省投資 260 億用于“美麗鄉(xiāng)村”建設，但是，大部分鄉(xiāng)村卻出現(xiàn)了慘不忍睹的“形象工程”：順昌縣某村的村口填塘改建為草皮大公園；松溪縣某村田間修建大廣場、沙縣某村村口建設大牌坊最為大村莊的標志。這些美麗鄉(xiāng)村建設只顧照搬城市模式，脫離鄉(xiāng)村實際，而后存在維護成本高的嚴峻問題。但是，這些活動并沒有讓村民感到切實滿意，該村的村民并不愿意他們的田間被廣場所覆蓋，所以并不配合政府的行動，常常會發(fā)生村民與鄉(xiāng)干部糾紛，更為嚴重的還會造成村民的集體上訪，村民們普遍認為政府喜歡建設形象工程，卻從來不注重解決村民的實際需求，例如：基礎設施的建設、留守兒童的教育以及老人的贍養(yǎng)問題[13]。由此可見基層政府臨時機構在運行過程中造成政府的有效性和社會的分離，喪失了人民對政府機關的滿意和信任度。

　3.5 本章小結 本章以兩個例子從正反兩面來分析基層臨時機構的運作方式、運作特點和運行機制，從而與該篇論文相呼應，進一步探討臨時機構在政府機構內部的行為準則及其在運行上和傳統(tǒng)官僚體制的區(qū)別，對于探討基層臨時機構對政府的治理提供幫助，有效解決基層臨時機構運行合法性缺失的問題。

　第 4 章 臨時機構在基層政府治理中的必要性 4.1 官僚機構常規(guī)化治理所產(chǎn)生的缺陷 改革開放至今，我國社會的基層治理正在不斷完善，但因為其是直接面對廣大的人民群眾，其不斷產(chǎn)生的新問題對基層治理提出了新一輪的考驗，特別是在我國經(jīng)濟發(fā)展

　的新常態(tài)下，單獨依靠基層政府的常規(guī)治理會面臨更多的挑戰(zhàn)和困難。如何在新舊問題交接的基礎上挽救基層政府常規(guī)治理能力的現(xiàn)代化，需要各機構共同努力[14]。

　4.1.1 主體的缺失 基層的治理主體主要是人民群眾，傳統(tǒng)的官僚體制本身在行政體系運行的過程中就存在著很多問題，其中，最主要的問題就是主體缺失的問題。

　我國進入 21 世紀，社會呈現(xiàn)多元化發(fā)展趨勢，法治政府的建設使人民的主體意識不斷提高，而由于政府科層人員的行政效率低、自身素質差，給政府自身的權威帶來了一定的挑戰(zhàn)。在上面的案例中，我闡述了基層政府為提高行政績效，忽略村民實質意愿，更有甚者，基層政府動員村民進行新農村建設時，完全不相信政府，和政府對著干，造成人民群眾較低的參與度[15]。

　4.1.2 行政績效低 在“對上負責”的壓力型體制下，有些項目因為可以受到領導的關注而具有明顯的區(qū)分度，而相對于這些被領導矚目的“特別”項目，其他指標并不能體現(xiàn)區(qū)分度。但這些“特別”的工作量化為具體的數(shù)量指標往往需要很大的難度，這就導致了建立在數(shù)字目標考核基礎上的激勵結構發(fā)生了改變，帶來目標的刻板化和選擇性中執(zhí)行，從而降低政府的治理績效。

　4.1.3 協(xié)作水平差 部門之間的沖突不斷，加之各機構內由素質各異的人員構成，意識形態(tài)的差距 導致各部門之間沖突不斷，當部門之間橫向交流協(xié)作存在障礙時，其協(xié)調往往職能依靠上級處理，上級處理也就意味著各部門之間橫向交流水平差，加之法律規(guī)定部門之間各司其職，避免職能交叉，弱化了政府內各部門之間的交流和溝通。

　4.2 臨時機構在基層政府中的功能 從我國現(xiàn)行的制度設置上來看，政府機構由官僚機構與臨時機構共同組成，因而二者具有的“正式”與“非正式”差異決定了二者在運作方式和治理方式的不同，但是這種差異并沒有導致二者在實踐治理中功存在沖突和矛盾，反而因為臨時機構是官僚機構的一部分，所以與官僚機構構成了一定的相互促進、彼此共生關系。臨時機構在基層政府中的功能主要有體現(xiàn)為以下幾個方面。

　4.2.1 彌補功能 傳統(tǒng)的官僚體系的治理效率欠缺，因而不足以承載縣域治理的基本要求。作為運動型治理的臨時機構則填補了這一空白，其靈活性利于彌補官僚機構反應不足的缺陷。臨時機構針對常規(guī)治理難以完成或者實行起來較困難的工作，從官僚機構中攝取養(yǎng)料，并把這些養(yǎng)料根據(jù)不同的目標，借助強大的領導機制進入官僚機構，這實際上是重組了政府的治理結構，整合資源的過程。

　4.2.2 補位功能 臨時機構作為政府機構中的一部分，既能彌補基層政府常規(guī)治理的不足，又能幫助政府快速處理社會上突發(fā)性、臨時性的事件，能夠快速滿足社會的關注度，不斷適應現(xiàn)

　階段社會經(jīng)濟環(huán)境快速發(fā)展，對政府職能改革滯后進行及時的補位，完成常規(guī)治理所不能及時完成的指標。

　從社會的發(fā)展程度來看，我國的機構設置呈現(xiàn)不斷增長的趨勢，而臨時機構作為政府的補充與常設機構共同組成為政府的機構。由于社會公共事務的復雜以及政府治理環(huán)境的變遷，完全依靠政府的常設機構很難使問題得到快速有效的解決[16]。現(xiàn)在的政府機構無論怎樣完善，都以能完成一般的社會任務為工作指標，根本沒有必要設立事先預防的萬全機構，但是政府有管理一般公共事務和特殊公共事務的職責，所以，為了完成這些特殊的事物，就必須設立各類臨時機構。另外，具體部門的職能單一，動員能力差、整合能力低，因此，在社會面臨突發(fā)事件的時候，政府需要調動一切可以調動的資源和各方的力量來應對，對于那些綜合性、協(xié)調性、突發(fā)性的事件，臨時機構具有不可代替的作用。

　4.2.3 協(xié)調功能 臨時機構的產(chǎn)生是由各個部門抽調相應人數(shù)組成的機構，克服了傳統(tǒng)官本位體系中各個部門之間溝通的閉塞。官本位思想中，各個部門各負其職，相互之間交流較少，缺乏部門合作，導致一個任務必須由多個部門協(xié)調完成時出現(xiàn)各部門領導各自為政，從而降低了行政效率。臨時機構通過克服政府內各部門間橫向聯(lián)系的弊端，從而加強部門之間的溝通，提高政府的行政效率[17]。

　我國目前正處于嚴峻的社會轉型期，行政環(huán)境急劇變化，管理風險的擴大，讓一切行政行為變的不可預測。因此，學會不斷的調節(jié)自身來適應外部環(huán)境的變化，加強自身的風險預測和評估能力，但由于基層政府對上級的依附，阻礙了其內部機構的改革的變遷。臨時機構憑借其自身的靈活性和及時性，能夠調動各部門的積極性，協(xié)調部門間利益和部門關系，靈敏地應對政治環(huán)境的變化，提出相應的解決措施，將行政風險降到最小化。因而，我們可以因環(huán)境的變化而建立相應的臨時機構，通過加強各部門之間的合作，使行政效益最大化。

　4.2.4 提高行政效率功能 臨時機構為了共同的政治目標而整合組織力量，通過激勵和資源整合使機構內各部門成員組成統(tǒng)一的有機整體，統(tǒng)一了成員的意識，保證決策目標的有效實現(xiàn)和計劃的有效執(zhí)行。

　“條塊分割”是影響我國地方政府和基層政府溝通效率差，辦事效率低的主要原因。“條條與塊塊”割裂了部門之間的溝通，形成了“多頭管理”和“機構臃腫”、帶來了行政效率低下等一系列嚴重問題。特別是分稅制確立后，政府各部門利益凸顯，進一步加強了政府臨時性協(xié)調議事機構具有溝通條塊關系，減少和超越官僚機構，提高行政能力，克服官僚體制弊病弊病有很大幫助。

　政府是基層社會治理的主要力量，以提高社會滿意度，完善社會治理方式為主要目的，因而就需要其提高自身的效率來完成這一任務[18]。而傳統(tǒng)的“官本位”色彩往往帶來的是政府的行政效率低下，對社會需求的回應程度低，而臨時機構的出現(xiàn)，彌補了

　官僚體系的不足，具有一定積極的影響力。

　4.3 本章小結 本章我對基層政府治理進行了簡要描述，將基層政府治理分為兩個方面，一是以官僚體制為主體的常規(guī)治理，另一個是以臨時機構為主的非常規(guī)治理。首先我對基層政府常規(guī)治理的缺陷進行了論述，然后，我又對臨時機構在政府中的功能進行概述，分析了臨時機構在基層政府中的作用，為下文論述臨時機構的問題及提出相應的解決辦法做依據(jù)。

　第 5 章 臨時機構在基層政府中產(chǎn)生的問題及解決措施 5.1 臨時機構對基層政府治理的消極反應 臨時機構作為基層政府機構的構成部分，其對基層政府的治理既產(chǎn)生了積極作用，但也存在著不可忽視的消極作用。事物存在的本身就帶有兩面性，因而，在論文的第四章，對其在政府治理中的積極影響進行了概述，在論文本章，我著重提出臨時機構對基層政府治理的消極影響及其治理。

　5.1.1 臨時機構是非法律授權的執(zhí)法主體，使政府治理的合法性受到挑戰(zhàn) 根據(jù)上文所提出的案例來說，臨時機構成立的合法性有待考量。從臨時機構的定義我們可以看出來臨時機構是以黨委領導為依托，為解決特定的突發(fā)事件而臨時組成的機構。在我國，這意味著，它們的成立不具備法律效應。機構工資的發(fā)放是由縣領導單方面統(tǒng)一發(fā)放，成立的時間短暫，可以隨時取消，取消時只需經(jīng)過開會表決。這樣一個不具備合法性的組織機構，讓其代表政府組織行使管理社會的職責，并不具有足夠的公信力。又因為它是政府機構的一部分，所以，會讓民眾對政府產(chǎn)生誤會，加大政府和民眾之間的矛盾，不利于政府的治理。

　5.1.2 權責不明，形成監(jiān)管盲區(qū)，使基層治理失去民眾支持 “權責不清”是我國臨時機構根深蒂固的問題，這一問題總是與“政府內每個部門都能管但是沒有一個能管了，沒有一個敢負責”的問題相伴而生。許多臨時機構成為政府權力籠罩下的監(jiān)管盲區(qū)，成為職務犯罪的重災區(qū)[18]。例如，溫州市科技館籌辦，按照常理應由科技局或科協(xié)主管，但查實的“主管部門”是無暇監(jiān)管的獨立王國，導致無人承擔具體的責任，讓民眾無處尋找由誰對自己負責，造成民怨紛紛，百姓有苦不敢說，政府從而失去了民眾的支持。

　5.1.3 財務不清，管理混亂，抹黑政府的政績 我國的臨時部門缺少建賬核算這一行政事項，全部的經(jīng)濟往來由出納員獨自掌管，財務支配的隨意性較大，導致亂發(fā)獎金、公款吃喝以及借款長期不還等問題，同時也是容易造成出納員產(chǎn)生“小金庫” 的重要原因，這些都造成了我國國有資產(chǎn)的嚴重流失。我縣就存在許多官員“簽字吃飯”，公款消費的現(xiàn)象，但是他們普遍認為這是政府常規(guī)官員公款吃喝，所以，基層廣泛流傳“是官皆貪”的思想，抹黑了政府的政績。

　5.1.4 工作人員雜亂，能力水平低，降低了基層政府的行政效率 臨時機構的人員大多數(shù)均由“臨時工”產(chǎn)生，有些從單位抽調，有的從社會聘請，有

　的則是某領導的親屬，這些人的個人修養(yǎng)和工作水平參差不齊。如：湖北省某縣的臨時機構中絕大部分的財務人員沒有會計證，有些人甚至從來都沒有接過財務工作，根本無法有效快速發(fā)揮職能，造成行政過程中的低效率和低水平。

　5.1.5 人員調動頻繁，責任追究落實差，不利于基層政府人員的查處 雖然臨時機構的數(shù)量多、名目多，但是政出多頭和劃分責任的困難使臨時機構很難定性。加之臨時機構臨時人員多、事畢人散，相關資料無法得到準確接受，常常出現(xiàn)“帳隨人走，人走丟帳”，給發(fā)現(xiàn)和查處相關違紀人員的工作帶來了難度，也容易出現(xiàn)貪污腐敗的人沒被查出，回到原來的機構和職位繼續(xù)貪污的現(xiàn)象。如浙江省青田縣審計局對該縣舊城進行改造，指揮部門在審計的時候發(fā)現(xiàn)，因該臨時機構領導調換頻繁，高達 570 多萬的國有資產(chǎn)長達數(shù)年未及時追繳。

　5.1.6 機構隨意設置，引發(fā)機構膨脹，增加了政府的行政成本 由于社會的快速發(fā)展，社會的不確定因素的快速增加，突發(fā)性和臨時時間應接不暇，對于政府機構不能有效解決的事情，需要成立臨時機構來解決，所以臨時機構不斷的增加，導致政府機構大量膨脹，增加了人員開支，加重了政府的行政成本。

　5.2 解決措施 在第二章節(jié)，我對臨時機構進行論述，臨時機構在基層政府機構并不是十分完美的，仍然有很多的弊端有待我們去解決，從政治學的角度來看，對于一些事項，我們不僅要善于發(fā)現(xiàn)他們尋在的問題，更要提出有效解決這些問題的方法，讓臨時機構能夠對基層政府的治理起積極作用。

　5.2.1 完善法律體系，增加臨時機構執(zhí)政的合法性，提高基層政府治理的有效性 我國當前臨時機構的發(fā)展面臨著實體法缺失的問題，我國雖然進行了七次政府體制改革，但是，卻始終沒有將例如“第三部門”、“臨時機構”這類組織納入法律范圍內，使臨時機構得不到法律的約束和限制，無法保障其依法行政的有效性和合法性，產(chǎn)生民眾不支持基層政府治理工作的問題，為政府的治理帶來困難，影響了政府權威的建設，因而，各地政府要有一套規(guī)范和制約臨時機構的法定程序。

　5.2.2 嚴格審批臨時機構的成立、撤銷及裁并，減少政府的行政成本 針對部門機構臃腫造成行政成本增加的問題，我認為應該從源頭抓起，嚴格審批要成立的臨時機構，對其實行效力進行利弊分析，防止“別有目的”臨時機構的發(fā)展壯大，將那些職能相近的臨時機構給與合并，對那些已經(jīng)完成任務并且短期內不會發(fā)生重大事件的機構給與裁并，減少政府的行政成本，加大基層政府對社會基礎設施的建設。

　同樣，針對有些臨時機構在完成任務后任然長期“合法存在”的情況，可以借鑒國外的一些發(fā)達國家“日落立法”，通過同級的立法機關以及司法機關對其進行合理的裁撤。

　5.2.3 提高臨時雇員的水平，加強對臨時機構的監(jiān)督 臨時機構中由于人員人數(shù)的稀缺，存在大量“臨時工” 的現(xiàn)象，他們的素質較低，不具備專業(yè)人才的素養(yǎng)，因而降低了政府的行政效率，使有些工作得不到合理的解決，

　因而臨時機構必須要加強對臨時雇員個人素質水平的提高，明確權責體系，建立責任追查制度，完善對臨時機構的高效監(jiān)督，從而進一步提高基層政府管理水平。

　5.2.4 加快服務型政府的職能轉變 隨著社會的發(fā)展，建設服務型、責任型的政府越來越重要。在當下依法治國的大背景下，要解決臨時機構帶來的困擾，政府必須加快從管理型政府向服務型政府的轉變。這就要求地方政府必須要在法定范圍內行使自己的權力，加強自身和基層 群眾的廣泛聯(lián)系，拓寬民意渠道，一心一意為人民群眾服務，依法建設服務型政府，加強自身應對風險的能力和抵抗風險的能力。

　5.2.5 學習西方國家基層臨時機構的設立 西方國家的臨時機構多以發(fā)揮咨詢作用為主。英國的臨時機構主要是針對專業(yè)性很強的問題制定公眾歡迎的計劃，即咨詢行政機構，與執(zhí)行機構、裁判機構和稱為半行政組織。裁判機構是依據(jù)法定的權力而設立的，較為規(guī)范，解決一些糾紛，執(zhí)行機構通常與政府的各部門聯(lián)系，對一些執(zhí)行性事物進行管理，這三者的聯(lián)合可以促進臨時機構能夠快速、規(guī)范完成群眾所希望的事情。我國的臨時機構的設立要借鑒這種經(jīng)驗，外部的制約監(jiān)督并不能從根本上解決臨時機構存在的一些問題，這就需要臨時機構內有獨立的監(jiān)督部門，對臨時機構的行為進行制約，更利于責任的落實和查處。

　5.3 本章小結 本章是該篇論文的結束章，在該篇，我對臨時機構在基層政府的弊端進行了分析，針對其弊端提出了相應的解決辦法，可能自己的解決辦法不是很成熟，但是，我對基層臨時機構的影響以及對基層政府治理的影響有了深刻的認識，為以后對基層政府的研究打下了基礎，結合前面章節(jié)對臨時機構積極影響的描述，從兩方面對影響進行了概述，為正確規(guī)范臨時機構在基層政府中的運作提供了借鑒意義。

　結 論 本篇論文以臨時機構這一非科層化機構為分析視角，論述了臨時機構、基層政府的治理、臨時機構在基層政府的運作以及提出臨時機構對基層政府治理的影響體現(xiàn)出我國基層治理的典型非常規(guī)化治理。通過對臨時機構的分析，能夠更加豐富我對基層政府治理的認識，并且為提高臨時機構的有效性作出進一步的闡述。臨時機構有其自身存在的合理性，但也存在著弊端，但它的出現(xiàn)無疑是基層政府為快速解決突發(fā)事件的基礎。有很多人對臨時機構持批判態(tài)度，但是，通過四年對政治學的理解來說，任何事物的存在都有兩方面的影響，是共生的矛盾體，所以，分析任何事物都要從其積極和消極兩個方面來說。

　這篇論文開篇，我先介紹了臨時機構的含義、產(chǎn)生背景、類型及其優(yōu)點，因為我對于臨時機構還是持支持的態(tài)度。臨時機構在實踐中由很多人都不知道它，也不了解它，而了解過的人又普遍集中對它的批判上。基層政府中都會大量存在臨時性機構，體現(xiàn)了現(xiàn)代化治理的發(fā)展。論文的第三章，我對我國基層政府治理現(xiàn)狀進行了分析，闡述了治理的困境和臨時機構對基層政府的功能，這部分也說的臨時機構的積極方面，而

　第三章我開始論述臨時機構在基層政府中的運作。這一章節(jié)我主要引用了兩個案例，在這里就不重復說明了，通過這兩個案例，我得到了臨時機構的運作情況，但也發(fā)現(xiàn)了臨時機構的主要問題——合法性缺失。此處的兩個案例我采取的是正反兩個案例，也是為我即將要論述臨時機構對基層政府治理的消極影響埋下伏筆。論文寫到這，最后的章節(jié)我根據(jù)上面的兩個案例進行了分析得出臨時機構對基層政府治理的消極影響，并且以此來提出解決辦法。

　基層政府治理是實現(xiàn)我國現(xiàn)代化建設和提高人民滿意度的主要力量，我國基層政府治理正處于向現(xiàn)代化的轉變過程中，通過研究臨時機構這一非常規(guī)治理方法，對于我們總結常規(guī)治理和臨時機構的利弊有重要影響，對于基層政府快速高效完成任務具有很大的幫助作用，解決臨時機構在基層政府治理中存在的大量問題，利于我們提高對政府辦事效率的滿意度和信任度，營造良好的社會發(fā)展環(huán)境。

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