市紀委監(jiān)委關于破除形式主義的調查報告

　十九屆中央紀委四次全會強調，鞏固拓展作風建設成效，推動化風成俗、成為習慣。堅持從講政治高度整治形式主義、官僚主義，從領導機關和領導干部抓起、改起，深化治理貫徹黨中央決策部署只表態(tài)不落實、維護群眾利益不擔當不作為、困擾基層的形式主義等突出問題。

　 近期，XX 市紀委監(jiān)委成立調研組，到部分區(qū)縣和市級部門實地調研，梳理總結過去一年全市破除形式主義減輕基層負擔取得的經驗成效，分析仍然困擾基層的形式主義突出問題，研究深化治理的對策措施。

　一、準確界定兩組概念

　 鞏固拓展作風建設成效，破除困擾基層的形式主義突出問題，需要精準區(qū)分基層各層級、行業(yè)、領域不同范圍履職群體的不同減負需求，區(qū)別對待，分類施策。

　 關于基層。調研發(fā)現(xiàn)，黨員干部對基層的概念認知存有較大差異，有的認為村（社區(qū)）是基層，有的認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）是基層，有的認為區(qū)縣及以下皆是基層。概念的模糊不清可能導致落實減負要求出現(xiàn)偏差。

　 黨章第三十條明確，在企業(yè)、農村、機關、學校、科研

　院所、街道社區(qū)、社會組織、人民解放軍連隊和其他基層單位設立的黨組織均是黨的基層組織。因此，基層是一個廣義的、相對的概念，其范圍不能簡單從行政區(qū)劃角度絕對地割裂開看，應當涵蓋各個層級、行業(yè)、領域中具體抓落實的群體，把面對群眾、企業(yè)提供服務的基層單位作為重點，通過減負讓他們更好地服務于群眾、服務于企業(yè)、服務于經濟社會發(fā)展。

　 關于負擔。調研發(fā)現(xiàn)，基層干部對負擔的感知主要有兩種類型：

　 一是價值導向型。對感知有意義有價值的工作，即使任務再艱巨再繁重也少有怨言，但對感知無意義無價值的工作，耐受程度較低。比如，有的機關干部坦言：“很多工作都是利黨利國利民的大好事，能夠參與其中倍感榮幸，感覺負擔的是有時很忙卻似乎沒忙對地方的一些工作”；

　 二是利益導向型。一些基層干部對工作本身是否有意義思考較少，更加關注個人付出與經濟收益是否匹配，當感知付出大于收益時便覺負擔。比如，有的村（社區(qū)）干部直言：“現(xiàn)在工作任務更加繁重，但以前有的各類專項補貼卻很少發(fā)了，收入不增反減產生心理變化比較明顯。”

　 因此，為基層減負要注意區(qū)別對待，分類施策，既要把解決價值導向型干部訴求作為重點，確保“好鋼用在刀刃上”；又要關注利益導向型干部的思想動態(tài)，堅持嚴管與厚

　愛結合，強化正面引導和正向激勵。

　二、調研發(fā)現(xiàn)的情況

　 從調研情況看，監(jiān)督檢查過度留痕、落實要求層層加碼、權責劃分與制度保障不匹配、問責泛化簡單化、起草材料不從實際出發(fā)，是基層干部反映相對突出的問題，必須引起重視加以解決。

　 過程監(jiān)督與結果導向的矛盾。“痕跡主義”是當前基層干部反映最強烈最集中最突出的問題，直接體現(xiàn)在會議多、文件多、報表多、記錄多等方面：

　 一方面，伴隨監(jiān)督力度增強、監(jiān)督范圍擴大、監(jiān)督標準細化，基層花費在“留痕”上的精力不斷增多，并且監(jiān)督主體不同、要求不同，一些能統(tǒng)籌合并的事項也不得不分開進行并“留痕”；

　 另一方面，某些工作不出問題則罷，出了問題將面臨被追責問責的風險，比如黨建、安全生產等，監(jiān)督中必須還原過程。因此，如何找到監(jiān)督與被監(jiān)督、過程監(jiān)督與結果導向之間的最佳平衡點，是解決問題的關鍵。

　 特殊舉措與常態(tài)管理的矛盾。由于一些地方一些單位在檢查考核、指標設定、時限要求等諸多方面“層層加碼”，進而滋生了基層落實中的形式主義。如，有的督查檢查要求必須發(fā)現(xiàn)問題，沒有發(fā)現(xiàn)實質問題或發(fā)現(xiàn)問題數(shù)量不多時，就找一些不痛不癢的問題湊數(shù)交差。此外，有的地方和單位

　把特殊情況下采用的特殊舉措濫用到常態(tài)管理之中，并延伸至各個方面、各個環(huán)節(jié)，違背一般工作規(guī)律，具體執(zhí)行者在無法實際完成任務情況下，就把精力集中到材料美化、數(shù)據(jù)造假、盆景打造上，力求在形式上出新出彩。

　 責權劃分與配套保障的矛盾。從具體工作實踐情況看，一是對責權劃分認識不一致，二是清單制定后實際執(zhí)行效果不佳。調研發(fā)現(xiàn)，反映“屬地管理”問題的不在少數(shù)，多是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和村（社區(qū)）干部認為自己承擔了大量本該由上級部門承擔的職責事項，出了問題還要“背鍋”。調研組綜合分析認為，在構建更加高效便民的基層治理體系目標指引下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）今后還將承擔更多職能職責，這是改革的總體方向，當前的問題在于職能部門下放服務管理權限時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）履職所需的經費、人才、技術、網絡端口、業(yè)務培訓等保障環(huán)節(jié)未能同步跟進，也存在個別職責下放了而權力卻沒完全下放的現(xiàn)象。

　 問責過程與執(zhí)紀效果的矛盾。調研發(fā)現(xiàn)，基層存在三種問責泛化心態(tài)：拼湊政績心態(tài)，把不該納入問責統(tǒng)計的納入統(tǒng)計，虛增問責數(shù)量；以下代上心態(tài)，以問責一般干部代替對領導干部的問責；息事寧人心態(tài)，片面追求問責速度，不講精準度，以快速問責安撫負面情緒。調研還發(fā)現(xiàn)，基層存在問責過程不規(guī)范現(xiàn)象：

　 一是主體不清晰，有的職能部門不充分履行應負職責，

　片面認為問責都是紀檢監(jiān)察機關的事；

　 二是程序不規(guī)范，有的職能部門或專項工作組不按程序向本級紀檢監(jiān)察機關移送問責線索，直接向下一級或下兩級黨委交辦問責建議，導致問責不精準現(xiàn)象發(fā)生；

　 三是政策把握不佳，何種情形應當問責、問責該問到哪一級、應當運用何種問責方式尺度把握不一，實際工作中主觀因素影響較大。

　 過關思想與實事求是的矛盾。一些地方一些干部行文不從實際工作需要出發(fā)，起草材料時空話較多、言之無物，不考慮實際效果，不敢尖銳點明問題，不敢涉及問題對象，只求平穩(wěn)和氣過關。訪談中，有的負責起草材料的同志認為，一篇材料往往需要逐級審核把關，把材料寫得四平八穩(wěn)、面面俱到更容易過關。有的負責審核把關的同志認為，材料是部署推動工作的最直接證據(jù)，不講認識怕站位不夠，不講意義怕重視不夠，措施少了怕缺項漏項。

　 三、深入治理突出問題

　 當前，紀檢監(jiān)察機關要在深入檢視問題的基礎上，不斷鞏固拓展作風建設成效，推動整治工作走深走實，為加強基層治理能力、激活基層工作活力、提升基層工作效力，提供堅強的政治、紀律和作風保障。

　 強化精準監(jiān)督意識。當前，紀檢監(jiān)察機關既要通過有力監(jiān)督發(fā)現(xiàn)、懲治、減少或杜絕違規(guī)違紀違法行為，也要不斷

　強化精準監(jiān)督意識，堅決防止監(jiān)督檢查過多過濫而引起“痕跡主義”等負面產物，不斷提高監(jiān)督效率。在專責監(jiān)督中必須始終突出問題導向，認真區(qū)分問題性質，緊盯關鍵少數(shù)、關鍵崗位，圍繞權力運行各個環(huán)節(jié)，完善發(fā)現(xiàn)問題、糾正偏差、精準問責有效機制。

　 改進監(jiān)督檢查工作。緊緊圍繞基層減負要求，緊盯簡化優(yōu)化各類監(jiān)督檢查考核工作程序，從總體上統(tǒng)籌合并、減少頻次。督查檢查應多采取不打招呼、深入一線面對面訪談交流等方式了解實際情況，聚焦關鍵少數(shù)、關鍵問題，更加突出結果導向，不能把發(fā)沒發(fā)文、講沒講話、開沒開會、有無記錄等作為查找問題的重點并予以反饋、要求整改。同時，也要防范把發(fā)現(xiàn)問題數(shù)量多少作為評價督查檢查成效的標準，而忽視問題本身的質量。

　 推動精準問責追責。經常性開展問責統(tǒng)計數(shù)據(jù)清理和問責案件質量評查，凡不屬于問責對象或將直接責任問題納入問責統(tǒng)計的予以剔除，對違規(guī)違紀問責的進行糾正查處，并以適當形式反饋通報，樹立鮮明導向。結合新修訂的《中國共產黨問責條例》，選取一批情況復雜、涉及單位多的典型問責案件做深入剖析，強化問責工作案例指導，督促有關部門嚴格履行黨內法規(guī)和國家法律法規(guī)賦予的責任追究職責。

　 優(yōu)化基層治理體系。督促有關單位按照權責對等要求，加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人才、技術、網絡端口等方面的支持與

　保障。聚焦基層反映比較集中的生態(tài)環(huán)境、應急管理、市場監(jiān)管、綜合執(zhí)法等方面問題，編制政務服務類主體責任和配合責任清單，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）對轄區(qū)需區(qū)縣職能部門解決事項的協(xié)調權，建立“鄉(xiāng)呼縣應、上下聯(lián)動”的響應平臺，改進現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）與職能部門相互考核方式，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）對區(qū)縣職能部門的考核評價力度。

　 重視基層干部待遇。在規(guī)范津補貼或福利有關政策基礎上，對納入基層群眾性自治組織依法協(xié)助政府工作的事項，遵循“費隨事轉、權隨責走”原則，安排村（社區(qū)）干部從事相關協(xié)助工作時，既要在做法上給予指導，也要在經費上給予保障。同時，建議綜合考慮區(qū)域財政情況、消費水平，動態(tài)掌握不同地區(qū)村（社區(qū)）干部具體收入情況，適度加大轉移支付力度，防止因地方財力差異導致的村（社區(qū)）干部收入差距過大。

　 改進減負評價方式�；鶎訙p負的最終效果要由基層干部自己說了算。紀檢監(jiān)察機關要會同相關部門不定期到基層實地走訪調研，或選取一批基層干部群眾代表作為基層減負工作聯(lián)絡員，隨時通過電話了解情況，動態(tài)掌握基層對減負工作的直觀感受。注重將各地各部門報送的相關數(shù)據(jù)與了解到的基層干部實際感受相互印證，對刻意將基數(shù)報大、玩數(shù)字游戲，或將有關事項改頭換面、顯性變隱性等問題嚴肅查處并通報曝光，堅決防止“數(shù)字減負”“名減實不減”等問題。

　從國家“十四五”規(guī)劃看建筑類央企發(fā)展趨勢

　在貿易戰(zhàn)的背景下，“十四五”建筑行業(yè)將面臨更加不確定的外部環(huán)境，更加激烈的市場競爭，更多的潛在的市場風險，將會對建筑行業(yè)央企的市場經營提出更大的挑戰(zhàn)，建筑類央企在“十四五”期間應該朝著業(yè)務細分方向更精準，區(qū)域布局更加聚焦，打造“大經營、強經營”的市場化、國際化的市場經營體系。

　從國家“十四五”規(guī)劃的發(fā)展方向來看，“改革創(chuàng)新”依然是主旋律，“十四五期間”國家將圍繞“補短板、促升級、增后勁、惠民生”，研究推出一批重大工程和項目，提升基礎設施水平，促進改善生態(tài)環(huán)境，改善民生，增強企業(yè)的創(chuàng)新力和競爭力。

　同時，重點圍繞增強企業(yè)發(fā)展內生動力，激發(fā)市場活力，深化“放管服”改革，打造市場化、法制化、國際化的營商環(huán)境。建筑類央企“十四五”期間將圍繞“國際化、市場化、區(qū)域化”縱深發(fā)展。

　國際化——手拉手一起“走出去” 基于國內建筑市場的逐步飽和，競爭白熱化的趨勢，各大建筑央企國際化步伐將會進一步加速，參與國際競爭，提升國際市場的競爭力。隨著國家政府框架項目的進一步收緊，“十四五”建筑央企在國際上面臨的不應該中資企業(yè)內

　部的競爭，而是與國際工程承包商之間的競爭。

　從南北船合并的背后邏輯上來看，“十四五”央企改革也將會朝著世界一流的方向縱深發(fā)展，堅定不移的推進國際化，依靠技術、質量、資金等綜合實力與國際標桿企業(yè)開展競爭，業(yè)務同質化的央企將會面臨新一輪的合并，減少海外之間的競爭，不僅要“做大做強”，還要“做強做優(yōu)”，提升國際化競爭能力。

　市場化——占領細分領域品質至高點 隨著經濟社會發(fā)展水平提高，建筑業(yè)也將會朝著“高品質、高科技、惠民生、強運營”的方向發(fā)展，這就要求各大建筑類央企尤其是下屬二級單位，作為國家隊在細分業(yè)務領域上做精做優(yōu)，而不是同質化競爭，為了短期考核目標到處打獵，鱷魚老虎一起抓，忽視建立細分業(yè)務核心優(yōu)勢，則會導致企業(yè)長期發(fā)展動力不足，即使抓住短暫的政策機遇，后續(xù)增長動力也存在嚴重不足。

　面臨“群雄逐鹿”的建筑市場，各大建筑央企應通過多種形式開展跨領域多方位的合作，解放思想，合作共贏，與產業(yè)鏈上下游企業(yè)合縱連橫，提升綜合項目運作能力，打造細分市場的品質項目。筆者認為，未來只有具備專項細分領域核心競爭能力的建筑企業(yè)才能夠實現(xiàn)高質量的持續(xù)發(fā)展。

　而在細分領域的選擇上，“十四五”規(guī)劃上一定要開展排查式、系統(tǒng)性的外部市場研究，并充分考慮企業(yè)內部的資

　源能力優(yōu)勢，內部與外部兩者步調一致才能夠走的更快更遠。

　區(qū)域化——守住重點優(yōu)勢區(qū)域幾座城 對于建筑行業(yè)來說，國家的總體規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、區(qū)域政策至關重要，如何緊密結合自身區(qū)域情況，開展區(qū)域布局，筆者認為在守住自身區(qū)位優(yōu)勢的同時適度區(qū)域布局。

　每家企業(yè)都有自己的區(qū)位優(yōu)勢，有些企業(yè)盲目加快全國區(qū)域布局，但由于人力資源、資源投入的限制，往往導致區(qū)位優(yōu)勢區(qū)域的項目沒有深入挖掘，自身的區(qū)位優(yōu)勢也沒有發(fā)揮出來。如何守住自己的“山頭”，充分挖掘自己“山頭”的優(yōu)質項目，這就要求企業(yè)在區(qū)域發(fā)展上，立足區(qū)域長遠發(fā)展，站位更高，從政府的角度看待項目，從民生的角度看待項目，解決區(qū)域發(fā)展的痛點，集合項目前后端的優(yōu)勢產業(yè)鏈上下游資源，以產業(yè)聯(lián)盟的方式打造區(qū)域生態(tài)圈，建設一批惠及民生的高品質大項目。

　同時，打造狼性的經營文化，在經營機制改革、商業(yè)模式創(chuàng)新等方面持續(xù)深化改革，以提升經濟效益為核心；針對央企下屬三級企業(yè)且主要市場來源于集團內部市場，加大這類企業(yè)的混合所有制改革，向外要市場，向外要效益，增強企業(yè)內生動力。

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