要素市場(chǎng)化配置深化改革概述

　目 錄 要素市場(chǎng)化配置是全面深化改革新突破 ...................................................................................................... 3

　一、深刻理解推進(jìn)要素市場(chǎng)化改革的重大意義 ................................. 3

　二、體現(xiàn)了問題導(dǎo)向、全面深化改革的務(wù)實(shí)精神 .............................. 51

　三、當(dāng)下推進(jìn)要素市場(chǎng)化改革具有特殊價(jià)值 .................................. 54

　 要素市場(chǎng)化配置是全面深化改革新突破

　 2020 年 4 月初，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見》，在當(dāng)前抗擊新冠肺炎疫情的關(guān)鍵時(shí)刻，這份文件的發(fā)布體現(xiàn)了以習(xí)近平同志為核心的黨中央在如此復(fù)雜的國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)面前，堅(jiān)定不移深化改革開放的戰(zhàn)略定力。中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)在“疫”后實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的前景值得期待。

　一、深刻理解推進(jìn)要素市場(chǎng)化改革的重大意義 推進(jìn)要素市場(chǎng)化改革具有三方面重大意義。

　一是建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)體系的關(guān)鍵步驟。黨的十九屆四中全會(huì)提出要建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)體系。這個(gè)高標(biāo)準(zhǔn)不僅體現(xiàn)在商品市場(chǎng)上供求機(jī)制、價(jià)格機(jī)制和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制等市場(chǎng)機(jī)制充分發(fā)揮作用，更為基礎(chǔ)和重要的則 是在要素市場(chǎng)上體現(xiàn)出市場(chǎng)配置各類要素資源的決定性作用。

　改革開放以來，我們不僅建立了極為豐富的消費(fèi)品市場(chǎng)和生產(chǎn)資料市場(chǎng)，像土地、勞動(dòng)力、資本、技術(shù)等生產(chǎn)要素市場(chǎng)也得以發(fā)育并

　茁壯成長(zhǎng)。但由于種種原因，這些生產(chǎn)要素市場(chǎng)在運(yùn)行過程中不同程 度地存在行政干預(yù)過多、市場(chǎng)化運(yùn)作不暢、資源配置效率不高等問題。盡管中央文件屢有提及，但受思想觀念的障礙和利益固化的藩籬的羈 絆，這些年來改革進(jìn)展緩慢。該文件的出臺(tái)，不僅再次明確了要素市 場(chǎng)化改革的方向，而且針對(duì)不同的要素提出了具體的市場(chǎng)化改革舉措， 具有很強(qiáng)的可操作性，有利于加快高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)體系的建立。

　二是深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重大舉措。近年來，針對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行 中的結(jié)構(gòu)性矛盾，中央提出了以“三去一降一補(bǔ)”為主要內(nèi)容的供給 側(cè)結(jié)構(gòu)性改革思路。經(jīng)過幾年努力，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的短期結(jié)構(gòu)性矛盾得 到了緩解，取得了積極成效。但“三去一降一補(bǔ)”治的是急癥，解的 是表，邏輯是從產(chǎn)品端的結(jié)構(gòu)性矛盾出發(fā)，在企業(yè)端發(fā)力，通過淘汰 過剩產(chǎn)能、出清“僵尸企業(yè)”、降低過高杠桿等措施糾正結(jié)構(gòu)性失衡。但從企業(yè)端深挖下去，除了微觀主體的治理機(jī)制和創(chuàng)新活力有待進(jìn)一 步激發(fā)外，作為投入的要素端的扭曲也是一大病癥所在。

　推進(jìn)要素市場(chǎng)化改革，有利于提升要素流動(dòng)性，有利于引導(dǎo)各類要素協(xié)同向先進(jìn)生產(chǎn)力集聚，進(jìn)而為產(chǎn)業(yè)鏈水平的提高創(chuàng)造條件。可以說，要素市場(chǎng)化改革是繼“三去一降一補(bǔ)”之后，又一大供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的杰作，是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革進(jìn)一步深化的重要標(biāo)志。

　三是要素市場(chǎng)發(fā)育程度是一國(guó)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力的重要體現(xiàn)。與商品市場(chǎng)中有各種品種、規(guī)格、性能的商品不同，要素市場(chǎng)一般品種相對(duì)單 一（比如文件中重點(diǎn)談到五類：土地、勞動(dòng)力、資本、技術(shù)和數(shù)據(jù)），場(chǎng)所或平臺(tái)相對(duì)集中（如各地的建設(shè)用地招拍掛中心），一般具有資源 優(yōu)化配置功能、維護(hù)市場(chǎng)秩序功能、集中競(jìng)價(jià)功能、資金樞紐功能和 大數(shù)據(jù)匯集功能。不論是國(guó)家級(jí)要素市場(chǎng)，還是區(qū)域性要素市場(chǎng)，成 功的前提是能夠在業(yè)態(tài)上做到三個(gè)集聚。

　一是交易量的集聚能力，成功的要素市場(chǎng)往往能集聚區(qū)域性或全

　國(guó)性 80 % 以上的相關(guān)要素交易資源。

　二是交易會(huì)員單位、中介機(jī)構(gòu)等各類企業(yè)和品牌的歸集和集聚。

　三是物流通信的樞紐集聚功能。作為一個(gè)成功的要素市場(chǎng)，理應(yīng) 有完善的通信基礎(chǔ)設(shè)施以支撐這個(gè)要素市場(chǎng)的大數(shù)據(jù)、云計(jì)算和人工智能的樞紐條件。

　基于此，要素市場(chǎng)的效率往往決定了一個(gè)經(jīng)濟(jì)體的運(yùn)行效率，成為國(guó)家和國(guó)家之間、地區(qū)和地區(qū)之間競(jìng)爭(zhēng)的核心能力的體現(xiàn)。相較于普通經(jīng)濟(jì)體，那些擁有全球要素市場(chǎng)影響力的經(jīng)濟(jì)體競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)更為突出。

　二、體現(xiàn)了問題導(dǎo)向、全面深化改革的務(wù)實(shí)精神 按照分類施策、循序漸進(jìn)的原則，文件從土地、勞動(dòng)力、資本、技術(shù)和數(shù)據(jù)五大要素的各自特點(diǎn)出發(fā)，對(duì)每一類要素配置市場(chǎng)化改革 的具體舉措、推進(jìn)方向、政策重點(diǎn)做了清晰的規(guī)劃和安排。這里分別 從五大要素涉及的市場(chǎng)化改革中各選一項(xiàng)具體舉措來解讀分析其蘊(yùn)含 的改革紅利。

　土地要素。“探索建立全國(guó)性的建設(shè)用地、補(bǔ)充耕地指標(biāo)跨區(qū)域交易機(jī)制。”經(jīng)過多年的實(shí)踐探索，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤和結(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑政策在優(yōu)化土地資源配置、加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程、促進(jìn)扶貧攻堅(jiān)等方面發(fā)揮了重要作用。但這些政策操作起來行政手段過多，市場(chǎng)化配置不足。

　文件明確提出“探索建立全國(guó)性的建設(shè)用地、補(bǔ)充耕地指標(biāo)跨區(qū)域交易機(jī)制”，這是促進(jìn)建設(shè)用地資源的市場(chǎng)化配置的重大舉措。過 去四十年我國(guó)每年征地平均為 800 萬畝，最近幾年已降低到每年 500 萬畝。伴隨城市化、工業(yè)化進(jìn)入中后期，我們的城市規(guī)模不會(huì)像過去那樣快速擴(kuò)張，加之技術(shù)進(jìn)步、產(chǎn)業(yè)升級(jí)以及集約管理加強(qiáng)，以后每

　年審批土地可能會(huì)降到 400 萬畝。假如其中 1/6 建設(shè)性用地指標(biāo)通過跨省交易，按每畝 50 萬元計(jì)算，每年將帶來 3 300 億元的區(qū)域財(cái)富轉(zhuǎn) 移。占用耕地按近幾年約為審批土地的 40% 計(jì)算，即每年 160 萬畝左 右。耕地復(fù)墾費(fèi)和市場(chǎng)化交易標(biāo)準(zhǔn)，按每畝 20

　萬元測(cè)算，每年將帶來 3 000 多億元財(cái)富。還有就是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地每年入市約 200 萬畝，33 個(gè)國(guó)家試點(diǎn)區(qū)域?qū)Σ煌�用途的�?jīng)營(yíng)性用地入市價(jià)格由 20 萬元一畝到 200 萬元一畝不等，按 50 萬元一畝測(cè)算，保守估算每年可創(chuàng)造 10 000 億元財(cái)富。僅此三項(xiàng)，未來 30 年所產(chǎn)生的財(cái)富就將超過 50 萬億元。當(dāng)然，市場(chǎng)的培育、成熟有一個(gè)過程，但隨著交易量水漲船高， 這項(xiàng)改革的巨大價(jià)值會(huì)逐漸顯現(xiàn)出來。這是城市反哺農(nóng)村、東部轉(zhuǎn)移 支付中西部的戰(zhàn)略措施，起到了既促進(jìn)城市發(fā)展，又支持中西部農(nóng)村 財(cái)產(chǎn)性致富的作用，還有保護(hù)耕地永遠(yuǎn)守住 18 億畝耕地紅線不能突破的作用，是一個(gè)實(shí)實(shí)在在、一舉三得的資源優(yōu)化配置的改革措施。

　勞動(dòng)力要素。“放開放寬除個(gè)別超大城市外的城市落戶限制，試行以經(jīng)常居住地登記戶口制度。”目前中國(guó)還有近 3 億農(nóng)民工，農(nóng)民工因 為戶籍問題，往往到了 45 歲就會(huì)因不被企業(yè)招聘而返回農(nóng)村，這就損失了人生 1/3 左右的工作時(shí)間，加之農(nóng)民工每年候鳥式遷徙，春節(jié)前后回家探親需要兩個(gè)月，兩者加起來，1/3+1/6 ＝ 1/2，農(nóng)民工一半的工作時(shí)間就耗費(fèi)了。如果我們按中央要求，通過農(nóng)民工的戶籍制度改 革，把近 3 億農(nóng)民工轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)居民，相當(dāng)于增加了 1 億的城市職工。

　作為城市職工的收入，每年至少比農(nóng)民的收入多 1 萬多元，這 1 億人 整體上就會(huì)增收 1 萬億元以上。因此，戶籍制度改革不僅是改善農(nóng)民工待遇的問題，同樣也是生產(chǎn)力問題，是人口紅利的問題。

　這次文件中明確提出，“放開放寬除個(gè)別超大城市外的城市落戶限 制，試行以經(jīng)常居住地登記戶口制度。建立城鎮(zhèn)教育、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生等基本公共服務(wù)與常住人口掛鉤機(jī)制，推動(dòng)公共資源按常住人

　口規(guī)模配置”。這是延長(zhǎng)和釋放潛在人口紅利的重大舉措。

　資本要素。“制定出臺(tái)完善股票市場(chǎng)基礎(chǔ)制度的意見。”我國(guó)的資 本市場(chǎng)由于種種原因存在三個(gè)弱化：一是國(guó)民經(jīng)濟(jì)晴雨表功能弱化， 二是投入產(chǎn)出功能弱化，三是資源配置優(yōu)化功能弱化。解決這三個(gè)弱 化，關(guān)鍵是要從開放的角度把一些有效運(yùn)行的基礎(chǔ)性制度，比如退市 制度、投資者保護(hù)制度等引入市場(chǎng)中。

　為此，文件明確提出要“制定出臺(tái)完善股票市場(chǎng)基礎(chǔ)制度的意見”，要“改革完善股票市場(chǎng)發(fā)行、交易、退市等制度”，“完善投資者保護(hù)制度，推動(dòng)完善具有中國(guó)特色的證券民事訴訟制度”，等等。要通 過這些基礎(chǔ)性、制度性改革扭轉(zhuǎn)股票市場(chǎng)長(zhǎng)期存在的劣幣驅(qū)逐良幣、上市公司將股市當(dāng)成提款機(jī)的現(xiàn)象，讓為實(shí)體經(jīng)濟(jì)服務(wù)的資本市場(chǎng)成 為金融發(fā)展的主導(dǎo)力量。

　技術(shù)要素。“培育發(fā)展技術(shù)轉(zhuǎn)移機(jī)構(gòu)和技術(shù)經(jīng)理人。”近年來，全社會(huì)研發(fā)投入年均增長(zhǎng) 11%，規(guī)模躍居世界第二位，2018 年接近 2 萬億元，占 GDP 的比重達(dá) 2.19%，涌現(xiàn)了一大批重大科技成果。但科技成果產(chǎn)業(yè)化方面仍然不盡如人意，科技成果轉(zhuǎn)化率低、科學(xué)研究與產(chǎn)業(yè)發(fā)展之間兩張皮的現(xiàn)象較為突出，從科學(xué)研究到技術(shù)開發(fā)再到市場(chǎng)推廣的創(chuàng)新鏈條沒有完全打通。其中，缺乏訓(xùn)練有素的技術(shù)轉(zhuǎn)移機(jī)構(gòu)和技術(shù)經(jīng)理人是一大痛點(diǎn)。

　作為科技與產(chǎn)業(yè)的橋梁，技術(shù)轉(zhuǎn)移機(jī)構(gòu)和技術(shù)經(jīng)理人的使命就是面向企業(yè)和產(chǎn)業(yè)需求，組織和整合科技力量進(jìn)行深度研發(fā)，通過將科學(xué)轉(zhuǎn)化為技術(shù)，以中試驗(yàn)證和改進(jìn)技術(shù)來為企業(yè)界提供先進(jìn)的技術(shù)解決方案。著名的德國(guó)弗勞恩霍夫研究所就是專注于此的。類似這樣的機(jī)構(gòu)在德國(guó)有很多，這也是德國(guó)科技創(chuàng)新如此先進(jìn)的關(guān)鍵所在。學(xué)習(xí) 借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，從創(chuàng)新規(guī)律出發(fā)，“培育發(fā)展技術(shù)轉(zhuǎn)移機(jī)構(gòu)和技術(shù)經(jīng)理 人”正是建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家的關(guān)鍵一環(huán)，值得期待。

　數(shù)據(jù)要素。數(shù)據(jù)作為一種資源，最大的特點(diǎn)就是可以重復(fù)使用， 疊加增值，作為資源不是越用越少，而是越用越多。建設(shè)數(shù)據(jù)市場(chǎng)最 重要的前提就是數(shù)據(jù)資產(chǎn)的權(quán)益保護(hù)和數(shù)據(jù)的開放共享。個(gè)人數(shù)據(jù)的 隱私權(quán)保護(hù)，不僅是資產(chǎn)權(quán)益界定問題，而且是個(gè)人權(quán)利不可侵犯問 題，而數(shù)據(jù)的開放共享又是數(shù)字市場(chǎng)發(fā)展的關(guān)鍵所在。中央意見深刻 指出，“一方面強(qiáng)調(diào)要制定數(shù)據(jù)隱私保護(hù)制度和安全審查制度；另一方 面要推動(dòng)適用于大數(shù)據(jù)環(huán)境下的數(shù)據(jù)分類分級(jí)安全保護(hù)制度，以便在 數(shù)據(jù)隱私保護(hù)與數(shù)據(jù)開放共享之間保持必要的平衡”。文件進(jìn)一步提出 將有關(guān)領(lǐng)域數(shù)據(jù)采集標(biāo)準(zhǔn)化，“推動(dòng)人工智能、可穿戴設(shè)備、車聯(lián)網(wǎng)、 物聯(lián)網(wǎng)等領(lǐng)域數(shù)據(jù)采集標(biāo)準(zhǔn)化”。作為加快培育數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)的重要舉 措，這是數(shù)據(jù)要素可交易、可流通的一個(gè)關(guān)鍵基礎(chǔ)。眾所周知，以大 數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能、區(qū)塊鏈為核心驅(qū)動(dòng)的數(shù)字經(jīng)濟(jì)正在改變我 們的生活，數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通、共享共用是其典型特征。但若在數(shù)據(jù)運(yùn) 行各個(gè)環(huán)節(jié)采集標(biāo)準(zhǔn)不一致，其共享共用就很難實(shí)現(xiàn)。這就好比火車 行駛的鐵軌，如果一段路程有的是寬軌，有的是窄軌，火車行駛的速 度就快不起來，更別說跑高鐵了。推進(jìn)數(shù)據(jù)采集標(biāo)準(zhǔn)化正是數(shù)據(jù)要素 市場(chǎng)的關(guān)鍵性、基礎(chǔ)性舉措。

　三、當(dāng)下推進(jìn)要素市場(chǎng)化改革具有特殊價(jià)值 在黨中央堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，當(dāng)前我國(guó)新冠肺炎疫情防控階段性成效進(jìn)一步鞏固，復(fù)工復(fù)產(chǎn)取得重要進(jìn)展。但隨著疫情在全世界蔓延暴發(fā)， 我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的外部環(huán)境在急劇惡化，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。在這 個(gè)特殊時(shí)期，出臺(tái)這份文件，體現(xiàn)了以習(xí)近平同志為核心的黨中央以 全面深化改革開放的新舉措釋放中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展紅利、努力戰(zhàn)勝疫情挑 戰(zhàn)的智慧，至少具有如下雙重特殊價(jià)值。

　一方面，文件既具有針對(duì)性和前瞻性，又具有極強(qiáng)的戰(zhàn)略意義。

　疫情下的發(fā)展，除了需要需求側(cè)的逆周期調(diào)控之外，更重要的是要在供給側(cè)方面下功夫。土地、勞動(dòng)力、資本、技術(shù)、數(shù)據(jù)等要素的市場(chǎng)化配置都是供給側(cè)方面的重大改革。但凡要素供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，一定是基礎(chǔ)性制度的改革，一定是體制機(jī)制性的改革，一定是會(huì)產(chǎn)生每年萬億元級(jí)生產(chǎn)力發(fā)展紅利的改革。

　比如，“深入推進(jìn)建設(shè)用地整理”“鼓勵(lì)和引導(dǎo)上市公司現(xiàn)金分紅”“探索推動(dòng)在長(zhǎng)三角、珠三角等城市群率先實(shí)現(xiàn)戶籍準(zhǔn)入年限同城化累計(jì)互認(rèn)”“主動(dòng)有序擴(kuò)大金融業(yè)對(duì)外開放”“深化產(chǎn)業(yè)用地市場(chǎng)化配置改革”“完善科技創(chuàng)新資源配置方式”等都具有生財(cái)型、聚財(cái)型和 資源優(yōu)化配置型改革的特征。在當(dāng)下經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和財(cái)政收入因疫情而大幅受挫的背景下，這種不花錢或少花錢卻能帶來巨量紅利的改革顯得尤為珍貴，不僅符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)實(shí)際，也有利于復(fù)工復(fù)產(chǎn)，激發(fā)企業(yè)活力，重啟經(jīng)濟(jì)循環(huán)。

　另一方面，與商品市場(chǎng)不同，要素市場(chǎng)的建設(shè)基本不需要人流的 密集接觸，符合疫情之下的工作實(shí)際和社會(huì)運(yùn)行新特點(diǎn)。受疫情影響， 國(guó)內(nèi)外貿(mào)易活動(dòng)水平大幅下降，遠(yuǎn)程辦公、無接觸交流成為常態(tài)。過 去需要“飛來飛去”“面對(duì)面”交流的場(chǎng)景將部分轉(zhuǎn)化為更加經(jīng)濟(jì)便捷 的在線交流。而以電子化集中交易為特征的要素市場(chǎng)，如資本市場(chǎng)、數(shù)據(jù)存儲(chǔ)和交易中心等恰好符合這種要求。從這個(gè)角度也許可以窺見 中央在此時(shí)此刻推進(jìn)要素市場(chǎng)化的智慧和深意。

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