【摘要】保障人民群眾依法獲取政府信息，是《政府信息公開條例》的重要立法宗旨。但由于《政府信息公開條例》規(guī)定不明確、不完善等原因，在正常的信息公開申請之外，極少數(shù)當(dāng)事人利用現(xiàn)有立法漏洞提起了大量非正常申請，給行政機(jī)關(guān)和人民法院帶來不小壓力。針對政府信息公開領(lǐng)域的非正常申請和起訴權(quán)濫用，行政機(jī)關(guān)和人民法院在保障正當(dāng)?shù)男畔⒐�開申請權(quán)的同時，也應(yīng)積極采取措施，通過立法目的解釋，填補(bǔ)現(xiàn)有立法的漏洞，依法限制極少數(shù)當(dāng)事人的非正常申請和濫訴。在相應(yīng)的法律規(guī)定和司法解釋出臺前，人民法院也可通過個案的裁判，不斷探索濫訴的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和限制方法，為立法和理論研究提供鮮活的實(shí)例。

　【關(guān)鍵詞】政府信息公開；起訴權(quán)；濫用；限制

　當(dāng)代社會是信息時代。信息已經(jīng)成為一種比物資或者能源更有意義的資源。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，信息也是生產(chǎn)力。政府是社會中最重要的信息源，是社會中最大的信息所有者和控制者。西方發(fā)達(dá)國家很早就注意到政府信息資源的開發(fā)與利用對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極促進(jìn)作用。歐盟早在 1999 年發(fā)表的《信息社會中的公共信息資源》綠皮書中提出，公共信息資源是歐盟的關(guān)鍵資源。美國圖書館與信息科學(xué)全國委員會也將政府信息資源列為與土地、能源、勞動力和資金等并列的國家的戰(zhàn)略性資源。[1]

　由于政府信息直接或者間接與國家權(quán)力和公民權(quán)利相關(guān)，因此推動政府信息的公開不論是提高政府工作的透明度，促進(jìn)依法行政，還是充分發(fā)揮政府信息對人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟(jì)社會活動的服務(wù)作用，都具有極端重要的意義。在推進(jìn)法治國家建設(shè)和國家治理體系現(xiàn)代化建設(shè)方面，政府信息公開已經(jīng)成為重要的抓手和突破口。

　2008 年《政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）的頒布實(shí)施，已經(jīng)被廣泛認(rèn)為是行政法制建設(shè)的“第三次革命”，是“打造透明政府的試金石”�！稐l例》實(shí)施后，人民法院開始正式受理政府信息公開案件，此類案件數(shù)量迅速上升，在部分地區(qū)甚至成為最主要的案件類型之一。

　但在一些地方的審判實(shí)踐中，極少數(shù)當(dāng)事人惡意申請信息公開、惡意提起信息公開訴訟的行為比較突出，已經(jīng)在一定程度上浪費(fèi)了行政和司法資源，擾亂了訴訟秩序，損害了司法權(quán)威。此問題的嚴(yán)重性，已經(jīng)引起最高法院的高度重視。最高人民法院在第十二屆全國人民代表大會所作的《關(guān)于行政審判工作情況的報(bào)告》即指出，行政訴訟中當(dāng)事人濫用訴權(quán)的問題較為突出。一些地方也出現(xiàn)了惡意訴訟、濫用訴權(quán)的現(xiàn)象。由于打行政官

　司成本低，一些當(dāng)事人不能理性維權(quán)，隨意提起訴訟，有的甚至變換不同地方重復(fù)起訴，耗費(fèi)了大量行政審判資源。而全國人大常委會審議時，有的出席人員建議，抓緊出臺相應(yīng)的制度措施，適當(dāng)增加行政訴訟成本，加大對濫用訴權(quán)、惡意訴訟等行為的懲處力度，積極引導(dǎo)當(dāng)事人通過理性、合法的方式和途徑表達(dá)訴求，進(jìn)一步營造良好的行政訴訟環(huán)境。[2]

　因此，如何既依法保障公民、法人和其他組織的知情權(quán)，又有效防止和制裁極少數(shù)當(dāng)事人濫用申請權(quán)和濫用訴權(quán)，已經(jīng)成為當(dāng)前政府信息公開工作與行政審判工作亟待解決的難題。但對于極少數(shù)當(dāng)事人惡意申請和濫用訴權(quán)的行為，《條例》和《行政訴訟法》都沒有規(guī)定明確的限制手段，必須通過適當(dāng)?shù)闹贫葎?chuàng)新來解決信息公開領(lǐng)域少數(shù)人引發(fā)的日益嚴(yán)重的濫用起訴權(quán)問題。因此，為了推動此問題的解決，《最高人民法院公報(bào)》2015年第 11 期刊登了陸紅霞訴南通市發(fā)展和改革委員會政府信息公開答復(fù)案（以下簡稱陸案），試圖通過個案裁判來為濫用訴權(quán)的限制提供一個有益的樣本。

　此案是中國法院首次嘗試在沒有明確的實(shí)定法的前提下，對當(dāng)事人濫用訴訟權(quán)利進(jìn)行限制的一個嘗試，也被有的媒體稱為規(guī)制濫用訴權(quán)的第一案，因而極具指標(biāo)意義。本案的裁判和公報(bào)的刊登，也引發(fā)了一定的質(zhì)疑和批評。

　質(zhì)疑的主要理由：

　一是司法機(jī)關(guān)能否在缺乏實(shí)定法的情況下限制特定當(dāng)事人的訴權(quán)；

　二是對起訴權(quán)限制的權(quán)力會否被司法機(jī)關(guān)濫用；

　三是法官能否“超越”本案的爭議而自行調(diào)查取證并認(rèn)定與本案“無關(guān)”的事實(shí)；

　四是是否應(yīng)當(dāng)通過修改《政府信息公開條例》的方式由行政機(jī)關(guān)解決此類問題更為合適。[3]

　 誠然，這樣的擔(dān)心和質(zhì)疑是存在一定道理的。陸案的裁判，涉及了憲法權(quán)利的保護(hù)、法律解釋的方法、法律漏洞的填補(bǔ)以及司法的被動性等諸多方面，而回答這些問題，首先必須解決什么是濫用訴權(quán)，其表現(xiàn)形式如何，如何認(rèn)定濫用訴權(quán)，如何對濫用訴權(quán)的認(rèn)定權(quán)進(jìn)行限制，避免此種認(rèn)定權(quán)也被“濫用”。而回應(yīng)這些質(zhì)疑，有必要首先了解一下司法實(shí)踐。

　一、政府信息公開領(lǐng)域?yàn)E訴表現(xiàn)

　政府信息公開領(lǐng)域?yàn)E用申請權(quán)和訴權(quán)現(xiàn)象，在行政管理實(shí)踐和審判實(shí)踐中，已經(jīng)成為一個不言自明的問題。極個別當(dāng)事人反復(fù)提起大量的、重復(fù)的、與解決其實(shí)質(zhì)訴求完全無關(guān)的信息公開申請和訴訟，已經(jīng)嚴(yán)重浪費(fèi)了行政和審判資源，并引發(fā)了社會各界的廣泛關(guān)注。甚至引發(fā)對《政府信息公開條例》立法的質(zhì)疑和信息公開制度的批判。

　2016 年全國“兩會”期間，有的全國人大代表明確提出“現(xiàn)實(shí)生活中，部分當(dāng)事人濫用政府信息公開申請權(quán)、復(fù)議申請權(quán)、訴權(quán)已成為擾亂司法工作秩序的一大現(xiàn)象，要依法有效規(guī)制行政訴訟濫用訴權(quán)現(xiàn)象。”[4]

　從實(shí)踐情況來看，信息公開領(lǐng)域的濫用申請權(quán)和濫用訴權(quán)，主要表現(xiàn)形式如下：

�。�1）對征地拆遷補(bǔ)償安置不服而反復(fù)申請信息公開。

　許多當(dāng)事人與農(nóng)村集體土地征收、城市房屋拆遷安置等行為引發(fā)的行政案件敗訴后，為了謀求法律規(guī)定之外的不正當(dāng)利益，往往重新開辟“戰(zhàn)場”，通過反復(fù)多次申請信息公開，試圖發(fā)現(xiàn)政府行為中的不合法、不規(guī)范之處，為增加安置補(bǔ)償創(chuàng)造條件。有時，甚至通過制造信息公開申請糾紛，不斷引起復(fù)議和訴訟，以此給政府和職能部門施加壓力，促使政府機(jī)關(guān)“花錢買平安”。比如，某直轄市某村的征地糾紛中，該村村民提起政府信息公開訴訟案件共計(jì) 1761 件，行政復(fù)議案件 1731 件。再如，公民楊某于 2014 年春節(jié)期間，分別向國務(wù)院、各省政府、市政府、區(qū)政府一次性

　寄出兩千份政府信息公開申請，要求公開政府的三公經(jīng)費(fèi)；而這些申請的背后，仍然是希望政府滿足其拆遷補(bǔ)償?shù)囊�求�?/p>

�。�2）極個別職業(yè)申請人提起了某些部門的大部分申請。

　一個運(yùn)行良好的信息公開制度，應(yīng)當(dāng)是及時回應(yīng)廣大公眾的信息公開需求。但由于極少數(shù)當(dāng)事人大量申請，客觀上已經(jīng)妨礙了其他公眾的有效需求。據(jù)有關(guān)方面統(tǒng)計(jì)，截至 2013 年底，31 個省（區(qū)、市）政府辦公廳中，有 21 個已經(jīng)遭遇多次、反復(fù)提交的信息公開申請，比例達(dá)到 68%；10 個有代表性的國務(wù)院部門辦公廳中，有 8 個收到過這類申請，比例高達(dá) 80%。[5]

　從實(shí)踐了解的情況來看，單個申請人提起的信息公開申請和案件數(shù)量的記錄，不斷被涮新。比如公民鄭某等人向國家某部委提出的政府信息公開申請，迄今已達(dá)七萬份，且鄭某等人的此類申請仍然可能不斷增加。在這樣的申請中，申請人明知其請求不會得到支持，但仍然反復(fù)、持續(xù)提起申請和訴訟。

　（3）政府信息公開案件當(dāng)事人“抱團(tuán)”現(xiàn)象突出，不遵守審判秩序現(xiàn)象經(jīng)常出現(xiàn)。

　有的當(dāng)事人故意分別申請、分別起訴，并形成“批量訴訟”。有的還分別針對行政執(zhí)法的每個環(huán)節(jié)、每道程序分別提出申請，分別訴訟。有的還形成了部分村民、同社區(qū)居民集體就類似或關(guān)聯(lián)問題提起集團(tuán)訴訟和重復(fù)訴訟。而一旦人民法院公開開庭審理，則往往會聚積大量當(dāng)事人共同旁聽、共同施加影響和壓力。有的還給審理設(shè)置各種障礙，用盡各種程序性程序，拖延開庭審理甚至沖擊、哄鬧法庭。個別當(dāng)事人不服從庭審指揮，反復(fù)提起明顯不成立的回避申請，有的利用各種訴訟權(quán)利，故意不出庭甚至拒絕回答法庭問題。許某向某市中級法院提起 163 件行政案件中，98 件是政府信息公開案件，經(jīng)人民法院兩次傳喚均未到庭達(dá) 39 件，且既不請假，也不提前告知，而法院和行政機(jī)關(guān)均需準(zhǔn)時在法庭等候。

　二、域外的相關(guān)立法與實(shí)踐

　 濫用政府信息公開申請權(quán)和濫用起訴權(quán)，是一個世界性問題。日本學(xué)者鹽野宏就曾指出：“有人好像是以專門請求信息公開為職業(yè)，將其當(dāng)作興趣或嗜好的人，日本有，臺灣也會有，在日本聽說有一個行政機(jī)關(guān)有 80%以上的案子都是同一個人所請求的，如何來防止這樣的情況的討論也曾有過。”[6]

　目前，濫用訴權(quán)在我國的表現(xiàn)主要集中在政府信息公開的領(lǐng)域，但此概念并不是肇始于信息公開領(lǐng)域，而是在普通的民事訴訟領(lǐng)域發(fā)展而來，因此有必要考察一下關(guān)于規(guī)制濫訴的國際立法與實(shí)踐。

　在英語中，濫用訴權(quán)被稱為“vexatiouslitigation”或者“vexatious roceeding”。《元照英美法詞典》的中文釋義為：惡意訴訟；（無合理理由的）濫訴；指起訴者不是出于善意，僅是希望擾亂對手或使其動魄驚心，或者起訴的目的不是為了獲得任何實(shí)際的結(jié)果。此種訴訟常被稱為“無意義的和惡意的”訴訟，據(jù)此，法院可予以駁回。[7]目前，世界上許多國家都對濫用訴權(quán)行為規(guī)定了相應(yīng)的規(guī)制手段。

�。�1）英國于 1896 年制定了全世界第一部專門規(guī)制濫訴的法律——《濫訴法》（VexatiousActions Act）。

　《濫訴法》明確規(guī)定了認(rèn)定濫訴的權(quán)限、程序及濫訴的要件，其規(guī)定“任何人在沒有任何合理理由的情況下，習(xí)慣性或持續(xù)性地提出糾纏無理的訴訟”，即可認(rèn)定為濫用訴權(quán)，但是認(rèn)定濫訴者的結(jié)論必須公開，即在倫敦公報(bào)上刊登。

　在信息公開領(lǐng)域，英國《信息自由法》第 14 節(jié)專門規(guī)定：“對于滋擾性的信息公開申請，公共機(jī)構(gòu)無需履行第 1 節(jié)（1）規(guī)定的職責(zé)（即處理信息公開申請的職責(zé)）。公共機(jī)構(gòu)已經(jīng)處理過的信息公開申請，申請人重復(fù)提出類似申請的，公共機(jī)構(gòu)無需再次處理。但是，申請的時間間隔超過合理程度的除外”。根據(jù)這條規(guī)定，大量、反復(fù)申請信息公開的行為，可以認(rèn)定為滋擾性申請，公共機(jī)構(gòu)無需處理。[8]

�。�2）美國聯(lián)邦層面尚沒有制定專門的規(guī)制濫訴的法律。

　 美國加州是美國第一個專門針對濫訴進(jìn)行立法的州，1963 年加州《民事訴訟法典》第 391 條賦予法院以頒發(fā)“起訴禁令”的權(quán)力。根據(jù)該條規(guī)定，如果裁決終局之后，在沒有律師代理的情況下針對同一被告的裁決的有效性反復(fù)起訴或反復(fù)嘗試起訴；或者針對同一被告所作最終裁決所包含的請求、爭議或者相關(guān)事實(shí)問題、法律問題反復(fù)提出爭執(zhí)，即可被認(rèn)定為濫訴。法院的首席法官還可以依被告之申請或依職權(quán)發(fā)布“起訴禁令”，禁止濫訴者在無律師代理的情況下，在本州的法院提起新的訴訟。違反上述命令將構(gòu)成藐視法庭罪。

�。�3）德國對濫訴行為主要是通過判例來加以規(guī)制。

　德國《民法典》第 226 條規(guī)定，權(quán)利的行使如果僅以損害他人為目的，其行使權(quán)利的行為不適法。

　在德國通說認(rèn)為，僅當(dāng)權(quán)利保護(hù)確有必要的時候，原告才有權(quán)通過起訴這種方式啟動司法程序。早在二戰(zhàn)以前，德國就通過判例的方式，認(rèn)定僅僅以妨害他人正當(dāng)行使權(quán)利為目的的訴訟行為欠缺權(quán)利保護(hù)的必要。

　（4）日本許多地方信息公開條例都對濫用政府信息公開申請權(quán)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)作出了解釋或者作出規(guī)定。

　如《千葉縣信息公開條例》規(guī)定，政府信息公開申請人應(yīng)依照條例的立法目的合理提出申請，獲得政府信息的申請人應(yīng)當(dāng)合理使用所獲得的信息（第 4 條），且不得濫用政府信息公開申請權(quán)（第 6 條）。有的地方公共團(tuán)體在其條例中還進(jìn)一步規(guī)定，濫用政府信息公開申請權(quán)的，行政機(jī)關(guān)可以做出不公開信息的決定。如《橫濱市信息公開條例》規(guī)定，任何人均可依據(jù)本條例，向行政機(jī)關(guān)申請公開其掌握的政府信息；但任何人不得濫用政府信息公開申請權(quán)；行政機(jī)關(guān)認(rèn)定申請人濫用政府信息公開申請權(quán)的，可以拒絕其申請（第 5 條）。[9]

　三、中國目前可能的方案

　 正如資深立案法官所觀察到的那樣，公民的法律意識決定其訴訟觀，也影響著司法環(huán)境。公民具有良好的法律素養(yǎng)，便能夠依法正當(dāng)?shù)匦惺乖V權(quán)，減少和避免濫訴，即便出現(xiàn)起訴差錯，在法官釋明下，亦會自覺消除。相反，如果法治觀念薄弱，就易濫用訴權(quán)，即便法官善意勸阻，有人也會一意孤行。

　在我國公民現(xiàn)有法律意識、國家法律制度水平上，實(shí)行登記立案，濫訴、惡訴將大量系屬于法院，無理纏訴、纏訪將重歸司法程序，最終損害善意訴訟人的利益。[10]

　從域外相關(guān)立法和實(shí)踐情況來看，不同國家對于“濫訴”的界定并不完全相同，對解決問題的方法也不盡相同；但也都認(rèn)為有必要對特定當(dāng)事人的申請權(quán)和訴權(quán)加以限制。一個較好的方案，就是由立法機(jī)關(guān)通過法律規(guī)定明確對申請權(quán)和訴權(quán)的行使加以限制，一方面解決合憲性的質(zhì)疑，另一方面解決“有法可依”的問題，同時也給當(dāng)事人正確行使權(quán)利提供一個指引。

　但是由于濫用申請權(quán)和濫用訴權(quán)問題的復(fù)雜性，既有的立法語言，有時同樣難以準(zhǔn)確地界定出清晰的界限，也難以提供一個明確的可執(zhí)行性的標(biāo)準(zhǔn)，因而依然不得不使用模糊的語言、以不確定的概念等方式進(jìn)行簡單的描述。這樣的規(guī)定，在實(shí)踐中仍然會產(chǎn)生大量的糾紛，同樣會引發(fā)質(zhì)疑。

　而我國的情況就更加復(fù)雜，因?yàn)椴徽撌欠�律還是行政法規(guī)都沒有規(guī)定濫用申請權(quán)和濫用訴權(quán)問題。人民法院作為一個中立的司法者，也就不得不從幕后走向前臺，在行政機(jī)關(guān)無法作出濫用申請權(quán)判斷的情況下，通過司法權(quán)直接作出認(rèn)定。

　尤為可疑的是，只能通過立法目的的解釋和依據(jù)一些十分模糊的政策性規(guī)定作出認(rèn)定。比如，《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出要“加大對虛假訴訟、惡意訴訟、無理纏訴行為懲治力度”；《最高人民法院關(guān)于人民法院推行立案登記制改革的意見》提出要制裁違法濫訴，加強(qiáng)訴訟誠信建設(shè)，規(guī)范行使訴權(quán)行為的規(guī)定精神，依法制止虛假訴訟、濫用訴權(quán)、惡意訴訟、無理纏訴的行為。

　 雖然目前《政府信息公開條例》已經(jīng)開始修訂，但修訂能否并且在多大程度上解決濫用申請權(quán)和濫用訴權(quán)問題，仍存有很大不確定性。且修訂進(jìn)程決定了短期之內(nèi)并無法解決此問題。因此，解決這一不言自明的突出問題，司法機(jī)關(guān)不能置身事外，而只能堅(jiān)持適度的能動性。

　司法機(jī)關(guān)裁判權(quán)的適度“擴(kuò)張”，也是應(yīng)對糾紛解決“泛司法化”的無奈之舉。近年來由于各種原因，糾紛和矛盾的處理存在“泛司法化”傾向，越來越多的社會矛盾，社會轉(zhuǎn)型期各種各樣的壓力，均已經(jīng)傳導(dǎo)到司法領(lǐng)域，司法在承載社會各界殷切希望的同時，也被賦予了諸多不切實(shí)際的功能，承受著各種“不能承受之重”。

　而另一方面，司法機(jī)關(guān)地位和權(quán)威卻沒有相應(yīng)上升，法官作為裁判者所應(yīng)當(dāng)享有的職權(quán)卻仍不清晰。在重重壓力下，中國法官一方面被寄希望輸送高質(zhì)量的正義，但同時卻又被要求完全接受成文法的束縛，不得對法律進(jìn)行必須的擴(kuò)張解釋。甚至對發(fā)生在法庭上的違法行為或者眼皮底下的不恰當(dāng)行為，法官既無明確的職權(quán)也無相應(yīng)的程序，加以規(guī)制。理想中的法官與現(xiàn)實(shí)中法官之間的差距，不能不說是法治建設(shè)的遺憾。

　我們認(rèn)為，隨著司法體制改革的不斷深入，司法責(zé)任制和法官員額制的實(shí)行，已經(jīng)為適當(dāng)擴(kuò)大法官職權(quán)，創(chuàng)造了較好的條件。

　與不斷提升的法官素質(zhì)相適應(yīng)，社會應(yīng)當(dāng)承認(rèn)法官在法律解釋、漏洞填補(bǔ)等方面具有更大的職權(quán)，以此來解決滯后的立法與復(fù)雜的實(shí)踐之間的矛盾。僅就個別當(dāng)事人濫用起訴權(quán)以及其他訴訟權(quán)利情形而言，應(yīng)當(dāng)賦予法官采取必要的措施進(jìn)行制裁和限制的權(quán)力。特別是在立法缺失甚至存在巨大漏洞的情況下，應(yīng)該允許法官通過個案裁判摸索出相應(yīng)的規(guī)則，待經(jīng)驗(yàn)成熟后，再以司法政策的方式加以總結(jié)，最終將之上升為立法。這樣的方式，或許正是解決濫用訴權(quán)問題的“中國路徑”。

　為了解決當(dāng)前極少數(shù)當(dāng)事人濫用訴權(quán)的問題，我們認(rèn)為，當(dāng)前似應(yīng)當(dāng)對以下幾種情形，進(jìn)行重點(diǎn)規(guī)制：

　 （1）認(rèn)定當(dāng)事人濫用訴權(quán)的幾種常見情形。

　第一，在政府信息公開案件中，原告向行政機(jī)關(guān)反復(fù)、大量提出信息公開申請，或者提出的申請將會明顯不合理地耗費(fèi)行政資源，行政機(jī)關(guān)拒絕答復(fù)或者明確不予公開引發(fā)的訴訟，且原告也不能向人民法院合理說明其提出信息公開申請具有合理需要的，[11]人民法院可以依據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第 3 條第 1款第（10）項(xiàng)等規(guī)定，裁定不予立案；已經(jīng)立案的，裁定駁回起訴。

　第二，在履行法定職責(zé)類案件中，如果當(dāng)事人的請求事項(xiàng)或者爭議已經(jīng)為生效裁判所羈束，當(dāng)事人仍然基于相同的訴訟目的，圍繞同一爭議向各級行政機(jī)關(guān)提出履行法定職責(zé)的請求并反復(fù)提起訴訟，且不能向人民法院合理說明其起訴具有正當(dāng)理由的，人民法院可以裁定不予立案；已經(jīng)立案的，裁定駁回起訴。

　第三，在要求上級行政機(jī)關(guān)履行對下級行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督管理職責(zé)案件中，當(dāng)事人明知可以通過起訴下級行政機(jī)關(guān)行為來維護(hù)自身權(quán)益，而堅(jiān)持起訴上級行政機(jī)關(guān)，堅(jiān)持起訴要求上級行政機(jī)關(guān)依法督促或者作出相應(yīng)處理的，人民法院可以裁定不予立案；已經(jīng)立案的，裁定駁回起訴。

　第四，在投訴舉報(bào)案件中，當(dāng)事人向明顯不具有法律法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定的事務(wù)、地域或者層級管轄職權(quán)的行政機(jī)關(guān)投訴、舉報(bào)、檢舉、反映，要求行政機(jī)關(guān)履行查處等職責(zé)后，對行政機(jī)關(guān)作出的答復(fù)或者不予答復(fù)等行為不服提起訴訟的，人民法院可以裁定不予立案；已經(jīng)立案的，裁定駁回起訴。

　第五，信訪人不服信訪工作機(jī)構(gòu)依據(jù)《信訪條例》處理信訪事項(xiàng)的行為、作出的處理意見、復(fù)查意見、復(fù)核意見和不再受理決定或者不履行《信訪條例》規(guī)定職責(zé)的行為提起行政訴訟的，人民法院可以裁定不予立案；已經(jīng)立案的，裁定駁回起訴。

�。�2）認(rèn)定不正確行使訴訟權(quán)利的正當(dāng)程序。

　 人民法院認(rèn)定虛假訴訟、濫用訴權(quán)、惡意訴訟、無理纏訴，應(yīng)當(dāng)十分慎重，并要遵守正當(dāng)程序。一般應(yīng)當(dāng)就起訴是否具有正當(dāng)理由事先聽取起訴人或者原告意見。為了避免司法權(quán)被濫用，防止法官擅斷，以及回應(yīng)外界的質(zhì)疑，現(xiàn)階段對虛假訴訟、濫用訴權(quán)、惡意訴訟、無理纏訴的認(rèn)定，可考慮由審判委員會集體研究決定。

　法院還要注意區(qū)分濫用訴訟權(quán)利與當(dāng)事人因訴訟能力不強(qiáng)、訴訟方法不當(dāng)而形成的不恰當(dāng)行為之間的界限。尤其應(yīng)當(dāng)注意不能以不具有實(shí)體勝訴權(quán)來否定起訴的權(quán)利，不能把訴訟請求不成立作為認(rèn)定虛假訴訟、濫用訴權(quán)、惡意訴訟、無理纏訴行為的標(biāo)準(zhǔn)。對有律師代理提起的訴訟，一般不認(rèn)定為濫用訴權(quán)、惡意訴訟或者無理纏訴行為。

�。�3）當(dāng)事人不正確行使訴權(quán)的可能后果。

　一個較為合理訴訟費(fèi)用制度和費(fèi)用懲誡機(jī)制，是解決極少數(shù)當(dāng)事人濫用訴訟權(quán)利的較好方案。但在缺乏相應(yīng)立法的同時，人民法院仍可恰當(dāng)運(yùn)用現(xiàn)有相關(guān)條款，在對虛假訴訟、濫用訴權(quán)、惡意訴訟、無理纏訴不予立案、駁回起訴、不支持訴訟請求的同時，判決其承擔(dān)案件受理費(fèi)和其他訴訟費(fèi)用。

　比如，可以參照《民事訴訟法》第 74 條、《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第 102 條第 3 款、第 112 條第 2款、第 118 條和《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第 75條、《訴訟費(fèi)用交納辦法》第 29 條等規(guī)定，責(zé)令向?qū)Ψ疆?dāng)事人支付因此而支出的部分或者全部合理費(fèi)用。

　四、陸某案的個案價值分析

　總而言之，人民法院對濫用訴權(quán)的認(rèn)定和處理應(yīng)當(dāng)十分慎重，必須兼顧訴權(quán)保護(hù)和司法能力的平衡。對公報(bào)所選擇的陸案，也應(yīng)全面理解、準(zhǔn)確解讀，切實(shí)把握其裁判的指導(dǎo)思想和實(shí)質(zhì)，以免誤讀甚至以訛傳訛。

　 全面理解陸案，應(yīng)當(dāng)從以下幾方面考慮：

　該案裁判的要旨在于：知情權(quán)是公民的一項(xiàng)法定權(quán)利。公民必須在現(xiàn)行法律框架內(nèi)申請獲取政府信息，并符合法律規(guī)定的條件、程序和方式，符合立法宗旨，能夠?qū)崿F(xiàn)立法目的。如果公民提起政府信息公開申請違背了《條例》的立法本意，且不具有善意，就會構(gòu)成知情權(quán)的濫用。當(dāng)事人反復(fù)多次提起瑣碎的、輕率的、相同的或者類似的訴訟請求，或者明知無正當(dāng)理由而反復(fù)提起訴訟，人民法院應(yīng)對其提起的訴訟，加以嚴(yán)格依法審查，對于缺乏訴的利益、目的不當(dāng)、有悖誠信的起訴行為，因違背了訴權(quán)行使的必要性，喪失了權(quán)利行使的正當(dāng)性，應(yīng)認(rèn)定構(gòu)成濫用訴權(quán)行為。

　該案裁判的主要原因在于：“原告陸紅霞向被告南通市發(fā)改委申請公開‘長平路西延綠化工程的立項(xiàng)批文’。同年 11 月 28 日，被告南通市發(fā)改委作出通發(fā)改信復(fù)[2013]14 號《政府信息公開申請答復(fù)書》并提供了通發(fā)改投資[2010]67 號《市發(fā)改委關(guān)于長平路西延工程的批復(fù)》。”“原告陸紅霞認(rèn)為自己申請公開的是‘長平路西延綠化工程’，而被告南通市發(fā)改委公開的卻是‘長平路西延工程’，雖只有兩字之差，但內(nèi)容完全不同。”人民法院認(rèn)為“被訴答復(fù)公開的《市發(fā)改委關(guān)于長平路西延工程的批復(fù)》包括長平路西延工程的道路、橋涵、管線、綠化及附屬設(shè)施等建設(shè)內(nèi)容，包含了原告陸紅霞申請公開的內(nèi)容”。因此，討論這個裁判必須考慮個案的背景，即《市發(fā)改委關(guān)于長平路西延工程的批復(fù)》，是否包括了陸紅霞申請公開的“長平路西延綠化工程（批復(fù)）”？是否存在這樣一個“長平路西延綠化工程（批復(fù)）”？在行政機(jī)關(guān)、人民法院反復(fù)釋明，多次訴訟后，陸紅霞明知沒有“長平路西延綠化工程（批復(fù)）”，有關(guān)所謂綠化工程的批復(fù)已經(jīng)被包括在《市發(fā)改委關(guān)于長平路西延工程的批復(fù)》之中，明知其起訴要求公開“長平路西延綠化工程（批復(fù)）”的訴訟請求不能成立，明知不會被法院支持，仍然堅(jiān)持起訴，并有多次敗訴的情況下，她究竟有沒有值得司法保護(hù)的權(quán)益？司法機(jī)關(guān)究竟要不要繼續(xù)耗費(fèi)寶貴且有限的司法資源去保護(hù)她的權(quán)益？[12]

　該案裁判的主要內(nèi)容為：一審判決認(rèn)為“原告陸某所為已經(jīng)背離了權(quán)利正當(dāng)行使的本旨，超越了權(quán)利不得損害他人的界限�？v觀本案及相關(guān)聯(lián)的一系列案件，無論是原告陸紅霞所提出的政府信息公開申請還是向該院所提起的訴訟均構(gòu)成明顯的權(quán)利濫用。在現(xiàn)行法律規(guī)范尚未對濫用獲取政府信息權(quán)、濫用訴權(quán)行為進(jìn)行明確規(guī)制的情形下，該院根據(jù)審判權(quán)的應(yīng)有之義，結(jié)合立法精神，決定對原告陸紅霞的起訴不作實(shí)體審理。為了兼顧維護(hù)法律的嚴(yán)肅性、有效利用公共資源和保障原告陸紅霞依法獲取政府信息、提起訴訟的權(quán)利，對于原告陸紅霞今后再次向行政機(jī)關(guān)申請類似的政府信息公開、向人民法院提起類似的行政訴訟，均應(yīng)依據(jù)《條例》的現(xiàn)有

　規(guī)定進(jìn)行嚴(yán)格審查，原告陸紅霞須舉證說明其申請和訴訟是為了滿足自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，否則將承擔(dān)不利后果”。[13]

　此案與最高人民法院公報(bào) 2003 年第 6 期所刊載的《陳莉訴徐州市泉山區(qū)城市管理局案》，有異曲同工之處，兩者互相兼容，互為補(bǔ)充，都試圖嘗試對當(dāng)事人起訴權(quán)和上訴權(quán)的正確行使劃定一定的邊界。后者認(rèn)定行政機(jī)關(guān)濫用上訴權(quán)，前者認(rèn)定行政相對人濫用起訴權(quán)。

　在《陳莉訴徐州市泉山區(qū)城市管理局案》中，江蘇高院認(rèn)為“案件當(dāng)事人一審判決后在法定期限內(nèi)提起上訴，是其訴訟權(quán)利。但本案中，城市管理局在案件的一審期間未在法定期限內(nèi)提交答辯狀，也未提供行政處罰的證據(jù)和依據(jù)，依照《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第二十六條規(guī)定，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)敗訴的法律后果，且城市管理局的委托代理人在一審?fù)�審陳述時，已自認(rèn)其行政行為理由不充足。城市管理局在一審被判決敗訴后，雖然提起上訴，卻怠于行使自己的訴訟權(quán)利，未向法院提交法定代表人身份證明書，也未委托訴訟代理人參加訴訟。在接到第一次開庭傳票后，既未申請延期開庭也未提供任何材料且拒不到庭，后也未按要求提供有關(guān)不能到庭的正當(dāng)理由的說明；第二次接到開庭傳票后，仍然拒不到庭且不說明任何理由，應(yīng)視為申請撤訴。由于城市管理局不正當(dāng)?shù)匦惺沽俗约旱脑V訟權(quán)利，實(shí)際上加重了被上訴人陳莉的負(fù)擔(dān)，基于公平原則，城市管理局應(yīng)當(dāng)負(fù)擔(dān)陳莉因此次訴訟而支付的直接的、合理的費(fèi)用，即二審期間的委托代理費(fèi)用及訴訟參與人兩次往返必需的交通費(fèi)用共計(jì)人民幣 1570 元”。[14]

　我們認(rèn)為，這兩個公報(bào)案例，較好地回答了在法治的初級階段，重重壓力下的司法，只能救濟(jì)需要救濟(jì)的權(quán)利，保護(hù)值得保護(hù)的公眾，解決能夠解決的糾紛。

　當(dāng)然，在司法公信力低、司法權(quán)威弱、社會輿論泛道德化的大背景下，該兩案的裁判也容易被批評為“沒有法律依據(jù)”，背上“不道德的”指責(zé)，極容易被擔(dān)心、質(zhì)疑甚至被認(rèn)為是對公民正常訴訟權(quán)利的限制和剝奪。

　這樣的擔(dān)心和批評，當(dāng)然都具有一定價值。但正如克魯格曼在《蕭條經(jīng)濟(jì)學(xué)的回歸》中告誡世人：在我們生活的這個世界中，資源并不緊張，美德也不匱乏，“真正短缺的只是人們對事物的理解而已”。[15]

　 對于信息公開領(lǐng)域的濫用申請權(quán)和濫用訴權(quán)現(xiàn)象而言，那種不考慮個案實(shí)際，不結(jié)合裁判時空背景，無視立法存在的明顯漏洞，以保護(hù)權(quán)利的名義機(jī)械地理解和執(zhí)行法律，最終傷害的可能反而是他人的權(quán)利和法律的尊嚴(yán)。

　總而言之，如果我們體認(rèn)司法資源的有限性和公共產(chǎn)品屬性，即使從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度而不是司法能力的角度，我們就不能不限制極少數(shù)使用者的濫用。如果我們體認(rèn)西方國家規(guī)范和限制濫用訴訟權(quán)利立法和裁判的合法性和正當(dāng)性，那就更應(yīng)當(dāng)認(rèn)可廉價性、易得性、快捷性和律師代理非強(qiáng)制性的司法國情下，承認(rèn)中國法官對濫用訴訟權(quán)利限制甚至制裁的迫切性。而上述兩案恰恰在一定程度上通過個案裁判豐富了法官裁判手段。

　 【注釋】

　[1]參見張明杰：《開放的政府——政府信息公開法律制度研究》，中國政法大學(xué)出版社 2003年版，第 119 頁。

　[2]《對行政審判工作情況報(bào)告的審議意見》，中國人大網(wǎng)，（最后訪問時間：2016 年 3 月18 日）。

　[3]詳細(xì)的質(zhì)疑和批評意見，參見 2015 年 12 月 10 日，中國政法大學(xué)法治政府研究院與耶魯大學(xué)法學(xué)院中國法律中心聯(lián)合舉辦的“《政府信息公開條例》修改研討會”會議討論情況。

　[4]法制網(wǎng)：《半年申請信息公開 3000 余件，代表建議規(guī)制行政訴訟濫訴》，（最后訪問時間：2016 年 3 月 13 日）。

　[5]參見后向東：《信息公開申請權(quán)濫用：成因、研判與規(guī)制——基于國際經(jīng)驗(yàn)與中國實(shí)際的視角》，載《人民司法》2015 年第 15 期。

　[6]李廣宇：《政府信息公開司法解釋讀本》，法律出版社 2011 年版，第 89 頁。

　[7]薛波主編：《元照英美法詞典》（縮印版），北京大學(xué)出版社 2003 年版，第 1400 頁。

　[8]后向東：《信息公開申請權(quán)濫用：成因、研判與規(guī)制——基于國際經(jīng)驗(yàn)與中國實(shí)際的視角》，載《人民司法》2015 年第 15 期。

　[9]參見呂艷濱：《日本對濫用政府信息公開申請權(quán)的規(guī)制與啟示》，載《人民司法》2015 年第 15 期。

　[10]見姜啟波：《人民法院立案審查制度的必要性與合理性》，載 2005 年 9 月 21 日《人民法院報(bào)》第 B01 版。

　[11]中國政府信息公開領(lǐng)域?yàn)E用申請權(quán)和起訴權(quán)的現(xiàn)象描述，參見李廣宇、耿寶建、周覓：《政府信息公開非正常申請案件現(xiàn)狀與對策》，載《人民司法》2015 年第 15 期。

　[12]《陸紅霞訴南通市發(fā)展和改革委員會政府信息公開答復(fù)案》，載《最高人民法院公報(bào)》2015 年第 11 期。

　[13]《陸紅霞訴南通市發(fā)展和改革委員會政府信息公開答復(fù)案》，載《最高人民法院公報(bào)》2015 年第 11 期。

　[14]《陳莉訴徐州市泉山區(qū)城市管理局行政處罰案》，載《最高人民法院公報(bào)》2003 年第 6期。

　[15][美]保羅·克魯格曼：《蕭條經(jīng)濟(jì)學(xué)的回歸》，劉波譯，中信出版社 2012 年版，第 257頁。

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