內(nèi)容提要　我國事業(yè)單位的人事制度改革進(jìn)程與企業(yè)相比已經(jīng)滯后。其原因在于事業(yè)單位人事制度改革遭遇到制度環(huán)境的難題，同時(shí)改革本身也存在一些問題。事業(yè)單位人事制度改革本身所存在的問題，涉及人事制度改革的自主權(quán)、人事改革政策或項(xiàng)目的系統(tǒng)配套、人事改革中的中觀層面制度空擋等。解決這些問題需要改換傳統(tǒng)的改革思維方式，探索一些新的改革方法和路徑。
　　關(guān) 鍵 詞　公共部門事業(yè)單位人事管理制度改革
　　作　　者　吳志華，華東師范大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師。（上海：２０００６２）
　　
　　事業(yè)單位人事制度改革的滯后性及問題
　　
　　干部人事制度是我國政治體制的組成部分，改革干部人事制度是我國政治體制改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。改革開放以來的歷次黨代會(huì)幾乎都反復(fù)提出改革干部人事制度的問題。歷次黨代會(huì)的政治報(bào)告對(duì)改革干部人事制度的闡述可以概括為四大指導(dǎo)方針：一是在結(jié)構(gòu)性改革計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期大一統(tǒng)干部人事制度的基礎(chǔ)上，逐步建立“符合機(jī)關(guān)、企業(yè)和事業(yè)單位不同特點(diǎn)的科學(xué)的分類管理體制”。這是上世紀(jì)８０年代中后期以來干部人事制度改革的主體思路，十三大、十四大、十六大都先后一致地強(qiáng)調(diào)這一主題。二是給予企事業(yè)單位必要的人事自主權(quán)。三是人事制度改革應(yīng)該引入有效的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制。四是人事制度改革的目的是形成“廣納群賢、人盡其才、能上能下、充滿活力的用人機(jī)制”，以“增強(qiáng)黨和國家機(jī)關(guān)以及全社會(huì)的生機(jī)和活力”。^①
　　如果從１９８７年十三大政治報(bào)告比較完整地提出干部人事制度改革方案開始算起，干部人事制度改革已經(jīng)走過了近２０年的歷程。在這一過程中，企業(yè)最先分離出大一統(tǒng)的傳統(tǒng)人事勞動(dòng)制度，已經(jīng)擁有充分的人事管理自主權(quán)，基本形成了與現(xiàn)代企業(yè)制度相銜接的人力資源管理制度，人力資源管理的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制特征明顯，具有人盡其才、能上能下的活力。國家行政機(jī)關(guān)于１９９３年開始推行公務(wù)員制度，形成了一種具有中國特色的公共人事制度，２００５年４月又頒布了《公務(wù)員法》，進(jìn)一步擴(kuò)大了公務(wù)員范圍，標(biāo)志著公務(wù)員制度正在走向規(guī)范化和法制化。然而，事業(yè)單位的分類管理制度卻遲遲沒有建立起來，至今沒有制訂出一部事業(yè)單位人事管理的法律，事業(yè)單位缺乏足夠的人事自主權(quán)，人事管理的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制特征不明顯，人盡其才、能上能下、能進(jìn)能出的活力不如企業(yè)。由此可見，相對(duì)于企業(yè)和國家機(jī)關(guān)而言，事業(yè)單位的人事制度改革已經(jīng)滯后。目前，我國共有１４０多萬個(gè)事業(yè)單位，事業(yè)單位人員總數(shù)多達(dá)２９２２萬，是全國公務(wù)員總?cè)藬?shù)（６３６．９萬）的４．６倍，事業(yè)單位專業(yè)技術(shù)人員占全國專業(yè)技術(shù)人員總數(shù)的６４％。^②事業(yè)單位人事制度改革的滯后，無疑將制約我國科教文衛(wèi)等各項(xiàng)事業(yè)的快速發(fā)展。
　　干部人事制度的改革過程中，事業(yè)單位人事制度改革也在斷斷續(xù)續(xù)的進(jìn)行，尤其是２０００年中共中央制定出《深化干部人事制度改革綱要》和中組部、人事部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)事業(yè)單位人事制度改革的意見》后，事業(yè)單位人事制度改革的步伐已經(jīng)加快。近幾年的改革取得了一些成果。例如，至２００４年初，全國已有３０多萬個(gè)事業(yè)單位、８００多萬職工實(shí)行了聘用制度。但與各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展對(duì)人事制度改革的要求相比，按照上述四大指導(dǎo)方針來衡量，總體進(jìn)展及成效并不理想。其原因是多方面的。
　　人事部專業(yè)技術(shù)人員管理司司長(zhǎng)劉寶英在談到事業(yè)單位人事制度改革時(shí)，列出了改革所遇到的４個(gè)方面的難點(diǎn)和困難�！捌湟�，人事制度改革的政策不配套。事業(yè)單位人事管理的立法層次不高，人事管理的政策規(guī)定缺的比較多，也不配套，成為影響事業(yè)單位人事制度改革深入發(fā)展的關(guān)鍵問題。其二，事業(yè)單位的各項(xiàng)改革需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。事業(yè)單位人事制度、分配制度改革與事業(yè)單位管理體制、機(jī)構(gòu)編制和社會(huì)保障制度改革密切相關(guān)，人事制度改革單項(xiàng)推進(jìn)面臨很大困難。其三，未聘人員安置成為改革難點(diǎn)。事業(yè)單位社會(huì)保障制度，尤其是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度尚未建立，未聘人員安置的出口不暢，也影響著改革深入發(fā)展。其四，事業(yè)單位改革需要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)�！�^③這４個(gè)方面的難點(diǎn)和困難可以看作事業(yè)單位人事制度改革的環(huán)境困境，它們無疑制約了改革的進(jìn)度。這些環(huán)境難題已經(jīng)顯露出來，決策部門已經(jīng)和正在進(jìn)行對(duì)策研究，不再需要做重復(fù)性分析。本文主要分析事業(yè)單位人事制度改革本身所存在的影響改革成效的問題。
　　一是事業(yè)單位人事制度改革的自主權(quán)問題。人事制度是一種操作性、實(shí)務(wù)性很強(qiáng)的管理規(guī)范，因此，事業(yè)單位人事制度改革中，更需要發(fā)揮上下兩個(gè)積極性：國家黨政人事管理部門從宏觀層面制定改革的方向性大政方針，事業(yè)單位在大政方針框架內(nèi)設(shè)計(jì)本單位的各項(xiàng)制度。事業(yè)單位設(shè)計(jì)本單位的各項(xiàng)制度涉及人事自主權(quán)。如前所述，１９８７年的十三大政治報(bào)告就提出，在建立分類管理制度過程中，“企事業(yè)單位的管理人員，原則上由所在組織或單位依照各自的章程或條例進(jìn)行管理。”但事業(yè)單位至今還沒有獲得完整、充分的人事管理自主權(quán)，包括人事制度改革的自主權(quán)。其原因或許出于一種考慮：擔(dān)心事業(yè)單位有了改革自主權(quán)后會(huì)造成各自為政的改革紊亂，所以要等改革完成后再給予完整的人事自主權(quán)。然而，如果僅僅在新人事制度建立之后再給事業(yè)單位人事自主權(quán)，實(shí)際上是即定制度及政策的執(zhí)行權(quán)，不是嚴(yán)格意義上的自主權(quán)。事業(yè)單位缺乏足夠的人事改革自主權(quán)，削弱了其人事制度創(chuàng)新的能力，也是導(dǎo)致事業(yè)單位人事制度活力不如企業(yè)的一個(gè)原因。
　　二是人事改革政策或項(xiàng)目的系統(tǒng)配套問題。如同２０世紀(jì)８０年代中期改革企業(yè)勞動(dòng)人事制度時(shí)，以改革工資制度和實(shí)行勞動(dòng)合同制為突破口一樣，近些年的事業(yè)單位人事制度改革，主要集中在“建立形式多樣、自主靈活的分配激勵(lì)機(jī)制”和“以聘用制為基礎(chǔ)的用人制度”這兩大人事環(huán)節(jié)，以破除干部身份終身制和報(bào)酬分配平均主義的舊制度堅(jiān)冰。今后幾年的改革目標(biāo)同樣是致力于“建立起以聘用制和崗位管理為基本內(nèi)容的事業(yè)單位新型用人制度�！�^④選擇某些環(huán)節(jié)為改革的突破口或重點(diǎn)，無疑具有方法上的必要性與合理性，但其它環(huán)節(jié)的改革必須后續(xù)跟上，否則難以產(chǎn)生改革的預(yù)期效應(yīng)。目前事業(yè)單位人事制度改革中雖然也考慮到了配套問題，但所關(guān)注并著力解決的是與用人制度相關(guān)的環(huán)境因素的配套，如管理體制、機(jī)構(gòu)編制和社會(huì)保障等，以便順利推進(jìn)用人制度改革。由于對(duì)人事管理制度內(nèi)部各個(gè)環(huán)節(jié)的配套改革問題缺乏認(rèn)知，在推進(jìn)分配、聘用、崗位管理等改革項(xiàng)目過程中，考核、工資等級(jí)、獎(jiǎng)懲等其它環(huán)節(jié)及單項(xiàng)制度的配套改革沒有隨后跟進(jìn)，一些陳舊的單項(xiàng)人事政策或制度仍在執(zhí)行。由此產(chǎn)生了改革中的“木桶現(xiàn)象”，即由于某一片木板短矮導(dǎo)致木桶盛水容量打折。
　　三是人事制度改革中的中觀層面的制度空擋問題。所謂“中觀空擋”問題，是指國家黨政人事管理部門制定出宏觀層面的改革大政方針后，事業(yè)單位卻又不能在大政方針框架內(nèi)設(shè)計(jì)本單位中觀層面各項(xiàng)制度，由此出現(xiàn)中觀層面制度缺失的狀況，如缺乏新的考核制度、獎(jiǎng)懲制度等。這一問題主要是上述兩方面問題所產(chǎn)生的結(jié)果。事業(yè)單位的人事制度改革中，由于事業(yè)單位缺乏充分的改革自主權(quán)，以及國家統(tǒng)一出臺(tái)的改革項(xiàng)目沒有配套，再加上事業(yè)單位一味等待上級(jí)改革政策的傳統(tǒng)惰性、某些改革政策對(duì)微觀領(lǐng)域規(guī)定得過死等原因，就會(huì)出現(xiàn)人事制度改革過程中中觀層面單項(xiàng)制度空擋。在這種情況下，或者由于上級(jí)部門的規(guī)定，或者是事業(yè)單位的自主選擇，老的單項(xiàng)人事制度往往會(huì)替代制度創(chuàng)新來臨時(shí)填補(bǔ)空擋，這就形成一種新大政方針與舊單項(xiàng)制度同時(shí)運(yùn)作的現(xiàn)象。

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