“抓緊制定行政管理體制改革總體方案”――在中共十七大的報(bào)告中，這個表述赫然在目。 中國政府機(jī)構(gòu)改革何去何從，將成為各方關(guān)注的焦點(diǎn)，而“探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制”，更引發(fā)國內(nèi)外諸多猜測。
　　2007年11月13日至15日，第四屆“中歐政府管理高層論壇”在北京召開，國務(wù)委員兼國務(wù)院秘書長華建敏等高層官員出席。這次論壇圍繞“行政管理體制改革和提高政府效能”展開，其研討內(nèi)容更像是對未來政府改革的思想“預(yù)熱”。
　　該論壇的六個議題，包括政府職能轉(zhuǎn)變與解決民生問題、政府機(jī)構(gòu)設(shè)置與改革、推進(jìn)依法行政及建設(shè)法治政府、政府績效管理與提高政府效能、行政問責(zé)制與政府執(zhí)行力、電子政務(wù)及政務(wù)公開等，幾乎涵蓋了“行政管理體制改革”的所有領(lǐng)域。
　　在論壇致辭中，華建敏指出：“必須清醒地看到，與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的要求相比，中國現(xiàn)行行政管理體制還有諸多不適應(yīng)，必須按照中共十七大報(bào)告的要求，加快推進(jìn)改革�！边@顯示中國的行政管理體制已全面提速。
　　
　　機(jī)構(gòu)改革路徑
　　
　　在“行政管理體制改革”中，政府機(jī)構(gòu)改革最為矚目，也最為核心。
　　一般認(rèn)為，“轉(zhuǎn)變政府職能”就是要推進(jìn)“政企分開，政資分開，政事分開，政府與中介組織分開”。這無疑是最為基礎(chǔ)性的工作。對于脫胎于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的中國而言，要實(shí)現(xiàn)政府向“公共行政”轉(zhuǎn)型，必須對現(xiàn)有政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效整合；而政府職能轉(zhuǎn)變的結(jié)果也必須在機(jī)構(gòu)改革中體現(xiàn)，否則“轉(zhuǎn)變政府職能”就可能淪為“口號”，變成“空話”。
　　“政府機(jī)構(gòu)改革是未來行政管理體制改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)，轉(zhuǎn)變政府職能與政府機(jī)構(gòu)改革相輔相成。如果政府機(jī)構(gòu)改革不到位，轉(zhuǎn)變政府職能也很難�！眹�家行政學(xué)院公共管理教研部教授竹立家認(rèn)為。
　　在此次高層論壇上，部分因?yàn)闄C(jī)構(gòu)改革本身的敏感性，部分緣于改革方案并未定盤，中國的高層官員并未給出具體的機(jī)構(gòu)改革設(shè)想。但從相關(guān)官員的講話中，也可窺見機(jī)構(gòu)改革方案的脈絡(luò)。
　　國家行政學(xué)院常務(wù)副院長姜異康在論壇主題報(bào)告中，以“優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)”為題，提出了中國政府機(jī)構(gòu)改革的四個重點(diǎn)內(nèi)容：
　　其一，加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的“大部門體制”，健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制，規(guī)范垂直管理部門和地方政府的關(guān)系；
　　其二，精簡和規(guī)范各類議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及其辦事機(jī)構(gòu)，減少行政層次，降低行政成本，著力解決機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、政出多門等問題；
　　其三，合理劃分中央與地方的事權(quán)和財(cái)權(quán)，明確不同層級政府的職責(zé)權(quán)限；
　　其四，健全機(jī)構(gòu)編制管理與財(cái)政預(yù)算管理相互協(xié)調(diào)、相互制約的機(jī)制，完善政府組織法律體系，實(shí)現(xiàn)政府職責(zé)、機(jī)構(gòu)、編制的科學(xué)化、規(guī)范化、法定化。
　　這四個方面的內(nèi)容，無疑屬“大部門制”最給人以想像的空間。而在國家行政學(xué)院教授竹立家看來，高層決策者明確提出實(shí)行“大部門制”，其核心要義不是要增加政府部門和機(jī)構(gòu)；恰恰相反，未來政府各部門的職能必然要整合，主要的任務(wù)還是裁減政府機(jī)構(gòu)和人員。
　　“目前國務(wù)院有28個部委，加上國務(wù)院直屬局和直屬機(jī)構(gòu)等，共有66個部門。未來要建立職能有機(jī)統(tǒng)一的‘大部門制’，不能僅僅局限于現(xiàn)有28個部委，要在66個部門范圍內(nèi)統(tǒng)籌考慮�！敝窳⒓艺J(rèn)為。
　　但是，也有專家認(rèn)為，考慮到中國政治體制改革的現(xiàn)實(shí)，擬議中的中央政府機(jī)構(gòu)改革方案“并不會是一個變動很大的方案”。正如十七大報(bào)告所說，“大部門制”是要“探索實(shí)行”，并非全面實(shí)施。
　　
　　整合與精簡
　　
　　自1978年改革開放以來，中國已經(jīng)進(jìn)行過５次政府機(jī)構(gòu)改革。其成敗得失見仁見智，但是以機(jī)構(gòu)改革推動“政府職能轉(zhuǎn)變”，一直是歷次改革的核心。即將進(jìn)行的第六次機(jī)構(gòu)改革，必然要以準(zhǔn)確界定政府職能為前提，實(shí)行“大部門制”更是如此。
　　據(jù)記者了解，國務(wù)院已于去年初成立了深化行政管理體制改革聯(lián)席會議，并下設(shè)若干工作小組，從事有關(guān)改革的調(diào)查研究和政策制定。但相關(guān)的工作進(jìn)展和調(diào)查結(jié)果依然處于高度保密狀態(tài)，新一輪機(jī)構(gòu)改革方案如何有效吸收公眾意見，依然是一個有待解決的問題。
　　在學(xué)界，有學(xué)者基于理想的設(shè)計(jì)，提出了對未來“大部門制”的具體設(shè)想。中央黨校學(xué)者周天勇在提交給前述論壇的論文中，總結(jié)了近年來學(xué)界對機(jī)構(gòu)改革的理想方案。
　　在周天勇看來，最理想的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案是，除了外交部、國防部、安全部、公安部等，其他部委逐步向“大部門制”過渡。
　　比如，可考慮整合石油、電力、煤炭、核能、現(xiàn)有電監(jiān)會等，建立大能源部；整合區(qū)劃、規(guī)劃、建設(shè)、國土資源等部門，新設(shè)國土建設(shè)部；整合現(xiàn)有農(nóng)業(yè)、糧食、林業(yè)等部門，建立大農(nóng)業(yè)部；整合交通、鐵道、航空、公路、水運(yùn)、郵政等，建立大交通部等；整合文化、廣播影視、新聞出版、體育、旅游、文物、社科基金等部門，建立大文化部等。
　　周天勇還建議，為強(qiáng)化改革的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，打破部門利益格局，應(yīng)重建國家體制改革委員會，繼續(xù)整合國家發(fā)展和改革委員會、國有資產(chǎn)管理委員會；同時，建議新設(shè)總理預(yù)算管理辦公室，強(qiáng)化預(yù)算編制的科學(xué)性和協(xié)調(diào)性。
　　中央民族大學(xué)法學(xué)院教授熊文釗是較早提出建立“大部門制”的學(xué)者。在熊文釗看來，未來的政府機(jī)構(gòu)改革應(yīng)該繼續(xù)精簡機(jī)構(gòu)。對目前較多的國務(wù)院直屬局，要大量整合撤并，同時要裁減目前過多的政府議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和臨時機(jī)構(gòu)。
　　據(jù)了解，在2008年3月的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中，能源部的成立幾乎已成定論，目前尚存的爭議主要集中在能源部的職能范圍。而大交通、大國土建設(shè)、大農(nóng)業(yè)、大文化等體制的建立，亦或正在研究中，并非沒有可能。
　　（摘自《財(cái)經(jīng)》2007年第24期，作者為該刊記者）
　　
　　對 話
　　“大部門制”改革 如何走出“精簡-再膨脹“怪圈
　　“大部門制”的構(gòu)想，被普遍認(rèn)為是行政體制改革的一個新突破，它究竟能否破除長期以來存在的行政痼疾，將改革推向縱深？無論從學(xué)界到民間，都充滿了遐想與期待
　　
　　●主持人：見習(xí)記者 柳 森
　　●嘉 賓：胡偉(上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院院長、教授、博導(dǎo))
　　
　　主持人：自1982年開始，政府幾乎每５年就會進(jìn)行一次機(jī)構(gòu)改革。盡管規(guī)模數(shù)量總體上有所減少，但是行政成本依然居高不下，效率難以提高，究竟是什么原因？
　　胡偉：過去，我國行政機(jī)構(gòu)設(shè)置主要延續(xù)了前蘇聯(lián)的方式，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的產(chǎn)物。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府需要對社會事務(wù)進(jìn)行全方位的管理。凡有新需要就會增加新部門，于是，“不該管、管不好、管不了”的事情全部握在手中，機(jī)構(gòu)規(guī)模不斷膨脹。一度光是機(jī)械工業(yè)部就有8個，國務(wù)院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)高達(dá)100個。機(jī)構(gòu)重疊、職能交錯的問題非常嚴(yán)重。
　　改革開放以后，盡管中央政府加大了精簡力度，但大體上仍然沿用了“剪一個、合一個”、“改部為局”等老辦法。1998年那次機(jī)構(gòu)改革中，國務(wù)院組成部門被大刀闊斧地從40個精簡至29個，但是相當(dāng)于部級地位的國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)、特設(shè)機(jī)構(gòu)仍有好幾十個，總數(shù)加起來依然80有余，換湯不換藥。從當(dāng)時的情況看，可精簡空間也已經(jīng)相當(dāng)有限，很難再進(jìn)一步削減。直到今天，“多龍治水”、“三個和尚沒水喝”等現(xiàn)象依然沒有得到改善。2005年松花江水污染事件未能及時得到有效的控制、一個餐桌十幾個部委管、兩年前就開始運(yùn)作的《規(guī)劃環(huán)評條例》遭遇難產(chǎn)，當(dāng)屬其中的典型。
　　主持人:“大部門制”何以就能解決上述弊端？
　　胡偉：首先，“大部門制”可以通過整合政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部相同或相近部門，解決目前相當(dāng)突出的機(jī)構(gòu)重疊、職能交錯、權(quán)責(zé)不明等一系列行政積弊。其次，大部門體制與以往精簡機(jī)構(gòu)的思路存在本質(zhì)上的不同。過去我們走不出“膨脹-精簡-再膨脹-再精簡”的怪圈，主要原因就在于，沒有從根本上改變計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下全能政府的觀念。只要政府職能沒有減少，機(jī)構(gòu)一旦精簡，需要管理的事情沒人管了，最后還是得再去找人，勢必導(dǎo)致機(jī)構(gòu)數(shù)量上的循環(huán)往復(fù)。所以，只有政府機(jī)構(gòu)的功能定位與部門結(jié)構(gòu)相互匹配，才能使機(jī)構(gòu)整體成本下降、效率提高，真正轉(zhuǎn)變政府職能�？梢哉f，中央此次明確提出“大部門制”，至少從總體上遏制了現(xiàn)行部門進(jìn)一步擴(kuò)張的可能。
　　主持人：有觀點(diǎn)認(rèn)為，只要政府不分權(quán)，那么“大部門”充其量是一個加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)的“超大部委”，甚至可能會導(dǎo)致管理混亂。
　　胡偉：以前，你是部長，我也是部長，我們各自為政，我憑什么聽你的。但是有了一個更高的“大部門”，相關(guān)部門之間的問題就能在這個更高級別的“大部門”的整體協(xié)調(diào)下，更快更好地解決。這就能減少扯皮、提高效率、降低行政成本，也就不會出現(xiàn)鐵路與航空在交通系統(tǒng)對接困難等類似情況。
　　至于“管不過來”的問題，倒不必過于擔(dān)心。我們要做的，無非就是先明確改革的方向和目標(biāo)，對政府職能重新定位，在此基礎(chǔ)上，理清政府需要履行的功能、理順各個部門之間的邏輯關(guān)系。以規(guī)模最小化為指導(dǎo)原則，把現(xiàn)有的部委根據(jù)其所屬大類進(jìn)行歸并。當(dāng)然，這是一個比較理想化的規(guī)劃思路，可能眼前，我們連這個都無法做到。
　　主持人：發(fā)達(dá)國家普遍采用“大部門制”，是同他們完善的政府職能定位、社會管理與公共服務(wù)基礎(chǔ)緊密相連的。而我們各方面條件尚未成熟，“大部門制”又該怎么走下去呢？
　　胡偉：由于國情不同，發(fā)達(dá)國家的具體制度，很難對我們有直接的借鑒意義。但是，至少我們可以學(xué)習(xí)他們在機(jī)構(gòu)設(shè)置上一些比較好的經(jīng)驗(yàn)。比如說，哪些政府職能具有普遍性，哪些領(lǐng)域政府應(yīng)當(dāng)逐步退出、還給市場；哪些機(jī)構(gòu)可有可無；如何設(shè)置獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)；如何培育、支持非政府組織，等等。
　　當(dāng)然，“大部門制”的形成還是要先兼顧到現(xiàn)行體制架構(gòu)，再慢慢過渡。一開始可以保持原有部門架構(gòu)不變，在幾個相關(guān)部門之上增設(shè)一個“大部門”。待條件成熟后，再將“大部門”改為“部”，弱化現(xiàn)有部委的地位。推進(jìn)“大部門制”，必須要進(jìn)行長遠(yuǎn)的考量、周密可行的制度設(shè)計(jì)、分步實(shí)施的規(guī)劃路線。
　　主持人：但是說易行難，在具體實(shí)踐中，我們又會遇到哪些阻力？
　　胡偉：我估計(jì)，阻力主要來自部門利益和人員調(diào)整。既得利益的遏制，需要一個合理而適當(dāng)?shù)陌才�。一步做到會很困難，但是每一步的工作重點(diǎn)可以有所選擇。按照慣例，明顯存在職能雷同或者交錯的部門、目前條件比較成熟的部門是首當(dāng)其沖的改革切入口，比如大交通、大農(nóng)業(yè)、大能源等。如果擔(dān)心直接砍掉“多余”部門會帶來既得利益上的問題，采取自然淘汰的人事安排，比如按時退休、不再安排崗位繼任人員，不失為一個比較明智的選擇。當(dāng)然，這需要大局上的長遠(yuǎn)規(guī)劃，如果延續(xù)“去一補(bǔ)一”的人事管理慣性，精簡的問題就永遠(yuǎn)都無法解決。
　　政府職能的轉(zhuǎn)變注定是一個利益博弈、牽一發(fā)而動全身的系統(tǒng)過程。所以“大部門制”的改革不可能一蹴而就，我們不要太早給予過多樂觀的厚望。從更深層次看，“大部門制”改革方向，最終必然會關(guān)涉到黨和政府、中央和地方、政府與市場多個層面的權(quán)力重置與對接。沒有黨委、政府、人大、政協(xié)機(jī)構(gòu)四套班子在職能定位上的清晰界定與協(xié)同合作，真正的“大部門制”也許很難確立。在此過程中，政府的政治智慧與魄力將受到持久而艱巨的考驗(yàn)。改革要敢于動真格，前進(jìn)一小步也是進(jìn)步。不積跬步，無以至千里。
　　(2007年12月13日《解放日報(bào)》)

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