中央早在1999年就制定了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部交流工作暫行規(guī)定》；在后來發(fā)布的《深化干部人事制度改革綱要》中，重申要“推進黨政領(lǐng)導(dǎo)干部交流工作”；2006年8月又正式發(fā)布《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部交流工作規(guī)定》，這樣一個有利于優(yōu)化領(lǐng)導(dǎo)班子結(jié)構(gòu)、提高領(lǐng)導(dǎo)干部的素質(zhì)和能力，有利于黨風廉政建設(shè)、符合現(xiàn)代政治理念的制度設(shè)計，為什么會在現(xiàn)實運作中偏離正確軌道？
　　
　　年齡壓力產(chǎn)生“加速度”
　　
　　干部年輕化的壓力，聚積了干部快速流動的沖動。
　　比如，在這次省區(qū)市黨委大換屆中，中央明確要求省級黨委班子中，50歲以下的要有3名，45歲左右的要有1名。而根據(jù)中央組織部的統(tǒng)計，在去年已經(jīng)完成黨委換屆的14個省份中，50歲以下的有56人，其中45歲左右的有21人。上世紀60年代出生的年輕干部作為一個群體，已開始跨入省部級決策層。而在市縣鄉(xiāng)換屆中，干部年輕化力度也普遍加大，縣黨政正職主體為45歲左右。總體來看，已基本實現(xiàn)了小平同志在上世紀提出的干部年輕化的戰(zhàn)略構(gòu)想，這無疑是值得慶賀的進步。
　　但從另一個角度看，這也給地方組織部門施加了壓力，客觀上促使其加快年輕干部提拔的速度。因為從現(xiàn)實情況來看，一個23歲大學(xué)畢業(yè)進入黨政機關(guān)的公務(wù)員,按常規(guī)一步不拉從辦事員升到正處少說也得到40歲,這在大機關(guān)也是少數(shù),基層自然更少。如果要培養(yǎng)40歲左右的廳級干部甚至省級干部，必然要加快提拔速度。
　　于是，我們便經(jīng)常在現(xiàn)實中看到這樣一種現(xiàn)象，流動得快的干部好像提拔得也快。提拔與流動兩者間這種若隱若現(xiàn)的正比關(guān)系，挑動了一些干部流動的神經(jīng)；而一些地方年齡一刀切的政策，更是大大激發(fā)干部流動的沖動。在一些地（市），流行“官到處級止，人到50休”之說。因此干部每在進入“臨界年齡”之時，都有“過了這個村，就沒有這個店”的緊迫感，抓緊時間跑官、要官。
　　
　　流動中的現(xiàn)實歷史法則
　　
　　從現(xiàn)實看，一些本身立意良好的制度規(guī)定，從另一個角度看也成為推動快速流動之因。如《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》規(guī)定，凡提拔擔任縣（處）級以上領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的干部，應(yīng)當有兩年以上的基層工作經(jīng)歷，具有在下一級兩個以上職位任職的經(jīng)歷；由下級正職提任上級副職的，應(yīng)當在下級正職崗位工作3年以上。這就從客觀上促使組織部門有意識地加快流動步伐。
　　同時，一些地方的干部調(diào)整存在“推磨轉(zhuǎn)圈”式的“游戲規(guī)則”，“干部一般必須從小縣干到大縣，從窮縣干到富縣，從離中心城市遠的縣干到近的縣。”這種平級流動即便只是作為一種短暫過渡，也在一定程度上導(dǎo)致了干部的流動頻繁。
　　通常，向上流動是干部的必然追求；但在很多的時候，一些干部雖然表現(xiàn)優(yōu)異、政績突出，但一時之間未必有足夠的上級職位空缺提供。這個時候上級部門便通過平級但是更具實惠的崗位調(diào)整，作為一種獎勵和慰藉。譬如從窮縣到富縣、從小區(qū)到大區(qū)、從清水衙門到實權(quán)部門。這是造成干部流動的又一個原因。
　　此外，我國特定的政治文化背景，對干部流動也有著深刻的影響。新官上任之后，為什么都要燒一燒人事這把火？這有個人用人偏好的考慮，也有加強執(zhí)行力方面的考量。換人，是對政策思路的重新選擇與確認；同時也是殺雞給猴看，對下屬產(chǎn)生一種震懾作用：不換思想就換人。再說，誰不喜歡忠實于自己的干部，而去偏愛與自己鬧別扭的人呢？因此，“一朝天子一朝臣”便成為一種現(xiàn)實選擇。而金字塔形的干部人事構(gòu)架，使得上層的變動會引發(fā)下層的乘數(shù)效應(yīng)。
　　還有個別領(lǐng)導(dǎo)受中國傳統(tǒng)權(quán)謀的影響，將頻繁的人事調(diào)整作為一種御人之術(shù)，以此樹立和彰顯自身的個人權(quán)威，迫使下級絕對服從。少數(shù)腐敗分子也利用這種威權(quán)來達到排除異己和權(quán)力尋租的目的。
　　
　　
　　制度缺陷造就流動空間
　　
　　按照有關(guān)法律、章程的規(guī)定，縣以上黨委、政府每屆任期5年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府每屆任期3年。
　　“其實，干部流動過快的問題，隨著任期制的真正實行就徹底解決了。”清華大學(xué)廉政與治理中心主任任建明說。“但事實上，我國干部實行的是無明確任期的非終身制�！�
　　法律條規(guī)為何不能兌現(xiàn)？一個重要的原因是由于我國任期制的研究與實踐起步晚,尚處于各自為政、單兵出擊、探索試點的初級階段，還沒有一套完整的、系統(tǒng)的制度和法律，現(xiàn)有關(guān)于任期制的制度和法規(guī)，還基本上是零碎的、應(yīng)急的、就事論事式的。
　　任建明說，我國目前正在推行的任期制改革，是正在建立中的任期制。因此，是一個任期還是多個任期，是部分干部還是所有干部適用任期制，還不是很明確，也沒有明確的規(guī)定。甚至一些法規(guī)條文也不夠嚴謹統(tǒng)一，留下變通空間。如黨章第二章第十條第二款規(guī)定，黨的各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，除它們派出的代表機關(guān)和在非黨組織中的黨組外，都由選舉產(chǎn)生。但同時在第十三條又規(guī)定：在黨的地方各級代表大會和基層代表大會閉會期間，上級黨的組織認為有必要時，可以調(diào)動或者指派下級黨組織的負責人。
　　“到底什么是‘有必要’，黨章中沒有明確。規(guī)定太過原則，沒有實施細則，在實際操作中，偶然就成為必然，隨意也被當作正常�！敝醒朦h校教授梁妍慧說。
　　缺少權(quán)威有效的組織實施體系，也是任期制在現(xiàn)實中執(zhí)行難的原因。任期制沒有被作為干部制度改革的硬任務(wù)下達，沒有自上而下的約束力，因而成了各地的“自選動作”，實施與否、如何實施主要取決于領(lǐng)導(dǎo)層的主觀意見。而在現(xiàn)有的領(lǐng)導(dǎo)思維和領(lǐng)導(dǎo)方式下，任期制“流產(chǎn)”是意料中事。
　　“官員調(diào)動頻繁，說到底還是長官意志在作怪�！绷哄�慧說。“目前我國官員的選拔機制，體現(xiàn)了戰(zhàn)爭年代特點和計劃經(jīng)濟思維，習慣于上對下，講究一切行動聽指揮。集權(quán)于上，甚至集權(quán)于個人，是干部頻繁調(diào)動的根子。”
　　梁妍慧認為，選任制干部調(diào)整頻繁問題的癥結(jié)，可以歸結(jié)到權(quán)力“源頭”上。“雖然一些地方推行了公開選拔、競爭上崗，但主要集中在聘任制干部領(lǐng)域，對選任制干部的動作很小。理論上是權(quán)為民所授，但實際上，領(lǐng)導(dǎo)干部選任主體仍然是上級部門而非廣大選民，還沒有擺脫由少數(shù)人選人、在少數(shù)人中選人的傳統(tǒng)模式。”
　　從理論上說，選任制官員應(yīng)該對選舉人負責，在確定的任期內(nèi)履行自己的職責；特殊情況下的職務(wù)流動，也應(yīng)該由選舉人決定，至少應(yīng)征求或聽取選舉人的意見。但是現(xiàn)實情況卻是，官員的職務(wù)變動完全操縱在上級部門手中。
　　“組織上一旦發(fā)現(xiàn)某個同志培養(yǎng)成熟，或者認定為某個班子需加強領(lǐng)導(dǎo)力量，甚至個別干部向組織上提出要求，都可以隨意在屆初產(chǎn)生的領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)抽調(diào)力量或加長凳子，經(jīng)常更換領(lǐng)導(dǎo)班子組成人員�！薄半m然也有考察程序，但基本上是上面把考察對象的‘大盤子’定好后，組織部門再下去選干部，是為了提拔而考察。而且上面時間要求也緊，很多時候只能是走形式。換個話說，程序其實是為領(lǐng)導(dǎo)意志服務(wù)的。”一個從事組織工作的老同志深有感觸地說。
　　“誠然，防止調(diào)動頻繁并非對官員升遷一概都要按任期說事，對一些確實出類拔萃的人，在某些崗位出現(xiàn)空缺急需填補的時候，當然可以及時調(diào)動、委以重任。但這畢竟只是少數(shù)。對于一個地方而言，重要的是建立完善嚴格的官員任免機制，使官員們在良好的規(guī)則規(guī)范下，安心做好自己的分內(nèi)事。”

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