自2005年起,“駐京辦現(xiàn)象”開始受到政府和社會各界的高度關(guān)注,引發(fā)社會輿論關(guān)于駐京辦改革方向的熱議。2010年1月19日,國務(wù)院辦公廳出臺《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范各地政府駐北京辦事機(jī)構(gòu)管理的意見》,在隨后的半年內(nèi),數(shù)千家駐京辦將被撤銷完畢。此事件正在把駐京辦的改革推向風(fēng)口浪尖。在駐京辦存廢去留的關(guān)鍵時刻,對其前世今生和來龍去脈進(jìn)行梳理是非常必要的。
　　
　　悠久的前世:留邸、進(jìn)奏院、提塘、會館
　　
　　駐京辦,是駐京辦事處的簡稱。
　　駐京辦最早可溯至漢代,時稱邸。漢代是郡、國交錯,一些劉氏宗親封為藩王后,離開長安去就國,為了維持和京城的聯(lián)系,會在長安設(shè)一個“留邸”,留幾個小吏長期候著。唐中期開始,藩鎮(zhèn)勢力擴(kuò)大,各節(jié)度使紛紛在京設(shè)立辦事機(jī)構(gòu)――進(jìn)奏院。進(jìn)奏官由節(jié)度使派遣并支付費(fèi)用,只對節(jié)度使負(fù)責(zé)。宋初,各州設(shè)進(jìn)奏院,由各州自行管理,曾經(jīng)多達(dá)200多個。職責(zé)主要有三:一是收受和傳遞官府文書;二是在封建政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部傳遞信息;三是負(fù)責(zé)接待來京都辦事的地方官員,另外還承擔(dān)著一定的窺測朝廷的“職責(zé)”。
　　明、清兩代,中央集權(quán)登峰造極,地方官不敢公開在京城設(shè)立“留邸”,改由其他機(jī)構(gòu)代行駐京辦功能。其一是地方大員派幕僚、下屬進(jìn)京長期打探消息,或者讓自己在京的關(guān)系網(wǎng)向自己通報京城情況,打通與朝廷各種關(guān)系。清代皇帝上諭中提到的“提塘”,即是各省督撫派駐京師的聯(lián)絡(luò)官。在實際工作中,除投遞文書外,“提塘”還承擔(dān)了很多任務(wù),比如夏冬兩季奉送“冰炭費(fèi)”,打點各衙署官吏;再如“串通軍機(jī)處寫字之人”傳遞內(nèi)幕信息,發(fā)回供本省督撫判斷高層動態(tài)及政治風(fēng)向。故被督撫們倚為親信,待遇豐厚。其二便是會館,會館并非納入官府系列,它要么是地方商會出錢、要么是地方在京大員捐款修建的,乃一種民間機(jī)構(gòu)。迄今所知最早的會館是建于永樂年間的北京蕪湖會館。嘉靖、萬歷時期趨于興盛,清代中期最多,有大小會館400余所。京城會館的功能主要是溝通家鄉(xiāng)與京城之間的聯(lián)系,接待來京出差的地方官員及進(jìn)京趕考的家鄉(xiāng)學(xué)子,維護(hù)家鄉(xiāng)人民在京的合法權(quán)益等,維系同鄉(xiāng)、同宗、同行業(yè)的關(guān)系。由此可見,會館具有明顯的地緣、血緣、業(yè)緣特征。
　　截至1949年,北京市有會館550余座,成為全國會館最多的城市。進(jìn)入民國之后,會館開始走下坡路,而各省都督、省長、軍閥等有實力的人物,先后在北京、南京設(shè)立駐京辦事處,負(fù)責(zé)交際、籌餉,“駐京辦”一詞正式出現(xiàn)在歷史舞臺上。
　　
　　曲折的今生:在中央利益與地方利益的博弈中搖擺
　　
　　新中國成立之初,一些具有民間團(tuán)體性質(zhì)的會館,有些成為敵特勢力潛伏的場所。因此北京的大多數(shù)會館的財產(chǎn)都遭到了沒收或收購充公,僅存的會館也失去了原有的職能,成了一種紀(jì)念性質(zhì)或旅游的勝地,取而代之的是各省區(qū)市政府駐京辦事處和地市縣駐京聯(lián)絡(luò)處。
　　1949年3月,新中國第一個駐京辦――內(nèi)蒙古自治區(qū)政府駐北平辦事處成立。大多數(shù)駐京辦集中成立于1958~1959年間,當(dāng)時全國共有28個省級駐京辦。為了加強(qiáng)地方與中央有關(guān)部門的工作聯(lián)系與協(xié)作,1958年6月國務(wù)院成立各省市自治區(qū)駐京聯(lián)合辦事處來統(tǒng)轄管理。
　　駐京辦是中央利益主導(dǎo)下的歷史產(chǎn)物。計劃經(jīng)濟(jì)時代,地方利益主體地位不明顯,地方利益基本上被內(nèi)化為統(tǒng)一的中央利益。當(dāng)時,中央利益的實現(xiàn)既需要通過地方來了解各地信息以合理做出分配計劃,又需要通過各級政府來具體實施中央計劃,這就需要中央與地方政府間形成一種密切的聯(lián)絡(luò)機(jī)制;再加上當(dāng)時的交通和通訊都不發(fā)達(dá),為實現(xiàn)地方政府與中央的隨時聯(lián)絡(luò),于是地方政府派駐北京的辦事機(jī)構(gòu)――駐京辦就應(yīng)運(yùn)而生了。這一階段,各地駐京辦主要負(fù)責(zé)加強(qiáng)各地政府與中央之間的聯(lián)絡(luò)、接待當(dāng)?shù)貋砭┺k事官員,并配合當(dāng)?shù)卣�府參與各類生產(chǎn)資料和生活資料的采購、中轉(zhuǎn)、儲運(yùn)和調(diào)撥工作等。
　　從1960年開始,國家的非生產(chǎn)性建設(shè)均已停止,一切工業(yè)產(chǎn)品和國家調(diào)撥材料的分配都完全按照計劃辦事,不能隨便采購,各省、市、自治區(qū)駐京辦事處的任務(wù)就不多了。1962年4月25日國務(wù)院批轉(zhuǎn)《國務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局關(guān)于各省、市、自治區(qū)駐京辦事處撤銷和保留意見》,各省、市、自治區(qū)駐京辦事處(不包括西藏),除新疆和內(nèi)蒙的繼續(xù)保留以外,其它各地的陸續(xù)撤銷。“文革”開始后,在以階級斗爭為綱的歷史背景下,駐京辦更是失去了其生存的土壤。而且駐京辦受“文革”波及,被指責(zé)為“搞特務(wù)活動”、“到中央、國家機(jī)關(guān)到處收集情報和刺探消息”。1966年12月27日,國務(wù)院決定撤銷各省、市、自治區(qū)人民委員會駐京辦事處�！案鬓k事處原有的必要的業(yè)務(wù),由省、市、自治區(qū)主管部門同中央有關(guān)部門聯(lián)系解決�！碑�(dāng)時除了西藏駐京辦由中央另行處理外,其余27個駐京辦全部撤銷。這樣一來,駐京辦暫時性地退出我國的歷史舞臺。
　　十一屆三中全會后,黨和國家的工作重心又回歸到經(jīng)濟(jì)建設(shè),駐京辦存在的現(xiàn)實性基礎(chǔ)也相應(yīng)地回歸。根據(jù)國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于恢復(fù)各省區(qū)市駐京辦事處的通知》,地方政府又陸續(xù)恢復(fù)了駐京辦。進(jìn)入90年代后,伴隨著市場經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展,進(jìn)入到快速發(fā)展階段。據(jù)不完全統(tǒng)計,目前在北京,除54家副省級以上單位的駐京辦之外,還有520家市級單位駐京辦、5000余家縣級單位駐京辦。如果加上各級政府部門設(shè)的聯(lián)絡(luò)處、國有企業(yè)和大學(xué)的聯(lián)絡(luò)處,各種駐京機(jī)構(gòu)超過1萬家。
　　改革開放時期各省市紛紛設(shè)立駐京辦的動力主要來自地方利益的巨大推動,有著深刻的體制背景。其一是中央政府為調(diào)動地方的積極性所推行的“放權(quán)讓利”的行政分權(quán)化改革。在中央與地方的利益博弈中,地方政府往往首先考慮的是地方利益,在地方執(zhí)行中央政策的過程中,地方利益也相應(yīng)地取代中央利益的主導(dǎo)地位,駐京辦存在的必要性已更多地轉(zhuǎn)化為地方利益的需要。其二是當(dāng)時的財政體制改革。我國1994年實行分稅制,中央特別是各部委在財政轉(zhuǎn)移支付資金的管理和審批上具有很大的彈性空間,地方政府對中央財政有著非常大的依賴,在地方利益的促動下,代表地方政府向中央爭取財政轉(zhuǎn)移支付等政策資源成為各駐京辦的時代使命,駐京辦由此獲得“地方經(jīng)濟(jì)大使”的美譽(yù)。
　　
　　存還是廢:名廢后能否實亡
　　
　　新世紀(jì)以來,駐京辦在快速發(fā)展的同時,出現(xiàn)了無序擴(kuò)張、監(jiān)管處于真空狀態(tài)、權(quán)力法外運(yùn)行、信息黑箱運(yùn)作、腐敗等嚴(yán)重問題,自2005年起受到社會各界和政府相關(guān)部門的高度關(guān)注,引發(fā)了社會各界關(guān)于駐京辦存廢或改革方向的熱議。這與2005年末國家審計署審計長李金華直斥“駐京辦的目的乃跑部錢進(jìn)”、2006年1月時任中央紀(jì)委書記吳官正要求“防止和解決一些地方和企業(yè)駐京辦事機(jī)構(gòu)存在的請客送禮等不正之風(fēng)”、2006年2月國務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局的廉政工作會議中關(guān)于由中央紀(jì)委負(fù)責(zé)調(diào)研、由國管局具體醞釀拿出駐京辦改革方案的決定、2009年1月濰坊市第一個撤銷駐京辦等一系列事件的推動密切相關(guān)。
　　在對駐京辦的去留爭論四年后,2010年1月19日國務(wù)院辦公廳出臺《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范各地政府駐北京辦事機(jī)構(gòu)管理的意見》(國辦發(fā)〔2010〕8號),這將把駐京辦的存廢之爭推向新的風(fēng)口浪尖。理順中央和地方的關(guān)系,尋求雙方的共贏,達(dá)成彼此利益的均衡點,是駐京辦改革中要面臨的核心問題,也是繼續(xù)深化我國體制改革過程中必須面對的重大課題。“跑部錢進(jìn)”的問題,不是撤了駐京辦就能解決的。再有“維穩(wěn)問題”,在目前“一票否決”的機(jī)制下,即使駐京辦撤了,也會有XX辦、XX公司變裝上陣。駐京辦作為矛盾焦點的具像被“拿下”,但問題是否就會迎刃而解呢?

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