[摘要]政府信息資源管理效益審計(jì)是指運(yùn)用效益審計(jì)的理論和方法對(duì)政府信息資源管理活動(dòng)所進(jìn)行的一種專門性審計(jì)，而確立科學(xué)合理的標(biāo)準(zhǔn)體系則是其有效開(kāi)展的基礎(chǔ)。在定義政府信息資源管理效益審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，分析政府信息資源管理效益審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的基本構(gòu)成，進(jìn)而構(gòu)建政府信息資源管理效益審計(jì)的標(biāo)準(zhǔn)體系，以推動(dòng)政府信息資源管理效益審計(jì)理論與實(shí)踐活動(dòng)的開(kāi)展。
　　[關(guān)鍵詞]效益審計(jì)　審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)　評(píng)價(jià)指標(biāo)　政府信息管理
　　[分類號(hào)]D630 F239
　　
　　政府信息資源管理效益審計(jì)是指運(yùn)用效益審計(jì)的理論和方法對(duì)政府信息資源管理活動(dòng)所進(jìn)行的一種專門性審計(jì)。在該活動(dòng)中，效益審計(jì)者根據(jù)國(guó)家審計(jì)法規(guī)和國(guó)際慣例的要求，按照授權(quán)和規(guī)定的程序通過(guò)收集、分析、評(píng)價(jià)政府信息資源管理部門在其工作活動(dòng)中形成的審計(jì)證據(jù)，對(duì)其信息資源管理活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性(簡(jiǎn)稱為“3E”)等進(jìn)行審查，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，找出產(chǎn)生這些問(wèn)題的根源，提出改進(jìn)政府信息資源管理的建議，將審計(jì)結(jié)果反饋給相關(guān)部門，幫助政府信息資源管理部門更好地履行其職能。在這項(xiàng)活動(dòng)中，標(biāo)準(zhǔn)是關(guān)鍵，因?yàn)閷徲?jì)工作是在判斷基礎(chǔ)之上進(jìn)行的，而所有的判斷工作又都是建立在一定標(biāo)準(zhǔn)之上的。
　　
　　1　政府信息資源管理效益審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)含義
　　
　　1.1　效益審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)
　　什么是效益審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)呢?在回答這個(gè)問(wèn)題之前，先弄清楚什么是標(biāo)準(zhǔn)、什么是審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》(2002年版)解釋，標(biāo)準(zhǔn)是“衡量事務(wù)的準(zhǔn)則”，而“準(zhǔn)則”是指“言論、行動(dòng)等所依據(jù)的原則”。相應(yīng)地，審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)就可以理解為在審計(jì)工作中為了便于審計(jì)工作有效開(kāi)展并根據(jù)審計(jì)對(duì)象而制定的一些判斷準(zhǔn)則或原則。同理，作為審計(jì)工作重要組成部分的效益審計(jì)來(lái)講，其標(biāo)準(zhǔn)就可以理解為衡量被評(píng)價(jià)對(duì)象效益狀況的準(zhǔn)則或原則，它是用來(lái)考察和評(píng)價(jià)被審計(jì)活動(dòng)是否符合經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的業(yè)績(jī)標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)《世界審計(jì)組織績(jī)效審計(jì)指南》的解釋，這些標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)反映待檢查事項(xiàng)所應(yīng)具備的規(guī)范化控制模式，應(yīng)當(dāng)代表良好的實(shí)踐行為――即一個(gè)理性、有知識(shí)的人所認(rèn)為的“應(yīng)當(dāng)是什么”。
　　
　　1.2　政府信息資源管理效益審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)
　　政府信息資源管理效益審計(jì)屬于效益審計(jì)，其審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)相應(yīng)地為效益審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。結(jié)合上述效益審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的理解，政府信息資源管理效益審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)就可以界定為用來(lái)判斷政府信息資源管理效益的基準(zhǔn)或原則，也即是用來(lái)衡量政府信息資源管理活動(dòng)是否符合經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的業(yè)績(jī)標(biāo)準(zhǔn)。其中，經(jīng)濟(jì)性標(biāo)準(zhǔn)是用來(lái)評(píng)價(jià)政府信息資源管理活動(dòng)資源消耗方面的標(biāo)準(zhǔn)。效率性標(biāo)準(zhǔn)是用來(lái)評(píng)價(jià)政府信息資源管理活動(dòng)中其產(chǎn)出與消耗資源之間的關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)。效果性標(biāo)準(zhǔn)是用來(lái)評(píng)價(jià)政府信息資源管理活動(dòng)既定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度以及政府信息資源管理活動(dòng)的實(shí)際效果與預(yù)期效果的關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)濟(jì)性標(biāo)準(zhǔn)、效率性標(biāo)準(zhǔn)與效果性標(biāo)準(zhǔn)共同測(cè)度政府信息資源管理工作是否履行節(jié)約、是否實(shí)現(xiàn)高效、是否完成既定目標(biāo)任務(wù)等。效益審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)是評(píng)判政府信息資源管理效益高低的尺度和參照物，一方面它可以為效益審計(jì)工作提供測(cè)評(píng)基準(zhǔn)，減少人為主觀性，降低審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)；另一方面它還可以引導(dǎo)政府信息管理部門向既定的目標(biāo)邁進(jìn)，更好地履行職能。
　　
　　2　政府信息資源管理效益審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的構(gòu)成
　　
　　2.1　政府信息資源管理效益審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的層次構(gòu)成
　　從衡量的結(jié)構(gòu)層次來(lái)看，政府信息資源管理效益審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)可以劃分為微觀層次標(biāo)準(zhǔn)、中觀層次標(biāo)準(zhǔn)和宏觀層次標(biāo)準(zhǔn)。微觀層次標(biāo)準(zhǔn)主要是從某一政府信息資源管理部門或機(jī)構(gòu)的角度來(lái)考察該部門或該機(jī)構(gòu)信息資源管理工作的效益狀況，如在經(jīng)濟(jì)性方面其成本是否低于財(cái)政預(yù)算、效率性方面是否比以往提供了更多的信息產(chǎn)品和信息服務(wù)等。中觀層次標(biāo)準(zhǔn)主要是從某一區(qū)域范圍的角度來(lái)考察該政府信息資源部門工作是否在這一范圍內(nèi)有效益，如是否實(shí)現(xiàn)了信息共享、共享是否有效、共享成本是否經(jīng)濟(jì)等。宏觀層次標(biāo)準(zhǔn)主是從國(guó)家層面來(lái)看政府信息資源管理部門工作的效益狀況，如是否有利于促進(jìn)社會(huì)信息化進(jìn)程，是否有利于改善政府管理和服務(wù)等。
　　
　　2.2　政府信息資源管理效益審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容構(gòu)成
　　從衡量的內(nèi)容范圍來(lái)看，政府信息資源管理效益審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)可劃分為經(jīng)濟(jì)性標(biāo)準(zhǔn)、效率性標(biāo)準(zhǔn)和效果性標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)濟(jì)性標(biāo)準(zhǔn)主要用來(lái)測(cè)度政府信息資源管理部門或機(jī)構(gòu)是否以最低的成本為政府和公眾提供符合質(zhì)量要求的信息服務(wù)等；效率性標(biāo)準(zhǔn)主要用來(lái)測(cè)度政府信息資源管理活動(dòng)是否以一定的投入實(shí)現(xiàn)了最大的產(chǎn)出，如在不增加政府信息資源管理費(fèi)用和保證質(zhì)量的前提下，政府信息資源管理部門將納稅人的錢是否“錢盡其用”等；效果性標(biāo)準(zhǔn)主要用來(lái)測(cè)度政府信息資源管理工作是否為政府決策帶來(lái)了明顯的好處，是否改善了政府與公眾信息之間的不對(duì)稱，是否完成既定目標(biāo)任務(wù)等。
　　
　　2.3　政府信息資源管理效益審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的性質(zhì)構(gòu)成
　　從衡量的效益性質(zhì)上來(lái)看，政府信息資源管理效益審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)可劃分為定量標(biāo)準(zhǔn)和定性標(biāo)準(zhǔn)。定量標(biāo)準(zhǔn)主要著眼于政府信息資源管理工作中可以量化的效益指標(biāo)，是評(píng)判政府信息資源管理工作效益程度的重要依據(jù)或準(zhǔn)則。如考查資金運(yùn)用是否符合經(jīng)濟(jì)性要求時(shí)，其標(biāo)準(zhǔn)就應(yīng)該以定量標(biāo)準(zhǔn)為宜；定性標(biāo)準(zhǔn)主要著眼于政府信息資源管理工作的結(jié)論判斷或難以量化的內(nèi)容。在考察、衡量政府信息資源管理效益時(shí)，應(yīng)注意標(biāo)準(zhǔn)的運(yùn)用，因?yàn)檎�府信息資源管理效益主要是以社會(huì)效益為主，而這種社會(huì)效益具有難以量化、滯后性、模糊性和“心理價(jià)值”等特點(diǎn)，定量標(biāo)準(zhǔn)難以測(cè)度。
　　
　　3　政府信息資源管理效益審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)選擇的要求
　　
　　作為具體的政府信息資源管理效益審計(jì)工作來(lái)講，選擇什么樣的標(biāo)準(zhǔn)還應(yīng)具體問(wèn)題具體分析。一般來(lái)講，政府信息資源管理效益審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的選擇應(yīng)滿足如下要求：
　　
　　3.1　符合效益審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的一般性要求
　　根據(jù)《亞審組織效益審計(jì)指南》第3章22款規(guī)定，合適的效益審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)具有可靠性、客觀性、有用性、易懂性、可比性、可接受性等特點(diǎn)。理所當(dāng)然，政府信息資源管理效益審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)符合這些要求。其中，可靠性要求是指在相同的環(huán)境下，不同的審計(jì)工作者運(yùn)用同樣的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)政府信息資源管理效益審計(jì)能夠得出同樣的結(jié)論；客觀性是指審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)能最大限度地不受審計(jì)人員或管理部門偏見(jiàn)的影響；有用性是指通過(guò)這些判斷標(biāo)準(zhǔn)，能夠得出滿足用戶信息需求的審計(jì)發(fā)現(xiàn)和結(jié)論；易懂性是指這些政府信息資源管理效益審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容清晰，不會(huì)產(chǎn)生誤解，方便理解；可比性，指運(yùn)用在政府信息資源管理效益審計(jì)中的標(biāo)準(zhǔn)能與其他類似活動(dòng)中的審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)相比，并且還能進(jìn)行同期比較等；可接受性是指這些審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)能夠被審計(jì)單位、立法機(jī)構(gòu)、媒體和一般社會(huì)公眾所理解，并且愿意認(rèn)可。
　　
　　3.2　標(biāo)準(zhǔn)必須圍繞政府信息資源管理目標(biāo)來(lái)選擇
　　效益審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上是對(duì)審計(jì)對(duì)象目標(biāo)的注解、轉(zhuǎn)化和展開(kāi)，使之變成可以進(jìn)行取證與計(jì)量的各項(xiàng)質(zhì) 量數(shù)量指標(biāo)體系。在信息時(shí)代，政府信息資源管理效益審計(jì)的對(duì)象目標(biāo)可以分解為以下方面：①為政府部門決策提供有效的信息或知識(shí)支持；②為公眾提供及時(shí)有效的信息服務(wù)；③做好政府信息資源管理工作，提升自身工作效益。在確定政府信息資源管理效益審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，必須考慮這些職能目標(biāo)，圍繞目標(biāo)來(lái)選擇合適的標(biāo)準(zhǔn)。因?yàn)橹挥羞@樣，才能有的放矢，效益審計(jì)工作才能得出有針對(duì)性的審計(jì)結(jié)論，提出有價(jià)值的審計(jì)建議。
　　
　　3.3　選擇標(biāo)準(zhǔn)的來(lái)源應(yīng)是廣泛的
　　《世界審計(jì)組織效益審計(jì)指南》指出，規(guī)范性的效益審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)可以從以下渠道獲得：管轄被審計(jì)單位運(yùn)作的法律和規(guī)定；立法機(jī)構(gòu)或者行政部門采取的決策、政策和程序；與最佳實(shí)務(wù)的比較；與歷史材料的比較；專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)驗(yàn)和價(jià)值；獨(dú)立專家建議和專長(zhǎng)；新的或既定的科學(xué)知識(shí)以及其他可靠信息；以前在類似審計(jì)中用過(guò)的標(biāo)準(zhǔn)或者其他最高審計(jì)機(jī)關(guān)用過(guò)的標(biāo)準(zhǔn)；開(kāi)展類似活動(dòng)或項(xiàng)目的機(jī)構(gòu)；效益準(zhǔn)則或者立法機(jī)構(gòu)以前開(kāi)展的問(wèn)詢活動(dòng)；關(guān)于一般管理和被審計(jì)事項(xiàng)的文字等。作為效益審計(jì)工作范疇之一的政府信息資源管理效益審計(jì)，其標(biāo)準(zhǔn)來(lái)源于也應(yīng)是多渠道的，它既可以來(lái)源于國(guó)家的法律、法規(guī)和政策，也可以來(lái)源于部門制定的計(jì)劃、預(yù)算和定額，既可以是其歷史業(yè)績(jī)水平、行業(yè)水平或國(guó)際水平，還可以是相關(guān)的理論依據(jù)或科學(xué)計(jì)算數(shù)據(jù)。在選擇相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，政府信息資源管理效益審計(jì)工作要拓寬眼界，注意標(biāo)準(zhǔn)來(lái)源的廣泛性。
　　
　　3.4　標(biāo)準(zhǔn)的選擇必須與環(huán)境相一致
　　效益審計(jì)工作總是在一定環(huán)境下展開(kāi)的，政府信息資源管理效益審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)選擇必須與環(huán)境相一致。應(yīng)注意以下問(wèn)題：①標(biāo)準(zhǔn)選擇要與政府信息資源管理活動(dòng)中存在的問(wèn)題相適應(yīng)，如當(dāng)政府信息資源管理活動(dòng)中浪費(fèi)較嚴(yán)重時(shí)，經(jīng)濟(jì)性標(biāo)準(zhǔn)必然處于該項(xiàng)目審計(jì)的核心地位；②與社會(huì)對(duì)政府信息資源管理的要求相適應(yīng)，如公眾要求政府部門提供公平的信息服務(wù)時(shí)，效果性標(biāo)準(zhǔn)就顯得更為重要了；③要注意與被審計(jì)單位意見(jiàn)的協(xié)調(diào)，被審計(jì)單位的意見(jiàn)是其工作開(kāi)展的基礎(chǔ)人文環(huán)境，在開(kāi)展效益審計(jì)時(shí)必須考慮這一環(huán)境因素。
　　
　　4　政府信息資源管理效益審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)系的構(gòu)建
　　
　　一個(gè)科學(xué)合理且實(shí)用的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系是政府信息資源管理效益審計(jì)工作有效開(kāi)展的前提保障。經(jīng)過(guò)綜合考慮，本文采取對(duì)審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行具體轉(zhuǎn)化(即評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì))，并給各指標(biāo)賦予權(quán)重的思路來(lái)完成政府信息資源管理效益審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)體系的構(gòu)建工作。
　　
　　4.1　評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)
　　根據(jù)政府信息資源管理效益審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的含義、構(gòu)成和選擇要求，結(jié)合政府信息資源管理效益審計(jì)的三大業(yè)績(jī)標(biāo)準(zhǔn)――經(jīng)濟(jì)性、效率性與效果性，從實(shí)用的角度出發(fā)，經(jīng)過(guò)反復(fù)討論、篩選，設(shè)計(jì)出了由3個(gè)一級(jí)指標(biāo)、9個(gè)二級(jí)指標(biāo)、23個(gè)三級(jí)指標(biāo)組成的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，具體如表1所示：
　　
　　4.2　給各個(gè)指標(biāo)賦予合適的權(quán)重
　　權(quán)重的賦值是效益審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建過(guò)程中非常關(guān)鍵的一個(gè)步驟，對(duì)于能否客觀、真實(shí)地反映政府信息資源管理效益起著至關(guān)重要的作用。這可由專家小組根據(jù)經(jīng)驗(yàn)或一些專門的方法來(lái)確定，本文采用層次分析法來(lái)確定各指標(biāo)權(quán)重。層次分析法(AnalyticHierarchy Process，簡(jiǎn)稱AHP)是美國(guó)運(yùn)籌學(xué)家T.L.saaty教授于20世紀(jì)70年代初期提出的，對(duì)定性問(wèn)題進(jìn)行定量分析的一種簡(jiǎn)便、靈活而又實(shí)用的多準(zhǔn)則決策方法。其核心思想是把復(fù)雜問(wèn)題中的各種因素通過(guò)劃分為相互聯(lián)系的有序?qū)哟�，使之條理化，根據(jù)對(duì)一定客觀現(xiàn)實(shí)的主觀判斷結(jié)構(gòu)(主要是兩兩比較)把專家意見(jiàn)和分析者的客觀判斷結(jié)果直接而有效地結(jié)合起來(lái)，將一層次元素兩兩比較的重要性進(jìn)行定量描述，而后利用數(shù)學(xué)方法計(jì)算反映每一層次元素的相對(duì)重要性次序的權(quán)值，通過(guò)所有層次之間的總排序計(jì)算所有元素的相對(duì)權(quán)重并進(jìn)行排序。
　　由于構(gòu)建的政府信息資源管理效益審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系共分為三層，為了求出最低層次所有因素對(duì)于最高層相對(duì)重要性的權(quán)重，在此采用逐層計(jì)算的方法，從最高層開(kāi)始，由高向低逐層進(jìn)行計(jì)算。具體到某一層，其操作方法是：對(duì)于某一層次準(zhǔn)則c，假如有元素D1和D2，其中哪一個(gè)更重要，重要的程度如何，通常按1-9比例標(biāo)度對(duì)重要性程度賦值。對(duì)于準(zhǔn)則c，n個(gè)元素之間相對(duì)重要性的比較得到一個(gè)兩兩比較判斷矩陣A=(aijnxn其中aaij，就是元素Di和Daj相對(duì)于c的重要性的比例標(biāo)度，且aaij>0，aji=1／aij，aij=1。再對(duì)該矩陣進(jìn)行運(yùn)算，求得特征向量，并計(jì)算判斷矩陣的最大特征值入、一致性指標(biāo)cI和隨機(jī)一致性比率CR，進(jìn)行一致性檢驗(yàn)，最后將符合一致性檢驗(yàn)的特征向量作為指標(biāo)的權(quán)重�，F(xiàn)以效果性方面的“用戶滿意情況”為例進(jìn)行分析。經(jīng)過(guò)專家打分取平均值的方法得到判斷矩陣(見(jiàn)表2)，經(jīng)過(guò)運(yùn)算，該判斷矩陣的特征向量w=(0.078，0.487，0.435)T，最大特行征值λ=3.013，cI=0.006，CR=0.010

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