近年來(lái),美國(guó)國(guó)會(huì)提出的針對(duì)人民幣匯率的法案多達(dá)幾十項(xiàng)。2010年9月29日,美國(guó)眾議院更是以348比79的投票結(jié)果通過(guò)了《公平貿(mào)易貨幣改革法案》,這是美國(guó)第一部針對(duì)人民幣匯率邁出實(shí)質(zhì)性立法步伐的法案。雖然這部法案最終成為美國(guó)法律的前景暗淡,但卻值得我們密切關(guān)注。
　　
　　美國(guó)對(duì)人民幣匯率的指控及其變化
　　
　　美國(guó)對(duì)人民幣匯率指控,概括起來(lái),可以分為國(guó)際貨幣法的指控和國(guó)際貿(mào)易法的指控,且隨著時(shí)間的演進(jìn)出現(xiàn)了一些新的變化。
　　
　　國(guó)際貨幣法的指控
　　美國(guó)對(duì)人民幣匯率安排的國(guó)際貨幣法指控,主要有匯率操縱和匯率嚴(yán)重偏差。
　　關(guān)于匯率操縱。根據(jù)國(guó)際貨幣基金組織(IMF)執(zhí)行董事會(huì)的界定,匯率操縱是指有關(guān)國(guó)家通過(guò)有目的、有意識(shí)地實(shí)施影響匯率水平的政策造成匯率低估,以此擴(kuò)大對(duì)外出口的行為。美國(guó)指控中國(guó)操縱人民幣匯率的法律依據(jù)是現(xiàn)行《國(guó)際貨幣基金協(xié)定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《IMF協(xié)定》)第4條。該條規(guī)定,IMF各會(huì)員國(guó)不得為妨礙國(guó)際收支有效調(diào)整或?yàn)槿〉脤?duì)其他會(huì)員國(guó)不公平競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的目的而操縱匯率或國(guó)際貨幣制度。美國(guó)國(guó)會(huì)有關(guān)議員最初提出的針對(duì)人民幣匯率的法案主要是依據(jù)匯率操縱。他們指控中國(guó)操縱了人民幣匯率,使中國(guó)獲得了不公平的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì),違反了《IMF協(xié)定》規(guī)定的義務(wù)。
　　關(guān)于匯率嚴(yán)重偏差。匯率偏差是指一國(guó)貨幣的匯率偏離了貨幣的幣值,沒(méi)能反映貨幣的真實(shí)價(jià)值。根據(jù)2007 年6月IMF執(zhí)行董事會(huì)通過(guò)的《對(duì)會(huì)員國(guó)政策雙邊監(jiān)督的決議》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《新決議》),匯率嚴(yán)重偏差是指實(shí)際有效匯率偏離均衡水平,而均衡水平是指符合經(jīng)濟(jì)基本面的經(jīng)常賬戶(hù)所對(duì)應(yīng)的匯率水平。
　　美國(guó)指控人民幣匯率嚴(yán)重偏差的法律依據(jù),并不像匯率操縱那樣確定和明確�！禝MF協(xié)定》和IMF執(zhí)行董事會(huì)1977年通過(guò)的《匯率政策監(jiān)督的決議》對(duì)匯率偏差并沒(méi)有明確的規(guī)定。直到2007 年,《新決議》才規(guī)定,IMF在監(jiān)督會(huì)員國(guó)遵守IMF指導(dǎo)會(huì)員國(guó)政策的原則時(shí),應(yīng)將“匯率嚴(yán)重偏差”作為有必要與會(huì)員國(guó)磋商的情況之一。需要指出的是,盡管《新決議》對(duì)匯率嚴(yán)重偏差有了明確的規(guī)定,但這能否成為美國(guó)指控中國(guó)違背匯率的國(guó)際法義務(wù)的法律依據(jù)仍然存疑,因?yàn)椤缎聸Q議》只具有指導(dǎo)的性質(zhì),通常并不具有法律性質(zhì)和效力。
　　綜上可以看出,匯率嚴(yán)重偏差與匯率操縱的最大不同,就在于前者的成立不需要后者所需具備的目的要素,即構(gòu)成匯率操縱通常需要有為妨礙國(guó)際收支有效調(diào)整或取得對(duì)其他會(huì)員國(guó)不公平競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的目的,而匯率嚴(yán)重偏差不需要有此目的,只強(qiáng)調(diào)有無(wú)偏差的客觀效果。
　　
　　國(guó)際貿(mào)易法的指控
　　美國(guó)對(duì)人民幣匯率提出的國(guó)際貿(mào)易法的指控,主要是認(rèn)為受到操縱或存在嚴(yán)重偏差的人民幣匯率為中國(guó)的出口產(chǎn)品提供了出口補(bǔ)貼,或造成了中國(guó)產(chǎn)品的出口傾銷(xiāo)。所謂匯率補(bǔ)貼或匯率傾銷(xiāo),是在人民幣匯率構(gòu)成操縱或嚴(yán)重偏差的指控基礎(chǔ)上派生而成的,因此,國(guó)際貿(mào)易法的指控與國(guó)際貨幣法的指控具有密切的聯(lián)系。
　　美國(guó)對(duì)人民幣匯率提出的國(guó)際貿(mào)易法指控的法律依據(jù),是WTO的《反補(bǔ)貼協(xié)定》和《反傾銷(xiāo)協(xié)定》。根據(jù)這兩項(xiàng)協(xié)定,WTO各成員方可以對(duì)補(bǔ)貼或傾銷(xiāo)這些不公平貿(mào)易行為實(shí)施反補(bǔ)貼和反傾銷(xiāo)。美國(guó)國(guó)會(huì)多項(xiàng)法案提出,人民幣匯率低估構(gòu)成了對(duì)中國(guó)出口產(chǎn)品的補(bǔ)貼或造成中國(guó)產(chǎn)品對(duì)美出口的傾銷(xiāo),要求采取單邊的或多邊貿(mào)易措施,通過(guò)國(guó)際或國(guó)內(nèi)的渠道,尤其是以反補(bǔ)貼或反傾銷(xiāo)的辦法解決人民幣匯率問(wèn)題。
　　
　　美國(guó)對(duì)人民幣匯率指控上的變化
　　值得關(guān)注的一個(gè)現(xiàn)象是,美國(guó)政府和國(guó)會(huì)雖然在要求人民幣匯率升值上是一致的,但對(duì)于如何達(dá)到這一目標(biāo)卻存在分歧。美國(guó)政府力主通過(guò)對(duì)話(huà)和磋商的方式推動(dòng)人民幣匯率升值,認(rèn)為對(duì)話(huà)比采取強(qiáng)硬的法律行動(dòng)更能夠取得成效,所以,美國(guó)政府十分重視通過(guò)中美戰(zhàn)略對(duì)話(huà)等形式對(duì)人民幣匯率施壓。相比而言,美國(guó)國(guó)會(huì)在人民幣匯率問(wèn)題上存在一股強(qiáng)硬勢(shì)力,強(qiáng)調(diào)通過(guò)強(qiáng)硬的立法和法律行動(dòng)來(lái)解決人民幣匯率問(wèn)題。美國(guó)政府和美國(guó)國(guó)會(huì)在施壓人民幣升值的方式上存在的分歧,特別是美國(guó)國(guó)會(huì)對(duì)美國(guó)財(cái)政部屢次拒絕認(rèn)定人民幣匯率存在操縱的不滿(mǎn)和沮喪,促使美國(guó)國(guó)會(huì)對(duì)人民幣匯率的指控出現(xiàn)了一些變化。最初,美國(guó)國(guó)會(huì)有關(guān)人民幣匯率的法案主要依據(jù)的是《IMF協(xié)定》和美國(guó)國(guó)內(nèi)法上的匯率操縱。在美國(guó)財(cái)政部屢次沒(méi)有將中國(guó)認(rèn)定為匯率操縱國(guó)的情況下,美國(guó)國(guó)會(huì)急于解決人民幣匯率問(wèn)題,轉(zhuǎn)而提出并倚重對(duì)人民幣匯率的其他指控。概括起來(lái),美國(guó)對(duì)人民幣匯率指控的變化主要體現(xiàn)在以下方面:
　　1、從匯率操縱到匯率偏差
　　根據(jù)美國(guó)的法律,美國(guó)財(cái)政部須每半年向國(guó)會(huì)提交一份《國(guó)際經(jīng)濟(jì)與匯率政策報(bào)告》。近年來(lái),財(cái)政部以構(gòu)成匯率操縱所需具備的目的要素難以認(rèn)定為由,拒絕認(rèn)定中國(guó)操縱人民幣匯率,由此導(dǎo)致美國(guó)國(guó)會(huì)后來(lái)的法案轉(zhuǎn)向不需要目的要素的匯率偏差,這一變化的目的就在于撇開(kāi)確定匯率操縱所難以認(rèn)定的目的要素。以《2009年公平貿(mào)易貨幣改革法案》為例,其依據(jù)就是匯率偏差,強(qiáng)調(diào)外國(guó)政府在外匯市場(chǎng)從事長(zhǎng)期、大規(guī)模的干預(yù),導(dǎo)致其貨幣在18個(gè)月里平均低估或高估5%以上,就構(gòu)成嚴(yán)重的匯率偏差。
　　2、從關(guān)注匯率的貨幣法方面轉(zhuǎn)向關(guān)注匯率的貿(mào)易效果
　　匯率操縱的指控,實(shí)際上是在關(guān)注匯率的貨幣法方面。但隨著指控轉(zhuǎn)向匯率嚴(yán)重偏差,美國(guó)國(guó)會(huì)提出的法案有意識(shí)地開(kāi)始淡化匯率的貨幣法方面,轉(zhuǎn)向關(guān)注匯率的貿(mào)易效果。這種轉(zhuǎn)向是在法案中以匯率嚴(yán)重偏差取代匯率操縱為主要標(biāo)志的。匯率嚴(yán)重偏差關(guān)注匯率的客觀方面,不要求確定匯率操縱需要具備的主觀目的要素,匯率嚴(yán)重偏差取代匯率操縱就是強(qiáng)調(diào)匯率的客觀貿(mào)易效果。發(fā)展到當(dāng)下,美國(guó)的一些法案更是只顧匯率的貿(mào)易效果和貿(mào)易法方面,而全然不顧匯率的貨幣法方面。《2009年公平貿(mào)易貨幣改革法案》就是典型的例證,法案認(rèn)為匯率或貨幣偏差雖為貨幣措施,但通過(guò)降低貨幣低估國(guó)出口產(chǎn)品的價(jià)格提供了補(bǔ)貼,并通過(guò)對(duì)出口到該國(guó)的外國(guó)產(chǎn)品變相地提高關(guān)稅而扭曲了國(guó)際貿(mào)易,故法案將匯率嚴(yán)重偏差和低估作為貿(mào)易上的出口補(bǔ)貼或傾銷(xiāo),允許受到損害的美國(guó)產(chǎn)業(yè)對(duì)外國(guó)匯率的嚴(yán)重偏差提起反補(bǔ)貼或反傾銷(xiāo)訴訟,尤其強(qiáng)調(diào)對(duì)于因貨幣估價(jià)而獲得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的外國(guó)產(chǎn)品征收反補(bǔ)貼稅。同時(shí),由于只關(guān)注匯率偏差的貿(mào)易效果,法案一改貨幣匯率問(wèn)題由美國(guó)財(cái)政部認(rèn)定的傳統(tǒng),轉(zhuǎn)而要求由美國(guó)商務(wù)部確定一國(guó)貨幣是否存在嚴(yán)重偏差。
　　
　　美國(guó)對(duì)人民幣匯率指控上的漏洞
　　
　　國(guó)家貨幣主權(quán)一直是國(guó)家主權(quán)的重要組成部分,決定和改變幣值和對(duì)外匯率的權(quán)力是國(guó)家貨幣主權(quán)的重要內(nèi)容。但另一方面,國(guó)家貨幣主權(quán)要受到一國(guó)所承擔(dān)的國(guó)際義務(wù)的限制。其實(shí),為了合作共贏,各國(guó)在一定范圍內(nèi)尋求貨幣主權(quán)的相互妥協(xié)和讓渡,從而換取全球化時(shí)代生存和發(fā)展所需要的條件、空間和利益,這也是國(guó)家行使主權(quán)的體現(xiàn)和結(jié)果。從當(dāng)代主權(quán)與其限制之間關(guān)系的視角來(lái)看,國(guó)家貨幣主權(quán)包括國(guó)家沒(méi)有讓渡的主權(quán)權(quán)力、國(guó)家讓渡主權(quán)本身、國(guó)家讓渡主權(quán)后從讓渡形成的國(guó)際制度中享有的權(quán)力。在當(dāng)今,《IMF協(xié)定》包含了有效的國(guó)際匯率制度,我國(guó)作為IMF的會(huì)員國(guó)在行使貨幣主權(quán)時(shí)應(yīng)當(dāng)接受?chē)?guó)際法律制度的限制。美國(guó)也是IMF的會(huì)員國(guó),其對(duì)人民幣匯率的任何挑戰(zhàn)也應(yīng)當(dāng)受到國(guó)際法律制度的約束,遵守相關(guān)的法律制度。
　　然而,以相關(guān)國(guó)際法律制度來(lái)衡量,美國(guó)對(duì)人民幣匯率的指控可謂漏洞百出,主要體現(xiàn)在:
　　首先,美國(guó)指控人民幣匯率違反《IMF協(xié)定》并不成立。匯率問(wèn)題在國(guó)際間屬于IMF的管轄領(lǐng)地,對(duì)人民幣匯率安排是否符合中國(guó)承擔(dān)的國(guó)際義務(wù),應(yīng)首先和主要根據(jù)《IMF協(xié)定》的規(guī)定來(lái)審視�！禝MF協(xié)定》現(xiàn)在實(shí)行的是有義務(wù)和監(jiān)督的自由匯率制。從自由匯率制來(lái)看,我國(guó)根據(jù)自身情況選擇適合自己的匯率安排,這是我國(guó)作為IMF會(huì)員國(guó)應(yīng)享有的權(quán)力,因此,我國(guó)無(wú)論是過(guò)去采取的釘住美元的做法,還是如今采取的有管理的浮動(dòng)匯率制,在匯率安排上都符合自由匯率制的涵義。當(dāng)然,一國(guó)行使匯率權(quán)力不得違背匯率義務(wù)。從匯率義務(wù)來(lái)看,構(gòu)成匯率操縱不僅需要具有操縱行為,而且必須具有規(guī)定的目的,即妨礙國(guó)際收支有效的調(diào)整或取得對(duì)其他會(huì)員國(guó)不公平的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。人民幣匯率安排具有大量的正當(dāng)性目的可以詮釋,如保持中國(guó)經(jīng)濟(jì)較快、平穩(wěn)增長(zhǎng),避免大量的失業(yè)和社會(huì)動(dòng)蕩,基于銀行體系的脆弱性考慮等,因此,并不是出于《IMF協(xié)定》禁止的目的,不構(gòu)成匯率操縱。從匯率監(jiān)督來(lái)看,IMF歷年與我國(guó)進(jìn)行常規(guī)磋商,也沒(méi)有給出人民幣匯率操縱的結(jié)論。
　　其次,人民幣匯率是否存在嚴(yán)重偏差無(wú)法認(rèn)定。撇開(kāi)匯率嚴(yán)重偏差在國(guó)際法上缺乏有效的法律依據(jù)不說(shuō),如何計(jì)算匯率偏差就存在缺乏普遍承認(rèn)的衡量方法和標(biāo)準(zhǔn)這一無(wú)法克服的難題。上世紀(jì)90年代中期IMF成立的匯率問(wèn)題咨詢(xún)組,在2006年10月提出了一套評(píng)估匯率偏差的新方法,但匯率咨詢(xún)小組也承認(rèn)這些方法存在缺陷和誤差�？梢�(jiàn),匯率水平衡量的標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題,即便是在IMF那里也沒(méi)有得到有效解決。因此,美國(guó)指控人民幣匯率嚴(yán)重偏差是缺乏牢靠標(biāo)準(zhǔn)及依據(jù)的。
　　再次,人民幣匯率也不構(gòu)成出口補(bǔ)貼或傾銷(xiāo)。眾所周知,構(gòu)成補(bǔ)貼需要具備財(cái)政資助、利益授予和專(zhuān)向性三項(xiàng)條件。人民幣匯率安排既不構(gòu)成WTO《反補(bǔ)貼協(xié)定》規(guī)定的財(cái)政資助,也難以找到一個(gè)恰當(dāng)?shù)幕鶞?zhǔn)判定人民幣匯率授予了中國(guó)出口商以利益,同時(shí)人民幣匯率適用于我國(guó)所有居民和企業(yè),而不論其出口與否,不符合專(zhuān)向性的要求,因此,人民幣匯率不構(gòu)成WTO法所禁止的補(bǔ)貼。就傾銷(xiāo)而言,根據(jù)WTO《反傾銷(xiāo)協(xié)定》,反傾銷(xiāo)是以具體產(chǎn)品為對(duì)象的,以具體產(chǎn)品對(duì)應(yīng)的國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)來(lái)確定損害和因果關(guān)系。如果美國(guó)以匯率偏差為由對(duì)中國(guó)輸美產(chǎn)品實(shí)行反傾銷(xiāo),就意味著中國(guó)所有輸美產(chǎn)品都在進(jìn)行傾銷(xiāo),在對(duì)美國(guó)的所有產(chǎn)業(yè)造成損害,意味著美國(guó)所有產(chǎn)業(yè)在與中國(guó)進(jìn)口產(chǎn)品較量中都一敗涂地而無(wú)一幸免。而事實(shí)則是,中美兩國(guó)經(jīng)濟(jì)各具優(yōu)勢(shì),經(jīng)貿(mào)關(guān)系全方位開(kāi)展的事實(shí)就證明了這一指控的荒誕。
　　最后,《2009年公平貿(mào)易貨幣改革法案》既違背了IMF和WTO在現(xiàn)有國(guó)際經(jīng)濟(jì)格局下的分工,同時(shí)也因與美國(guó)承擔(dān)的國(guó)際義務(wù)相抵觸而非法無(wú)效。眾所周知,目前的國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序是第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束前夕國(guó)際社會(huì)有意識(shí)地建構(gòu)的結(jié)果,并延續(xù)至今,IMF與WTO彼此間有明確的國(guó)際分工。貨幣包括匯率問(wèn)題由IMF負(fù)責(zé),貿(mào)易問(wèn)題由GATT和當(dāng)今的WTO負(fù)責(zé),除多重匯率等情形引起的補(bǔ)貼和傾銷(xiāo)可以為WTO提供插手貨幣匯率事項(xiàng)的有限機(jī)會(huì)外,貨幣匯率問(wèn)題受IMF及其規(guī)則支配�！�2009年公平貿(mào)易貨幣改革法案》試圖分離出所謂的匯率的貿(mào)易效果,標(biāo)榜要采取與WTO法相一致的國(guó)內(nèi)貿(mào)易規(guī)則來(lái)解決人民幣匯率問(wèn)題,實(shí)際上是舍棄匯率的國(guó)際貨幣法規(guī)則,違背了匯率問(wèn)題在IMF與WTO之間的管轄歸屬和衡量依據(jù)。此外,這一法案也是美國(guó)試圖借助單邊主義的渠道解決人民幣匯率的嘗試。但是,在存在有效的國(guó)際法律制度的條件下,任何單邊主義的做法都要與一國(guó)承擔(dān)的國(guó)際義務(wù)相一致�！�2009年公平貿(mào)易貨幣改革法案》不僅在IMF和國(guó)際貨幣制度那里難以找到支撐,而且即便從WTO法來(lái)審視,美國(guó)作為WTO的成員方應(yīng)受到WTO法的約束,其采取的貿(mào)易措施的合法性需要根據(jù)WTO的規(guī)則進(jìn)行審視和衡量。如前所述,美國(guó)這一法案與WTO反傾銷(xiāo)、反補(bǔ)貼規(guī)則是不一致的,與美國(guó)承擔(dān)的國(guó)際義務(wù)相違背,因而是非法和無(wú)效的。
　　
　　對(duì)我國(guó)對(duì)策的思考
　　
　　根據(jù)美國(guó)對(duì)人民幣匯率的指控及其存在的漏洞,我國(guó)應(yīng)當(dāng)采取的法律對(duì)策主要是:力阻IMF做出人民幣匯率構(gòu)成匯率操縱或匯率嚴(yán)重偏差的結(jié)論,力避WTO做出人民幣匯率補(bǔ)貼和匯率傾銷(xiāo)的裁定,力挫美國(guó)通過(guò)國(guó)內(nèi)法的辦法解決人民幣匯率問(wèn)題的企圖,用好有關(guān)匯率的國(guó)際法制度,為我國(guó)主動(dòng)、可控和漸進(jìn)地推進(jìn)人民幣匯率改革和公平地維護(hù)我國(guó)的合法權(quán)益提供保障。
　　首先,由于認(rèn)定匯率操縱或匯率嚴(yán)重偏差是IMF的職權(quán),我國(guó)要據(jù)理力爭(zhēng),力阻IMF做出人民幣匯率構(gòu)成匯率操縱或匯率嚴(yán)重偏差的結(jié)論。如果成功,我國(guó)不僅沒(méi)有違背IMF協(xié)定規(guī)定的義務(wù),而且美國(guó)將人民幣匯率操縱或匯率嚴(yán)重偏差等同于中國(guó)出口補(bǔ)貼或匯率傾銷(xiāo)的指控,也就失去了前提和依據(jù)。我國(guó)力阻IMF做出匯率操縱或匯率嚴(yán)重偏差的結(jié)論,可資利用的有利規(guī)定包括:匯率操縱的目的要素要求,人民幣匯率安排之正當(dāng)目的的合理解釋等。
　　其次,由于美國(guó)有關(guān)人民幣匯率補(bǔ)貼或傾銷(xiāo)的指控與WTO的規(guī)則嚴(yán)重不符,所以,對(duì)于美國(guó)一些法案主張由WTO做出人民幣匯率補(bǔ)貼和匯率傾銷(xiāo)的裁定,我們應(yīng)極力避免。我國(guó)可資利用的主要對(duì)策有:1,嚴(yán)格控制WTO在匯率問(wèn)題上的管轄權(quán),制止WTO越界管轄。2,由于WTO的規(guī)則不支持匯率補(bǔ)貼和匯率傾銷(xiāo),因此,美國(guó)提出的人民幣匯率補(bǔ)貼和匯率傾銷(xiāo)的指控并不符合WTO的規(guī)定,WTO也不應(yīng)當(dāng)予以支持。對(duì)此我們既要充滿(mǎn)信心,也要做好積極應(yīng)對(duì)的準(zhǔn)備。
　　最后,由于《2009年公平貿(mào)易貨幣改革法案》試圖通過(guò)國(guó)內(nèi)法的辦法解決人民幣匯率問(wèn)題,我國(guó)應(yīng)力挫美國(guó)的這一企圖。對(duì)此,我們應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持,在存在有效國(guó)際法律制度的情況下,美國(guó)通過(guò)與國(guó)際法律制度不一致的國(guó)內(nèi)法解決人民幣匯率問(wèn)題是非法無(wú)效的。除此之外,《2009年公平貿(mào)易貨幣改革法案》雖已在美國(guó)眾議院獲得通過(guò),但其最終生效還須獲得參議院批準(zhǔn),并經(jīng)美國(guó)總統(tǒng)簽署。我們還可以利用美國(guó)政府與美國(guó)國(guó)會(huì)在施壓人民幣匯率升值方法和方式上的矛盾,阻止針對(duì)人民幣匯率的這一法案最終成為美國(guó)的法律。若美國(guó)一意孤行,強(qiáng)行通過(guò)《2009年公平貿(mào)易貨幣改革法案》,我國(guó)應(yīng)通過(guò)WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制尋求解決,從而挫敗美國(guó)對(duì)人民幣匯率采取的所謂與WTO規(guī)則相一致的行動(dòng)。

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