身處弱勢(shì)的少數(shù)人所享有的地位和安全狀態(tài)是自由的試金石

　　——[英]阿克頓勛爵

　　引子

　　2003年6月18日，溫家寶總理主持的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議認(rèn)為，“二十多年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人口流動(dòng)狀況發(fā)生了很大變化，1982年5月國(guó)務(wù)院發(fā)布施行的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，已經(jīng)不適應(yīng)新形勢(shì)的需要。為從根本上解決城市生活無(wú)著的流浪乞討人員的問(wèn)題，完善社會(huì)救助制度和相關(guān)法規(guī)，會(huì)議審議并原則通過(guò)了《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法（草案）》。會(huì)議決定，該辦法草案經(jīng)進(jìn)一步修改后，由國(guó)務(wù)院公布施行，同時(shí)廢止1982年5月國(guó)務(wù)院發(fā)布的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》。”6月22日，新華社公布了這一辦法，全文共18條，將于2003年8月1日開(kāi)始實(shí)施，屆時(shí)《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》也將正式廢止——實(shí)施了21年的收容遣送制度即將壽終正寢。

　　國(guó)務(wù)院這一深得民心之舉，或許與下面這件事情存在著某種關(guān)聯(lián)：

　　2003年3月17日深夜，一位27歲的中國(guó)公民孫志剛被廣州市黃村街派出所的警察李耀輝強(qiáng)行剝奪人身自由，帶回派出所，也許是因?yàn)閷O志剛質(zhì)疑這樣做的合法性，隨后他就被送往收容遣送站，又隨后被送到所謂的救治站，2003年3月20日上午10：25，這位身體強(qiáng)健的年輕人卻悲慘地死在“救治”站，此后一個(gè)月里，孫志剛家屬到各“有關(guān)部門(mén)”要求調(diào)查此案，均被其“國(guó)腳”們踢回�！赌戏蕉际袌�(bào)》的記者王雷在對(duì)此案進(jìn)行了細(xì)致調(diào)查后，根據(jù)一份由中山大學(xué)作出的中立的尸檢報(bào)告確認(rèn)孫志剛在死前72小時(shí)內(nèi)遭到毒打并致死，4月25日該報(bào)發(fā)表長(zhǎng)篇報(bào)道細(xì)述此事經(jīng)過(guò)，雖然到現(xiàn)在本案一審已經(jīng)結(jié)束也無(wú)從得知孫志剛到底因誰(shuí)的致命打擊而死，但此報(bào)道一出，即引發(fā)社會(huì)全面關(guān)注，從普通公民到政府機(jī)關(guān)，人們紛紛譴責(zé)打死兇手之殘忍，同時(shí)還引發(fā)了全社會(huì)對(duì)收容遣送制度的高度關(guān)注，不少法學(xué)家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家們、倫理學(xué)家們都強(qiáng)烈建議政府取消收容遣送制度。

　　可以說(shuō)，這一事件的爆發(fā)及其流波所致都不是偶然的——無(wú)論是孫志剛之死還是人們對(duì)收容遣送制度的批評(píng)以及國(guó)務(wù)院的果斷決定。因此，當(dāng)我們密切關(guān)注孫志剛案件能否公正處理的同時(shí)，也需要比較系統(tǒng)地著力清理收容遣送制度的弊病，回顧收容遣送制度得以長(zhǎng)期存在的社會(huì)政治環(huán)境以及該制度被廢除之后，全社會(huì)所依然面臨或者可能即將面臨的新老問(wèn)題。由于中國(guó)沒(méi)有實(shí)行公共信息公開(kāi)制度，因此這種清理所需要的大量材料幾乎難以獲得，本文僅根據(jù)筆者這幾年收集的部分媒體報(bào)道以及自1949年以來(lái)至今該制度的歷史沿革談一點(diǎn)可能需要進(jìn)一步論證或者被證偽的看法。

　　2700年禁遷傳統(tǒng)與無(wú)立法收容遣送制度

　　收容遣送制度，其本質(zhì)在于各地方政府對(duì)外來(lái)人口流入的控制，因此它與戶籍制度孿生。許多人誤解，以為這一制度是1982年才開(kāi)始的，殊不知其歷史源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，早在春秋時(shí)代的公元前685年，就有管仲在齊國(guó)提出所謂“禁遷徙，止流民”政策，以控制人口流動(dòng)，所謂流民一般認(rèn)為是脫離自己戶籍在外地流動(dòng)的人。戰(zhàn)國(guó)時(shí)商鞅在秦國(guó)變法，公元前356年提出“什伍連坐”法，控制人口流動(dòng)，商鞅作法自斃，逃亡時(shí)因無(wú)人敢收留而逃無(wú)可逃，車(chē)裂分尸，可謂死得其所。但以秦統(tǒng)一六國(guó)，管仲、商鞅確立的限制人口遷徙的鐵制就被固定下來(lái)，一傳統(tǒng)就傳統(tǒng)了兩千七百年，并相應(yīng)地產(chǎn)生了強(qiáng)制遣送回鄉(xiāng)制度。清代詩(shī)人蔣蘭畬寫(xiě)過(guò)一首詩(shī)：“荒村日暮少行人，煙火寥寥白屋貧。小隊(duì)官兵騎馬過(guò)，黃昏風(fēng)雪捉流民�！闭f(shuō)的就是清代的“收容遣送制度”。我們現(xiàn)在日常用語(yǔ)中有些詞也來(lái)自古代的戶籍制度和“收容遣送”制度，例如，“解手”一詞就是明末清初“湖廣填四川”這一綁架性移民時(shí)產(chǎn)生的，軍隊(duì)將被綁架者用繩子捆住手，以防止逃跑，只有被綁者內(nèi)急要上廁所的時(shí)候，才解開(kāi)繩子，解手之名由此而來(lái)；
我們常用的“護(hù)照”一詞，在清代以前就開(kāi)始使用，是戶籍所在地政府頒發(fā)給本地人到外地流浪乞討的合法憑證，無(wú)護(hù)照而外出者，被視為違禁。

　　中國(guó)古典社會(huì)的戶籍制度并不是從來(lái)沒(méi)有改革過(guò)，1911年初，風(fēng)雨飄搖的清政府頒布了《戶籍法》，第一次用世界通行的辦法管理戶籍，準(zhǔn)予公民自由遷徙，然未及實(shí)施，清廷即已不復(fù)存在，第二年的《臨時(shí)約法》承認(rèn)了公民的遷徙自由，1931年國(guó)民政府延續(xù)了清末戶籍法的基本精神另立新《戶籍法》，至今該法還在臺(tái)灣實(shí)施。

　　50年代的中國(guó)戶籍管理制度，既不能算是傳統(tǒng)方式也不能算是完全的延續(xù)清末和民國(guó)，新生政權(quán)出于治安的需要，對(duì)人口流動(dòng)實(shí)行嚴(yán)密控制，1950年8月，公安部制定了《關(guān)于特種人口管理的暫行辦法（草案）》，是一種完全根據(jù)被管理者的特殊身份而制定的，這在當(dāng)時(shí)是可以理解的。

　　1951年7月，公安部頒布《城市戶口管理暫行條例》，條例第一條開(kāi)宗明義：“為維護(hù)社會(huì)治安，保障人民之安全及居住、遷徙自由，特制定本條例�！逼淠康乃坪跏且�在治安和遷徙自由自由之間尋求平衡，實(shí)際情況似乎也達(dá)到了這種平衡，對(duì)于城市外來(lái)人口，條例第六條規(guī)定“來(lái)客住宿超過(guò)三日者，須向公安派出所報(bào)告�！边@可以說(shuō)是現(xiàn)代暫住證的觀念濫觴。

　　1953年，中國(guó)進(jìn)行了一次人口普查，為戶口登記制度的建立打下基礎(chǔ)，1955年6月9日，國(guó)務(wù)院下發(fā)旨在解決農(nóng)村戶口管理的《關(guān)于建立經(jīng)常戶口登記制度的指示》，這段時(shí)間的戶籍管理主要還在于統(tǒng)計(jì)的需要，并非為限制人口流動(dòng)，同時(shí)治安的需要已經(jīng)不再特別重要，1954年憲法規(guī)定的公民遷徙自由權(quán)，在1949-1957年得到了比較充分的實(shí)現(xiàn)。有統(tǒng)計(jì)表明，1954年，全國(guó)人口自由遷入、遷出為2200萬(wàn)人，1955年是2500萬(wàn)人，1956年為3000萬(wàn)人。

　　但是，這段時(shí)間里，歷史也開(kāi)始部分重演，在公民自由遷徙的同時(shí)，城鄉(xiāng)差異使農(nóng)民大量流入城市，在命令經(jīng)濟(jì)下城市無(wú)力承擔(dān)此重負(fù)，中央政府既然不打算實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，就不得不推行一些壓制性政策，1953年4月17日，政務(wù)院發(fā)出《關(guān)于勸阻農(nóng)民盲目流入城市的指示》，不允許城市隨便到農(nóng)村招工，1954年3月，內(nèi)務(wù)部、勞動(dòng)部又發(fā)出《關(guān)于繼續(xù)貫徹〈關(guān)于勸阻農(nóng)民盲目流入城市〉的指示》，但這些政策并沒(méi)有取消遷徙自由，重在說(shuō)服。

　　1956年秋，由于農(nóng)業(yè)合作化政策發(fā)高燒，使得大量省份糧食歉收，不少地方的農(nóng)民到城市尋找機(jī)會(huì)，為了控制這種情況，國(guó)務(wù)院在一年時(shí)間里先后下達(dá)了《關(guān)于防止農(nóng)村人口盲目外流的指示》（1956年12月30日）、《關(guān)于勸阻農(nóng)民盲目流入城市的補(bǔ)充指示》（1957年3月2日）、《關(guān)于防止農(nóng)民盲目流入城市的指示》（1957年9月14日）三個(gè)文件，以限制農(nóng)村人口入城，但未能起到有效作用。

　　1957年12月18日，中共中央和國(guó)務(wù)院聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于制止農(nóng)村人口盲目外流的指示》，從勸阻到防止再到制止，倘以實(shí)質(zhì)而論，這一天之后直到現(xiàn)在，中國(guó)公民一直就沒(méi)有遷徙自由。

　　21天之后的1958年1月9日，全國(guó)人大常委會(huì)第91次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》將這一剝奪遷徙自由的戶籍管理手段以法律的形式確定下來(lái)，該條例第一條規(guī)定：“為了維持社會(huì)秩序，保護(hù)公民的權(quán)利和利益，服務(wù)于社會(huì)主義建設(shè)，制定本條例�！痹僖膊惶徇w徙自由了，該條例第10條第二款規(guī)定：“公民由農(nóng)村遷往城市，必須持有城市勞動(dòng)部門(mén)的錄用證明，學(xué)校的錄取證明，或者城市戶口登記機(jī)關(guān)的準(zhǔn)予遷入的證明，向常住地戶口登記機(jī)關(guān)申請(qǐng)辦理遷出手續(xù)�！鞭r(nóng)村向城市的人口流動(dòng)渠道被這一條款設(shè)定了難以逾越的鴻溝。

　　1959年到1961年，三年大饑荒使得農(nóng)村人口再次向城市流動(dòng)，但也被中央政府毫不手軟地制止了，從1962年開(kāi)始到1979年之前，為了緩解城市就業(yè)壓力，中央政府下令青年上山下鄉(xiāng)，中央政府還多次下令不許農(nóng)村人口流入城市，并且鼓勵(lì)城市人口流入農(nóng)村，到80年代之前，由于長(zhǎng)年累月的政治運(yùn)動(dòng)，國(guó)家政治生活、人民的普通生活一直缺乏正�；�，人民更加重要的其他自由和權(quán)利都無(wú)法得到保障，因此遷徙自由雖然被取消，但被取消以后，并未引起廣泛的強(qiáng)烈反對(duì)。

　　從1957年到1982年《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》頒布之前，與剝奪遷徙自由相聯(lián)系的收容遣送制度也是在現(xiàn)實(shí)中存在，但并沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的具體規(guī)定，只是在各部委下發(fā)的一些文件中零星涉及，例如《內(nèi)務(wù)部、財(cái)政部關(guān)于民政部門(mén)所屬安置農(nóng)場(chǎng)預(yù)算管理暫行規(guī)定的通知》（1964/3/3）、《民政部關(guān)于民政部門(mén)工作著重點(diǎn)轉(zhuǎn)移的意見(jiàn)》（1979年3月10日）、《最高人民法院信訪處接待來(lái)訪工作細(xì)則》（1980年6月20日）、《國(guó)務(wù)院關(guān)于維護(hù)信訪工作秩序的幾項(xiàng)規(guī)定[失效]》（1980年8月22日）、《民政部、國(guó)家勞動(dòng)總局關(guān)于城市社會(huì)福利事業(yè)單位崗位津貼的試行辦法》（1980年10月6日）、《民政部、國(guó)家計(jì)委、財(cái)政部關(guān)于切實(shí)解決城市社會(huì)福利事業(yè)單位危險(xiǎn)房屋修建問(wèn)題的通知》（1981年10月10日），這些文件中涉及收容遣送制度的多因財(cái)政問(wèn)題而發(fā)文安排經(jīng)費(fèi)，或者因?yàn)榘l(fā)現(xiàn)收容遣送站的工作人員存在貪污現(xiàn)象而發(fā)文制止。

　　“規(guī)范化”之后的收容遣送制度

　　中國(guó)古代的戶籍制度中存在嚴(yán)重的歧視性政策，因此前文只談及古代的戶口制度，尚未涉及籍制度，所謂戶籍，不僅包括出生地證明，還包括一個(gè)人屬于哪一籍，即所謂身份，春秋時(shí)管仲的四民之居政策就是典型的身份等級(jí)制，到漢時(shí)被廢為“編戶齊民”，所謂齊民意為平等，后來(lái)漢政府又將商人編入特定的“市籍”，并對(duì)其多有限制，三國(guó)時(shí)代開(kāi)始對(duì)手工業(yè)者專(zhuān)門(mén)立籍，至十六國(guó)時(shí)則更是籍類(lèi)紛紜，不及細(xì)述，直到隋唐時(shí)代也依然未減其身份世襲的特征，兩宋是普通百姓最有人權(quán)的時(shí)代，雖有分籍，但身份特權(quán)性質(zhì)不重，元代將人分成四等，明代版籍有軍、民、匠、灶之分，清代有軍、民、商、灶之別，永遠(yuǎn)世襲，不得脫籍，但是貴賤已經(jīng)不再明確。

　　這些古代的戶籍身份傳統(tǒng)并未在20世紀(jì)被完全革除，50年代至今，中國(guó)的戶籍制度中，也有身份制的殘余，例如我們現(xiàn)在依然要登記“出身”——所謂貧農(nóng)、知識(shí)分子、干部等等即是明證，在“文革”，出身論的惡果達(dá)到了20世紀(jì)的頂峰�？梢哉f(shuō)，雖然憲法規(guī)定公民在法律面前平等，但歷史的幽靈并不那么容易躲在瓶子里停止游蕩，顯在和潛在的身份特權(quán)制度與收容遣送制度是完全連體的，古代被收容遣散的“流民”與當(dāng)代被收容遣送的“盲流”，都是同一種被強(qiáng)加身份的不同稱呼罷了。

　　1982年是中國(guó)政治生活中十分重要的一年，這年的10月4日，中國(guó)頒布了實(shí)施至今的憲法，這是50年來(lái)，實(shí)施時(shí)間最長(zhǎng)的一部憲法——已有20年，可是這部憲法依然取消公民的遷徙自由，就在82憲法頒布前的5個(gè)月，5月12日，國(guó)務(wù)院制定了《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，這部行政法規(guī)旨在

　　對(duì)城市流浪乞討者實(shí)施救濟(jì)，但其立法所授予收容遣送站的權(quán)力則是沒(méi)有憲法根據(jù)的，關(guān)于這個(gè)問(wèn)題，我在《就孫志剛之死再談惡法》一文已經(jīng)詳細(xì)闡述，不再饒舌。產(chǎn)生這一立法的主要原因在于中國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)奉行萬(wàn)能政府的理念，政府總想什么都包攬，不管有沒(méi)有能力管，因此就導(dǎo)致這種花錢(qián)還吃力不討好的事情——在當(dāng)時(shí)的背景下，我們必須承認(rèn)其出發(fā)點(diǎn)是完全良好的，盡管它無(wú)法承擔(dān)它本希望承擔(dān)的社會(huì)功能。該法規(guī)真正的問(wèn)題也是在后來(lái)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以后才暴露的。它所制造的歧視性后果雖非本意，卻是現(xiàn)實(shí)，這是一件可悲的事情。

　　1982年10月15日，公安部、民政部聯(lián)合頒發(fā)《民政部、公安部關(guān)于印發(fā)〈城市流浪乞討人員收容遣送辦法實(shí)施細(xì)則〉（試行）的通知》，規(guī)定了收容遣送站收容遣送的具體措施，到2001年為止，關(guān)于收容遣送的國(guó)務(wù)院部級(jí)專(zhuān)門(mén)規(guī)章及解釋就有：《民政部辦公廳關(guān)于積極配合打擊嚴(yán)重危害社會(huì)治安犯罪活動(dòng)加強(qiáng)收容遣送工作的通知》（1983年9月14日）、《民政部、鐵道部、交通部關(guān)于進(jìn)一步做好收容遣送工作的通知》（1985年7月2日）、《民政部關(guān)于頒發(fā)收容遣送工作證和收容遣送證章的通知》（1985年7月16日）、《民政部辦公廳關(guān)于在收容遣送中嚴(yán)禁丟棄癡呆、精神病人的通知》（1987年6月30日）、《民政部關(guān)于進(jìn)一步做好收容遣送工作的通知》（1989年7月14日）、《財(cái)政部、民政部、公安部關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于收容遣送工作中跨省遣送所需經(jīng)費(fèi)支付問(wèn)題的通知〉的通知》（1992年12月24日）、《公安部關(guān)于被收容遣送的時(shí)間是否折抵勞動(dòng)教養(yǎng)期限問(wèn)題的批復(fù)》（2001年6月12日），(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　在地方性法規(guī)中，到2002年就有30多個(gè)專(zhuān)就收容遣送制度立法的地方性法規(guī)，而涉及到收容遣送制度的地方性法規(guī)到2002年12底則共有199個(gè)，其中不少法規(guī)雖然不是直接針對(duì)收容遣送制度立法，但是其針對(duì)流動(dòng)人口立法的目的本身就表明了以收容遣送為手段，因此與直接就收容遣送立法并無(wú)實(shí)質(zhì)性區(qū)別。

　　與此相關(guān)，公安部、民政部專(zhuān)門(mén)就“盲流”（這個(gè)時(shí)代少數(shù)幾個(gè)最具歧視性的稱呼之一，是漢語(yǔ)的恥辱）問(wèn)題下達(dá)的部門(mén)規(guī)章解釋就有《民政部關(guān)于進(jìn)一步做好勸阻勸返外流災(zāi)民工作的通知》（1991年10月14日）、《公安部關(guān)于加強(qiáng)盲流人員管理工作的通知》（1995年8月10日）、《中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)流動(dòng)人口管理工作的意見(jiàn)》（1995年9月19日）、《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家計(jì)委關(guān)于湖北、湖南、江西、安徽省平垸行洪退田還湖移民建鎮(zhèn)進(jìn)展情況報(bào)告的通知》（1999年7月17日）。

　　在這些法規(guī)、部門(mén)規(guī)章中——沒(méi)有一部是由全國(guó)人大常委會(huì)制定的法律，更談不上全國(guó)人民代表大會(huì)制定，國(guó)務(wù)院、公安部、民政部逐漸形成關(guān)于哪些人應(yīng)該屬于收容對(duì)象的共識(shí)，《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》第二條規(guī)定：“對(duì)下列人員，予以收容、遣送；
（一）家居農(nóng)村流入城市乞討的；
（二）城市居民中流浪街頭乞討的；
（三）其他露宿街頭生活無(wú)著的�！�1995年8月10日公安部下發(fā)的《公安部關(guān)于加強(qiáng)盲流人員管理工作的通知》中確定著重要管理的是“三無(wú)”人員：“‘三無(wú)’盲流人員是流動(dòng)人口中無(wú)合法證件、無(wú)固定住所及無(wú)正當(dāng)工作或經(jīng)濟(jì)收入的人員，多為盲目外出找工作或流浪乞討人員�！卑l(fā)生這么重大的變化，原因在于1982年制定《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》的時(shí)候，社會(huì)上流動(dòng)人口還并不多，但是92年以后，流動(dòng)人口劇增，這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果，由于人口流動(dòng)主要是農(nóng)村流向城市，因此城市的市政需要承擔(dān)許多新的管理功能。但是，城市在從農(nóng)村人口的勞動(dòng)中獲得巨大收益的時(shí)候，并不感恩，他們反而從城市里得到更多的惡意，他們被認(rèn)為搶了城市人的飯碗，被認(rèn)為更容易犯罪，甚至比城市人更影響市容，因此針對(duì)他們的各種歧視性政策就紛紛出臺(tái)。各種地方性法規(guī)針對(duì)所謂“三無(wú)”人員的強(qiáng)制措施性，此時(shí)已經(jīng)越來(lái)越不具有原先的福利救濟(jì)性質(zhì)，而是更具有所謂治安管理性質(zhì)了。

　　從法規(guī)規(guī)章文字表面上看，這期間的收容遣送制度與戶籍制度之間不存在關(guān)聯(lián)，而自從公安部1985年7月13日公安部發(fā)布《關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定》之后，對(duì)于城鎮(zhèn)外來(lái)人口的歧視和排斥就已經(jīng)給它與收容遣送制度的接軌打下了一個(gè)隱性卻堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。雖然該規(guī)定并未直接授權(quán)警察可以將沒(méi)有辦理暫住證的外地人趕出城鎮(zhèn)，但整部規(guī)定都隱含了這樣的思路，因此后來(lái)在現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)的與收容遣送制度掛鉤當(dāng)在意料之中。

　　因此，炸彈已經(jīng)買(mǎi)下，只等引爆了。一旦命令經(jīng)濟(jì)消退，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)興起，而遷徙自由依然是個(gè)畫(huà)餅的時(shí)候，侵害公民權(quán)的收容遣送制度就要大顯身手了。

　　現(xiàn)狀：收容經(jīng)濟(jì)下的公力綁架

　　一旦離開(kāi)了原來(lái)城市流動(dòng)人口數(shù)量不大這一前提，當(dāng)城市人口激增時(shí)，收容遣送制度就從一種強(qiáng)迫性社會(huì)福利救濟(jì)制度轉(zhuǎn)化為治安管理制度，從而嚴(yán)重侵害公民權(quán)。但這一轉(zhuǎn)化過(guò)程只是現(xiàn)實(shí)中被人們普遍關(guān)注與否的差異，而不存在本質(zhì)性的差異，因?yàn)檫@個(gè)制度存在的基礎(chǔ)就是侵害基本公民權(quán)——人身自由。

　　根據(jù)近年來(lái)對(duì)此制度中出現(xiàn)的種種侵害公民權(quán)現(xiàn)象的報(bào)道，我們可以大致總結(jié)出收容遣送制度的現(xiàn)狀：收容遣送制度已經(jīng)成為不少地方的警察以及民政干部個(gè)人的薪資外經(jīng)濟(jì)來(lái)源，更因此而成為嚴(yán)重侵害公民權(quán)的制度，被侵害的人在身份范圍上遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出所謂“三無(wú)”。之所以說(shuō)是嚴(yán)重，是相對(duì)而言的，在不發(fā)生毆打、強(qiáng)迫勞動(dòng)、賣(mài)給他人為奴的情況下，僅僅是剝奪人身自由并將符合條件的被收容者安全送回住所地時(shí)，則其性質(zhì)還只能說(shuō)是收容遣送站好心辦壞事，雖然在法律正義的角度看是侵害了公民權(quán)的，但在中國(guó)特定國(guó)情下，我們可以不認(rèn)為它是嚴(yán)重侵害公民權(quán)。

　　我們不妨以6月10日《三湘都市報(bào)》的報(bào)道《滴血的收容——漣源遣送站不交錢(qián)就活活打死》來(lái)解剖這個(gè)制度目前的部分現(xiàn)狀：如果1996年以后，在漣源市收容遣送站發(fā)生的侵害公民權(quán)累累罪惡具有一定典型性的話，那么當(dāng)代的收容遣送制度就是新時(shí)代“收容經(jīng)濟(jì)”下的公力綁架。

　　一、收容經(jīng)濟(jì)的經(jīng)營(yíng)特征：公力綁架

　　1、勾結(jié)派出所：遣送站與派出所勾結(jié)，由派出所抓人，給收容遣送站，派出所警察拿回扣；
2、剝奪被收容者的人身自由和身上的所有財(cái)產(chǎn)：收遣站對(duì)被收容者做的第一件事就是徹底搜身，剝奪所有隨身財(cái)產(chǎn)；
3、拍恐嚇電報(bào)，向被收容者家屬勒索；
4、到火車(chē)站等交通要道捉拿農(nóng)民：收遣站與派出所聯(lián)合在火車(chē)站等路口設(shè)卡，專(zhuān)門(mén)打劫外出打工的農(nóng)民，把他們身上的錢(qián)財(cái)搜刮完后，派其中的一兩名代表回鄉(xiāng)取錢(qián)，其余留下當(dāng)人質(zhì)，一般每人數(shù)百元不等；
5、到外地“進(jìn)貨”：為了增加創(chuàng)收，收遣站到外地收容遣送站聯(lián)系花錢(qián)買(mǎi)回來(lái)敲詐；
6、敲詐不成則苦役甚至死亡伺候，如果被收容者實(shí)在太窮，就強(qiáng)迫他們勞動(dòng)，當(dāng)然不會(huì)支付工資。如果對(duì)誰(shuí)看不順眼，就挑唆或者放任被收容者之間互相殘殺，這可算是公力撕票。

　　二、公力綁架是“收容經(jīng)濟(jì)”的基礎(chǔ)

　　在漣源市收容遣送站中，被綁架的農(nóng)民90%都有各種證件，并非所謂“三無(wú)人員”，站長(zhǎng)一再?gòu)?qiáng)調(diào)，進(jìn)站者無(wú)論有沒(méi)有證件一律寫(xiě)成“三無(wú)人員”，一為收費(fèi)方便，二可應(yīng)付上級(jí)檢查。所以這里不存在抓錯(cuò)了的問(wèn)題，只有故意綁架的問(wèn)題。大量事實(shí)表明，這種利用政府權(quán)力非法剝奪公民人身自由，繼而對(duì)被收容者敲骨吸髓，乃至敲詐不到錢(qián)財(cái)將被綁架者活活打死的做法絕不僅限漣源一地，而是全國(guó)各地很多地方如此。

　　收容遣送站明知收容遣送辦法是針對(duì)無(wú)財(cái)產(chǎn)的貧窮者，但要?jiǎng)?chuàng)收，就必須找他們之外的人，即使如報(bào)道說(shuō)被綁架的人里也有10%的“三無(wú)”人員——勉強(qiáng)可算“合法”收容，但收容以后就依然不是按照法規(guī)辦事，而是因?yàn)樗麄兛梢愿煽嗔Γ�并且是因�(yàn)槭杖萸菜驼居行碌陌l(fā)恐嚇電報(bào)的地址才收容他們的。這樣的收遣站如果還不能算黑牢，這樣的所謂“收遣”還不是綁架的話，天下就沒(méi)有綁架一說(shuō)了。

　　我們可以看看這種公力綁架的特征：

　　1、用欺騙、暴力強(qiáng)制非法剝奪他人的人身自由；

　　2、非法剝奪人身自由的目的是榨取錢(qián)財(cái)；

　　3、用恐嚇的方式敲詐勒索，以繼續(xù)剝奪人身自由等方式威脅不交錢(qián)的人；

　　4、榨到一定錢(qián)財(cái)后也可以放人，但未必都放；

　　5、殘酷對(duì)待敲詐不到錢(qián)財(cái)?shù)娜耍?br>

　　6、以上一切行為有恃無(wú)恐的根據(jù)是政府權(quán)力。

　　這就是公力綁架，它造就了二十一世紀(jì)的罪惡奇葩——“收容經(jīng)濟(jì)”和奴隸制！一個(gè)聲稱為實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利救濟(jì)的一個(gè)制度，至少在漣源市，卻變成了一個(gè)需要用大量手銬、電警棍和軍用刀具來(lái)維持的惡制，這是多么荒誕的黑色幽默！

　　收遣站的創(chuàng)收完全依靠這邪惡的公力綁架，收容經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)就是公力綁架。公力綁架的邪惡程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于一般性綁架，一般性綁架可以通過(guò)公權(quán)力獲得救濟(jì)，即使當(dāng)時(shí)難以救濟(jì)，事后也可能獲得一定的彌補(bǔ)。而這種打著福利旗號(hào)的公力綁架，根本沒(méi)有辦法獲得真正的救濟(jì)，或者救濟(jì)非常困難。一般性綁架，受害人還能正當(dāng)防衛(wèi)，而公力綁架只有服從，連正當(dāng)防衛(wèi)都無(wú)從實(shí)施——否則就變成暴力襲警，多么荒誕的一副景象！人們通過(guò)出讓部分自力救濟(jì)的權(quán)利，集合為一種統(tǒng)一的公權(quán)力去對(duì)付包括一般性綁架在內(nèi)的侵害，但是公權(quán)力本身如果部分地演變成綁架原因的話，那么就等于是奶媽殺嬰，保姆殺兒童，法律的執(zhí)行者犯罪，監(jiān)護(hù)人成為謀害被監(jiān)護(hù)人的罪犯，這豈不是人民基本自由的最大敵人！

　　三、收容遣送制度為何會(huì)演變成公力綁架？

　　無(wú)論是1982年國(guó)務(wù)院的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》還是1994年發(fā)布、2002年經(jīng)過(guò)修改的《湖南省城市流浪乞討人員收容遣送條例》這類(lèi)地方性法規(guī)，還有其他任何一個(gè)國(guó)務(wù)院規(guī)章或者地方性法規(guī)中沒(méi)有一個(gè)法規(guī)允許收容遣送站收容有證件的人，即使沒(méi)有證件，只要能夠說(shuō)出任何能夠證明其身份的內(nèi)容就不得收容，關(guān)于這一點(diǎn)民政部和公安部都是三令五申，有些下達(dá)的文件甚至都具體到如何在生活細(xì)節(jié)上優(yōu)待應(yīng)該被收容的被收容者。這些文件甚至有時(shí)很讓人感動(dòng)，例如早在1992年財(cái)政部、民政部和公安部就曾經(jīng)聯(lián)合發(fā)布過(guò)一個(gè)（[92]財(cái)文字第758號(hào)）文件，即《關(guān)于收容遣送工作中跨省遣送所需經(jīng)費(fèi)支付問(wèn)題的通知》，要求各地對(duì)于收容遣送發(fā)生的費(fèi)用必須由政府支出，廣東省2002年發(fā)布過(guò)一個(gè)《廣東省物價(jià)局關(guān)于取消收容遣送收費(fèi)的通知》也明確了收容遣送制度是一個(gè)福利制度，一切費(fèi)用由各地方財(cái)政預(yù)算支出。當(dāng)民政部等相關(guān)部門(mén)發(fā)現(xiàn)有些收容遣送站將精神病人等體弱被收容者遺棄的時(shí)候，還專(zhuān)門(mén)下文制止——1987年6月30日，民政部下達(dá)《民政部辦公廳關(guān)于在收容遣送中嚴(yán)禁丟棄癡呆、精神病人的通知》就是一個(gè)絕好的例證。種種情況表明，國(guó)務(wù)院及其各部、省市地方政府都不愿意出現(xiàn)現(xiàn)在這樣的收容遣送問(wèn)題，那么我們就必須知道：

　　一個(gè)制度為什么會(huì)始于善意而終于惡果？收容遣送站為什么會(huì)從國(guó)家慈善機(jī)構(gòu)變成食人魔窟的？為什么救濟(jì)會(huì)變成綁架和奴役的？我認(rèn)為下列幾個(gè)原因造成了上述惡果：

　　1、蒼蠅不叮無(wú)縫的蛋——收容遣送制度本身就是惡法

　　收容遣送制度說(shuō)起來(lái)是一項(xiàng)福利救濟(jì)制度，但不是建立在被救濟(jì)者自愿接受救濟(jì)的基礎(chǔ)上，而是一種不以被救濟(jì)者意志為轉(zhuǎn)移的強(qiáng)迫救濟(jì)，從人的自然權(quán)利來(lái)看待的話，可以說(shuō)這項(xiàng)制度從來(lái)就沒(méi)有過(guò)正當(dāng)性，正因?yàn)槿绱�，這項(xiàng)制度從它產(chǎn)生的那一天開(kāi)始就注定了必然產(chǎn)生惡果——因?yàn)樗�不尊重人的基本�?quán)利人身自由。

　　2、行政權(quán)尤其是警察權(quán)沒(méi)有邊界

　　收容遣送制度不僅僅是民政部門(mén)的事情，同時(shí)也是公安部門(mén)的事情，甚至還涉及到衛(wèi)生系統(tǒng)，當(dāng)法律賦予這些部門(mén)可以收容、遣送“三無(wú)”（有些地方是“四無(wú)”、“五無(wú)”）的時(shí)候，他們（立法者）根本就沒(méi)有意識(shí)到自己有沒(méi)有權(quán)力決定剝奪人的基本自由。這種權(quán)力無(wú)邊的狀況在中國(guó)不是一天兩天，而是延續(xù)了幾千年的傳統(tǒng)，人們根本沒(méi)有意識(shí)到應(yīng)該由司法權(quán)得到保障的獨(dú)立司法部門(mén)來(lái)決定一個(gè)人是不是應(yīng)該被剝奪自由，而不是由警察來(lái)決定，警察應(yīng)該只有執(zhí)行權(quán)而不應(yīng)該有決定權(quán)。法治國(guó)家的治安警察、司法警察即使可以先斬后奏緊急逮捕，也得盡快將被逮捕的人帶到法官面前聆訊，法官簽發(fā)人身保護(hù)令狀，將被逮捕的人收押在另外的地方，而不允許由逮捕他/她的警察關(guān)押。除了警察權(quán)的傳統(tǒng)觀念之外，收容遣送制度還被作為一個(gè)十分重要的社會(huì)管理、維護(hù)秩序制度對(duì)待，因此，以維護(hù)社會(huì)治安的名義，即使抓得不對(duì)，上級(jí)部門(mén)往往也會(huì)開(kāi)只眼、閉只眼，任由錯(cuò)誤發(fā)生，只要不出大問(wèn)題就不會(huì)去約束下屬。這樣的失衡權(quán)力同時(shí)也導(dǎo)致了司法權(quán)萎縮，再加上司法權(quán)本來(lái)就不被人們信任，被綁架勒索之后公力救濟(jì)的途徑嚴(yán)重堵塞、維權(quán)成本異常高昂，也就進(jìn)一步加劇了這幫匪徒的罪惡權(quán)力和發(fā)財(cái)動(dòng)力。

　　1996年3月17日，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了對(duì)《刑事訴訟法》的修正，基本廢除了原來(lái)備受?chē)?guó)際詬病的收容審查制度，于是原有借助收容審查制度實(shí)現(xiàn)的社會(huì)治安功能被無(wú)聲無(wú)息地轉(zhuǎn)移到由收容遣送制度來(lái)實(shí)現(xiàn)，收容審查制度在被廢除的同時(shí)并沒(méi)有從根本上對(duì)警察權(quán)作出應(yīng)有的限制。因此，1996年《刑事訴訟法》修正以后，收容遣送制度就成為一個(gè)因?yàn)閾p害公民權(quán)而備受關(guān)注的制度，這里的真正原因依然是警察權(quán)未受合理限制。

　　3、經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)

　　雖然各地財(cái)政在收容遣送方面都有一定的預(yù)算，但往往無(wú)法完全滿足工作人員甚至其他相關(guān)部門(mén)的利益，于是要求一群手中握著生殺予奪大權(quán)的人僅僅過(guò)一種只能依靠薪水的生活，就需要他們有極高的道德修養(yǎng)，而讓他們?cè)谟邢薜慕?jīng)費(fèi)下去做善事，去伺候他們所蔑視的人群，那就更近乎天方夜譚了。我們從報(bào)道中會(huì)發(fā)現(xiàn)，收容遣送站與警察通謀，聯(lián)合綁架公民，對(duì)他們來(lái)講就都可以發(fā)財(cái)，僅有收容遣送站自己的綁架還是不夠他們發(fā)財(cái)?shù)�，所以他們要與警察勾結(jié)，這樣雙方都有好處，利益均沾，甚至僅僅依靠本地的警察也不夠，要去廣州“進(jìn)貨”——這讓我想起《水滸》里的一個(gè)常用詞：行貨，專(zhuān)指關(guān)在牢里可以被獄卒隨便欺壓敲詐的人，在漣源市收容遣送站，我們就看到無(wú)數(shù)這樣的“行貨”。報(bào)道告訴我們“據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，僅2001年至2002年11月，收遣站此一項(xiàng)‘業(yè)務(wù)’便收入80余萬(wàn)元�！薄�—漣源市收容遣送站獲得了無(wú)數(shù)沾滿邪惡血腥的金錢(qián)，有如此巨大的經(jīng)濟(jì)利益，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　什么樣的罪惡都干得出來(lái)了，更何況有政府撐腰，何樂(lè)不為？政府提供的資金成為他們公力綁架的基金，成為他們發(fā)財(cái)?shù)谋惧X(qián)，當(dāng)然主要的發(fā)財(cái)工具還是收容遣送制度賦予他們的無(wú)邊權(quán)力。從某種程度上說(shuō)，民政部門(mén)在這群特殊動(dòng)物的罪孽中也許成了冤大頭，可能既花錢(qián)又撈不著好，反而成為人們譴責(zé)的對(duì)象，對(duì)外還得維護(hù)收容遣送制度的形象——客觀上就是為罪惡張目，還有苦說(shuō)不出。政府各個(gè)部門(mén)還有義務(wù)向公眾說(shuō)清楚，他們有沒(méi)有沾過(guò)這些血腥、骯臟的錢(qián)，如果沾過(guò)就難逃同謀之嫌。

　　惡制為何遲遲難廢？

　　近幾年來(lái)，社會(huì)各大媒體關(guān)于收容遣送制度引發(fā)的惡性案件沒(méi)少報(bào)道，2000年7月26日，《中國(guó)青年報(bào)》發(fā)表了一篇報(bào)道《誰(shuí)制造了慘絕人寰的輪奸案》，兩天后《南方周末》作了相同報(bào)道，就是當(dāng)年震驚全社會(huì)的蘇萍案；
2000年9月，《廣州日?qǐng)?bào)》報(bào)道的《粵北一收容站“盲流”沖場(chǎng)五死二失蹤》；
2001年8月27日，《中國(guó)青年報(bào)》發(fā)表了《收容站里健壯青年離奇死亡》，即張森案；
2003年4月25日，《南方都市報(bào)》報(bào)道的孫志剛之死案，2003年6月10日新華網(wǎng)《長(zhǎng)沙一總經(jīng)理憤然披露親身經(jīng)歷：收容就像綁架》。諸如此類(lèi)的報(bào)道還有一些，雖然媒體因?yàn)楦鞣N原因未必能爆出更多的收容遣送站里的罪惡故事，但這些報(bào)道已經(jīng)足夠我們反思了，人們對(duì)這個(gè)制度早已深?lèi)和唇^，可是政府為什么在從1996年到2003年6月18日的漫長(zhǎng)7年里一直就沒(méi)有動(dòng)靜，眼看著毒瘤蓬勃發(fā)育？現(xiàn)在雖然已經(jīng)馬上就要廢止，但是分析一下為什么會(huì)造成這樣的結(jié)果是很有必要的，因?yàn)樵谝粋�(gè)轉(zhuǎn)型時(shí)代，制度存廢過(guò)程中凸現(xiàn)出來(lái)的問(wèn)題，并不會(huì)因?yàn)橹贫鹊年┤欢�止而一勞永逸，分析其原先難以廢止的原因也就是為未來(lái)尋找出路點(diǎn)燈。

　　一、現(xiàn)實(shí)原因

　　1、社會(huì)治安因素

　　離開(kāi)人人熟悉的本地，可能更容易越軌行為，這是人性的普遍規(guī)律，因此如果缺乏有效管理，外來(lái)人口可能會(huì)成為城市的主要犯罪源，已經(jīng)有不少材料表明，流竄作案的犯罪率很高。雖然發(fā)達(dá)國(guó)家并不需要用暫住證、收容遣送制度來(lái)維持治安，而用其他憲政架構(gòu)下的方式維持治安，但中國(guó)目前還做不到，對(duì)于有些人而言甚至根本不愿意做。因此，“治安”的需要成為取消收容遣送制度的重要制約因素。

　　2、就業(yè)壓力

　　外來(lái)者必須是強(qiáng)者，同時(shí)還是要求較低者，否則他/她就難以生存，因此城市的失業(yè)者很難與外來(lái)打工者競(jìng)爭(zhēng)，再就業(yè)就會(huì)成為當(dāng)?shù)卣�府的�?fù)擔(dān)和心病，那些已經(jīng)就業(yè)的人在外來(lái)者競(jìng)爭(zhēng)下也未必能夠繼續(xù)就業(yè)，因此，放開(kāi)人口可能導(dǎo)致失業(yè)率升高，這是收容遣送制度得以長(zhǎng)期存在的另一個(gè)重要因素，也就是直接侵害公民權(quán)的地方保護(hù)主義思想。

　　3、教育壓力

　　許多外來(lái)打工者拖家?guī)Э�，�?dāng)?shù)卣�府如果允許他們的孩子與本地孩子同樣條件在當(dāng)?shù)厣蠈W(xué)，現(xiàn)有的教育資源就需要分配給更多的人，地方政府就會(huì)不愿意，如果對(duì)他們采取歧視性政策——如現(xiàn)在通常做法，就會(huì)遭到譴責(zé)，教育部門(mén)既不愿意做雷鋒，也不愿意得罵名，所以最好的辦法就是拒絕，可是拒絕也是缺乏道義的，因此他們也贊成將外來(lái)人趕出城市。

　　4、計(jì)劃生育管理失控

　　對(duì)于不少基層計(jì)劃生育管理機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，計(jì)生管理也是一項(xiàng)肥差，雖然難度不小，因此人一走，要是超生了，罰款還不太容易，同樣道理，這也會(huì)成為外地部分打工者逃避計(jì)劃生育的手段——我們暫且不必討論現(xiàn)行的計(jì)劃生育制度是否合理，而收容遣送制度抓人方便，效率高，是收拾那些超生游擊隊(duì)的好方法，因此，這也成為收容遣送制度被取消的障礙。

　　5、交通

　　外來(lái)人口聚集的地方往往是交通樞紐，因此如果毫不控制人口流動(dòng)，就會(huì)嚴(yán)重影響交通，雖然像治安等一切問(wèn)題一樣，要解決這些問(wèn)題不是依靠這種粗暴的侵害公民權(quán)的手段，畢竟有些人會(huì)認(rèn)為想不出別的好辦法就用個(gè)雖然不好，但能夠起一定作用的方案，收容遣送制度對(duì)于他們來(lái)說(shuō)是一個(gè)比較理想的制度。雖然遣送本身也是增加交通擁擠，但至少對(duì)后來(lái)者有威懾作用。

　　6、住房和環(huán)境衛(wèi)生等其他市政管理因素

　　這些屬于柴米油鹽的問(wèn)題，對(duì)于一個(gè)城市來(lái)講十分重要，尤其一些大城市，每在慶典來(lái)臨之前，就將外來(lái)工趕出城市。這種做法就是將外來(lái)工當(dāng)成影響市容的垃圾看待，幾年前，我曾經(jīng)教過(guò)一個(gè)學(xué)生，他告訴我說(shuō)他自己原來(lái)是警察，因?yàn)榭床粦T其他警察為完成驅(qū)逐指標(biāo)而撕毀外來(lái)工暫住證的做法，憤而辭職。雖然他說(shuō)的事情真假難以對(duì)質(zhì)，可是我早已聽(tīng)不少人說(shuō)過(guò)，媒體上也偶有報(bào)道，可為映襯。

　　7、其他原因

　　還有一些原因，對(duì)于利害部門(mén)而言，未必說(shuō)得出口，但也是收容遣送制度存廢問(wèn)題上絕不能忽視的原因，例如每年財(cái)政預(yù)算中，到底有多少經(jīng)費(fèi)是被適當(dāng)?shù)赝度氲焦�安系統(tǒng)、民政系統(tǒng)的，有沒(méi)有可能當(dāng)警察或者民政部門(mén)的工作人員薪資過(guò)低時(shí)，他們就會(huì)有足夠的動(dòng)機(jī)將自己的職責(zé)變成犯罪斂財(cái)?shù)墓ぞ撸瑥亩�使得惡制更難廢除。椐國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)：2002年全國(guó)收容遣送單位共有861家，其中收容遣送站803家，安置農(nóng)場(chǎng)58家，全國(guó)收容遣送部門(mén)共有職工1萬(wàn)八千人，共有收容床位10萬(wàn)八千個(gè)。這些數(shù)據(jù)不知是否準(zhǔn)確，但至少表明一點(diǎn)收容遣送制度的存廢還涉及到某些民政干部的就業(yè)問(wèn)題，他們會(huì)不會(huì)成為阻礙力量呢？

　　二、歷史原因

　　20世紀(jì)50年代以來(lái)到70年代末，中國(guó)由于實(shí)行了政府統(tǒng)包經(jīng)濟(jì)決策的命令經(jīng)濟(jì)，并為發(fā)展重工業(yè)而犧牲、掠奪農(nóng)業(yè)，由此導(dǎo)致了進(jìn)一步的城鄉(xiāng)差別，城市生活與農(nóng)村生活所能夠得到的福利和社會(huì)保障大相徑庭，有外國(guó)歷史學(xué)家曾經(jīng)不無(wú)遺憾地說(shuō)起——中國(guó)50、60年代的發(fā)展模式對(duì)農(nóng)民的剝奪可能是全世界最嚴(yán)重的，因此，農(nóng)村人口向城市涌流以及城市千方百計(jì)地阻撓幾乎是必然的。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的興起，城市對(duì)農(nóng)村的反哺也才剛剛開(kāi)始，到底需要多長(zhǎng)時(shí)間才能達(dá)到農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)福利與城市大致相當(dāng)，以致于城市不再成為農(nóng)村人夢(mèng)寐以求的生活之地，這是大家到現(xiàn)在也還難以預(yù)測(cè)的。

　　也許這種歷史還比較好改變，真正不好改變的是一種更為久遠(yuǎn)的，深藏在民眾潛意識(shí)甚至無(wú)意識(shí)中的身份特權(quán)觀念，在孫志剛事件導(dǎo)致全國(guó)上下一片沸騰的時(shí)候，有不少人認(rèn)為這僅僅是個(gè)警察錯(cuò)誤執(zhí)法的問(wèn)題，而不是收容遣送的制度性問(wèn)題——因此收容遣送制度并不錯(cuò)！我相信持這樣觀念的人在社會(huì)中無(wú)論絕對(duì)數(shù)或者相對(duì)數(shù)都未必少，許多城市人歧視外來(lái)工幾乎已經(jīng)成習(xí)慣，根本不再思索，只要跟自己無(wú)關(guān)的政策，對(duì)外來(lái)工無(wú)論多么不公平也不入他們法眼。如收容遣送制度這種表面上具有社會(huì)福利救濟(jì)性質(zhì)的惡法就更不容易被他們發(fā)現(xiàn)和反對(duì)，因此觀念上難以變化，現(xiàn)實(shí)也就不容易變化。即使現(xiàn)在已有十分明確的信息表明收容遣送制度立刻就要結(jié)束了，但如果還缺乏充分的群眾心理準(zhǔn)備，目前的變革也不能說(shuō)就萬(wàn)事大吉了，甚至我們有足夠理由擔(dān)心收容遣送制度會(huì)不會(huì)借尸還魂。

　　有上述這些現(xiàn)實(shí)因素的存在，還有歷史遺留的問(wèn)題都使得收容遣送制度連同暫住證問(wèn)題難以盡快解決，但是近幾年來(lái)，暫住證制度的改革已經(jīng)算比較有成效，有些城市索性完全放開(kāi)，對(duì)外來(lái)戶口不作任何限制，但也不提供任何福利，這都是一種進(jìn)步，理應(yīng)得到贊賞，盡管還不夠，但至少在這類(lèi)地方，暫住證制度、收容遣送制度也已經(jīng)在逐漸消亡。

　　徒新法不足以自行

　　現(xiàn)在收容遣送制度就要壽終正寢了，但是其相應(yīng)的社會(huì)問(wèn)題并未因此就不再存在，因此在現(xiàn)有的即將實(shí)施的《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法》基礎(chǔ)上，還需要某些更進(jìn)一步的具體做法：1、在實(shí)踐中進(jìn)一步完善《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法》；
2、實(shí)現(xiàn)新聞自由，其道理眾所周知，再饒舌就是蔑視讀者智商了；
3、限制警察權(quán)，不能讓警察既當(dāng)決定者又當(dāng)自己的監(jiān)督者；
4、還司法權(quán)以獨(dú)立，沒(méi)有中立、獨(dú)立、權(quán)威的司法權(quán)，社會(huì)的底線公正就只是水月鏡花、空花泡影；

　　還有一些其他的配套性措施，但不妨循序漸進(jìn)，其實(shí)上述只要有一條被認(rèn)真對(duì)待，收容遣送制度被廢除后的社會(huì)問(wèn)題就不會(huì)過(guò)于尖銳，但是制度是一個(gè)系統(tǒng)性結(jié)構(gòu)，偏廢任何一個(gè)方面都可能會(huì)導(dǎo)致另外的問(wèn)題，因此在努力實(shí)踐上述措施的同時(shí)，還需要下面這些同步制度改革：

　　1、在實(shí)踐中進(jìn)一步完善《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法》

　　該辦法的救助原則是“救急不救窮”，因此它絕不是一個(gè)養(yǎng)懶漢的社會(huì)救助政策，以中國(guó)現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)實(shí)力而言，完全由政府來(lái)養(yǎng)流浪乞討者是不現(xiàn)實(shí)的，同時(shí)正如亞當(dāng).斯密所論證過(guò)的，只有試圖給每個(gè)人提供獨(dú)立生活的機(jī)會(huì)才是防范犯罪最好的途徑。政府應(yīng)該對(duì)近年來(lái)，全國(guó)的城市流浪乞討者進(jìn)行一個(gè)總體性調(diào)查，以了解他們的生活，從而有的放矢地設(shè)立救助站，例如由此可確定救助站的規(guī)模，確定每年的預(yù)算——花納稅人的錢(qián)總得有個(gè)交待。救助站除了提供基本生活的必需品之外，還可以招聘義工為流浪乞討者提供教學(xué)以及其他服務(wù)，即類(lèi)似以前所謂的習(xí)藝所。

　　2、政府應(yīng)當(dāng)盡快全面完善社會(huì)保障的福利救濟(jì)制度，降低貧富分化的水平，使老有所養(yǎng)、少有所依、病有所恃、孤寡有所憑，這是減少流浪乞討者數(shù)量的治本之舉，越早完善越好。鼓勵(lì)民間成立各類(lèi)社會(huì)福利性質(zhì)的基金和福利組織，允許各個(gè)宗教的教會(huì)向流浪乞討者提供各類(lèi)救濟(jì)，鼓勵(lì)各類(lèi)企業(yè)的適時(shí)捐助，發(fā)動(dòng)全社會(huì)的力量來(lái)幫助這些無(wú)助的人。目前該辦法中雖有關(guān)于這個(gè)問(wèn)題的原則性規(guī)定，但還缺乏可操作性。

　　3、在《刑法》中增加保安處分制度，通過(guò)司法程序?qū)τ谀切┹p度妨礙社會(huì)治安的流浪乞討者以及雖然沒(méi)有流浪乞討，但窮困潦倒、頹廢并且妨礙附近鄰居正常生活的人實(shí)施一定的強(qiáng)制措施。人們不必過(guò)度擔(dān)心它會(huì)不會(huì)退化為與收容遣送制度相同的惡制，因?yàn)楸０蔡幏种贫仁且环N刑法制度，必須經(jīng)過(guò)司法，而收容遣送制度則是行政制度，憲政的基本準(zhǔn)則之一就是任何限制人身自由的強(qiáng)制措施都應(yīng)當(dāng)由司法來(lái)決定，警察應(yīng)當(dāng)僅僅是執(zhí)行者，而不能是決定者，因此保安處分制度不屬于行政執(zhí)法的范疇，警察權(quán)過(guò)大必然是公民權(quán)最大的威脅。

　　4、盡快加速全面的憲政制度改革，上述構(gòu)想如果沒(méi)有一個(gè)全面的制度保障，必然也會(huì)在現(xiàn)實(shí)中嚴(yán)重扭曲，因此，民主立法、合理限制行政權(quán)、司法獨(dú)立、新聞自由都是基礎(chǔ)性的保障措施，否則一切構(gòu)想都將受到嚴(yán)重制約，甚至走向它們的反面。

　　當(dāng)代最偉大的福利經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿馬蒂亞.森在最新出版的著作《以自由看待發(fā)展》一書(shū)中極富人道精神并雄辯地告訴我們應(yīng)當(dāng)“按照人們能夠?qū)嶋H享有的生活和他們實(shí)實(shí)在在擁有的自由來(lái)理解貧困和剝奪�！弊杂刹⒉粌H僅是吃飽飯穿暖衣服以后的事，甚至可能恰恰是反向的事情，如果整個(gè)社會(huì)不能在一些最重大的關(guān)于自由的理念方面達(dá)成共識(shí)，無(wú)論什么樣的制度都只是無(wú)根之木、無(wú)源之水。我們必須清楚，因生活所迫——這種乞討流浪的表面原因往往只是另一種更深刻、更復(fù)雜、更積重難返原因的結(jié)果，面對(duì)他們，社會(huì)還有更多的罪孽需要回贖。

　　謹(jǐn)防侵害人身自由的新變化

　　前文談及，1996年新修訂的《刑事訴訟法》頒布以后，收容審查制度被廢除，但警察權(quán)濫用問(wèn)題并未因此而解決，從而部分地導(dǎo)致其轉(zhuǎn)移到收容遣送制度上來(lái)，收容遣送制度于是成為警察權(quán)濫用新的宿主之一。正如這一轉(zhuǎn)移，在收容遣送制度馬上就要被廢止以后，而警察權(quán)未受合理控制這一問(wèn)題依然存在，于是，它也依然可能再一次尋找新的制度宿主。這是收容遣送制度被廢除以后，在人身自由領(lǐng)域，全社會(huì)最需要關(guān)注的問(wèn)題。

　　鑒于中國(guó)的行政法和刑事司法制度都還有許多極不完善的地方，因此找出這些缺陷或許能夠使人清楚，未受合理限制的警察權(quán)可能會(huì)在哪些方面尋找侵害公民權(quán)新的制度宿主。

　　按照現(xiàn)行的《治安管理處罰條例》（1994年修訂）規(guī)定，涉及行政機(jī)關(guān)可以作出行政拘留決定的就有第19、20、22、23、24、26、27、30、31、32條，其包含的方面有擾亂公共秩序行為、妨害公共安全行為、侵犯他人人身權(quán)利行為、侵犯公私財(cái)物行為、妨害社會(huì)管理秩序行為、違反消防管理、違反交通管理七大類(lèi)，涉及的內(nèi)容有52個(gè)方面之多。其中對(duì)賣(mài)淫嫖娼、以及介紹或者容留賣(mài)淫、嫖宿暗娼的不但可以拘留、罰款，還可以處以勞動(dòng)教養(yǎng)；
對(duì)于種植罌粟等毒品原植物、非法運(yùn)輸、買(mǎi)賣(mài)、存放、使用罌粟殼的，賭博或者為賭博提供條件的，制作、 復(fù)制、出售、 出租或者傳播淫書(shū)、淫畫(huà)、淫穢錄像或者其他淫穢物品的也都作了專(zhuān)門(mén)的處罰規(guī)定。

　　在這52項(xiàng)之多可施以行政拘留處罰（最長(zhǎng)可達(dá)15天）的行為中，有不少行為本身就給執(zhí)法警察留下極大的自由裁量權(quán)，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　例如第19條第1項(xiàng)規(guī)定的行為：“擾亂機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位的秩序，致使工作、生產(chǎn)、營(yíng)業(yè)、醫(yī)療、教學(xué)、科研不能正常進(jìn)行，尚未造成嚴(yán)重?fù)p失的；
”——什么樣的情況可以被認(rèn)為是“尚未造成嚴(yán)重?fù)p失的”？這是很難量化的，是否執(zhí)行行政處罰的核心在于對(duì)其程度的把握，警察的自由裁量權(quán)很大。與此同時(shí)，《治安管理處罰條例》等大量涉及到行政處罰的行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章以及地方性法規(guī)中涉及行政處罰時(shí)，又缺乏公正的行政處罰決定程序，因此警察權(quán)被濫用幾乎難以避免。

　　且不說(shuō)《治安管理處罰條例》所賦予警察的超常權(quán)力在任何一個(gè)法治國(guó)家都沒(méi)有的，我們?cè)谀切┓ㄖ伪容^成熟、甚至法治文明剛剛起步國(guó)家的《行政程序法》里都很難找到行政拘留這種法治國(guó)家極少使用的自由罰（據(jù)我所知目前法治國(guó)家中可能只有奧地利的《行政處罰法》里規(guī)定了自由罰），而許多國(guó)家將自由罰作為行政刑罰對(duì)待，或者只要涉及限制剝奪自由的都被劃入刑事范疇，必須經(jīng)過(guò)正當(dāng)程序的司法，例如英美，哪怕是事后迅速?gòu)浹a(bǔ)的司法程序，例如緊急逮捕。即使如奧地利這樣使用自由罰的國(guó)家里，也沒(méi)有如我國(guó)《治安管理處罰條例》那樣賦予警察對(duì)52個(gè)方面的行為實(shí)施自由罰，至于像勞動(dòng)教養(yǎng)這樣的制度則更是世界各法治國(guó)家所沒(méi)有的，即使有也只是名同實(shí)異的保安處罰制度之一種，得由法院作出決定而絕無(wú)可能警察局就可以決定將人關(guān)上三年服苦役！

　　即使假定行政拘留這種自由罰存在著現(xiàn)實(shí)合理性，那么就是如此嚴(yán)重涉及公民人身自由的行政處罰，在1996年通過(guò)并實(shí)施的《行政處罰法》里居然沒(méi)有關(guān)于聽(tīng)證程序的規(guī)定，該法第42條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷(xiāo)許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽(tīng)證的權(quán)利；
當(dāng)事人要求聽(tīng)證的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽(tīng)證。…”——在立法者眼中，剝奪人身自由居然還沒(méi)有較大罰款的行政處罰嚴(yán)重，這或許折射出一種傳統(tǒng)權(quán)利觀念的嚴(yán)重倒錯(cuò)。

　　從上述分析中，我們可以看到中國(guó)警察權(quán)存在著嚴(yán)重的未受合理限制問(wèn)題，這種未受合理限制導(dǎo)致了警察權(quán)力長(zhǎng)期被濫用，給公民權(quán)帶來(lái)巨大威脅，僅以近年報(bào)道出來(lái)的一系列“處女賣(mài)淫案”就可見(jiàn)其害：

　　“2001年11月17日，山東省東營(yíng)辛北派出所：《處女賣(mài)淫事件山東重演，協(xié)警暴打處女逼認(rèn)賣(mài)淫》；
2002年3月8日（三八婦女節(jié)），江蘇省鹽城市：《“處女賣(mài)淫案”驚爆江蘇 公安局稱處女也能賣(mài)淫》；
2002年3月17日河南省新安縣，《河南又曝’處女賣(mài)淫案’三巡警涉嫌非法拘禁受審》；
2002年8月20日，江蘇省連云港市灌云縣：《江蘇一少女被誣賣(mài)淫，慘遭警察暴打“棍捅下身”》；

2002年8月20日，河北行唐縣南翟營(yíng)鄉(xiāng)：《河北也曝“處女嫖娼案”，少女慘遭警方折磨(圖) 》；
2002年8月21日，福建莆田涵江：《福建：男女戀愛(ài)竟以賣(mài)淫被抓，警方索要萬(wàn)元罰款》；
2002年9月12日，河南省鄲城縣：《警察為錢(qián)不惜捏造冤案，河南又曝“處女賣(mài)淫” 》案；
2002年10月28日，陜西榆林市鎮(zhèn)川鎮(zhèn)：《陜西一軍嫂被誣“賣(mài)淫”，在派出所吞金喊冤》；
”（http://news.china.com/zh_cn/social/1007/20021218/11383005.html），還有延安的麻旦旦案…還有湖北黃梅的程樹(shù)良所謂“教授嫖娼致死案”。

　　之所以產(chǎn)生如此荒誕而令人恐懼的警察權(quán)濫用以致犯罪案件，與前文分析到的諸多制度問(wèn)題未能理順相關(guān)，例如“執(zhí)法創(chuàng)收”導(dǎo)致行政法制度領(lǐng)域的諸多缺陷被利用于警察滿足私欲，從而導(dǎo)致警權(quán)在許多地方被濫用于警察犯罪，收容遣送制度被廢止以前，“收容經(jīng)濟(jì)”導(dǎo)致的“公力綁架”就是警察權(quán)被濫用的一個(gè)典型表現(xiàn)。

　　在“收容經(jīng)濟(jì)”的刺激下，收容遣送制度就是蛻化變質(zhì)的警察在濫用警察權(quán)時(shí)的制度宿主之一，雖然有《治安管理處罰條例》等法律法規(guī)的一些條文也能成為警權(quán)濫用的宿主，但是，在收容遣送制度被廢除之后，警察權(quán)受到合理有效的制約之前，那些不能依法執(zhí)行法律的警察就很容易將濫用的警察權(quán)觸角更多地伸到收容遣送制度之外的有缺陷條文，尋找濫用警察權(quán)的新宿主。例如，收容遣送制度廢除之后，會(huì)不會(huì)出現(xiàn)更多的“處女賣(mài)淫案”、被誣陷的“種植毒品源植物案”、被誣陷的“嫖娼案”、“賭博案”？雖然不能再以“三無(wú)”為由抓人，為什么就不能以“盜竊”為由抓人？不能以沒(méi)有合法證件抓人，為什么就不能以“看黃牒”為由抓人？

　　更令人擔(dān)憂的是，收容遣送制度由于其本身極其明顯的惡法性質(zhì)，沒(méi)有很強(qiáng)的隱蔽性，其所導(dǎo)致的公民人身自由被侵害顯得一目了然，從而也會(huì)引起人們更大的關(guān)注和不滿，而諸如“賣(mài)淫嫖娼”之類(lèi)的當(dāng)事人，如果被人誣陷常常是百口難辯，因此其一旦被警察權(quán)濫用行為作為更加經(jīng)常性使用的宿主，其警察權(quán)濫用就會(huì)顯得更加隱蔽，當(dāng)一位清白的女性公民只能用處女膜來(lái)證明其清白的時(shí)候，理論上講，女性公民的人身安全和基本的人格尊嚴(yán)是不存在的。當(dāng)那些慘遭侵害的女性公民要用自己的處女之身來(lái)證明自己清白的時(shí)候，我們不得不想象還有多少清白和已經(jīng)不是處女的女性公民遭到了同樣的侵害，卻無(wú)處伸冤！

　　因此，當(dāng)收容遣送制度被取消之后，我們?cè)谂e雙手贊成的同時(shí)，還不得不警惕，警察權(quán)并未受到應(yīng)有的合理限制的現(xiàn)狀并未發(fā)生絲毫改變，原有被分散的警察權(quán)濫用，其總量及其潛力也因此并未發(fā)生任何變化，因此其繼續(xù)保持的侵權(quán)勢(shì)頭絕不會(huì)減弱。

　　但是，這也帶來(lái)一個(gè)可憐的“好處”，就是收容遣送制度被廢止以后，警察權(quán)濫用的制度宿主會(huì)因?yàn)闇p少而更加集中，因此也就使得其一方面可能更加慘烈和隱蔽，但另一方面也可能因?yàn)楦�加集中而被發(fā)現(xiàn)的可能性增大。正如收容審查制度如果不被廢除，收容遣送制度所反映的問(wèn)題就未必那么明顯，其被廢止的可能性也就減少，收容審查制度被廢除以后，收容遣送制度的邪惡才突顯出來(lái)，這就成為它被廢止的關(guān)注起點(diǎn)。同樣道理，現(xiàn)在收容審查制度已經(jīng)作古多年，收容遣送制度也馬上就要一命歸西，接下來(lái)最被人們關(guān)注的將是勞動(dòng)教養(yǎng)制度等其他不合法不合理的行政制度，要改變它們還需要進(jìn)一步的努力，但無(wú)論如何，收容遣送制度的廢除讓渴望獲得起碼國(guó)民待遇的中國(guó)公民看到了新的曙光。

　　結(jié)語(yǔ)：漫漫改革途

　　人身自由，這個(gè)詞對(duì)于中國(guó)人也許是一個(gè)過(guò)于沉重的大詞，它至今也還沒(méi)有成為我們唾手可得的基本權(quán)利。命令經(jīng)濟(jì)時(shí)代還留下不少類(lèi)似的活化石，需要我們?nèi)デ謇�，有些�?duì)公民基本權(quán)利造成嚴(yán)重?fù)p害的制度，在立法者那里其動(dòng)機(jī)未必就是惡意的，只是萬(wàn)能政府思路下的善意常常會(huì)成結(jié)出可怕的惡果，早已被歷史證明會(huì)給社會(huì)帶來(lái)災(zāi)難。1982年的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》無(wú)疑有一個(gè)善良的出發(fā)點(diǎn)，但因其剝奪人的基本人身自由而成惡法，現(xiàn)在它馬上就要被廢除了，這是值得慶賀的事情，但是路還很長(zhǎng)，還有許許多多的基本人權(quán)、公民權(quán)需要我們繼續(xù)堅(jiān)持不懈地努力，朝野合力，共襄改革盛舉，一起清理垃圾，這是長(zhǎng)期、艱巨但充滿希望的行動(dòng)。在一個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)完全不可阻擋的時(shí)代，要改變?nèi)f能政府無(wú)法給予人民的最基本的國(guó)民待遇，也需要從政府的變革開(kāi)始，對(duì)付SARS的最好疫苗是憲政，減少侵害人權(quán)，減少人民對(duì)政府責(zé)難最好的制度也是憲政。

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