一、問題歸類

　　當(dāng)前我國的矛盾和問題盡管錯(cuò)綜復(fù)雜，頭緒紛繁，但不外乎兩大類型：一類是機(jī)關(guān)的腐敗現(xiàn)象，包括機(jī)構(gòu)膨脹，人浮于事，用人不公，決策失誤，相互扯皮，效率低下，有法不依，以職謀私，虛報(bào)浮夸，欺上壓下，拉幫結(jié)派，貪污腐化等等；
另一類是社會的混亂現(xiàn)象，包括兇殺、械斗、搶劫、詐騙、偷盜、強(qiáng)奸、販毒及其他混亂的社會和經(jīng)濟(jì)行為。我們面臨的那些天災(zāi)人禍主要是由這兩類現(xiàn)象或者由這兩類現(xiàn)象交織在一起形成的。過去，在解決這些問題時(shí)，總是廣泛發(fā)動群眾，搞一次次運(yùn)動。盡管那些做法有高明的一面，但無法克服一松一緊的一陣風(fēng)現(xiàn)象，還沒有能從體制上解決問題。分析這兩類現(xiàn)象蔓延的原因，除了正面教育出現(xiàn)了失誤外，深層次的原因在兩個(gè)方面：

　　一是現(xiàn)行監(jiān)督體系存在有體制上的缺陷，給腐敗現(xiàn)象的存在和蔓延提供了可乘之機(jī)。二是現(xiàn)行司法即政法工作機(jī)制有很多不完善的地方，存在自身難以克服的困難，致使社會混亂現(xiàn)象屢禁不止。

　　這兩個(gè)方面的問題須分開論述。

　　二、監(jiān)督權(quán)的歸屬

　　“沒有約束的權(quán)力必然導(dǎo)致腐��！”

　　“腐敗不除將要亡黨亡國！”

　　這兩個(gè)命題經(jīng)過二十年改革開放的洗禮，已是舉國上下思想統(tǒng)一，盡人皆知�，F(xiàn)在需要統(tǒng)一思想、形成共識的突出問題是如何清除腐敗，即如何加強(qiáng)對權(quán)力的約束？筆者依據(jù)自己十余年的思考和實(shí)踐，就這個(gè)問題提供一條可操作的途徑，供各界參考、爭鳴，請領(lǐng)導(dǎo)、專家“匠正”。

　　1、現(xiàn)行監(jiān)督體系的基本缺陷、

　　要清除腐敗，加強(qiáng)對權(quán)力的約束，不可不對現(xiàn)行監(jiān)督體系的運(yùn)作狀況和基本缺陷作一番剖析：

　　我國現(xiàn)行監(jiān)督體系是分系統(tǒng)以內(nèi)部監(jiān)督為主體的體系。黨委系統(tǒng)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)是紀(jì)委，紀(jì)委的委員和黨委的委員同時(shí)由黨代會選舉產(chǎn)生，紀(jì)委書記享受黨委的副書記待遇。政府系統(tǒng)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)是監(jiān)察，在九十年代初，監(jiān)察和紀(jì)委實(shí)行了合署辦公；
審計(jì)的實(shí)質(zhì)也是政府的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，并且是職能很靈活、很專業(yè)的超前監(jiān)督機(jī)構(gòu)。司法系統(tǒng)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)是檢察，隨著反貪和反瀆兩局的設(shè)立，檢察的職能已由過去的純司法監(jiān)督擴(kuò)充成為對行政權(quán)力最行之有效的監(jiān)督部門之一。在分系統(tǒng)以內(nèi)部監(jiān)督為主體的體制中，監(jiān)督對象按干部管理權(quán)限劃分，即同級領(lǐng)導(dǎo)班子成員和同級副職以上非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)由上級監(jiān)督部門監(jiān)督；
黨員干部由紀(jì)委監(jiān)督，非黨員干部由監(jiān)察局監(jiān)督；
一般案子由紀(jì)委監(jiān)察“兩規(guī)”，重大案件移交檢察偵破、起訴。在檢察、法院按法律程序處理的同時(shí)，黨委、紀(jì)委和人大作出黨紀(jì)、政紀(jì)和職務(wù)方面的處理。我國現(xiàn)行的監(jiān)督體制有三個(gè)方面的基本缺陷：

　　一是監(jiān)督的功能軟化。紀(jì)委作為現(xiàn)行反腐的總牽頭機(jī)關(guān)，其工作要接受同級黨委的絕對領(lǐng)導(dǎo)，紀(jì)委書記雖然享受同級黨委副書記待遇，但是又要接受分管黨群的副書記的具體領(lǐng)導(dǎo)，到目前為止，紀(jì)委還沒有“依照黨紀(jì)國法獨(dú)立辦案”的權(quán)力和提法；
監(jiān)察、審計(jì)是政府組成部門，人事由黨委安排，工作在政府的直接領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行；
檢察雖然有“依法獨(dú)立辦案”的權(quán)力，并且檢察長又是由上一級人大任命，但是實(shí)質(zhì)上檢察的人權(quán)還是由同級黨委管理，財(cái)權(quán)也是由同級政府管理。由于人權(quán)和財(cái)權(quán)的牽制，加上具體立案還須由“幾人小組”討論確定，按干部管理權(quán)限，查處下一級副職以上干部往往要黨委主要領(lǐng)導(dǎo)點(diǎn)頭同意，所以檢察的獨(dú)立辦案也是相對的。這種內(nèi)部監(jiān)督體系給“以權(quán)代法”和“權(quán)大于法”以可乘之機(jī)。舉報(bào)事實(shí)俱在，是否立案查處須請示黨委的首長；
調(diào)查清楚以后，處理意見主要還是以首長的意見為準(zhǔn)，有些時(shí)候，首長一句話，可以把當(dāng)事人的“擔(dān)子”挑得一干二凈。從全國近幾年查處的一些大要案的情況分析，先不把地方的主要領(lǐng)導(dǎo)“提拔”走，案子就是沒有辦法查穿，把主要領(lǐng)導(dǎo)“搬”走之后，往往一查就是一個(gè)窩案，甚至涉及到主要領(lǐng)導(dǎo)本人。監(jiān)督功能軟化的另一個(gè)表現(xiàn)就是對各級負(fù)最重要責(zé)任的黨政一把手的監(jiān)督很軟弱，下一級黨政一把手歸上一級監(jiān)督機(jī)關(guān)監(jiān)督，上級監(jiān)督“天高皇帝遠(yuǎn)”，黨政一把手用人花錢隨意性很大，主要靠“自律”。而整個(gè)國家的最高層的領(lǐng)導(dǎo)人及領(lǐng)導(dǎo)集體的主要成員卻處在監(jiān)督對象之外。

　　二是監(jiān)督的職能散亂。各監(jiān)督部門之間雖有分工，但事實(shí)上分而不清，也很難分清。同一個(gè)案子，例如經(jīng)濟(jì)問題，可以是審計(jì)的事，也可以是紀(jì)委監(jiān)察的事，同樣可以是檢察的事，甚至可以是公安的事，有好處時(shí)大家都可以立案查處，但碰到棘手的對象大家也可以相互推諉。群眾前來舉報(bào)，幾家監(jiān)督機(jī)構(gòu)想受理就受理，不想受理就可以找個(gè)理由推脫。以至“有法不依”、“執(zhí)法不嚴(yán)”的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生�，F(xiàn)在的消極腐敗現(xiàn)象如此嚴(yán)重，但找不到一個(gè)部門對此負(fù)責(zé)，并且各監(jiān)督部門在總結(jié)工作時(shí)，都能說出一大堆工作成績和貢獻(xiàn)。

　　三是監(jiān)督的的領(lǐng)域不全。按現(xiàn)行監(jiān)督體制，各監(jiān)督機(jī)構(gòu)監(jiān)督查處的一般只限于經(jīng)濟(jì)問題、生活作風(fēng)問題和計(jì)劃生育，還有為數(shù)不多的瀆職案。而對于當(dāng)前最嚴(yán)重的腐敗領(lǐng)域──干部問題卻很少過問，也無法過問。據(jù)測算，增加一個(gè)機(jī)關(guān)一般干部年平增支1.5萬元，增加一個(gè)科級干部年平增支3-10幾萬元不等，增加一個(gè)處級干部年平增支一般在5萬至幾十萬之間，以此類推，所以各級財(cái)政不堪重負(fù)�，F(xiàn)在雖然有編制管理，但是編制管理的力度和硬度究竟有多大？一位縣級主要領(lǐng)導(dǎo)如是說：“編制是對外的，我認(rèn)為需要這個(gè)人就會有編，不需要就沒有編制�！�

　　下面是某縣三個(gè)重要階段的縣本級（不含鄉(xiāng)鎮(zhèn)）干部和機(jī)構(gòu)基本情況統(tǒng)計(jì)表：

　　年份領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)機(jī)構(gòu)數(shù)干部人數(shù)干部編制備 注

　　縣級局級行政事業(yè)行政事業(yè)行政事業(yè)

　　1982151274627481623

　　1988171796138909750

　　199839346731181147139510611335

　　從表中可以看出，從1982年到1998年之間,縣級領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)增加160%,局級領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)增加170%，行政機(jī)構(gòu)增加60%，事業(yè)機(jī)構(gòu)增加340%，行政干部增加140%，事業(yè)干部（不含醫(yī)生、教師）增加123%。

　　從表中可以看出，縣本級行政編制只超編86人,超編不到8%。事業(yè)編制只超編60人，不到5%，從編制管理的角度看，問題并不嚴(yán)重，但是該縣的財(cái)政收入93%用于發(fā)工資，去年的工資縣一級欠2個(gè)月,鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均欠3個(gè)月，教師的生活補(bǔ)貼部分從未發(fā)過。

　　由于我國現(xiàn)行的監(jiān)督體系存在有上述三點(diǎn)基本缺陷，加上各級龐大的領(lǐng)導(dǎo)集體內(nèi)總是矛盾不斷，整個(gè)干部隊(duì)伍暮氣深沉，導(dǎo)致整個(gè)國家的腐敗和消極現(xiàn)象屢禁不止，而且已經(jīng)蔓延到各個(gè)層次各個(gè)領(lǐng)域。

　　2、完善現(xiàn)行監(jiān)督體系的一條可操作的途徑

　　綜合古今中外的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，建立科學(xué)完備的監(jiān)督體系要把握好以下四條基本原則：

　　第一，要相對獨(dú)立�！袄戆l(fā)師不可能給自己理發(fā)”， “外科醫(yī)生不可能給自己動手術(shù)”。監(jiān)督機(jī)構(gòu)不但自身不能沾行政權(quán)力的邊，而且一定要獨(dú)立于被監(jiān)督的主體

　　──國家行政權(quán)力之外。這是克服功能軟化、擺脫干擾和牽制的唯一出路。

　　第二，要權(quán)力制衡。監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨(dú)立只能是相對的， “獨(dú)立”不等于“垂直”，也不能強(qiáng)調(diào)各個(gè)監(jiān)督部門都垂直管理，因?yàn)槎即怪惫芾�，則整個(gè)國家最重要的一層

　　──中央政權(quán)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)就沒有辦法再往上垂直，國家元首、最高領(lǐng)導(dǎo)集體的主要成員處在監(jiān)督對象之外，這和封建皇權(quán)下的“御使制”監(jiān)督?jīng)]有什么區(qū)別。解決這個(gè)問題的出路在于權(quán)力制衡。即在一級政權(quán)內(nèi)部，監(jiān)督機(jī)構(gòu)自身和他歸口的機(jī)構(gòu)要有制約和平衡同級政權(quán)的最高行政權(quán)力的能力，以實(shí)現(xiàn)各級政權(quán)組織內(nèi)部的良性循環(huán)，既有效地防止國家行政權(quán)力機(jī)構(gòu)的腐敗，也防止監(jiān)督機(jī)關(guān)沾染行政權(quán)力和監(jiān)督權(quán)力濫用的現(xiàn)象。

　　第三，要職能完備。重點(diǎn)要解決監(jiān)督的手段和監(jiān)督的領(lǐng)域問題，各監(jiān)督機(jī)構(gòu)要有機(jī)統(tǒng)一，形成一個(gè)整體，具有完備的職能，特別要強(qiáng)化常規(guī)的監(jiān)督、審計(jì)職能，以防患于未然。對行政權(quán)力實(shí)行全方位、多層次的有效監(jiān)督。

　　第四，要精簡高效。任何機(jī)構(gòu)只要臃腫重疊就沒有效率，監(jiān)督機(jī)構(gòu)也不例外。因此，完善現(xiàn)行監(jiān)督體系必須和整個(gè)國家的機(jī)構(gòu)改革配套，在保證職能完備的基礎(chǔ)上，避免多頭監(jiān)督，保證責(zé)任明確，精簡高效。

　　基于上述原則，根據(jù)我國實(shí)行人民代表大會制的根本政治制度這一基本國情，參照世界上一些發(fā)達(dá)國家的作法，把所有現(xiàn)在行使監(jiān)督權(quán)的機(jī)構(gòu)──紀(jì)委、監(jiān)察、審計(jì)、檢察都統(tǒng)一歸并到人民代表大會及其常務(wù)委員會，依托人大廣泛的群眾基礎(chǔ)和崇高的法律地位，運(yùn)用法律手段，合署和精簡機(jī)構(gòu)，擴(kuò)充職能，規(guī)范程序，形成權(quán)威的、相對獨(dú)立的監(jiān)督體系，不失為完善現(xiàn)行監(jiān)督體系的一條可操作的途徑。

　　在世界上的發(fā)達(dá)國家，國會和議院有對各級行政機(jī)構(gòu)的監(jiān)督權(quán)，對國家元首和政府組成人員有彈劾和罷免權(quán)，對行政官員有調(diào)查權(quán)，反腐專門機(jī)構(gòu)大多直屬國會和議院。如英國領(lǐng)導(dǎo)反腐敗的總檢察署只直接對議會負(fù)責(zé)，不對行政負(fù)責(zé)；
在美國，領(lǐng)導(dǎo)反腐敗的總檢察署直接向國會匯報(bào)案情和提供彈劾案情，審計(jì)總署是國會的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。還有些國家設(shè)立的廉政公署，都獨(dú)立于現(xiàn)政府，自成體系，只對活動審查委員會和議會聯(lián)合委員會負(fù)責(zé)�？傮w上監(jiān)督機(jī)構(gòu)既相對獨(dú)立，又依托議會與行政權(quán)力制衡。運(yùn)作幾百年來，比較成功。我國把監(jiān)督機(jī)構(gòu)歸并到人大，便于我們趕超世界潮流，在體制上和世界接軌。

　　我國的各級人民代表大會是各級政權(quán)的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，各級政府由權(quán)力機(jī)關(guān)選舉產(chǎn)生，對其負(fù)責(zé)，受其監(jiān)督。而現(xiàn)在各級最高權(quán)力機(jī)關(guān)沒有直接的監(jiān)督權(quán)，對各種消極腐敗現(xiàn)象也無法進(jìn)行堅(jiān)強(qiáng)的約束，“有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)”的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，也不能有效地維護(hù)法律的尊嚴(yán)，容易引發(fā)一些人民代表的不良心態(tài)。但是從各級人大進(jìn)行的一些個(gè)案監(jiān)督的情況來看，人大行使直接的監(jiān)督權(quán)，依法辦事，公開透明，說到做到，威力無比，具有無限生機(jī)。人大行使直接監(jiān)督權(quán)，不宜再增設(shè)一套新的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，那樣會使監(jiān)督機(jī)構(gòu)更加重疊，加劇內(nèi)耗。

　　把現(xiàn)行監(jiān)督機(jī)構(gòu)都劃歸人大是一條可操作的有效途徑。

　　從各個(gè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的具體情況來分析，監(jiān)察、審計(jì)劃歸人大，早在十多年前就曾有過動議，各方面比較好接受，政府系統(tǒng)加強(qiáng)財(cái)政的職能可以彌補(bǔ)審計(jì)劃出的不足；
檢察是由人大產(chǎn)生的“一府兩院”中的一院，按現(xiàn)行體制稍加完善即可；
最會有爭議是紀(jì)委，紀(jì)委是黨的機(jī)構(gòu)，劃歸人大符合黨章和法律嗎？不會削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)嗎？這個(gè)問題這里不展開討論，專門用一個(gè)部分來回答。

　　這些監(jiān)督機(jī)構(gòu)劃歸人大后，檢察繼續(xù)堅(jiān)持依法獨(dú)立辦案，保持現(xiàn)行體制略加完善即可。紀(jì)委、監(jiān)察和審計(jì)在合署職能、精簡機(jī)構(gòu)和人員的基礎(chǔ)上，組成人大內(nèi)部的監(jiān)督（察）工作委員會，紀(jì)委書記黨內(nèi)職務(wù)不變，在人大還擔(dān)任第一副主任兼監(jiān)工委主任，領(lǐng)導(dǎo)檢察院，成為各級黨和政權(quán)組織行使監(jiān)督權(quán)的最高首長。

　　監(jiān)工委要依托人大，在堅(jiān)持和完善經(jīng)濟(jì)監(jiān)督、紀(jì)律作風(fēng)監(jiān)督的基礎(chǔ)上，要突出加強(qiáng)對干部領(lǐng)域的監(jiān)督。

　　首先要改現(xiàn)行機(jī)構(gòu)和干部的編制管理為法制管理。用法律的武器推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革，消除各級政權(quán)機(jī)構(gòu)重疊臃腫、人滿為患的狀況，杜絕反彈。為控制盲目增設(shè)機(jī)構(gòu)，增加機(jī)關(guān)工作人員，自機(jī)構(gòu)改革以來，從中央至縣一級都相應(yīng)建立了編制管理部門，專司機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員定編、進(jìn)編事宜。它在一定程度上對亂增人增編起了遏制作用，但卻未能從根本上解決問題，機(jī)構(gòu)仍在增加、人員繼續(xù)膨脹。究其根本原因，關(guān)鍵是編制未實(shí)行法制管理，超編并不違法，更不犯罪，增編增人可以通過黨委常委會議解決，甚至主要負(fù)責(zé)人一句話，主觀隨意性很大。編委只是黨委和政府內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，編辦是黨委政府下設(shè)的一個(gè)辦事機(jī)構(gòu)，只能按照組織原則，執(zhí)行上級決定，要其控編控人是“兒子”管“老子”，勉為其難，力不從心。根據(jù)機(jī)構(gòu)的穩(wěn)定性特點(diǎn)，必須改編制管理為法制管理，依法控住總量。具體由人民代表大會確定政權(quán)機(jī)構(gòu)的設(shè)置、崗位的確立和人數(shù)工資總量，中途不準(zhǔn)變更，更不準(zhǔn)設(shè)所謂工作機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)、臨時(shí)機(jī)構(gòu)等手段變相變更。實(shí)在有必要變更時(shí)，由下一次代表大會決定。變?nèi)藶楣芾頌榉ㄖ乒芾恚�并依法監(jiān)督、依法追究責(zé)任，才能真正杜絕非法進(jìn)人進(jìn)編，使機(jī)構(gòu)人員編制走出“超管越繁、越控越多”的困境，步入良性循環(huán)軌道。

　　其次是人大必須行使人事否決權(quán)�，F(xiàn)在人大有對政府組成人員的任免權(quán)。任免的程序是同級政府的正副職由上級黨委常委研究確定，通知本級黨委和人大，按法律程序由代表大會或常務(wù)委員會選舉任命；
政府各組成廳局的一把手由同級黨委常委提名確定，人大常委審議通過后任命。政府組成人員提交人大任命之前，黨委一般要事先做好工作，如果人大代表會或常委會議沒通過，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　則上級黨委和同級黨委會全力以赴做工作，直到通過為止；
實(shí)在做工作也通不過，還有一招，就是先安排為黨組書記或者常務(wù)副職，主持全面工作。

　　有經(jīng)驗(yàn)的領(lǐng)導(dǎo)干部都知道，在干部任命程序中，人大固然重要，但并非關(guān)鍵。再者，助理和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的調(diào)研員、政府組成部門的副職干部和黨組成員不需要人大任命，政府的直屬機(jī)構(gòu)，辦事機(jī)構(gòu)和派出機(jī)構(gòu)的所有領(lǐng)導(dǎo)成員不需要人大任命，黨務(wù)部門、群團(tuán)組織和企事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)不需要人大任命，所有的中層干部和一般干部不需要人大任命，這樣一來，能夠受到人大監(jiān)督的干部只有領(lǐng)導(dǎo)干部的1/5左右，不足干部總數(shù)的5%。干部監(jiān)督工作留下的漏洞，給一批腐敗分子鉆了空子。

　　為了堵塞干部任免體制的漏洞，人大必須行使對國家政權(quán)所有工作人員的任職否決權(quán)，以便及時(shí)把腐敗分子和平庸分子從政權(quán)機(jī)關(guān)清除出來。要通過經(jīng)常性的工作監(jiān)督和審計(jì)，及時(shí)地把弄虛作假、以職謀私的腐敗分子和無所作為的平庸分子從各級領(lǐng)導(dǎo)崗位上拉下來，保證各級行政、司法部門廉潔高效，充滿生機(jī)和活力。

　　為了堵塞腐敗之源，解決財(cái)政困難，修補(bǔ)“一支筆”審批的缺陷，只有借鑒發(fā)達(dá)國家和聯(lián)合國等國際組織的作法，把財(cái)政審批權(quán)賦予給各級人大，實(shí)行審批權(quán)和使用權(quán)相分離，財(cái)政體系公開透明，用法律手段和法律程序進(jìn)行管理，才能克服現(xiàn)行體制的弊端，走出一條利國利民的聚財(cái)、理財(cái)、用財(cái)之路。

　　世界上所有的發(fā)達(dá)國家，無論是實(shí)行總統(tǒng)制，君主（天皇）立憲制，還是責(zé)任內(nèi)閣制，幾百年來，財(cái)權(quán)都在國會————國家財(cái)政收入全部來源于稅收，而稅種稅率的確定都要通過國會的法案；
支出部分，如公務(wù)員加薪、社會福利、公益事業(yè)、軍費(fèi)、戰(zhàn)爭經(jīng)費(fèi)等支出都要由國會審批，“總統(tǒng)、州長和市長們用一毛錢都要通過國會和議院�！甭�(lián)合國的財(cái)務(wù)審批實(shí)行審批權(quán)和使用權(quán)分離，審批不是“一支筆”，而是“三支筆”同時(shí)都簽批才算通過。所以他們在財(cái)政上很少有腐敗的丑聞。

　　如果我們由各級人大行使財(cái)政審批權(quán)，管理公開化、民主化，程序法制化、支出剛性化，可以實(shí)現(xiàn)量入為出，克服隨意性，有效地防止財(cái)政上的腐敗。從我國基層的村級組織干部花錢村民議事會說了算的實(shí)踐情況看，各級人大行使財(cái)政審批權(quán)具有充分的合理性和完備的可行性，具有無限的生機(jī)。

　　人大行使財(cái)政審批權(quán)是實(shí)現(xiàn)依法治國的重大舉措，人大行使財(cái)政審批權(quán)之日，也就是各級財(cái)政告別困惑之時(shí)！

　　人大在掌握直接監(jiān)督權(quán)的基礎(chǔ)上，國家的人財(cái)兩大項(xiàng)目納入了法制管理的軌道，則我國就實(shí)現(xiàn)了依法治國的歷史跨越。

　　3、人大和紀(jì)委合署的體會

　　實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)。

　　人大和紀(jì)委合署辦公我在兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行了實(shí)踐。

　　1993年初,我剛接手白鷺鄉(xiāng)黨委書記的時(shí)候,人大主席曾昭忠同志經(jīng)常抱怨鄉(xiāng)人大主席團(tuán)有7名組成人員,但是其他6名是兼職,真正做人大工作的只有他1人,他的工作無法讓代表和人民滿意;紀(jì)委書記雷開義同志也有難處,鄉(xiāng)紀(jì)委有專職書記1人,兼職委員2名,但兼職委員負(fù)有別的更經(jīng)常性的職責(zé),無力集中做紀(jì)委的工作,紀(jì)委的工作在黨委和黨政聯(lián)席會上常常只有他1票,他也難以履行“教育、保護(hù)、監(jiān)督、懲處”的職能。

　　在機(jī)構(gòu)改革過程中,黨委決定把鄉(xiāng)人大和紀(jì)委合署辦公,提名紀(jì)委書記同時(shí)擔(dān)任人大副主席,在別的部門都減人的情況下,給人大辦還增加1名懂財(cái)務(wù)、會查帳的羅夕君同志作為人大的秘書和紀(jì)委委員。在黨委的領(lǐng)導(dǎo)和支持下,他們3人通力合作,只用了不到2個(gè)月時(shí)間,就查處并兌現(xiàn)了2.8萬元,為國家挽回了經(jīng)濟(jì)損失。

　　后來我調(diào)到茶山鎮(zhèn)工作，1997年底擔(dān)任鎮(zhèn)黨委書記。實(shí)行人大和紀(jì)委合署辦公后，茶山鎮(zhèn)人大線的干部有人大主席陳源、紀(jì)委書記賀德鋒,還有2名懂財(cái)務(wù)、會查帳的工作人員和1名敢于提批評意見的老同志,檢察室也確定了1名常駐代表參加這邊的工作,通常情況下,保證了2名黨委領(lǐng)導(dǎo)成員和4-6名人的工作力量。從98年夏天到99年8月初,共查處各類經(jīng)濟(jì)案件17件,在茶山的鎮(zhèn)村組三級和企業(yè)實(shí)實(shí)在在的掀起了一場廉政風(fēng)暴。

　　在組一級共查處經(jīng)濟(jì)案件5起，除了藕塘6組陳××舉家遠(yuǎn)走上海,沒有找到人以外,其余的都全部兌現(xiàn),共計(jì)為集體挽回?fù)p失1.5萬元。在村一級查處了案件4起，兌現(xiàn)4.5萬元。

　　在企業(yè)查處貪污案1起，兌現(xiàn)1.9萬元。

　　更難能可貴的是,在鎮(zhèn)機(jī)關(guān)共查辦案件7起,兌現(xiàn)金額達(dá)20余萬元，在黨政領(lǐng)導(dǎo)成員和機(jī)關(guān)干部中挖出了一批腐敗分子。

　　特別是在只有13人的領(lǐng)導(dǎo)集體中,就有4名領(lǐng)導(dǎo)成員被查處,占比例30%,對全體干部的教育是很大的,基本上消除了“腐敗現(xiàn)象個(gè)個(gè)有,查不出來算高手”的僥幸心理,大家真正相信了“手莫伸,手伸必被捉”的著名論斷。在99年11月召開的全市反腐工作會上,茶山鎮(zhèn)出席了會議,并介紹了經(jīng)驗(yàn)。

　　通過實(shí)踐的檢驗(yàn),兩鄉(xiāng)鎮(zhèn)的同志都認(rèn)識到人大和紀(jì)委合署是有利于工作的。曾昭忠、雷開義和賀德鋒等領(lǐng)導(dǎo)還從理論的層次上總結(jié)了這樣一些觀點(diǎn):紀(jì)委的“監(jiān)督”職能和人大的“監(jiān)督”職能在大的方面是相互吻合并可優(yōu)勢互補(bǔ);紀(jì)委的“懲處”職能更有利于人大的“立法”與“監(jiān)督”職能的落實(shí);人大的“立法”是紀(jì)委的“教育、保護(hù)”職能的重要內(nèi)容;人大強(qiáng)大的群眾基礎(chǔ)和崇高的法律地位是對紀(jì)委工作的最好支持。兩者合署,是1+1>2的公式。既然黨的總書記同時(shí)擔(dān)任國家主席，企業(yè)的黨委書記同時(shí)擔(dān)任董事長，那么同樣的道理，黨的紀(jì)委書記可以也應(yīng)該同時(shí)擔(dān)任各級政權(quán)的最高監(jiān)察首長。黨的紀(jì)委在國家政權(quán)組織中占據(jù)應(yīng)有的地位，不但不會削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)，而且會更好地鞏固、加強(qiáng)和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)，我作為試行新監(jiān)督體制的兩鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨委書記，堅(jiān)信這個(gè)來自實(shí)踐的結(jié)論。

　　三、司法權(quán)的定位

　　司法是國家的大事。按照通常的國家學(xué)說和政權(quán)理論，廣義的司法涵蓋了警察、法庭、監(jiān)獄等一整套國家專政機(jī)器。司法公正和司法效率是保持社會公正和社會效率的重要支柱，它直接關(guān)系國家政局和社會的穩(wěn)定，直接決定國家各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展環(huán)境和發(fā)展秩序，直接決定人民大眾生活的安寧和生命財(cái)產(chǎn)的安全。

　　我國的司法長期習(xí)慣稱之為政法工作。

　　政法工作是現(xiàn)階段人民群眾最為關(guān)注的熱點(diǎn)焦點(diǎn)問題之一，也是人民群眾對黨和政府意見最大、最不滿意的問題之一。

　　在堅(jiān)持人民民主專政和人民代表大會制這一根本政治制度的前提下，借鑒古今中外的成功經(jīng)驗(yàn)，用改革的精神推出切實(shí)可行的完善舉措，給司法權(quán)以合理的定位，是保證我國政治體制改革成功和社會長治久安的重大課題。

　　1、當(dāng)前政法工作的困惑

　　現(xiàn)階段的政法工作正處在一個(gè)極度困惑的時(shí)期：一方面各級政權(quán)在不斷地組織“嚴(yán)打”專項(xiàng)斗爭，力求形成對違法犯罪分子的高壓態(tài)勢，一批政法干警在夜以繼日地和犯罪分子進(jìn)行殊死搏斗，全國各地不時(shí)破獲一些大要案。99年4月以粵湘警方聯(lián)手破獲的“世紀(jì)綁匪”──張子強(qiáng)系列綁架案，2000年9月以湘渝警方聯(lián)手破獲的“殺人惡魔”──張君系列兇殺搶劫案，速度之快、效率之高，令國際同行驚嘆不已。

　　另一方面人民群眾感到發(fā)展經(jīng)濟(jì)缺乏安全可靠的環(huán)境，生活缺乏安定祥和的空間，出了事情政法部門之間推來拖去，得不到迅速公正的處理，因而對政法工作表示嚴(yán)重不滿，認(rèn)為現(xiàn)階段的政法工作和社會治安是建國以來最差的時(shí)期之一。

　　政法機(jī)關(guān)有自己的困惑：

　　困惑之一：面對遍地開花、接連不斷的治安案件和中小刑事案件，行政機(jī)關(guān)不能管，而人數(shù)往往不足基層行政機(jī)關(guān)1/10的政法機(jī)關(guān)卻疲于奔命，防不勝防。中小案子村鄉(xiāng)兩級不調(diào)解，政法部門該抓的抓不了那么多，該判的判不了那么多，判了的也執(zhí)行不了那么多。因而一些邪惡勢力累累得手。

　　困惑之二：對已經(jīng)抱成團(tuán)伙、發(fā)展成黑社會組織的惡勢力，基層政法力不從心。沒有高層的重視，中層一般難得主動出擊。衡陽市的“張飛幺七”團(tuán)伙和衡東的莊湘吉團(tuán)伙得勢時(shí)，基層的公安、交警、法庭累遭他們欺凌。2000年5月上旬，一名自稱是“張飛”弟弟的男青年騎無牌摩托車在衡陽市橫沖直闖，兩名交警攔住檢查，他沖上前首先把兩名交警的大蓋帽甩出幾丈遠(yuǎn)，然后惡狠狠地對兩名交警說：“你們知道我是誰？不識相的東西！我是張飛的弟弟，下次給我碰上要搞死你們兩個(gè)！”說完騎上車子揚(yáng)長而去，兩交警一聞“張飛”大名，即禁若寒蟬。

　　困惑之三：在群體鬧事、暴力抗法案件中政法機(jī)關(guān)累累吃虧。隨著城市大批職工下崗，農(nóng)村盲流涌動，全社會已有一部分人無法安居樂業(yè)。在這種背景下，政法機(jī)構(gòu)在處理一些群體鬧事、暴力抗法的案件中，經(jīng)常發(fā)生人員被打被扣，武器被搶，車子被砸的事。據(jù)1988年6月11日《人民日報(bào)》報(bào)道：河南鞏縣法院派干警趙春平去支石溝村執(zhí)行一項(xiàng)判決，趙按法律程序辦事，卻遭幾個(gè)村民一頓拳腳，還被強(qiáng)迫在烈日下曬了5個(gè)小時(shí)，縣法院的副院長、院長、縣政法委書記去村里調(diào)處此事，也被群眾圍攻扣留，幾位領(lǐng)導(dǎo)托詞和鄉(xiāng)黨委研究解決辦法才得以脫身。公安是政法幾家人數(shù)最多、打擊力量最強(qiáng)的，也是群體鬧事和邪惡勢力攻擊的重點(diǎn)，現(xiàn)在一兩個(gè)公安民警很難執(zhí)行公務(wù)，公安部門大呼警力不足。

　　困惑之四：辦案經(jīng)費(fèi)不足，嚴(yán)重制約政法職能的發(fā)揮，引起人民群眾不滿�？h級以下的政法機(jī)關(guān)，預(yù)算內(nèi)經(jīng)費(fèi)一般只能保工資，辦公經(jīng)費(fèi)要靠自籌解決，辦案經(jīng)費(fèi)在財(cái)政預(yù)算中幾乎沒有。要辦案有時(shí)不得不向受害者收取點(diǎn)經(jīng)費(fèi)。有一商販在廣州被騙15萬元，他回家向當(dāng)?shù)毓�安舉報(bào)，公安非常重視，組織了5人的隊(duì)伍去追款，前后共去3次，該商販又花旅差費(fèi)5.1萬元，當(dāng)公安第4次要去找他時(shí)，他只好避而不見了。

　　2、社會混亂的原因探析

　　當(dāng)前社會混亂現(xiàn)象是國家體制轉(zhuǎn)換過程中難以避免的現(xiàn)象之一。由行政管理轉(zhuǎn)成法制管理，一段時(shí)間內(nèi)政權(quán)的權(quán)威弱化，給各種邪惡勢力趁虛而入提供了空間；
由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)換過程給邪惡勢力的發(fā)展提供了土壤，部分行政官員和政法干警的腐敗，促使邪惡勢力得以迅速膨脹。

　　政法工作機(jī)制自身的原因有三條：

　　一是不適當(dāng)?shù)貜?qiáng)調(diào)司法獨(dú)立，使司法在體制上離開了行政的領(lǐng)導(dǎo)和支持，丟掉了工作抓落實(shí)的主力軍和群眾基礎(chǔ)。

　　七十年代以前，我國的村(大隊(duì))鄉(xiāng)(公社)兩級是國家司法工作抓落實(shí)的主力軍，承擔(dān)了教育、調(diào)解和治安處理的全部任務(wù)，當(dāng)公安機(jī)關(guān)實(shí)施重點(diǎn)打擊時(shí)，他們是公安機(jī)關(guān)的“手足”和“耳目”。從八十年代初開始，決策層開始推行司法獨(dú)立，明確鄉(xiāng)村行政組織不再行使司法方面的職權(quán)，司法職權(quán)由專職司法機(jī)構(gòu)行使。幾年之內(nèi)，增設(shè)了多家司法專門機(jī)構(gòu)，并向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸了觸角，鄉(xiāng)鄉(xiāng)建有派出所、司法所和法律服務(wù)所，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)還設(shè)立了檢察室和法庭。從那以后，區(qū)鄉(xiāng)村行政組織再抓人關(guān)人就是違法，一批基層干部因沒有跟上這個(gè)轉(zhuǎn)變，在做工作時(shí)因抓人關(guān)人而違法，結(jié)果不但丟了官，有的還座了牢。區(qū)鄉(xiāng)村行政組織失去了治安管理權(quán)以后，各種治安刑事案件、民事糾紛統(tǒng)統(tǒng)推給政法機(jī)關(guān)，公安派出所和法庭不由群眾選舉，不受群眾監(jiān)督，完全憑黨性做工作。于是就形成了行政和司法“兩張皮”之間的惡性循環(huán)：一方面基層行政的權(quán)威下降，鄉(xiāng)村機(jī)關(guān)的秩序和鄉(xiāng)村干部的人身安全要求助派出所，一些鄉(xiāng)村因悍民鬧事和農(nóng)業(yè)稅費(fèi)收不上逐漸處于癱瘓半癱瘓狀態(tài)。另一方面，政法機(jī)關(guān)因失去了工作的“手足”和“耳目”，加上辦案經(jīng)費(fèi)的制約，使一些嚴(yán)重侵害黨和人民利益的行為得不到迅速處理，該辦不辦，該抓不抓，該判不判，判而不執(zhí)行，引起了人民群眾的強(qiáng)烈不滿，在一些群體鬧事，暴力抗法事件中，也要求助基層行政領(lǐng)導(dǎo)才能把他們救出來。

　　二是政法機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)重疊，機(jī)構(gòu)龐雜，造成推諉扯皮，影響了效率。

　　從領(lǐng)導(dǎo)方面看，現(xiàn)在從省至鄉(xiāng)分管政法的副書記是一級政權(quán)政法的最高首長，但是同一級別的還有四個(gè)首長：他們是黨委常委、政法委書記，黨委常委、政府的常務(wù)副職(有的地方政府常務(wù)副職管財(cái)政，但另外有一副職分管政法)，人大聯(lián)系政法的副主任，政協(xié)聯(lián)系政法的副主席；
公檢法司四長有三長加公安的政委都享受同級政權(quán)的副職待遇，不包括打括號的偵察員、檢察官和審判員，一級政權(quán)中政法線就有同級副職以上的實(shí)職領(lǐng)導(dǎo)9人！政法委和公檢法司各家又配有多個(gè)副職領(lǐng)導(dǎo)，造成領(lǐng)導(dǎo)多、層次多，并列管理、復(fù)雜重疊的工作局面。

　　從機(jī)構(gòu)方面看，黨委設(shè)有統(tǒng)管政法各家的政法委，人大設(shè)有監(jiān)督司法工作的內(nèi)務(wù)司法工委，政協(xié)設(shè)有聯(lián)系司法工作的法制群團(tuán)工委，政府設(shè)有公安(局)部、國安局(部)、司法局(部)，法制局(辦)，監(jiān)獄管理局5家機(jī)構(gòu)，還有獨(dú)立于政府之外的檢察院和法院，一級政權(quán)共有10家政法專門機(jī)構(gòu)。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　政府負(fù)有管理社會的職責(zé)，但從領(lǐng)導(dǎo)到機(jī)構(gòu)政府都沒有統(tǒng)攏。

　　重疊的領(lǐng)導(dǎo)、交叉的職能、龐雜的機(jī)構(gòu)，嚴(yán)重地制約著政法的功能，政出多門，相互扯皮，造成工作混亂，效率低下。這種情況上級機(jī)關(guān)因只抓宏觀，不管微觀，感受不太真切，但突出地表現(xiàn)在最終抓落實(shí)的基層政法部門。一個(gè)案子發(fā)生后，如果有錢有利，則公安、檢察、法院、司法、綜治辦都會爭著抓，如果沒錢沒利，各家就開始“踢球”了，“踢球”的一般格式往往是這樣：受害人先找村干部，村干部無能為力就陪同受害人找鄉(xiāng)政府，鄉(xiāng)政府聽了匯報(bào)后，責(zé)成村干部陪他們?nèi)フ遗沙鏊�，而派出所則要他們找綜治辦、司法所調(diào)解或去法庭打官司，一個(gè)案子要得到妥善處理，往往要在幾家之間推上兩至三個(gè)回合，最后往往要“領(lǐng)導(dǎo)重視”──批示或打電話才能落實(shí)。政法幾家只有法庭不推，但當(dāng)事人先得交一筆訴訟費(fèi)，有些法官個(gè)人還要“打點(diǎn)”，請律師也要開銷，判決的時(shí)間長，執(zhí)行也有疑問，因此，人民群眾對打官司信心不足，對法院也信任度不高。

　　三是政法隊(duì)伍內(nèi)部的腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重削弱了政法隊(duì)伍的戰(zhàn)斗力。

　　這是一件被多家新聞媒體報(bào)道的真實(shí)事件：1999年3月14日，湖南通道縣公安局政保股的股長蔣志巖、教導(dǎo)員趙維亮、干警龍憲華擅自決定晚上到209國道上“檢查車輛”，12時(shí)許，他們查獲了盜竊犯栗坤峰、劉敬鑫和所盜竊的兩大包人民幣、港幣和日元，共計(jì)達(dá)50多萬元。這是一起意外發(fā)現(xiàn)的特大盜竊案，三名警察本可以為人民立功受獎(jiǎng)，但他們卻被花花綠綠的鈔票弄昏了頭,干起了私分的勾當(dāng)。首先是讓劉敬鑫借口上廁所溜之大吉,后又有意讓栗坤峰也借上廁所方便之機(jī)翻窗越墻溜走。還真多虧栗坤峰有“賊膽”,他回想起自己逃走的經(jīng)過和三名警察焦急的情形,覺得另有隱情,“不入虎穴，焉得虎子”！栗坤峰決意返回找他們分贓，返回局里后，栗首先試探性向警察提出要3萬元路費(fèi)，果然警察們同意私了，只是不同意給3萬，只愿給8千元。事已至此，三名警察的內(nèi)心世界全被栗一雙賊眼看透了，既然是“強(qiáng)盜遇上賊打劫”，都是黑吃黑，那還講什么你是警察我是盜竊犯，索性直來直去好了。栗一改哀求的腔調(diào)，語氣強(qiáng)硬地加碼說：“你們收了50多萬，我要10萬，剩下的都是你們的，不給10萬我就不走了……”三警察沒料到栗坤峰還有這么一手，但既已同流合污，哪里還有警察的威嚴(yán)，為了盡快了結(jié)，彼此又是一番討價(jià)還價(jià)，最后警察給了盜竊犯8萬8千元，并攔了一輛桂林開往懷化的大客車將盜竊犯送上了車。此案后來由栗坤峰的電話招供得以告破，蔣、趙二人被判無期，龍判有期徒刑20年劃上句號。

　　人們不禁要問，如此數(shù)額巨大的贓款三名警察怎么會不約而同、心照不宣想到私分呢？細(xì)讀有關(guān)報(bào)道就不難發(fā)現(xiàn)，他們干這種勾當(dāng)已不是第一次，98年1月他們攔截到2臺走私車，罰款8000元、車放行，錢進(jìn)腰包，什么事兒也沒有。原來他們的膽子是這樣練出來的。人們不禁還要問，政保在公安系統(tǒng)中一般是素質(zhì)最過硬、也是最清苦的部門，他們斷然沒有機(jī)會先帶頭。那么其他的部門呢？手握犯罪分子捉放大權(quán)的刑偵預(yù)審部門呢？管理旅館、歌舞廳等特殊行業(yè)的治安部門呢？還有負(fù)責(zé)車牌的交警以及直接直抓經(jīng)濟(jì)案子的經(jīng)文保呢？更有手握重權(quán)的局座們呢？熟悉公安內(nèi)情的人都知道，私分贓款，或者變著法子用贓款發(fā)各種補(bǔ)貼、支付“辦案”經(jīng)費(fèi)等絕對不是少數(shù)人在這么干，只是沒有通道案件那么典型而已。索拿卡要，吃了原告吃被告也決非群眾憑空捏造；
更有上級政法部門給基層考核下達(dá)創(chuàng)收指標(biāo)，一些基層政法單位對辦案能躲就躲、能推就推，而把主要警力用在盯梢、“點(diǎn)水”抓嫖抓賭這些創(chuàng)收的項(xiàng)目上，利用妓女、獎(jiǎng)勵(lì)妓女抓嫖創(chuàng)收有相當(dāng)部分基層政法單位做過，全國還發(fā)現(xiàn)并查處了一例派出所投資開店、招聘妓女抓嫖的案例。

　　政法腐敗還有一個(gè)令善良人們痛心疾首的問題就是政法干警和黑社會勢力相鉤結(jié)。全國震驚的廈門走私案的主犯賴昌星就是福建政法系統(tǒng)的一位重權(quán)人物在賴即將踏入國門時(shí)通風(fēng)報(bào)信使其逃脫的；
湖南常德的張君能抓獲，參戰(zhàn)干警上千人，抓獲的方案只有12人知道，并且都簽了字；
衡陽成功逮住“張飛幺七”一伙，也是公安系統(tǒng)先以開會為名把全部干警集中，并收繳了所有通訊工具，突擊開赴現(xiàn)場，才獲得成功的；
衡東的莊湘吉一伙被抓，全部是市局的干警撇開縣局直接行動的。要問“警匪勾結(jié)”的面有多大，程度有多深，難以準(zhǔn)確評述，沈陽還查處了一例“黑老大”擠進(jìn)公安局當(dāng)了科長的。但是有一點(diǎn)可以肯定，凡是邪惡勢力猖獗的地方，當(dāng)?shù)氐恼�法甚至上幾級的政法重�?quán)人物中一定有他們的保護(hù)傘！“警匪勾結(jié)”不僅公安嚴(yán)重存在，其他政法機(jī)關(guān)也同樣嚴(yán)重存在！

　　3、一種比“獨(dú)立”更高效的司法體制

　　完善現(xiàn)行政法工作機(jī)制，既要用開放的視角學(xué)習(xí)借鑒國外一些行之有效的作法，更要從實(shí)際出發(fā)堅(jiān)持和發(fā)揚(yáng)我們自己已被實(shí)踐證明了的成功經(jīng)驗(yàn)。

　　從解放初期到七十年代末，我國實(shí)行的政法工作機(jī)制概括起來就是“嚴(yán)打嚴(yán)管，群防群治”�？陀^地分析，那一套工作機(jī)制的整體功能和效率是相當(dāng)成功的，建國初期，人民政府打擊土匪、惡霸、慣盜，改造地痞、流氓、娼妓，整治吸毒、賭博和各種會道門組織，有各級人民政府的周密部署，政策作法深入人心，基層組織和人民群眾參與支持并創(chuàng)造性地工作，專政機(jī)關(guān)“耳”聰 “目”明，打擊穩(wěn)、準(zhǔn)、狠，兩三年時(shí)間，使為害幾百年甚至上千年的各種邪惡勢力絕跡，創(chuàng)出了人間奇跡。以后的十余年時(shí)間，鄉(xiāng)村基層組織行使治安管理權(quán)，事情基本上處理在基層，處理在萌芽狀態(tài)，不但形不成黑幫組織，就是專門訓(xùn)練的敵特人員也難以立足。這種作法和我國歷史上的“商鞅變法”、成吉思汗的軍事行政管理、努爾哈赤的“八旗”管理都是同一原理。當(dāng)然由于當(dāng)時(shí)指導(dǎo)思想上的“左”傾，法律程序和監(jiān)督機(jī)制不健全，造成了一些冤假錯(cuò)案，這是如何完善的問題。

　　八十年代初推行的司法獨(dú)立，不到十年，社會治安嚴(yán)重滑坡。所以八十年代末九十年代初，司法獨(dú)立的聲音小了一些，取而代之的是“治亂世用重典”、“綜合治理”、“社會治安一票否決”和“黨政一把手是社會治安綜合治理第一責(zé)任人”等提法，隨后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立了綜治辦，村一級設(shè)立了治保委員和調(diào)解主任，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜治辦和村級治保組織沒有職權(quán)，威力已大大不如從前了。

　　總結(jié)正反兩方面的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，可以得出結(jié)論：司法獨(dú)立決不是維護(hù)司法公正和司法效率的唯一出路，行政和司法合理分工，相互支持，德主法輔，則事半功倍，相得益彰；
行政和司法完全割裂，相互獨(dú)立，各自為政，各自的工作都將陷入困境。

　　要建立完備的政法工作機(jī)制，現(xiàn)實(shí)的選擇是：發(fā)揚(yáng)和完善“嚴(yán)打嚴(yán)管、群防群治”的優(yōu)良傳統(tǒng)，克服現(xiàn)行工作機(jī)制的弊端，擺正行政權(quán)和司法權(quán)的位置，司法機(jī)構(gòu)都劃歸政府，讓政府有職有權(quán)，同時(shí)把行政和司法權(quán)有機(jī)結(jié)合，一直深入到最基層行政組織，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)、村和居委會等基層組織一定的司法權(quán)，形成在行政權(quán)領(lǐng)導(dǎo)下，行政和司法相互支持、司法依法開展工作的新體制：用行政權(quán)組織引導(dǎo)大多數(shù)群眾遵紀(jì)守法，保證司法權(quán)暢通無阻；
用司法權(quán)及時(shí)地準(zhǔn)確地打擊各種違法犯罪分子，保證行政權(quán)令行禁止。

　　只有這樣，才能建立起牢固的司法工作基礎(chǔ)，徹底鏟除各種邪惡勢力賴以生存的土壤；
只有這樣，才能發(fā)揮我們民族的文化優(yōu)勢和我們黨的政治優(yōu)勢，建立明顯優(yōu)于資本主義國家的司法體制。否則，司法機(jī)構(gòu)內(nèi)部再怎么改革與完善，也只能跟在西方國家后面爬行，無法在體制上勝過他們，因而永遠(yuǎn)無法在實(shí)際工作中趕超他們；
政法隊(duì)伍再龐大，政法干警再怎么日夜奮戰(zhàn)，能和基層政權(quán)分庭抗禮，和政法干警刀槍相見的邪惡勢力也會象西方的“黑手黨”、“三K黨”和其他走私販毒集團(tuán)那樣，無法徹底鏟除。這是善良的人們和子孫后代所不愿意看到的局面。

　　司法機(jī)構(gòu)劃歸政府以后，領(lǐng)導(dǎo)不能多頭，機(jī)構(gòu)一定要精簡。其他國家一般只有一個(gè)司法部涵蓋除檢察、法院以外的所有司法機(jī)構(gòu)。參照他們的作法，我國的司法機(jī)構(gòu)宜這樣設(shè)立：

　　──黨委的政法委劃歸政府系列，和政府的司法局、法制局(辦)、監(jiān)獄管理局合署，組成政府的政法委，由政府的常務(wù)副職一人領(lǐng)導(dǎo)并兼政法委主任，這樣便于接受監(jiān)督，便于指揮協(xié)調(diào)各級行政和司法通力合作，形成合力。黨委內(nèi)不再設(shè)其他分管政法的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。

　　──公安和國安合署，組成新的公安局。國安原是從公安分出，以公安的政保系統(tǒng)為主組建的，機(jī)構(gòu)只到地市一級，國安系統(tǒng)要開展工作同樣要依靠縣(市、區(qū))公安的政保部門。國安的同志認(rèn)為，分開設(shè)立，領(lǐng)導(dǎo)多、開支多，并不方便工作。比較兩種方式，還是合署能減少扯皮，節(jié)約開支，提高工作效率。

　　──法院繼續(xù)歸口政法委領(lǐng)導(dǎo)，但依法獨(dú)立行使審判權(quán)不能受影響，實(shí)際地位比現(xiàn)行狀況還要提高，在推進(jìn)依法治國大業(yè)中的作用還要加強(qiáng)。除經(jīng)常審判違害社會的邪惡勢力之外，還要成為其他政權(quán)組織集體違法的 “制動閘”和憲法與法律尊嚴(yán)的“護(hù)衛(wèi)神”。

　　──收回派出機(jī)構(gòu)，分流現(xiàn)有的部分人員，走精兵強(qiáng)警之路�！氨�不在多而在精”，政法各家要提高效率，解決財(cái)政困難，在精簡機(jī)構(gòu)之后，和其他政權(quán)組織一樣，同樣要分流人員。政法各家分流人員的重點(diǎn)難點(diǎn)在縣一級，而縣一級又在于公安派出所、法庭、司法所等派出機(jī)構(gòu)。

　　派出機(jī)構(gòu)的存在，弊多利少，撤銷各派出機(jī)構(gòu)，人員可以相對集中，財(cái)力可以減去很多不必要的辦公開支、車輛補(bǔ)貼和其他亂七八糟的費(fèi)用。和別的部門一樣，精簡分流之后，還能保持較強(qiáng)的機(jī)動力量，做好部門工作。辦案經(jīng)費(fèi)的潛力就在這里！

　　上述政法工作新機(jī)制的效率一般是不會懷疑的，人們的擔(dān)心會有以下兩點(diǎn)：一是擔(dān)心行政領(lǐng)導(dǎo)司法工作，會導(dǎo)致行政對司法的干預(yù)，會防礙司法公正；
二是擔(dān)心鄉(xiāng)村基層干部素質(zhì)低下，有了司法權(quán)以后，會象文化革命期間那樣，亂批亂斗，無法無天，產(chǎn)生另一外一種意義上的司法腐敗。其實(shí)，司法腐敗與否，關(guān)鍵不在于司法權(quán)的定位，定位解決的是功能和效率問題，不能解決腐敗問題。西方的司法權(quán)是獨(dú)立的，同樣產(chǎn)生腐敗。消除司法腐敗和清除其他腐敗一樣，關(guān)鍵在于監(jiān)督！只要我們牢記歷史教訓(xùn)，指導(dǎo)思想上不再重犯“左”傾錯(cuò)誤，有人大、紀(jì)委、審計(jì)、監(jiān)察和輿論的堅(jiān)強(qiáng)監(jiān)督，有檢察的個(gè)案把關(guān)，及時(shí)懲處司法隊(duì)伍中的個(gè)別腐敗分子，有民主選舉和任期限制等新機(jī)制的作用，完全可以保證司法機(jī)關(guān)并歸到政府之后，在機(jī)構(gòu)人員精簡、效能提高的基礎(chǔ)上，達(dá)到維護(hù)公正、消除腐敗的目的。

　　鄉(xiāng)村基層干部長年奮斗在第一線，他們和人民群眾血肉相連，他們是國家政權(quán)的基石,他們比那些脫離實(shí)際高高在上的大機(jī)關(guān)干部更清醒地知道怎么行使司法權(quán)，只要上級別去錯(cuò)誤發(fā)動，他們決不會去亂批亂斗，無法無天，理解信任他們吧！

　　4、基層行使司法權(quán)的魅力

　　1993年我在耒陽市白鷺鄉(xiāng)進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革試驗(yàn)時(shí)，黨委決定把政法、武裝部、司法所、公安助理員、駐鄉(xiāng)民警和戶籍員合署辦公，成立政法辦，把原有的6名人員分流2人，留下4名精兵強(qiáng)將，由這個(gè)機(jī)構(gòu)牽頭，把基層的治安主任(一般由民兵營長兼)統(tǒng)起來，形成全鄉(xiāng)行使司法權(quán)的機(jī)構(gòu)，在掃黑治亂方面收到了立桿見影的效果。

　　白鷺鄉(xiāng)花禾村曾經(jīng)是耒陽市一個(gè)典型的失控村，宗族械斗、暴力抗法經(jīng)常發(fā)生，是全市工作的一大“心病”。93年4月，附近5個(gè)庵廟連續(xù)幾晚遭蒙面歹徒搶劫，公平派出所幾次進(jìn)村調(diào)查取證，都給群眾趕了出來，派出所幾次想抓人，不但人沒有抓出來，還被群眾繳了槍。我到白鷺工作以后第一件事就是組織以政法辦為骨干的工作組進(jìn)駐花禾。經(jīng)過一番調(diào)查摸底，在工作組進(jìn)村后的第6天晚上，以鄉(xiāng)政法辦牽頭，組織全鄉(xiāng)干部接應(yīng)，一舉抓獲了一名群眾恨之入骨的地痞，帶到鄉(xiāng)機(jī)關(guān)突擊提審，帶出了另外24名有違法犯罪行為的人員名單。第二天早上，由鄉(xiāng)干部分別把這24人中在家的18人“請”到了鄉(xiāng)機(jī)關(guān)，分別提審，到早上9時(shí)，一舉破獲蒙面搶劫案5起，爆炸案1起，投毒案1起，盜竊案20余起。在如何處理這一大批犯罪分子的問題上，我力主“教育從嚴(yán)，處罰從寬”的原則，說服其他領(lǐng)導(dǎo)成員，取得上級的理解，只送押了2名主犯，其余人員在坦白交待、退還贓物、檢舉揭發(fā)、作好保證的基礎(chǔ)上，全部由村里�；厝ァ＿@樣一來，被放回去的人員和親屬無不感恩戴德，另外6名外出的人員也在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)主動投案自首。僅此一舉，就徹底改變了花禾村的工作局面，極大地提高基層組織和領(lǐng)導(dǎo)本人的威信，推動了全局工作。

　　我在茶山鎮(zhèn)工作期間，首先就是靠帶領(lǐng)駐村干部主動出擊，一舉搗毀了為害一方的“魚霸團(tuán)伙”而受到干部群眾的真心擁護(hù)的，被群眾推上鎮(zhèn)長、書記的崗位后，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　建立了強(qiáng)有力的政法辦，由黨委委員、常務(wù)副鎮(zhèn)長兼任政法辦主任，在大會上宣布，由該副鎮(zhèn)長對全鎮(zhèn)政法工作全面負(fù)責(zé)，各單位政法方面的事情直接找他。同時(shí)召集政法各家經(jīng)常開會，統(tǒng)一指揮調(diào)度。從此，黨委對政法行使了實(shí)實(shí)在在的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，政府行使了司法權(quán),隊(duì)伍人數(shù)精簡了,但效率和權(quán)威提高了,在區(qū)里的大力支持下，又一舉搗毀了以帶黑社會性質(zhì)的“天龍幫”為背景的“菜霸團(tuán)伙”和“豬霸團(tuán)伙”，保證了一方的安寧。激發(fā)了鎮(zhèn)村兩級干部的激情和信心，人民群眾拍手稱快，被打擊教育的對象也基本上心悅誠服。文武之道，一張一弛，這是專職政法機(jī)關(guān)無法做到的，也正是基層行使司法權(quán)的魅力所在！

　　兩鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政法工作實(shí)踐使我深深感受到：人民群眾在盼望政府行使司法權(quán)，他們找由自己選舉產(chǎn)生的政府領(lǐng)導(dǎo)比找專職政法部門要便捷，也更有效，還好監(jiān)督；
和人民群眾直接接觸的工作同志也在呼喚政府行使司法權(quán)，認(rèn)為這是整治當(dāng)前社會混亂現(xiàn)象的最行之有效的途徑，是事半功倍之舉，還有利于克服政法機(jī)關(guān)有案不查辦、判決不執(zhí)行之類的腐敗現(xiàn)象。

　　我國幅員遼闊，生產(chǎn)力發(fā)展不平衡，經(jīng)濟(jì)水平差異很大。有相當(dāng)部分下崗職工和農(nóng)民群眾的溫飽還沒有解決。鮮血淋淋、觸目驚心的事實(shí)告訴我們：在這些地方黨和政府稍一放松領(lǐng)導(dǎo)，就會成為封建宗族勢力、黑社會勢力的天下。在這些邪惡勢力的淫威之下，廣大人民群眾不但不能保障政治上的民主權(quán)利，而且連生存和安全等基本權(quán)利也不能保障。所以各級黨委和政府既要尊重和保障廣大人民群眾政治上的民主權(quán)利，又要保證他們的生存和安全的基本權(quán)利，帶領(lǐng)他們共同富裕。賦予各級政府完整的司法權(quán)，使之成為在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，在人大的監(jiān)督支持下，完整的、負(fù)責(zé)的、權(quán)威的人民政府，是保證上述三項(xiàng)目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的根本策略。

　　四、走出“黨政分開”的誤區(qū)，實(shí)現(xiàn)黨的核心領(lǐng)導(dǎo)和行政權(quán)中心地位的有機(jī)統(tǒng)一

　　中國共產(chǎn)黨是當(dāng)今中國的執(zhí)政黨，是全社會各個(gè)層次和各個(gè)領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)核心。推進(jìn)中國的政治體制改革，不能離開和回避黨的核心領(lǐng)導(dǎo)問題，只有達(dá)到黨的核心領(lǐng)導(dǎo)和行政權(quán)中心地位的有機(jī)統(tǒng)一，才有改革的成功。

　　1、共產(chǎn)黨不可替代的歷史地位

　　二十一世紀(jì)的中國不能沒有共產(chǎn)黨，也沒有其他任何政治組織能夠替代共產(chǎn)黨的核心領(lǐng)導(dǎo)地位。

　　第一，黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)是國家統(tǒng)一、民族團(tuán)結(jié)的前提。中國共產(chǎn)黨是毛澤東等老一輩無產(chǎn)階級革命家歷盡千辛萬苦締造起來的,由無數(shù)黨員拋頭顱灑熱血才取得執(zhí)政地位。黨執(zhí)政以后，雖然犯過左的和右的錯(cuò)誤，但總的主流是好的，曾經(jīng)為國家民族謀取的利益古今中外罕見�，F(xiàn)階段部分黨員領(lǐng)導(dǎo)干部在搞腐敗，敗壞黨的形象，損害黨的肌體，但是，他們只占黨員總數(shù)不到５%，還有95%的黨員在思考,在奉獻(xiàn)。就是在各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中，腐敗分子占黨員總數(shù)的比例也不會超過10%，絕大多數(shù)機(jī)關(guān)黨員干部是好的，他們同樣對腐敗現(xiàn)象深惡痛絕。黨的影響特別是以毛澤東為代表的老一輩無產(chǎn)階級革命家的影響深深印在人民心中，黨的組織還具有無限的潛力。如果我們現(xiàn)在丟掉黨的領(lǐng)導(dǎo)這一條，實(shí)行多黨制，則很可能給一些腐敗分子和民族分裂分子鉆空子，使腐敗分子侵吞的財(cái)產(chǎn)合法化，使民族分裂分子有機(jī)可乘，使國家陷入內(nèi)亂和戰(zhàn)爭的深淵，人民重新回到貧困和饑餓的狀態(tài)中掙扎。在現(xiàn)階段，只有共產(chǎn)黨才能維護(hù)國家的統(tǒng)一和民族的團(tuán)結(jié)。

　　第二，黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)是地方安寧與發(fā)展的基礎(chǔ)。我國幅員遼闊，人口眾多，生產(chǎn)力發(fā)展不平衡，經(jīng)濟(jì)水平和個(gè)體素質(zhì)差異很大。一部分地方還相當(dāng)落后，一部分群眾的溫飽問題還沒有解決。在這種復(fù)雜的情況下，中國共產(chǎn)黨曾經(jīng)奇跡般地維護(hù)了社會的穩(wěn)定和人民的安寧。近年來，有些經(jīng)濟(jì)落后的地方成為邪惡勢力的天下，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地方成了闊佬們的天下，在他們的淫威之下，地方不會安寧，普通老百姓沒有民主自由和幸�？裳�。原因之一就在于這些地方已經(jīng)沒有了共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。實(shí)踐證明，在這些地方，通過上級共產(chǎn)黨的支持，本地黨組織的振作，對邪惡勢力重拳出擊之后，能夠迅速還老百姓一個(gè)安寧。

　　第三，黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)是思想道德建設(shè)的需要。精神的力量是偉大、無窮的，一個(gè)國家和民族要有一種精神。民族精神的培養(yǎng)和訓(xùn)練要以思想道德建設(shè)為基礎(chǔ)。而我們國家的思想道德建設(shè)，必須要有一大批先進(jìn)分子去作前鋒，做表率，必須要有良好的組織領(lǐng)導(dǎo)，只有共產(chǎn)黨員個(gè)人和黨的各級組織才能起到這個(gè)作用。

　　第四，黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)是改革成功的組織保證。這一點(diǎn)已被二十多年的改革實(shí)踐所證明，是全國全世界有目共睹的。

　　3、用法律程序?qū)崿F(xiàn)黨的核心領(lǐng)導(dǎo)和行政權(quán)中心地位的有機(jī)統(tǒng)一。

　　共產(chǎn)黨作為中國的執(zhí)政黨，黨政無法分開，也不能分開。各級班子的矛盾，特別是“黨政一把手”的矛盾，理論根源就在“黨政分開”。不僅不能搞“黨政分開”，而且必須實(shí)行黨的核心領(lǐng)導(dǎo)和行政權(quán)的中心地位的有機(jī)統(tǒng)一。統(tǒng)一的具體方式就是各級黨的書記要從現(xiàn)實(shí)的實(shí)際上的一把手變成名正言順的法律上的最高行政首長。書記的職權(quán)和黨委的職權(quán)作相應(yīng)調(diào)整：司法權(quán)、監(jiān)督權(quán)由原來的直接管理改為間接管理，但人事權(quán)和財(cái)政權(quán)要在完善監(jiān)督、強(qiáng)化約束的前提下，實(shí)行直接管理，以形成最高行政權(quán)的中心地位。

　　五、四權(quán)共濟(jì)

　　基于上述分析，要從根本上解決人民群眾迫切要求解決的問題，完善現(xiàn)行政治體制，關(guān)鍵是國家權(quán)力該分開的要徹底分開，該集中的要堅(jiān)決集中──人民代表大會必須直接掌握監(jiān)督權(quán)，人民政府必須掌握完整的司法權(quán)。只有人大直接掌握監(jiān)督權(quán)，才能發(fā)揮群眾監(jiān)督和權(quán)力監(jiān)督的威力，才能維護(hù)法的尊嚴(yán)，以及經(jīng)常地、徹底地挖出政府內(nèi)部的腐敗分子和無所作為的平庸分子，保證政府機(jī)器廉潔高效運(yùn)轉(zhuǎn)；
只有政府掌握完整的司法權(quán)，并把這項(xiàng)權(quán)力延伸到最基層，才能保證人民政府及時(shí)地、準(zhǔn)確地打擊各種違法犯罪分子，保持全社會的穩(wěn)定與安寧。結(jié)合人大已有的立法權(quán)和政府已有的行政權(quán)，便形成了四權(quán)共濟(jì)的政治體制。

　　從理論上分析，四權(quán)共濟(jì)是一種以人民代表大會制為根本政治制度的政治體制。她把國家權(quán)力分解成立法、行政、司法和監(jiān)督共四項(xiàng)。立法權(quán)和監(jiān)督權(quán)由人大直接掌握，行政權(quán)和司法權(quán)由政府行使，通過人大行使立法權(quán)，使其它三項(xiàng)權(quán)力有法可依，通過政府行使行政權(quán)，組織引導(dǎo)人民進(jìn)行各項(xiàng)事業(yè)；
通過政府直接行使司法權(quán)保證行政權(quán)令必行，禁必止；
用行政權(quán)引導(dǎo)大多數(shù)群眾遵紀(jì)守法，保證司法權(quán)的暢通無阻；
通過人大直接行使監(jiān)督權(quán)保證行政權(quán)和司法權(quán)只能依法行權(quán)，不能以權(quán)代法，真正做到有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究。四權(quán)共濟(jì)的實(shí)質(zhì)就是通過國家權(quán)力的科學(xué)分解和最優(yōu)組合，使國家權(quán)力既不過份集中，實(shí)現(xiàn)相互約束；
也不過份分散，實(shí)現(xiàn)相互支持；
使整個(gè)國家機(jī)器始終處于良性運(yùn)轉(zhuǎn)狀態(tài)，從而達(dá)到長期穩(wěn)定和協(xié)調(diào)發(fā)展的目的。

　　四權(quán)共濟(jì)政體是我國政治體制改革的理性選擇，四權(quán)共濟(jì)政體在理論上能夠吸收一般國家學(xué)說、政權(quán)理論的先進(jìn)成果，準(zhǔn)確地維護(hù)馬克思主義、毛澤東思想和鄧小平同志建設(shè)有中國特色的社會主義理論的基本原理，在實(shí)踐中能夠代表廣大人民群眾的根本利益和共同愿望，在整個(gè)社會的各級政權(quán)乃至企事業(yè)單位建立一種公正合理的社會骨架，能夠解決人民群眾迫切要求解決的問題，推動社會進(jìn)步。在這個(gè)政體中，人大是名符其實(shí)的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，人民政府是完整的、負(fù)責(zé)的、權(quán)威的人民政府，共產(chǎn)黨的核心領(lǐng)導(dǎo)地位從體制上得到確認(rèn)和保證。

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