九十年代以來，“三農(nóng)”問題的凸現(xiàn)和村民自治在鄉(xiāng)村社會的全面鋪開已經(jīng)成為中國農(nóng)村研究的兩個重要議題。然而，這兩個范疇所涉及問題的相關(guān)性卻較少有深入的討論。目前學界的研究大多則重與其中一個方面的問題而忽視另一個方面。從政治學和政策學的角度來看，鄉(xiāng)村自治與“三農(nóng)”問題兩者之間存在著某種必然的聯(lián)系。因此，從農(nóng)村治理模式和農(nóng)村政策選擇之間的互動關(guān)系來研究“三農(nóng)”問題具有理論和實踐的雙重意義。

　　當前鄉(xiāng)村治理模式對村民自治的結(jié)構(gòu)性限制

　　自80年代人民公社解體以來，中國鄉(xiāng)村治理基本上實行了鄉(xiāng)級基層政府加村級自治和民主選舉的治理模式。鄉(xiāng)村民主自治是自上而下推動的一種制度變革，其目的是在農(nóng)村的最基層建立“自我管理、自我教育、自我服務”的群眾性自治組織，并通過村民選舉為這種自治賦予“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”內(nèi)涵，以保障鄉(xiāng)村的政治穩(wěn)定。農(nóng)村開始實行村民自治和基層選舉以來，國家行政權(quán)威似乎是從鄉(xiāng)村基層向上收縮到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，村一級權(quán)威的來源也似乎是從國家行政權(quán)威轉(zhuǎn)向了全體村民的認可程度。權(quán)威授予來源的改變無疑會使村一級決策向地方利益共同體的要求方面發(fā)展。這些變化在一定程度上改變了鄉(xiāng)村治理的方式方法。

　　然而，在鄉(xiāng)村自治和民主選舉的發(fā)展中也存在著許多結(jié)構(gòu)性的限制。如這種制度安排在實踐過程中具有很強的行政主導性，自治權(quán)威仍然帶有相當程度的官僚化特性，表現(xiàn)為村一級權(quán)威來源的轉(zhuǎn)移并不徹底，村黨支部仍然是村級權(quán)力組織的核心；
而村委會的權(quán)威仍然依賴于上級黨政機關(guān)的支持。更重要的是，縣鄉(xiāng)級黨政機關(guān)對村級選舉擁有具體的指導權(quán)，對引起爭議的決定擁有實際的裁決權(quán)。另外，這種村民自治是一種鄉(xiāng)村社會中最原始（基本上以自然村落為主的）也是最小單位中的自治，民主自治的功能只限于自治組織內(nèi)部的利益調(diào)整。

　　總之，由于權(quán)威的依附性和自治規(guī)模的限制，這一改革更多是表象性的而不是實質(zhì)性的。由于相互隔離的、分散的單個行政村落的自治和民主選舉自組織不可能直接影響國家層面的政策選擇，難以約束基層政府的行為，故而無法改變農(nóng)民在社會利益分配格局中的弱勢地位。政府對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的“區(qū)別對待”政策沒有因為村民自治和基層選舉而得到改變，國家通過政府基層行政機構(gòu)對農(nóng)村社會的強控制治理模式也沒有發(fā)生本質(zhì)上的變化。所以在目前的情勢下，中國鄉(xiāng)村治理從人民公社體制向村民自治和村民民主選舉體制的轉(zhuǎn)型不能夠徹底解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民在現(xiàn)代化和市場化進程中所面臨的發(fā)展困境。

　　政策結(jié)構(gòu)和管理體制是“三農(nóng)”問題的主要原因

　　三農(nóng)問題產(chǎn)生的原因是復雜的和多方面的，但主要原因有三個方面。首先，從經(jīng)濟的角度來看，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主要依靠的要素仍然是土地和勞動力，地少人多的現(xiàn)狀在相當大的程度上制約著農(nóng)村人口的收入增長。尤其是近幾年來，農(nóng)用耕地總面積的遞減在不斷加快。此外，農(nóng)村中的技術(shù)市場、人才市場、資金市場、信息市場以及產(chǎn)品的加工流通市場普遍發(fā)育不足，不能有效地轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動人口，也制約了農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟增長和農(nóng)村發(fā)展。

　　其次，從國家政策結(jié)構(gòu)的層面看，因“趕超”發(fā)展戰(zhàn)略長期積淀形成的城鄉(xiāng)“二元”社會結(jié)構(gòu)和對農(nóng)村仍然區(qū)別對待的政策，造成農(nóng)村的相對貧窮落后。在稅負方面，“城鄉(xiāng)差別”的稅收體制使得了農(nóng)民比城市人口承擔了更多的稅負。并且90年代以來，隨著市場體制的不斷發(fā)展和外資企業(yè)的流入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)普遍不景氣，生產(chǎn)效率下降，發(fā)展速度回落，吸納勞動力的能力減弱，從而也影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)對農(nóng)村的反哺能力。在中西部地區(qū)有活力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)更少，且生產(chǎn)效益差，對農(nóng)村的反哺能力更為有限。但在這種背景下，在全國工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的格局中，中央的政策仍然主要偏向于工業(yè)和城市的經(jīng)濟發(fā)展。在全國范圍內(nèi)依然是“以農(nóng)補工”的政策格局。

　　其三，從行政管理體制的層面看，由于財政權(quán)下放、行政承包、和壓力型體制的強化，縣、鄉(xiāng)農(nóng)村管理體制已經(jīng)形成高成本運行的格局�？h、鄉(xiāng)級政府機構(gòu)和行政人員普遍過于龐大并不斷的自我膨脹，造成農(nóng)民負擔過重。鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制建立之后，在缺乏有效管理和約束的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)和人員的急劇增加，維持機構(gòu)運轉(zhuǎn)和人員工資的費用也急劇增加。為了生存，鄉(xiāng)政府必然需要增加“非規(guī)范性收入”以補貼財政支出，其辦法是將這些財政缺口通過軟約束的“統(tǒng)籌提留”、行政性收費以及各種名目的集資等方式強加在農(nóng)民的頭上。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機構(gòu)和人員的不斷增長以及農(nóng)民負擔的不斷加重，使得“三農(nóng)”問題日漸凸顯，農(nóng)民與地方基層政府之間的對立和沖突不斷升級和惡化，這種情況在中西部較為貧窮的地區(qū)尤為嚴重。

　　以上三個方面是造成城鄉(xiāng)貧富之間的差距不斷擴大的主要原因，而城鄉(xiāng)差別對待的政策結(jié)構(gòu)和高成本運行的縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制則更具有本質(zhì)性。在現(xiàn)有的差別對待政策體制下，農(nóng)業(yè)作為弱勢產(chǎn)業(yè)不能得到應有的政策保護，而且繼續(xù)在為其他產(chǎn)業(yè)和城市的發(fā)展支付成本。現(xiàn)行的縣-鄉(xiāng)管理體制也將其高成本以各種正式的和非正式的方式轉(zhuǎn)嫁給農(nóng)民�！叭�農(nóng)”問題的長期延續(xù)和加重不但阻礙鄉(xiāng)村社會的發(fā)展，而且還影響到鄉(xiāng)村政治的穩(wěn)定。

　　解決“三農(nóng)”問題的政策瓶頸

　　“三農(nóng)”問題不斷加重所引發(fā)的農(nóng)村政治穩(wěn)定問題，已經(jīng)引起了中央決策層和知識界對農(nóng)村問題的重視。十六大以來新的國家領導集體業(yè)已將解決“三農(nóng)”問題列入重要政治議程。一些相關(guān)的具體政策已進入試點推行階段，如推行農(nóng)村“費改稅”政策和“農(nóng)轉(zhuǎn)非”政策的調(diào)整，并同時加大了中央財政對包括義務教育在內(nèi)的農(nóng)村公共財政的支持。但是，在國家農(nóng)村整體政策沒有結(jié)構(gòu)性變化以及縣-鄉(xiāng)管理體制沒有進行實質(zhì)性改革的情況下，這些針對具體問題的具體政策大多遇到執(zhí)行難的政策瓶頸。

　　“三農(nóng)問題”的產(chǎn)生和難以解決的原因是與國家政策結(jié)構(gòu)和行政管理體制上的問題相關(guān)聯(lián)的，它不僅觸及到了縣-鄉(xiāng)管理體制的結(jié)構(gòu)性問題，而且業(yè)已跨越了農(nóng)村社會的邊界，觸及到了國家宏觀政策中的結(jié)構(gòu)性問題。解決“三農(nóng)”問題維持農(nóng)村政治穩(wěn)定必將涉及農(nóng)村治理模式的結(jié)構(gòu)性變化，涉及到農(nóng)村基本政策和管理方式的大幅度調(diào)整和創(chuàng)新。只有通過國家政策結(jié)構(gòu)上的重大調(diào)整和行政管理體制上的重大改革才有可能徹底解決目前的困境。具體講，就政策選擇層面而言，農(nóng)村稅費改革必須結(jié)合中央和省級財政對農(nóng)村公共事業(yè)建設的投入以及縣鄉(xiāng)級政府的機構(gòu)改革；
減輕農(nóng)民負擔和增加農(nóng)民收入的問題必須有相關(guān)政策能夠保障農(nóng)民的正當權(quán)益不受侵犯；
國家的宏觀政策必須打破“二元”社會政策基調(diào)，進一步改革現(xiàn)有城鄉(xiāng)分離的相關(guān)政策，允許農(nóng)村剩余勞動力向城市勞動力市場的合理流動，減少農(nóng)村人口，加快城市化進程。這些政策必然要涉及到城鄉(xiāng)利益結(jié)構(gòu)的重大調(diào)整，涉及到鄉(xiāng)村治理中國家和鄉(xiāng)村社會關(guān)系的調(diào)整。占總?cè)丝诩s70%的農(nóng)民能否在這一重大利益調(diào)整中產(chǎn)生應有的政治影響力，將在一定程度上決定著利益調(diào)整和國家與鄉(xiāng)村社會關(guān)系調(diào)整的程度，也將在相當程度上決定著鄉(xiāng)村治理模式的結(jié)構(gòu)性變化的方向和程度。

　　農(nóng)村政治穩(wěn)定與治理模式的結(jié)構(gòu)性變化

　　中國正在進行具有現(xiàn)代化意義上的社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，解決轉(zhuǎn)型時期農(nóng)村發(fā)展的問題有賴于中央權(quán)威對農(nóng)村政策的合理選擇，有賴于鄉(xiāng)村自治與鄉(xiāng)村利益共同體在更大范圍上的再造。然而在當前全國政策結(jié)構(gòu)性調(diào)整中，農(nóng)村政策的選擇依然要受到國家整體發(fā)展戰(zhàn)略的制約，受到業(yè)已形成的利益格局的限制。因此，國家政策結(jié)構(gòu)中城鄉(xiāng)“二元化”政策體系的調(diào)整無法在短期內(nèi)發(fā)生重大變化。在此條件下，進一步推進鄉(xiāng)村治理模式的轉(zhuǎn)型，改革高成本運行的縣-鄉(xiāng)管理體制，在解決“三農(nóng)”問題，緩和農(nóng)民與基層政權(quán)矛盾方面將會更具有重要的現(xiàn)實意義。

　　目前，一些學者通過相關(guān)研究提出了一些關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革的方案和設想。例如，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改為縣級政府的派出機構(gòu)，通過政府管理層級簡化和財政體制創(chuàng)新來排解縣、鄉(xiāng)財政困境；
或者撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，實行“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”，以徹底解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力與責任不平衡的問題。這些主流學者的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革方案和設想，更多地是試圖通過行政體制改革來實行機構(gòu)和人員的精簡，以此來解決基層政府財政所面臨的問題，或者通過行政執(zhí)行體制的內(nèi)部調(diào)整，增強體制的自我約束以規(guī)范基層行政行為。他們過多地倚重于自上而下的行政管理體制的自我完善能力，或多或少地忽視了來自鄉(xiāng)村社會潛在的自主能力和政治影響力；
而對我國自上而下的傳統(tǒng)行政管理-執(zhí)行體制所存在的結(jié)構(gòu)性特征（主要體現(xiàn)為管制型的政府行政建構(gòu)、準動員型的行政執(zhí)行模式和以完成任務指標為手段的行政激勵體制）缺乏足夠的認識。在這種管理-執(zhí)行體制下，基層政府很容易忽視行政效率的提高和行政資源的合理配置，無節(jié)制地增加行政運行成本，產(chǎn)生行政執(zhí)行的外溢性。因此，在傳統(tǒng)行政管理-執(zhí)行體制缺乏結(jié)構(gòu)性變革的條件下，縣-鄉(xiāng)管理體制實行自我完善和自我約束的可能性程度是值得懷疑的。

　　在縣-鄉(xiāng)管理體制中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府扮演著一種雙重角色，它既是提供鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品一時難以替代的供給者，又是增加農(nóng)民負擔的一個誘因。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要人事任命由縣級負責，工作任務由縣級有關(guān)部門布置和監(jiān)督，必須向上級負責；
而在財政上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)則要依賴于鄉(xiāng)村經(jīng)濟組織。造成在自上而下準動員型行政體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對上負責有余而對下負責不足。這種權(quán)責的非均衡性，很容易使縣級政府將其職能擴張所造成的財政負擔以下派任務指標的形式強加給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府再將這些負擔轉(zhuǎn)嫁成農(nóng)民負擔。許多地方出現(xiàn)的農(nóng)民與基層政府之間的矛盾和沖突已經(jīng)在一定程度上說明了行政執(zhí)行外溢性后果的存在。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革既應該著眼于縣-鄉(xiāng)關(guān)系中的權(quán)力與責任的對應和平衡，也更應該著眼于鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)威來源與利益共同體之間的有機結(jié)合和良性互動。如果在村民自治的基礎上將自治擴大到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一級，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉試點的基礎上不斷推廣經(jīng)驗，使農(nóng)民能夠在鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)實行“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”，這將會在一定程度上推動鄉(xiāng)村治理模式的結(jié)構(gòu)性變化，緩解“三農(nóng)問題”困擾下鄉(xiāng)村治理的困境，并在國家政策結(jié)構(gòu)調(diào)整和政策實施方面逐漸產(chǎn)生積極的影響。

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