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湖北試解“后稅費時代”鄉(xiāng)鎮(zhèn)難題

發(fā)布時間:2020-05-21 來源: 歷史回眸 點擊:

  對于全國而言,在稅費改革之后的“后稅費時代”,很大程度上依賴農(nóng)民供養(yǎng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)究竟何去何從,始終是個引人關(guān)注的問題。目前普遍采取的做法是鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并、精簡機構(gòu)。據(jù)統(tǒng)計,5年來全國撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)7400多個,平均每天撤并4個。而湖北率先啟動的鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革則遠(yuǎn)非裁撤這么簡單

  

  財政所上訪

     

  余日福就任湖北省監(jiān)利縣縣委書記的時候,可能沒有料到會有一場巨大的風(fēng)暴在等待著他。5月27日,監(jiān)利縣基層財政所的200多名上訪人員將剛剛到任三天的他圍困了整整10個小時。

 。对拢保叭眨浾邅淼奖O(jiān)利縣容城鎮(zhèn)財政所,盡管是上班時間,但整幢辦公樓空空蕩蕩。農(nóng)稅組的兩間辦公室都開著,里面的桌椅擺放凌亂,仔細(xì)看,都蒙了一層灰。

  “上班?哪個還老老實實地上班?”二樓拐角處的辦公室里坐了一個男子,無精打采地說。

  一個寫著“緊急通知”的黑板倒放在走廊上。上面的字跡還保留著:“監(jiān)利縣財政系統(tǒng)改革理事會決定全所職工今晚7:30在所五樓會議室開會,通報有關(guān)情況,布置下步工作,望大家自覺到會,切切不誤,如不到會,后果自負(fù)!弊舟E越到后面越潦草。落款時間是“5.27”。

  這個財政系統(tǒng)改革理事會是“官方組織”嗎?一個不愿透露姓名的職工笑著說,“那是我們自己的組織。要爭取自己的正當(dāng)權(quán)益,一盤散沙肯定不行!

  據(jù)說,財政所的職工集體上訪緣于5月24日“內(nèi)部”泄露出來的一個消息。這天,監(jiān)利縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革領(lǐng)導(dǎo)小組召集21個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨委書記,商談有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的方案。

 。翟拢玻啡丈衔纾裹c,基層財政所的200余職工突然涌到縣委門口,開始靜坐上訪。縣委有關(guān)部門的答復(fù)是“方案還沒有確定下來,請大家回去工作,等候消息”。上訪隊伍對這個答復(fù)顯然不滿意。下午4點,他們走到紅城收費站附近,堵塞不動,結(jié)果,兩三個小時,車輛擺起了長龍。后幾經(jīng)做工作,至次日凌晨這些人員才散去。

  縣改革領(lǐng)導(dǎo)小組的初步方案究竟是什么?幾個財政所的干部職工都說是不太清楚,只知道連所長在內(nèi)都要全部買斷工齡,然后再競爭上崗。而按照一年工齡補償一個月工資的標(biāo)準(zhǔn)來測算,工作20年的職工也只能得到兩萬元左右的補償,“這顯然太吃虧了”。

  “過去都只是輪崗分流,這次編制卡得很嚴(yán),規(guī)定財政所平均每所17人,突然來了硬指標(biāo),所以,一下子接受不了。”縣財政局一位干部說。

  6月2日,縣委答復(fù):方案暫緩執(zhí)行。風(fēng)波暫時平息。

     

  湖北的意圖

     

  監(jiān)利的躁動緣于去年11月4日湖北省委和省政府聯(lián)合下發(fā)的17號文件,即《關(guān)于推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革的意見(試行)》。湖北省后來確定先在7個縣進(jìn)行試點,監(jiān)利是其中之一。

  從鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的角度看,17號文件首先是一個“裁人”的文件。文件要求每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)只能設(shè)置7-9名的班子成員職數(shù),行政機關(guān)只設(shè)黨政綜合辦公室、經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦公室、社會事務(wù)辦公室等3個內(nèi)設(shè)機構(gòu)和一個財政所,而過去的“七站八所”則全部轉(zhuǎn)為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的企業(yè)或中介服務(wù)機構(gòu)。

  “農(nóng)村稅費制度改革以后,農(nóng)民交得少了,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入縮水,收支就不平衡了,怎么辦?首先當(dāng)然是減人減事減支,不把多余的人員從組織人事和財政的花名冊上減下去,只要稅費改革的‘風(fēng)頭’一弱下來,農(nóng)民負(fù)擔(dān)隨時都會反彈。”一位參與設(shè)計17號文件的官員分析說。

  實際上對于全國而言,在稅費改革之后的“后稅費時代”,很大程度依賴農(nóng)民供養(yǎng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)究竟何去何從,始終是個引人關(guān)注的問題。目前普遍采取的做法是鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并、精簡機構(gòu)。據(jù)統(tǒng)計,從1998年開始,全國已有25個省份基本完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并工作,5年撤并7400多個鄉(xiāng)鎮(zhèn),平均每天撤并4個。

  而湖北率先啟動的鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革則遠(yuǎn)非裁撤這么簡單。準(zhǔn)確的消息說,財政部和中編辦都先后幾次到湖北進(jìn)行考察調(diào)研,有關(guān)高層領(lǐng)導(dǎo)人還在上報的材料上作了批示。裁撤人員的背后,是湖北省希望藉此建立一套適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的農(nóng)村管理體制和運行機制。

  “人多人少,供養(yǎng)系數(shù)高低是淺層次的問題,關(guān)鍵是農(nóng)村現(xiàn)行的生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑已經(jīng)不適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的要求了。農(nóng)民的生產(chǎn)生活與市場的聯(lián)系日益密切,但我們的縣、鄉(xiāng)兩級政府的機構(gòu)設(shè)置、職能安排仍舊是過去計劃經(jīng)濟(jì)的那一套,農(nóng)村工作還在依靠傳統(tǒng)的行政體系和行政手段,無所不包,無所不管,無微不至! 參與設(shè)計17號文件的官員說。

  與此同時,此次改革的一個大動作是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行黨政一肩挑,這在全國很少見!包h委書記原則上兼任鄉(xiāng)鎮(zhèn)長,2名黨委副書記,一個擔(dān)任人大主席一個兼任紀(jì)委書記,2-3名黨委委員兼任副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長,2-3名黨委委員兼任人武部長等職務(wù)!

  參與方案設(shè)計的官員分析說:“一個鄉(xiāng)鎮(zhèn),幾十號領(lǐng)導(dǎo),干的都是一樣的活,黨政一把手之間扯皮是經(jīng)常的事情,是制度性的矛盾。黨和政,加上人大、政協(xié),四套班子機構(gòu)重疊,職能重疊,只可能造成辦事效率低,行政管理成本高!

  改革同時強調(diào)了民主因素的引入,領(lǐng)導(dǎo)班子的選舉則要“擴大廣大黨員和群眾在干部推薦、考察、選舉和罷免等環(huán)節(jié)中的民主”。主要領(lǐng)導(dǎo)的產(chǎn)生則要求得更為細(xì)致,“要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記和副書記都要由黨員推薦和群眾推薦,先在黨代表大會上搞‘差額直選’,黨委書記產(chǎn)生后,再將其作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)長候選人,交由人大依法選舉產(chǎn)生。”

  重新打造的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu),能否真正變“養(yǎng)人”為“養(yǎng)事”,致力于鄉(xiāng)村建設(shè),關(guān)鍵在于財政管理體制的改革!笆±镆蟾鱾縣推行部門預(yù)算,我們正在做,”監(jiān)利縣財政局郭海平說,“以后每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)就是一個部門預(yù)算單位,它能爭取的經(jīng)費多少完全取決于它要做的事情,這樣,就逐漸把‘養(yǎng)人’變成‘養(yǎng)事’,公共財政的目標(biāo)就是把騰出的財力用來進(jìn)行公共產(chǎn)品的建設(shè)!

  “鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的關(guān)鍵,不在于‘加強’或‘撤銷’與否,而在于它的性質(zhì)、職能的根本性轉(zhuǎn)換和結(jié)構(gòu)性優(yōu)化,即建構(gòu)一個什么樣的政府組織:是威權(quán)式還是民主式,是支配性還是合作性,是傳統(tǒng)的行政控制型還是現(xiàn)代的治理型。”一位年輕的政治學(xué)專家分析道。

     

  被推廣的咸安經(jīng)驗

     

  湖北的改革思路實際上發(fā)端于“咸安試驗”。一位官員評析說,“17號文件活脫脫就是咸安的翻版,如果說有差別,就是更穩(wěn)重更謹(jǐn)慎!

  早在2002年,湖北省咸寧市咸安區(qū)就啟動了一場包括14項改革內(nèi)容的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)系統(tǒng)改革,被譽為“咸安政改”。

  改革的表面動因仍然是“生之者寡,食之者眾”的現(xiàn)象。咸安區(qū)稅費改革后的農(nóng)業(yè)稅及附加總額,與改革前相比收支缺口達(dá)3000多萬元,不可能維持基礎(chǔ)教育和基層政權(quán)的正常運轉(zhuǎn),更無法承擔(dān)農(nóng)村的社會公益事業(yè)和推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

  主導(dǎo)者一開始就為這場改革注入了民主的“基因”,在黨代會上差額直選產(chǎn)生了各鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)的黨委書記。即便是在致力于推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主試驗的湖北,這也是極為大膽的。更敏感的是黨政交叉任職,黨委書記兼鎮(zhèn)長,一名副書記兼常務(wù)副鎮(zhèn)長,一名副書記兼人大主席團(tuán)主席和紀(jì)委書記,一名副書記兼政協(xié)工委主任,另5名委員中有3名分別兼任副鎮(zhèn)長。這一改革的結(jié)果是,咸安區(qū)12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)四套班子(黨委、人大、政府、政協(xié))的領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)減少了102人,精簡率44%。

  更猛烈的精簡動作接踵而至――大幅度撤并黨政機構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)最初只設(shè)置黨政綜合辦、經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦、社會發(fā)展辦。在咸安,財政所也被“干掉了”。直到去年。保诽栁募雠_,才恢復(fù)為“財政稅務(wù)辦”。

  事實上,后來嘉魚縣將整套咸安經(jīng)驗照搬過去以后,同樣建構(gòu)了一套農(nóng)村社會化服務(wù)體系。6月13日在武漢召開的“全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革工作會”就曾經(jīng)擬在嘉魚召開現(xiàn)場會。

  

  現(xiàn)實困境

     

  很顯然,現(xiàn)在監(jiān)利的鄉(xiāng)鎮(zhèn)所面臨的正是咸安、嘉魚曾經(jīng)有過的陣痛。而監(jiān)利的處境同樣是未來中國絕大部分縣市都要經(jīng)歷的。

  “鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的負(fù)債情況普遍很嚴(yán)重。”監(jiān)利縣汴河鎮(zhèn)一位負(fù)責(zé)人說,他現(xiàn)在的主要任務(wù)就是還債。汴河是個典型的農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn),財政狀況在全縣算是中等。這位負(fù)責(zé)人去年初從另一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)來的時候,僅僅是鎮(zhèn)一 級的欠債就是2450萬元。

  “稅費改革前有些農(nóng)稅收不上來,必須完成任務(wù),才領(lǐng)得到工資啊,鎮(zhèn)里的領(lǐng)導(dǎo)就四處借錢來交,結(jié)果現(xiàn)在人家一告就先告你,因為這個,我們有個副書記和副鎮(zhèn)長都被弄進(jìn)去關(guān)了幾天。反正,我們每年的傳票都有這么厚,”他的大拇指和食指輕輕一捏,估摸著說,“大約有30來張吧!

  迫于無奈,汴河鎮(zhèn)大幅壓縮開支,加上政策降息和變賣鎮(zhèn)政府的閑置資產(chǎn)這些措施,一年下來,汴河鎮(zhèn)減掉了700萬債務(wù)。但負(fù)責(zé)人仍然在發(fā)愁:能賣的舊房子已經(jīng)賣了,今年還能減多少?

  全鎮(zhèn)目前在崗的財政供養(yǎng)人員是110人!耙郧版(zhèn)里工作就三大樣:催糧催款、搞計生、興修水利,現(xiàn)在,大家都不會使勁生孩子了,堤壩水利都是機械施工也不用多少人了,還剩一個農(nóng)業(yè)稅,過幾年就取消了,還要那么多人干什么?”

  改革在即,監(jiān)利縣各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的氣氛平靜中蘊含著躁動,一位不愿透露姓名的鎮(zhèn)長說,“黨政一肩挑,也不知道誰挑誰,現(xiàn)在大家都很謹(jǐn)慎,不存在矛盾了,得罪人太多肯定會影響競爭上崗的時候的票數(shù)!

  而按照湖北省領(lǐng)導(dǎo)的說法,改革要堅定不移地推行,同時也要謹(jǐn)慎穩(wěn)妥,有情操作。

     

  改革的成本難題

     

 。对拢保叭赵谖錆h召開的湖北省鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革工作會上,改革成本的支付問題成為一個核心話題。

  “改革的必要性大家都很清楚,關(guān)鍵是成本,要動那么多人,肯定要有成本,這個賬我們付不付得起?”一位與會者擔(dān)憂地算了一個賬,“就按照現(xiàn)在17號文件的標(biāo)準(zhǔn)簡單算,一年補償一個月,平均800元,20年就是1.6萬元,再加上社保的追繳,也要1.5萬元,加起來就是3萬元一個人!

  “現(xiàn)在湖北的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有50多萬干部,如果一半要買斷,就要支付75億元的成本,湖北一年就300多億的財政收入,一下子承受得起嗎?”

  再宏大的藍(lán)圖也必須小心慮及被改革者的利益。事實上,從監(jiān)利基層財政所的激烈反應(yīng)中,不難發(fā)現(xiàn),政府能支付的改革成本的大小是成敗的關(guān)鍵。即便是在咸安,這個難題也還存在。在今年3月的一次會上,現(xiàn)任咸安區(qū)委書記王玲坦承改革面臨兩大難題:一是站所干部職工身份置換時實行一次性經(jīng)濟(jì)補償,縣級財力無力負(fù)擔(dān),需要上級財政支持;
二是補繳養(yǎng)老保險費同樣也需要一大筆資金。

  “政府一下子拿不出這么多錢,這里面很矛盾。事業(yè)單位實際上就是‘七站八所’,這些干部的身份不買斷,就很難真正進(jìn)入市場,改制后的中介服務(wù)組織也很難脫下那頂行政的帽子,這樣就肯定會推遲社會化的農(nóng)村服務(wù)體系的建立,”與會的那位官員說到最后,聲調(diào)更加平靜,“但是又沒有辦法。因為窮,才改革,而改革又要成本,我們只能慢慢消化這個成本。”

  

  來源:南方周末

  記者 易 穎   □李思德

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