人沒有血液就會斃命，政府沒有歲入就無法生存。政府無論要干什么事就必須有適當(dāng)財(cái)力支撐。在這個意義上，汲取財(cái)政資源的能力是國家能力（State Capacity）的基石。

　　任何政府都懂得，自已掌握的財(cái)源越多，統(tǒng)治起來便越得心應(yīng)手。因此，對政府而言，它總希望受自已支配的財(cái)源多多宜善。但是，歲入不可能無限制地?cái)U(kuò)大。政府想盡量擴(kuò)大歲入，而現(xiàn)實(shí)中存在諸多限制政府汲取財(cái)政資源能力的因素。瑪格麗．萊維（Margaret Levi）認(rèn)為在非共產(chǎn)黨國家，限制政府汲取財(cái)政資源能力的因素概括起來有三：“政府的討價(jià)還價(jià)能力”（relat1ve

　　barga1ning power），“交易費(fèi)用”（transaction cost），和“貼現(xiàn)率”（discount rates）�？傊�，來自社會的種種壓力是限制政府汲取財(cái)政資源能力的主要原因。[1]

　　在共產(chǎn)黨國家，有組織的獨(dú)立社會勢力基本上不存在。政府無須為了財(cái)經(jīng)政策與什么人去討價(jià)還價(jià)。既然無須討價(jià)還價(jià)，它因此不會為財(cái)政政策的制定和執(zhí)行付什么“交易費(fèi)用”。這樣，限制政府汲取財(cái)政資源能力的因素似乎只剩下了一條，即“貼現(xiàn)率”。說到底，政府為了顧及未來財(cái)政收入不能涸澤而漁。在多大程度上，政府打算為了未來利益犧牲眼前利益，這便是萊維所謂“貼現(xiàn)率”的含義。理智的政策制定者會盡量汲取財(cái)政資源直至一個現(xiàn)實(shí)的極限，超過這個極限的進(jìn)一步汲取會危及未來收入。[2]

　　這樣說來，是不是共產(chǎn)黨國家就不存在圍繞財(cái)政資源汲取及分配的政治斗爭了呢？當(dāng)然不是。不錯，國家與社會之間圍繞財(cái)力分配的斗爭大體上終止了；
但國家機(jī)器內(nèi)部各分支之間，尤其是中央政府與地方政府（省及省以下）之間圍繞財(cái)力分配的政治斗爭從未間歇過。在共產(chǎn)黨國家集權(quán)式的財(cái)政體制下，地方政府具有雙重“人格”。一方面，它是“收稅人”，在自己的轄區(qū)內(nèi)向納稅者（主要是國營企業(yè)或集體企業(yè)）征稅；
另一方面，它是“納稅人”，要將本地征得的稅款按一定比例交給中央政府。作為“收稅人”，地方政府象中央政府一樣希望汲取盡可能多的稅收；
但是作為“納稅人”，它會想方設(shè)法擴(kuò)大留在自己口袋里的那一份。中央想盡量集中財(cái)源辦它認(rèn)為對國計(jì)民生至關(guān)重要的事情，地方則希望盡量縮小對中央財(cái)政的貢獻(xiàn)以發(fā)展地方本地利益，這就是中央－地方圍繞財(cái)源分配展開政治斗爭的根本原因。這樣，在共產(chǎn)黨國家，中央政府汲取財(cái)政資源的能力主要受制于它與地方政府的討價(jià)還價(jià)能力，以及它在選擇控制地方政府種種方式時對其成本與收益的計(jì)算。

　　本章將追溯中國中央－地方財(cái)政關(guān)系在過去四十幾年變化的軌跡。其重點(diǎn)是中央、地方在財(cái)政領(lǐng)域力量分配的格局。我們將討論中央政府對財(cái)源的控制能力如何逐漸衰退，中國政府如何從一個“強(qiáng)政府”（strang state）演變成一個“弱政府”（weak state）。

　　◎“強(qiáng)政府”時期

　　中共政權(quán)在五十年代初期是十分強(qiáng)盛的。一方面，歷經(jīng)了數(shù)十年的戰(zhàn)爭與革命，整個社會結(jié)構(gòu)遭到了毀滅性破壞，沒有一個社會集團(tuán)能和從血與火中走出的新政權(quán)抗衡。另一方面，國家機(jī)器內(nèi)部各分支才現(xiàn)雛型，還來不及形成自己獨(dú)立的政策取向。一九五零年三月，中央政府一舉統(tǒng)一了全國的財(cái)政經(jīng)濟(jì)管理。統(tǒng)一的范圍之廣，速度之快，在中國歷史上是絕無僅有的。本來在根據(jù)地時期，各解放區(qū)的財(cái)政經(jīng)濟(jì)是分散經(jīng)營的。各有各的貨幣，各有各的預(yù)算收支，各有各的管理經(jīng)管方式�，F(xiàn)在，全國財(cái)政收支管理，全國物資管理，全國現(xiàn)金管理全部都置于中央政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)之下。集中財(cái)政收入是統(tǒng)一財(cái)政工作的重點(diǎn)。除了極少數(shù)經(jīng)中央政府特準(zhǔn)的小額地方稅以外，一切稅收要上繳中央財(cái)政。至于財(cái)政支出，除鄉(xiāng)（村）及城市市政建設(shè)附加收入和鄉(xiāng)村鎮(zhèn)小學(xué)、城市小學(xué)及縣簡易師范經(jīng)費(fèi)支出外，其它支出均由中央政府統(tǒng)一安排。當(dāng)時，國民經(jīng)濟(jì)百廢待興，政府國庫空匱，中央集中財(cái)力，統(tǒng)一計(jì)劃使用有利于最大限度地利用有限財(cái)力，分別輕重緩急，將資金用在恢覆國民經(jīng)濟(jì)的重點(diǎn)項(xiàng)目上。

　　第一個五年計(jì)劃期間（１９５３－１９５７），中央集權(quán)的計(jì)劃管理體制逐步鞏固并得以發(fā)展，國家汲取財(cái)政資源的能力也隨之大大增強(qiáng)。這期間，國家預(yù)算收入，無論就其絕對數(shù)額或其占國民生產(chǎn)總值的比例而言，都迅速成長。一九五二年，國家預(yù)算收入只占國民生產(chǎn)總值的２２％，到一九五七年已增至２９％。[3]預(yù)算收入中，中央收入占主導(dǎo)地位。整個“一五”期間，中央收入相當(dāng)于全部預(yù)算收入的８０％左右，而省、縣兩級收入加起來也不過占全部預(yù)算收入的２０％。預(yù)算支出的情?也一樣由中央政府唱主角：７５％的支出由中央?定，只有２５％左右的支出由二十幾個省和兩千多個縣支配。[4]

　　五十年代的變化標(biāo)志?政府在中國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中所扮演的角色與一九四九年以前相比已不可用道里計(jì)。據(jù)拉迪（Lardy）教授估計(jì)，十九世紀(jì)末，清朝中央政府的財(cái)政收入至多只占當(dāng)時國民生產(chǎn)總值的百分之一至百分之二。一九二八年后，雖經(jīng)種種努力，民國中央政府的稅收也不過相當(dāng)于國民生產(chǎn)總值的百分之二。既使加上省及省以下各級地方政府的財(cái)政收入，全部財(cái)政收入充其量也達(dá)不到國民生產(chǎn)總值的百分之五。財(cái)政收入的不足嚴(yán)重限制了政府推動經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化的努力。在短短幾年內(nèi)，共產(chǎn)黨政權(quán)能使這種局面一舉改觀，不能不稱作一種奇跡。與其它發(fā)展中國家比較，中國一九四九年后政府財(cái)政在資源配置和分配中的作用也顯得十分突出。[5]

　　強(qiáng)有力的汲取財(cái)源能力使中央計(jì)劃者得以加快資金形成速度，并將資源集中用于政府認(rèn)為急需的產(chǎn)業(yè)和地區(qū)。提前完成第一個五年計(jì)劃就是在這方面一個顯著的成果。

　　◎毛澤東時代的權(quán)力下放

　　第一個五年計(jì)劃期間，經(jīng)濟(jì)雖然發(fā)展迅速，過分集中的蘇聯(lián)模式也開始暴露種種問題。經(jīng)過幾年的存在，地方政府開始意識到自己的特殊利益。它們不再滿足于僅僅作為中央政府的工具，并開始努力爭取擴(kuò)大自己地區(qū)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。在過分集中的財(cái)經(jīng)體制下，追求自身利益的地方政府往往顯得缺乏積極性。由于財(cái)政收支不掛勾，地方政府缺乏盡力擴(kuò)大財(cái)政收入的積極性；
由于中央對各地方政府的財(cái)政收支指針一年一變，地方政府也不可能對本地經(jīng)濟(jì)有什么長遠(yuǎn)規(guī)劃。[6]

　　毛澤東也不喜歡蘇式中央計(jì)劃體制，這主要是因?yàn)樗麖墓亲永锓垂倭朋w制。他用來克服官僚問題的方法是權(quán)力下放。他相信，如果各地能建立相對自足自給的經(jīng)濟(jì)體系，一個龐大的中央官僚體系就沒有存在的必要了。權(quán)力下放因此成了一九五八年大躍進(jìn)的開場鑼。[7]

　　第一個下放的權(quán)力是財(cái)權(quán)。一九五七年十一月國務(wù)院頒布的《關(guān)于改進(jìn)財(cái)政管理體制的規(guī)定》擴(kuò)大了地方的收支權(quán)。一九五八年六月國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于改進(jìn)稅收管理體制的規(guī)定》并允許省、市、自治區(qū)制定稅收辦法，開征地區(qū)性的稅收。一九五八年九月國務(wù)院通過的《關(guān)于進(jìn)一步改進(jìn)財(cái)政管理體制和改進(jìn)銀行信貸管理體制的幾項(xiàng)規(guī)定》更?定，在收入方面，除少數(shù)仍由中央直接管理的企業(yè)收入和不便于按地區(qū)劃分的收入，如鐵道、郵電、外貿(mào)、海關(guān)等收入以外，其它多種收入包括各種稅收和一切企業(yè)收入，全部劃給所在的省、市、自治區(qū)管理；
在支出方面，除中央各部門直接辦理的少部分經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出（包括基本建設(shè)撥款），中央級行政和文教支出、國防費(fèi)、援外支出和債務(wù)支出以外，所有其它各種支出、包括地方的基本建設(shè)撥款和企業(yè)需要增加的流動資金在內(nèi)，全部劃給省、市、自治區(qū)。

　　第二個下放的權(quán)力是計(jì)劃管理權(quán)。一九五八年一月，中央?定中央和地方都要制定生產(chǎn)計(jì)劃的兩本賬。中央的第一本賬是必成的計(jì)劃，這一本公布；
第二本賬是期成的計(jì)劃，不公布。地方的第一本賬就是中央的第二本賬，這在地方是必成的；
第二本賬是地方的期成計(jì)劃。這樣的計(jì)劃等于沒計(jì)劃，宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控全無可能。這是高指針、瞎指揮、浮夸風(fēng)的制度根源。嚴(yán)重的是連基本建設(shè)審批權(quán)也下放了。一九五八年四月起，中央只審批特大建設(shè)項(xiàng)目。地方興建大型項(xiàng)目，只須報(bào)中央計(jì)委備案即可，中小型項(xiàng)目連上報(bào)的必要也沒有。無怪乎那兩年基本建設(shè)急劇膨脹，重復(fù)建設(shè)、盲目生產(chǎn)的現(xiàn)象比比皆是。

　　第三個下放的權(quán)力是企業(yè)管理權(quán)。中共中央于一九五八年六月二日?定對中央所屬企業(yè)進(jìn)行下放，并要求各部門在六月十五日以前一律下放完畢。在短短十幾天時間里，中央各部所屬企業(yè)、事業(yè)單位從九千三百多個驟滅到一千二百個，下放了８８％�；奶频氖�，一些地方根本無法管理的大型骨干企業(yè)也下放了。特別嚴(yán)重的是，連鐵路、公路、郵電、航空、港口、電網(wǎng)、軍工企業(yè)及連接地區(qū)商業(yè)的大批發(fā)站也下放了。結(jié)果造成了地區(qū)分割、周轉(zhuǎn)不靈。

　　如果有人認(rèn)為權(quán)力下放一定會減少國家對經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，看看五八年權(quán)力下放的后果是很有啟發(fā)性的。三種權(quán)力的下放都直接或間接地削弱了中央政府財(cái)力的控制。第一個五年計(jì)劃期間，在整個財(cái)政收入中，中央政府可以支出７５％以上；
但是大躍進(jìn)期間，中央能支配的分額驟滅至５０％左右。與此同時，地方支配的財(cái)力由不到２５％升到５０％。但中央政府縮減對經(jīng)濟(jì)的直接干預(yù)并不意味國家干預(yù)的減少。如果我們采用財(cái)政收入占國民收入的比率作為衡量國家經(jīng)濟(jì)、社會生活的指針，就會發(fā)現(xiàn)，大躍進(jìn)期間國家干預(yù)實(shí)際大大加強(qiáng)了。第一個五年計(jì)劃期間，財(cái)政收入占國民收入的比率平均為３２.７％，而五八年這個比率上升到３９.９％，五九年再上升到４７.３％，六零年更達(dá)到空前絕后的５３％。[8]在中央干預(yù)減少的同時，國家干預(yù)度大大加強(qiáng)了。這只能說明，地方政府的自主權(quán)一旦擴(kuò)大，它們會更廣泛、更深入地干預(yù)自己轄區(qū)的經(jīng)濟(jì)，以獲取更大的屬于自己支配的財(cái)力。

　　在權(quán)力下放的氣氛下，僅僅擴(kuò)大地方的財(cái)政收支權(quán)已滿足不了它們的口味。財(cái)政收支畢竟要經(jīng)過預(yù)算?算等程序，要接受上級監(jiān)控。對地方政府和企業(yè)來說，上級監(jiān)控當(dāng)然是越少越好。于是我們發(fā)現(xiàn)，預(yù)算外資金在大躍進(jìn)期間第一次迅速膨脹起來。所謂預(yù)算外資金是不納入國家預(yù)算，由各地區(qū)、各部門、各企業(yè)事業(yè)單位自提自收，自行支配的財(cái)政資金。建國初期，預(yù)算外資金數(shù)量很小，項(xiàng)目也不多。一九五二年，預(yù)算外資金第一次列入統(tǒng)計(jì)時，它只相當(dāng)于當(dāng)年國家預(yù)算的７.８％。第一個五年計(jì)劃期間，預(yù)算外資金平均為預(yù)算內(nèi)資金的６.５％。在大躍進(jìn)的前一年，一九五七年，預(yù)算外資金的總額僅為２６.３３億元。但五八年，預(yù)算外資金翻了一番，增至５５.９９億元。五九年再增至９６.５５億元，幾乎又是一番。六零年高達(dá)１１１.７８億元。短短三年間，預(yù)算外資金的數(shù)額幾乎漲了五倍，它相當(dāng)于預(yù)算收入的比例也由五七年的８.５％增至２０.６％。[9]

　　地方手里的錢多起來以后，就急不可待地?cái)U(kuò)大基本建設(shè)規(guī)模。一時間，計(jì)劃外項(xiàng)目遍地開花。連貧困省份也不甘落后。例如，甘肅省在五八年的頭六個月間投資興建了二十二萬四千五百個新工廠。[10]就全國而言，五八年的基建投資達(dá)267億元，比五七年增加了９７％，幾乎相當(dāng)于整個“一五”期間基建投資的一半。[11]　基建膨脹導(dǎo)致了宏觀失衡，宏觀失調(diào)迫使中央花更多的錢去補(bǔ)窟窿。結(jié)果是巨額赤字。從五八年到六一年連續(xù)四年入不敷出，總共造成１４８億元的財(cái)政赤字。[12]

　　大躍進(jìn)的失敗表明國家財(cái)政入的大小本身并不能顯示國家作為一個整體對經(jīng)濟(jì)干預(yù)能力的強(qiáng)弱。國家財(cái)政是中央和地方各級政府從社會汲取的財(cái)力的總和。當(dāng)?shù)胤秸�府控制�?cái)政入的相當(dāng)大一部份，且用這些資金來追求自身利益時，國家財(cái)政總收入的增加很可能不但無助于增強(qiáng)國家作為一個整體干預(yù)經(jīng)濟(jì)、實(shí)現(xiàn)中央?策者制定的政策目標(biāo)的能力，反倒有損于這種能力。

　　不過，五八年權(quán)力下放持續(xù)的時間畢竟不算太長。當(dāng)中央發(fā)現(xiàn)繼續(xù)沿這條思路走下去會帶來災(zāi)難性的后果時，它仍有可能將下放的權(quán)力收回來。[13]

　　一九六一年后，中國恢覆了對國民經(jīng)濟(jì)的集中統(tǒng)一管理。前幾年下放的生產(chǎn)、基建、勞動、收購、財(cái)務(wù)等管理權(quán)限統(tǒng)統(tǒng)又收回到中央手中。收權(quán)種種措施中，集中財(cái)權(quán)最為關(guān)鍵。中央先后頒布了“銀行六條”和“財(cái)政六條”�！半p六條”的實(shí)施有效地改變了財(cái)政分散，制度不嚴(yán)，管理松弛的現(xiàn)象。這些措施很快見了成效。在六一年至六五年五年間，預(yù)算收入占國民收入的比例降低到了五七年的水平（約３４％）。同時，中央財(cái)政收入占整個財(cái)政收入的比例回升到６０％（回到“一五”時期的水平已不太可能）。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　隨后，中央又采取嚴(yán)厲措施全面整頓預(yù)算外資金。預(yù)算外資金的總額和其相當(dāng)預(yù)算內(nèi)收入的比例很快雙雙跌落。到一九六五年時，預(yù)算外資金相當(dāng)于預(yù)算內(nèi)收入比例已由六零年的２０.６％降為１６％。[14]重新集中財(cái)權(quán)使中央能在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)壓縮基建、調(diào)整國民經(jīng)濟(jì)各種比例關(guān)系，消除財(cái)政赤字等宏觀目標(biāo)。到一九六五年，國民經(jīng)濟(jì)已全面好轉(zhuǎn)。如財(cái)力仍然分散在各級地方政府手里，這么快渡過由天災(zāi)人禍引起的極度經(jīng)濟(jì)困難時期是難以想象的。

　　但對毛澤東來說，收權(quán)僅僅是擺脫暫時困難的權(quán)宜之計(jì)。一旦經(jīng)濟(jì)好轉(zhuǎn)，他?心再一次打碎蘇式的中央計(jì)劃體制。六六年三月，毛澤東在杭州政治局會議上提出“虛君共和”的口號。在他看來，中央政府只應(yīng)是個象征性的“虛君”，經(jīng)濟(jì)實(shí)權(quán)仍應(yīng)分散到各地區(qū)去。他批評中央部門收權(quán)收得過了頭，指示凡是收回了的權(quán)力都要還給地方。用他的話說就是“連人帶馬全出去�！盵15]

　　幾個月后開始的文化大革命導(dǎo)致了天下大亂。從一九六六年下半年起到一九六八年底，從中央到基層，各級政權(quán)基本上都處于癱瘓狀態(tài)。毛澤東個人雖擁有至高無上的權(quán)威，國家指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)活動的能力?幾乎等于零。六七年的計(jì)劃訂出但無法傳達(dá)到基層；
六八年干脆就沒有計(jì)劃。國家財(cái)政收入從六六年的５５９億元降到六七年的４１９億元。六八年更跌至361億元，比十年前的水平還低。

　　七十年代初，形勢剛剛穩(wěn)定下來，毛澤東再一次發(fā)起了分權(quán)運(yùn)動。這次，他要求所有“適合”地方管理的企業(yè)統(tǒng)統(tǒng)將管理權(quán)下放到地方。連鞍鋼、大慶油田、長春第一汽車制造廠，開灤煤礦、吉林石油化工公司這些巨型企業(yè)也不例外。[16]與此同時，財(cái)政收支權(quán)也再次下放。

　　權(quán)力下放的目的是激發(fā)地方的積極性。但中央很快發(fā)現(xiàn)，這樣激發(fā)出來的地方積極性主要表現(xiàn)在追逐狹隘地方利益上。象大躍進(jìn)期間一樣，地方政府有錢后第一件事就是投資固定資產(chǎn)。基建計(jì)劃因此一而再，再而三地被突破。由于缺乏有效的中央宏觀調(diào)控，分權(quán)體制帶來的是盲目建設(shè)、重復(fù)建設(shè)�；�建膨脹引發(fā)職工人數(shù)劇增；
職工人數(shù)劇增，導(dǎo)致工資總額暴漲。本來計(jì)劃規(guī)定七零年至七一年國營企業(yè)招工三百零六萬，而實(shí)際招工人數(shù)是九百八十三萬。六百多萬多招的工人給國家財(cái)政增添了巨大的包袱，也給市場供應(yīng)增添了巨大的壓力。[17]

　　面對由權(quán)力下放引起的種種問題，周恩來等溫和派領(lǐng)導(dǎo)人曾試圖重建中央對工業(yè)管理和預(yù)算資金控制。但他們的努力受到了“四人幫”的干撓。[18]毛澤東有時能起到制止“四人幫”過激行為的作用，但總的說來，他的屁股是坐在“四人幫”那一邊的。由于毛澤東堅(jiān)持各地盡量建成獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)體系，總的說來，地方政府的財(cái)政收支權(quán)在七十年代前半期比六十年代要大得多。

　　地方政府的一個財(cái)源是所謂“五小工業(yè)”（小鋼鐵、小機(jī)械、小化肥、小煤?、小水泥）。一九七零年，中央?定在隨后五年內(nèi)安排８０億元專項(xiàng)資金，由省、市、自治區(qū)掌握使用，重點(diǎn)扶持“五小”工業(yè)發(fā)展。新建的縣辦“五小”企業(yè)，在二、三年內(nèi)所得的利潤，６０％留給縣，作為發(fā)展“五小”企業(yè)的資金。既使虧損，地方政府也不會因辦“五小”企業(yè)而吃虧，因?yàn)榻?jīng)省、市、自治區(qū)批準(zhǔn)，可以由財(cái)政給予虧損企業(yè)補(bǔ)貼，或在一定時期內(nèi)給予減免稅照顧。[19]

　　預(yù)算外資金在七十年代初也開始再度膨脹。七零年至七六年間，預(yù)算收入只增加了１７.１％，但預(yù)算外資金增加了１７２.８％。七零年，預(yù)算外資金只相當(dāng)于預(yù)算內(nèi)資金的１５.２％；
七六年，這個比率已上升到３５.５％。[20]隨?中央對財(cái)力控制權(quán)的削弱，不少地方政府對完成國家調(diào)撥指針的態(tài)度也消極起來。更有甚者拒絕按國家調(diào)撥價(jià)將本地物資賣給外地。[21]

　　文革時期堪稱是極權(quán)主義登峰造極的年代。社會生活的每個方面都受到國家的干涉。但是極權(quán)統(tǒng)治賴以存在的地方各級政府同時也是削弱國家管理經(jīng)濟(jì)能力的主要因素。統(tǒng)治方式的嚴(yán)酷并不能保證國家如愿以償?shù)貙?shí)現(xiàn)它自己制定的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。當(dāng)毛澤東于七六年離開人世時，中國經(jīng)濟(jì)已在相當(dāng)程度上分裂成一批各自為政、自成門戶的封閉體系。[22]

　　毛澤東的權(quán)力下放不僅喚醒了地方政府的自我利益意識，也擴(kuò)大了地方政府的財(cái)力。自我意識加上獨(dú)立了財(cái)源使地方政府有可能變成?在的離心力量。毛澤東留下的政治遺產(chǎn)中因此既包括極權(quán)主義的統(tǒng)治方式，也包括一個裂痕重重的政治經(jīng)濟(jì)體制。

　　在毛澤東的有生之年，外在的離心傾向受到了他極權(quán)主義統(tǒng)治方式的鉗制。盡管他偏好分權(quán)式的經(jīng)濟(jì)管理，但他從未須臾放松統(tǒng)一集中的政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。七十年代初，大多數(shù)省級領(lǐng)導(dǎo)剛剛恢覆職位，文革早期對他們的沖擊記憶猶新，他們必須戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢，如履薄冰，以防稍有不慎又被打入十八層地獄。在這種情?下，誰還敢搞什么“地方主義”呢？因此，離心傾向在省一級顯得很弱。[23]地縣以下，情?就不一樣了。地縣領(lǐng)導(dǎo)不必直接與兇神惡煞的“四人幫”打交道，他們的頂頭上司----省級領(lǐng)導(dǎo)----用鄧小平的話來說十分“軟、懶、散”。中央不是號召自力更生、自給自足嗎？地縣領(lǐng)導(dǎo)正好可以鉆這個空子。各自為政、自成門戶的“獨(dú)立王國”因此便顯得名正言順起來。[24]

　　另外毛澤東晚年時，財(cái)權(quán)雖下放了不少，中央手里仍集中?較大的財(cái)力。七十年代初，財(cái)政收入的８０％是地方政府收上來的，但它們支出只占整個財(cái)政支出的４５％。這個比例雖然比六十年代初重新集權(quán)時期要高一些，但仍低于大躍進(jìn)時期的水平。更重要的是，中央－地方的分成比例一年一變，使中央有較大的靈活性。事實(shí)上，從七零年到七六年，財(cái)政體制幾乎每年都在變。七六年運(yùn)行的體制與六十年代初的體制已相去無幾了。[25]

　　鄧小平的“放權(quán)讓利”[26]

　　自毛澤東離開人世間后，中國的經(jīng)濟(jì)體制發(fā)生了很多重大變化。說到底，鄧小平領(lǐng)導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)改革可以用四個字概括其基本思路，這就是“放權(quán)讓利”。[27]財(cái)政體制是鄧小平全面改革的突破口。[28]很多人認(rèn)為，，八零年以后實(shí)行的“分灶吃飯”體制是鄧小平領(lǐng)導(dǎo)下的改革派中央主動向地方讓步的產(chǎn)物，其目的是縮小國家干預(yù)面、擴(kuò)大市場機(jī)制的調(diào)節(jié)作用。這當(dāng)然并沒有什么大錯。的確，毛澤東的分權(quán)與鄧小平的分權(quán)目的很不一樣。對毛澤東而言，分權(quán)是為了替代斯大林式中央計(jì)劃體制和市場機(jī)制，而鄧小平認(rèn)為分權(quán)是從統(tǒng)制經(jīng)濟(jì)過渡到市場經(jīng)濟(jì)的必由之路。但是，我們必須看到，鄧小平之所以在八零年?定放權(quán)除上述原因外，還有別的原因。事實(shí)上，改革派的中央在八零年除放權(quán)之外幾乎別無選擇。

　　七八年十二月，中共召開了著名的十一?三中全會。全會?定解?毛澤東時代遺留下來的大量問題。它?定大幅度提高農(nóng)副產(chǎn)品收購價(jià)格，減免一部分農(nóng)業(yè)稅收，大量進(jìn)口?食，使農(nóng)村得以休養(yǎng)生息。它?定在城鎮(zhèn)為下鄉(xiāng)知青安排工作，提高職工工資級別，恢覆獎金制度，大批興建職工住宅，以求得政治上的安定團(tuán)結(jié)。

　　歸還歷史舊帳當(dāng)然大得人心，但給國家財(cái)政帶來了沉重負(fù)擔(dān)。七九年和八零年，中國連續(xù)兩年出現(xiàn)巨額財(cái)政赤字。兩年合計(jì)３４８億元，比五零年到七八年二十九年間赤字的總和（２４８億元）還要多１００億元。[29]不難想象，改革派中央面對這種天文數(shù)字般的財(cái)政負(fù)擔(dān)會承受多么大的壓力。

　　怎樣消除赤字呢？一個簡單的方法是多印鈔票，把赤字轉(zhuǎn)嫁給老百姓。這兩年，銀行增發(fā)了１３０億的票子，使貨幣流通量接近要引起危機(jī)的臨界點(diǎn)。這個方法顯然風(fēng)險(xiǎn)太大。如果改革伊始出現(xiàn)物價(jià)暴漲，并由此造成人民不滿，那么改革只有無疾而終了。說到底，消除赤字只有三種方法，一是增加收入，二是縮減開支，三是雙管齊下。但貫徹任何一種方法都不是容易的事情。

　　本章開始時就指出了中國財(cái)政稅收制度不同于別國的特點(diǎn)。與資本主義國家不同，在中國，國營企業(yè)是主要納稅人；
與其它社會主義國家不同，中國大量的國營企業(yè)歸屬地方政府管理，地方政府對所轄企業(yè)實(shí)際上擁有某種產(chǎn)權(quán)。[30]這種產(chǎn)權(quán)使地方政府與所轄企業(yè)的利益息息相關(guān)。中央每從地方抽走一分收入，地方政府就會感到自己的錢袋癟了一分。中央如?定縮減開支，每個地方政府都希望屬于自己的那一份得以保留，要砍先砍別人的。因此，不論是增加收入還是縮減支出，中央都必須與地方協(xié)商。毛澤東時代已造成了財(cái)力分散，此時如中央想籍重新集權(quán)的手段來增加自己的收入，一定會遭到地方政府的強(qiáng)烈反感。而改革派的中央最需要的正是各級地方政府的支持。如改革剛開張便與各路諸侯打一場遭遇戰(zhàn)，這無異于政治上的自殺。正是在這種背負(fù)龐大赤字，增收也不是、減支也不是的情?下，中央?定實(shí)行“分灶吃飯”的財(cái)政體制�！胺衷畛燥垺睂χ醒雭碚f有兩點(diǎn)長處：一是讓地方政府承擔(dān)更多的財(cái)政開支，二是保證中央收入至少不低于現(xiàn)有水平�！胺衷畛燥垺蓖瑫r給予地方政府前所未有的機(jī)動性，使地方政府也樂于接受�？傊�，在當(dāng)時情況下，“分灶吃飯”是阻力最小的政治解決方式。[31]中央希望“分灶吃飯”能激發(fā)地方積極性。隨著財(cái)政總收入的擴(kuò)大，也許中央收入部分也會相應(yīng)擴(kuò)大，赤字問題不就迎刃而解了嗎？

　　以上分析表明，八零年財(cái)政體制改革實(shí)際上是中央被迫向地方妥協(xié)的結(jié)果。換句話說，改革派中央純綷出于經(jīng)濟(jì)理性主動向地方讓利的解釋是不正確的。這次放權(quán)讓利表明中央已無力用重新集權(quán)的形式獲取更多的收入，它所能做的只是寄希望進(jìn)一步分權(quán)能使中央收入隨地方收入同步增長。[32]

　　關(guān)于八零年財(cái)政體制改革的具體內(nèi)容已有項(xiàng)研究談到，這里不再贅述。[33]既然前面我們已斷言八零年的放權(quán)讓利是中國國家能力衰退的產(chǎn)物，下面討論的重點(diǎn)是這次財(cái)政分權(quán)反過來對國家能力有沒有影響？有什么影響？

　　首先，必須承認(rèn)“放權(quán)讓利”對調(diào)動企業(yè)和地方政府的積極性，發(fā)揮企業(yè)和地方政府的創(chuàng)造性是完全必要的。中國的改革能取得舉世矚目的成就，“放權(quán)讓利”功不可沒。但凡事皆有度，在度以內(nèi)可以成好事的，一到度以外就可能變成壞事了�，F(xiàn)在的問題是，“放權(quán)讓利”是否過了度?

　　今后的改革還能不能繼續(xù)沿著“放權(quán)讓利”的思路走下去?

　　為了回答這兩個問題，讓我們首先看看在過去十多年里，第一章列舉的五個衡量國家能力等式中各項(xiàng)變量(國民收入，預(yù)算內(nèi)收入，預(yù)算外收入，中央財(cái)政收入)發(fā)生了甚么樣的變化。

　　國民收入可以用國民生產(chǎn)總值(GNP)來表達(dá)。自改革以來，中國國民生產(chǎn)總值增長速度在全世界是數(shù)一數(shù)二的。在一九七九年至一九九一年間，年增長率達(dá)8.7%之高。預(yù)算內(nèi)收入同時也增長?淇臁５?兜陀詮?襠??苤檔腦齔に俁�。紦溷财�?杖胗牘?襠??苤檔腦齔さ?鑰梢越沂菊??普?杖胗牘?襠??苤翟齔さ牟煌?叫浴８母鏌鄖埃?普?杖朐齔さ?災(zāi)蕩笥詰ノ?；
但在一九七九至一九八五年間，財(cái)政收入(不含這債務(wù)收入)增長彈性值下降至0.736，小于單位1，屬于低彈性范圍；
在一九八六至一九九一年間，這一彈性值又降至0.429，即國民生產(chǎn)總值每增長1%，政府財(cái)政收入只增長0.429%。

　　在此期間，預(yù)算外資金則急劇膨漲。在一九七九至一九九一年十三年間，預(yù)算外資金年增長率達(dá)19.2%，比預(yù)算內(nèi)收入的增長速度快十幾個百分點(diǎn)。一九八八年以后，預(yù)算外資金收入的規(guī)模已幾乎與預(yù)算內(nèi)資金的規(guī)模并駕齊驅(qū)。在相當(dāng)一部分省，市，預(yù)算外收入(或支出)已超過了預(yù)算內(nèi)收入(或支出)。無怪乎不少人把預(yù)算外資金稱作中國的“第二預(yù)算”。一個國家卻有兩個規(guī)模旗鼓相當(dāng)?shù)念A(yù)算，也算得上一件咄咄怪事。

　　就中央財(cái)政收入而言，其絕對值仍是上升的，但其增長速度卻遠(yuǎn)不如地方政府財(cái)政收入的增長速度。例如，在一九八零年至一九八六年期間，地方財(cái)政收入平均每年增長8.3%，比中央財(cái)政收入的增長速度高出2.8%。

　　把國民收入，預(yù)算內(nèi)收入，預(yù)算外收入，中央財(cái)政收入這四個變量的歷年數(shù)據(jù)代入第一章討論過的五個等式，我們便得到了表一展示的結(jié)果。

　　表4.1 國家汲取能力在一九五二至一九八九年間得變化

　　需要說明的是，為了便于與改革之前時期比較，計(jì)算表一時，國民收入是指中統(tǒng)計(jì)口徑中的“國民收入”，而不是國際上通用的“國民生產(chǎn)總值”。因?yàn)?中國統(tǒng)計(jì)年鑒>沒有給出一九七八年以前的國民生產(chǎn)總值。中國口徑的國民收入只計(jì)算物質(zhì)生產(chǎn)部門的勞動成果，而國民生產(chǎn)總值除物質(zhì)生產(chǎn)部門的勞動成果外，還計(jì)算非物質(zhì)生產(chǎn)部門的勞動成果。所以，前者要比后者小許多。這樣一來，如果我們用國民生產(chǎn)總值作為式(I), (II)和(V)的分母，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　則所得的比值會比表4.1顯示的比 值要低一些。

　　欄(I)表明，政府財(cái)政收入占國民收入的比重已急劇下降。如采用國民生產(chǎn)總值作式(I)的分母，中國政府財(cái)政收入(包括中央政府和地方政府) 占國民生產(chǎn)總值的比重已從一九七八年的31.2%下降到一九九二年的14.2%，跌了一半以上。如果現(xiàn)行財(cái)政管理體制不變的話，預(yù)計(jì)中國政府財(cái)政收入占國民生產(chǎn)總值的比重將在二零 零零年跌至10%以下。

　　(II)最有意思。它表明，在放權(quán)讓利的給改革過程中，由各級政府及其所屬企業(yè)掌握的資金(預(yù)算內(nèi)加預(yù)算外收入)占國民收入的比重不僅沒有縮小，反而擴(kuò)大了。不過，雖然預(yù)算內(nèi)外資金在理論上都屬于“國家所有”，它們的使用并不一定服從一個統(tǒng)一的國家意志；
相反，地方政府和企業(yè)常常用它們掌握的預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外資金追求與全局利益相反的特殊利益。在這種情況下，將每分每鋰以國家名義計(jì)帳的收入都當(dāng)作國家汲取能力的表現(xiàn)顯然是不正確的。

欄(III),(IV)和(V)從不同的角度揭示了同一個事實(shí): 中國中央政府能控制的財(cái)力在比重上是越來越小了。中央財(cái)政收入占整個財(cái)政收入的比重在五十年代曾高達(dá)70%至80%，六十年代仍占６０％以上，而在八十年代已降到50%左右。一九九二年只有38.6%．在西方資本主義國家，中央收入很少低于財(cái)政總收入的５０％。以聯(lián)邦制的美國為例，聯(lián)邦政府的稅收占總稅收入的５７％，州及州以下政府的稅收加起來不過總稅收的４３％。[34] 如果我們按中國財(cái)政學(xué)教科書的定義，把預(yù)算外資金也計(jì)入財(cái)政收入的話，中央財(cái)政收入的比重則顯得更小，只占整個財(cái)政收入(預(yù)算內(nèi)加預(yù)算外收入的總合)的四分之一左右。如果我們進(jìn)而按國際通例計(jì)算中國中央政府財(cái)政收入占國民生產(chǎn)總值的比重的話，則其結(jié)果比式(V)給出的結(jié)果還要 令人咋舌:這個比重已由1980年的15%左右跌至目前的5%左右。這個比重在當(dāng)今世界各國中，也許是最低的．發(fā)達(dá)國家中央財(cái)政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重一般在25%以上．發(fā)展中國家的比重也在15%至25%之間．人口超過五千萬的大國中，沒有一個國家的這項(xiàng)比重低于10%，多數(shù)超過15% (見下一章的討論)。無怪乎鼓吹市場經(jīng)濟(jì)最賣力的世界銀行也在一份報(bào)告中驚呼：“世界上很少有國家的財(cái)政支出比中國的 更為分散�！盵35]

　　[1] .Margaret Levi,Of Rule and Revenue (Berkeley: University of California Press, 1988 ), pp.2-3.

　　[2] .同上，pp.32-33.

　　[3] .Carl Riskin, China`s Political Economy: The Quest for Development Since 1949 (Oxford: OxfordUniversity Press,1988), pp.71-72.

　　[4] .Liu Suinian and Wu Qungan, China`sSocialist Economy: An Outline History (1949- 1984)(Beijing:Beijing Review,1986),pp.174-175.

　　[5] .Nicholas R. Lardy, Economic Growth andDistribution in China ( Cambridge: CambridgeUniversity Press,1978), pp.40-41.

　　[6] .同上，pp.88-89.

　　[7] .Riskin, China`s Political Economy, Chapter 9.

　　[8] .柳隨年、吳群敢《中華人民共和國經(jīng)??泛喢鶻壇獺罰?本?焊叩冉逃?靄嬪紓?保梗福改輳?撘話慫摹?

　　[9] .國家統(tǒng)計(jì)局《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》，北京：中國統(tǒng)計(jì)出版社，１９９０年， 頁二四三。

　　[10] .Liu and Wu, China`s Socialist Economy,p.231.

　　[11] .同上，p.239.

　　[12] .這里我用的定義是接近國際通用的定義，其中預(yù)算收入中減去了國內(nèi)外債務(wù)收入，預(yù)算支出中減去了償還內(nèi)外債的支出。See World Bank, China:revenue Mobilization and Tax Policy, pp.9-10.

　　[13] .Don Van Atta, “The USSR as A ‘Weak State’:Agrarian Origins of Resistance to Perestroika.”World Politics, vol.XLII, no.1(October 1989), p.149.

　　[14] .Zhao Dexing, Zhonghua renmin gongheguo jingjishi: 1949-1966( Zhengzhou: Henan renmin chubanshe,1989), pp.680-694. 趙德?《中華人民共和國經(jīng)??罰海保梗矗梗?保梗叮丁罰??州：河南人民出版社，１９８９年，頁六 八零至六九四頁。

　　[15] . Zhao Dexing, Zhonghua renmin gongheguojingjishi: 1967-1984( Zhengzhou: Henan renminchubanshe,1989), pp.42-43. 趙德?《中華人民共和國經(jīng)??罰海保梗叮罰?保梗福礎(chǔ)罰??州：河南人民出版社，１９８９年，頁四十 二至四十三頁。

　　[16] . Liu and Wu, China Socialist Economy, p.364.

　　[17] . 同上，p.374.

　　[18] . 同上，pp.380-381.

　　[19] . 左春臺、宋新中主編《中國社會主義財(cái)政簡史》，北京：中國財(cái)政經(jīng)??靄嬪紓?保梗福改輳?撊?吡??

　　[20] .《中國統(tǒng)計(jì)年鑒１９９０年》，頁二四二。

　　[21] .Zhao Dexing, Zhonghua renmin gongheguojingjishi: 1967-1984( Zhengzhou: Henan renminchubanshe,1989), pp.60-62. 趙德?《中華人民共和國經(jīng)??罰海保梗叮罰?保梗福礎(chǔ)罰??州：河南人民出版社，１９８９年，頁六十 至六十二頁。

　　[22] .Thomas P. Lyons, Economic Integration andPlanning in Maoist China (New York: ColumbiaUniversity Press,1987), pp.213-218. 　　

　　[23] .Lardy, Economic Growth and Distribution in China.

　　[24] .Riskin, China`s Political Economy,pp.213-218.

　　[25] .財(cái)政部綜合司，《中華人民共和國財(cái)政史料》，第一輯，北京：中國財(cái)政經(jīng)??靄嬪紓?保梗福材輳?撌?鬧潦?擰?

　　[26] .關(guān)於“國家內(nèi)卷化”這個概念，見Prasenjit Duara,“StateInvolution: A Study of Local Finances in NorthChina,1911-1935", Comparative Study of Society and History, (1987), pp.132-161.

　　[27] .Li Xianglu, “Weishemo shuo fenquan rangligaige shi zhengque de,”Zhishi fenzi, (Fall 1990).李湘魯，“為什麼說分權(quán)讓利改革方針是正確 的”，《知識分子》，１９９０年秋季號。

　　[28] .Zuo Chuntai and Song Xinzhong, Zhongguoshehui zhuyi caizheng jianshi, p.453.左春臺、宋新中主編《中國社會主義財(cái)政簡史》，頁四五三。

　　[29]. 同上，頁四三一至四五二。

　　[30] .David Granick, Chinese State Enterprises:A Regional Property Rights Analysis (Chicago: The University of Chicago Press, 1990).

　　[31] .Susan L. Shirk, “Playing to theProvinces:Deng Xiaoping`s Political Strategy ofEconomic Reform."Paper presented at the Annualmeeting of the APSA 1990.

　　[32] .事?上，１９８０年的權(quán)力下放本?硎且雜芍醒肷鮮諗?shù)千家椿e行蛧鵂I企業(yè)為條件的。但是由於地方的反對，這個條件?奈綽鋵?。還應(yīng)注意到，鄧小平在他第二次被整肅前（１９７６年），曾決定重新集中財(cái)權(quán)。見Allen S. Whiting,“Domestic Politics and Foreign Trade in thePRC,1971-1976,"(Ann Arbor: Michigan papers in Chinese Studies,no.39, 1979).

　　[33] . Michel Oksenber and James Tong, “The Evolution of Central- Provincial Fiscal Relations in China, 1953-1983: The Formal System,"unpublished paper, February 1987; Shirk, "Playingto the Provinces."

　　[34] . World Bank, China: Revenue Mobilization and Tax Policy, p.80

　　[35] .同上，p.76-80.

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