南方周末：從稅費負擔(dān)到土地糾紛：農(nóng)民維權(quán)重心出現(xiàn)重大變化——專訪中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所于建嶸研究員

　　52歲的劉正有是一位來自四川自貢的失地農(nóng)民，1998年作為維權(quán)代表的他來到北京后就再也沒有回去。他自制的名片上寫著：自貢市失地農(nóng)民維權(quán)代表。名片背面介紹了“自貢圈地”案的來龍去脈(本報曾于2004年7月15日進行過報道)。

　　1992年自貢市以建設(shè)高新技術(shù)開發(fā)區(qū)為名，在未征求農(nóng)民意見和未經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)的情況下，征用農(nóng)民土地1.5萬畝，造成3萬農(nóng)民失地失業(yè)。如今這些農(nóng)民居于條件簡陋的安置房中，對“極不合理的補償”感到嚴(yán)重不滿。

　　6年間，劉正有在京城顛沛流離，他居京的目的只有一個：代表失地農(nóng)民討取公道。

　　劉正有現(xiàn)在的角色有點像11年前四川仁壽縣的張德安。當(dāng)年同樣是維權(quán)代表的張德安，通過寫“大字報”等形式來宣傳中央的政策，組織農(nóng)民抵制違反國家規(guī)定的不合理的農(nóng)民負擔(dān)。

　　然而，在近幾年里，張德安們已難覓蹤影，而劉正有們在上訪路上還可時時看到。如今，曾經(jīng)此起彼伏的減負活動已鮮見于農(nóng)村，取而代之的是更顯復(fù)雜的土地維權(quán)。

　　一份最新的中國社會科學(xué)院的調(diào)查顯示：從過重的農(nóng)民負擔(dān)到事關(guān)生存的土地問題，中國農(nóng)民維權(quán)的重心已經(jīng)出現(xiàn)重大變化。這一調(diào)查的主持者、社科院研究員于建嶸向記者表示，農(nóng)村土地糾紛正在成為影響當(dāng)前農(nóng)村社會穩(wěn)定和發(fā)展的首要問題。

　　一、新焦點的特征

　　去年8月到今年6月，中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所有關(guān)課題組完成了一項對當(dāng)前中國農(nóng)村社會形勢的專題研究，其結(jié)果證實中國農(nóng)民維權(quán)重心正在發(fā)生改變。

　　調(diào)查數(shù)據(jù)來源于多方。首先是通過對中央某媒體觀眾電話聲訊長達半年的記錄，研究者發(fā)現(xiàn)，在6萬次(條)的信息中，“三農(nóng)”問題居于首位，而其中所涉土地糾紛又為“三農(nóng)”之首。曾經(jīng)長期成為農(nóng)村最大問題的費稅矛盾則退居其后，僅占反映問題的1.9％。

　　來自于其他領(lǐng)域的調(diào)查結(jié)果也在不斷證實這一問題：中央某媒體的兩萬封觀眾來信、720名進京上訪農(nóng)民問卷調(diào)查、國土資源部等國家各大部委的專項調(diào)研數(shù)據(jù)。課題組同時收集了2004年以來130多起農(nóng)村群體性突發(fā)事件，結(jié)果表明，其中87起是因土地引發(fā)的沖突。

　　有關(guān)部門提供的權(quán)威數(shù)字還顯示，今年上半年，全國共發(fā)現(xiàn)土地違法行為4.69萬件，土地案例正在各省市反復(fù)上升。

　　經(jīng)過嚴(yán)密分析，課題主持者于建嶸斷言：自2002年后，“土地糾紛”已經(jīng)上升成為農(nóng)民維權(quán)的最大焦點問題。

　　他進一步告訴記者，土地糾紛中反映最多的是非法、強行征用土地和土地補償過低或被侵吞問題。在一次隨機抽取的837封上訪信中，這兩類問題分別占到33％和23％。

　　調(diào)查表明，從稅費到土地——農(nóng)民維權(quán)議題的轉(zhuǎn)變背后隱藏著一些鮮明的特征變化。

　　“稅費時期”控告方多為村民個體或群體，其目標(biāo)對象是鄉(xiāng)村一級。而“土地時期”，雖然村民聯(lián)名仍是主要形式，但村級組織已經(jīng)成為重要控告方。于建嶸分析認為，這主要是由于在強行非法征地的爭議中，村級組織常常與農(nóng)民的利益是一致的，因此在農(nóng)民的壓力下有可能成為維權(quán)主體。

　　從一些實際發(fā)生的土地糾紛來看，農(nóng)民男女老少廣泛參與的情況比較普遍。失地農(nóng)民劉正有說，土地問題不是一代人的問題，它關(guān)系到這個家庭的世世代代，所以需要全家老少都參與其中。而在減負維權(quán)中主要以農(nóng)民精英為主。

　　從被告方來看，土地糾紛中市縣成為被告的比例在增高，而以往稅費爭議的被告方主要集中在鄉(xiāng)、村兩級政府。更為顯著的是，土地糾紛中越來越多的房地產(chǎn)公司和開發(fā)區(qū)成為被告方。

　　在這場由稅費到土地的矛盾變遷當(dāng)中，沖突的發(fā)生區(qū)域也在悄然轉(zhuǎn)移。與稅費爭端主要集中在中部農(nóng)業(yè)省份不同，土地糾紛多發(fā)于沿海較發(fā)達地區(qū)。于建嶸分析認為，“東部經(jīng)濟發(fā)達，其土地自然比中部更值錢，可以馬上賣地賺錢啊，這就導(dǎo)致有關(guān)部門總是更快地控制土地的流轉(zhuǎn)。”

　　維權(quán)的語言也在發(fā)生本質(zhì)變化。稅費減負因有明確的中央政策支持，因而口號或呼吁多為“落實中央文件／政策，減輕農(nóng)民負擔(dān)”。土地問題因與農(nóng)民生死攸關(guān)，所以語言就更為直接，如：沒有土地，我們何以生存？

　　土地維權(quán)過程中獲得了更多外力的介入。失地或受損農(nóng)民開始熟練地通過各種渠道求助于社會，一些知識精英主要是法律人士也深入其中。統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，在有關(guān)土地問題的837封上訪信中，49封是由律師或其他法律人才撰寫的。

　　二、矛盾變遷的背后

　　十多年以來，中國農(nóng)民的維權(quán)活動與經(jīng)濟和社會的發(fā)展如影隨形。其中最具全局性的便是稅費問題和土地問題。事實表明，從1992年以來的10年間，曾經(jīng)痛徹中國農(nóng)村的農(nóng)民負擔(dān)問題正在得以消弭，而土地問題卻成為2002年以來中國農(nóng)村最具緊迫感的問題。

　　到底是什么原因?qū)е铝藦摹岸愘M”到“土地”的矛盾變遷？

　　從1980年代中期以后，農(nóng)民的稅費負擔(dān)問題就已顯突出。時至1992年以后，國家實行“切塊包干、分灶吃飯”的財政體制，使縣鄉(xiāng)政府及其各部門從單一的國家利益體系中分化出來。于建嶸說，由于體制改革的滯后性，各級政府機構(gòu)臃腫，招聘和臨時編制人員過多，行政經(jīng)費入不敷出，所以當(dāng)縣鄉(xiāng)政府的財政收入處于巨大壓力時候，向農(nóng)民攤派加重農(nóng)民負擔(dān)就成為必然。

　　2001年后，隨著稅費改革的推行，農(nóng)民負擔(dān)開始逐步減輕，進而沖突出現(xiàn)緩和。但長期依靠稅費收入的地方財政更加陷入困境。

　　隨著城市化加劇，城市擴張的需要，土地成為地方財政收入的重要來源。2003年，中國人均GDP第一次超過了1000美元，開始進入快速城市化階段。

　　據(jù)統(tǒng)計，從1990年到2002年全國非農(nóng)建設(shè)占用耕地達4736萬畝。因這些非農(nóng)建設(shè)占地主要集中在城郊和人多地少的經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，這里一般人均耕地不足0.7畝，每占一畝耕地就會造成1.4人失去土地。據(jù)研究人員依此推算，13年來全國共有6630萬農(nóng)業(yè)人口失去了土地。

　　多數(shù)學(xué)者認為，要解決中國的“三農(nóng)”問題，就是要通過城市化轉(zhuǎn)移和減少農(nóng)民，實現(xiàn)農(nóng)民的非農(nóng)化。于建嶸則認為，從理論上來說，這種立足發(fā)達國家歷史經(jīng)驗基礎(chǔ)上的觀點有一定的合理性，但是，“中國的城市化是在城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)和農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)不明確的背景下發(fā)生的城市化”。

　　于建嶸分析，根據(jù)現(xiàn)行法律，雖然規(guī)定了農(nóng)村土地歸“農(nóng)民集體”所有，但卻沒有明確規(guī)定“農(nóng)民集體”作為土地所有權(quán)主體的構(gòu)成要素和運行原則；
沒有解決“農(nóng)民集體”與農(nóng)民個人的利益關(guān)系。而實踐中，農(nóng)村集體土地所有權(quán)的基本權(quán)能事實上由土地使用權(quán)所代替�！斑@種權(quán)能替換在很大程度上改變了土地所有權(quán)的法律地位，使土地所有權(quán)高度弱化、使用權(quán)對所有權(quán)的分割程度很高———實際上，‘農(nóng)民集體’只能是有限的土地所有權(quán)人，國家才是農(nóng)村土地的終極所有者�！�

　　在這一背景下，農(nóng)民既不能決定這地賣還是不賣，也不能決定賣給誰，更不能與買方談判價格。

　　三、維權(quán)的積極意義

　　于建嶸認為，土地問題在近兩年突然顯現(xiàn)，除了城市化加劇導(dǎo)致矛盾升溫外，另一個重要原因是，農(nóng)民受到新一屆政府“以人為本”執(zhí)政理念的鼓勵，敢于翻出積壓“舊賬”伸張權(quán)利。因此，土地問題的集中規(guī)模爆發(fā)從另一方面表明了社會的開放空氣以及百姓對政府信任的加深。

　　實際上，執(zhí)政者和專家學(xué)者們也一直在為解決農(nóng)民失地失業(yè)問題而進行思考。一些舉措正在出臺，如要求權(quán)力機關(guān)加強征地管理，嚴(yán)格控制征地規(guī)模，禁止濫征耕地，還有提高補償辦法，妥善安排失地農(nóng)民的生計問題等。

　　對此專題正在進行調(diào)研的于建嶸表示，首先要做的是明確農(nóng)民的土地所有權(quán)，要從法律上把農(nóng)民的土地還給農(nóng)民，然后才考慮用市場手段來解決農(nóng)地征用問題，探索建立農(nóng)地直接入市交易等制度。

　　春秋時期管仲就曾說過：地者，政之本也。返觀歷史，農(nóng)耕社會的土地制度一直對社會政治存在著深刻影響。而學(xué)界目前也常以拉美教訓(xùn)作為對中國的警示。拉美國家在經(jīng)濟發(fā)展過程中，城市化腳步非常之快，卻也漠視了農(nóng)民的土地權(quán)，其最終結(jié)果是導(dǎo)致大量農(nóng)民失去土地成為流民，加劇了社會嚴(yán)重的貧富分化，長期使國家陷入飄搖動蕩之中。

　　2003年1月，溫家寶總理在中央農(nóng)村工作會議上曾公開批評說，不少征用土地的項目不給農(nóng)民合理的補償，不妥善解決農(nóng)民的生計，造成農(nóng)民失地失業(yè)，這將危及農(nóng)村社會穩(wěn)定，危及整個社會的穩(wěn)定。

　　以土地維權(quán)為觀察點，于建嶸認為，近十年來中國農(nóng)民的維權(quán)活動確實與國家政治有著十分復(fù)雜的互動關(guān)系。新一屆政府的親民政策也在很大程度上鼓舞了維權(quán)者，中央政府獲得了維權(quán)農(nóng)民的信任。同樣，農(nóng)民維權(quán)活動實際也構(gòu)成了一種影響，使中央政府從政治高度來認識農(nóng)民的處境并修正相關(guān)政策。如稅費問題，隨著農(nóng)民維權(quán)的深入和升級，中央政府就先后于1985年、1990年、1993年和1996年就這一問題多次表態(tài)，對農(nóng)民負擔(dān)的認識從“消極因素”到“政治問題”再到“十分緊迫的政治任務(wù)”以至最終的“全部工作的重中之重”。

　　農(nóng)村問題學(xué)者郭正林分析認為，農(nóng)民以中央的權(quán)威作為基礎(chǔ)，試圖以中央的政策和國家的法律作為一種標(biāo)準(zhǔn)來衡量基層政府的行為。在這種情形下，農(nóng)民維權(quán)在某種程度上改變了基層政府的施政行為，使中央的意圖得到落實，使農(nóng)村的政治協(xié)商成為可能。從農(nóng)村現(xiàn)實的維權(quán)活動來看，其直接目標(biāo)是與中央不保持一致的一些基層政府。正如一位失地農(nóng)民所言，“中央的政策是好的，但下面不聽啊�！�

　　還有學(xué)者認為，維權(quán)的過程實際也改造了農(nóng)民自身，他們從以法維權(quán)中獲得了政治體驗，同時提升了農(nóng)民整體的政治訴求。但這些維權(quán)事件并不改變社會基本結(jié)構(gòu)，僅單純是農(nóng)民以法律和政策為依據(jù)來維護自身的合法權(quán)益。

　　于建嶸認為，農(nóng)民從前些年的“稅費爭議”到“土地維權(quán)”的轉(zhuǎn)變，說明了在調(diào)整農(nóng)村的利益關(guān)系上，我們還需要進一步從根本上來解決“三農(nóng)”問題。

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