摘要

　　本文既是對于農(nóng)民負擔(dān)問題的經(jīng)驗研究，也是對于這一問題的理論探索。本文首先就農(nóng)民負擔(dān)的相對合理性及特點做了相關(guān)探討，既而從分析鄉(xiāng)村中農(nóng)民、鄉(xiāng)村干部和政府的關(guān)系入手，分別就重工業(yè)化戰(zhàn)略、部門行為、政府管制、財政制度以及政治體制失范、數(shù)字腐敗、政府規(guī)模膨脹與農(nóng)民負擔(dān)的關(guān)系做了有關(guān)分析，并指出農(nóng)民負擔(dān)問題的實質(zhì)是對于農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利的侵犯。因此在尋求農(nóng)民負擔(dān)問題的對策時，作者就農(nóng)業(yè)稅制改革、地方債務(wù)問題、教育制度改革、土地產(chǎn)權(quán)制度改革以及轉(zhuǎn)換政府職能、合理配置各級政府財權(quán)與事權(quán)、建立廉價政府等對策的現(xiàn)實可行性問題做了相關(guān)分析，最后指出只有通過運用憲法和法律保護公民的財產(chǎn)權(quán)利才能從根本上解決農(nóng)民負擔(dān)問題。

　　關(guān)鍵詞：農(nóng)民負擔(dān)/政府/制度分析

　　一、問題的提出

　　經(jīng)濟現(xiàn)代化離不開農(nóng)民和農(nóng)業(yè)的貢獻。中國有9億多人口至今生活在農(nóng)村，直接靠農(nóng)業(yè)及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)獲取收入。對于中國經(jīng)濟而言，農(nóng)業(yè)是決定經(jīng)濟發(fā)展、社會安定、民族自立的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，困擾經(jīng)濟發(fā)展的三農(nóng)問題則是最具有根本性的問題，它決定了中國社會的政治、經(jīng)濟和文化等方面的現(xiàn)實走向。三農(nóng)問題集中體現(xiàn)為農(nóng)民負擔(dān)問題，這一問題是個歷史難題。以中國為例，盡管自古以來便強調(diào)以農(nóng)立國，歷代王朝無不將輕徭薄賦作為治國安邦的根本。一些有作為的政治家進行改革試圖緩解這一問題，但效果都不太好，不少王朝的崩潰又與農(nóng)民負擔(dān)問題有著直接的關(guān)系。對于像中國這樣的發(fā)展中大國來說，它是一個在現(xiàn)代化過程中無法加以回避的問題。

　　自20世紀(jì)80年代后期，農(nóng)民負擔(dān)問題逐漸成為一個上憂朝闕、下擾庶民的嚴重問題。李昌平在上書總理的信中痛陳：“農(nóng)民真窮，農(nóng)業(yè)真苦，農(nóng)村真危險。”農(nóng)民負擔(dān)問題不僅關(guān)系到千家萬戶農(nóng)民的利益，也關(guān)系到中國的命運和前途。本文擬運用經(jīng)濟學(xué)有關(guān)分析工具并結(jié)合實際情況，對于中國農(nóng)民負擔(dān)問題進行相關(guān)探討。并期望通過這種研究找到解決這一問題的路徑與方法。

　　二、農(nóng)民負擔(dān)的合理性問題

　�。ㄒ唬┒�、費與農(nóng)民負擔(dān)

　　在現(xiàn)實生活中，人們存在的各種需要大體上可以分為私人個體需要和社會公共需要。在市場經(jīng)濟條件下，私人個體需要可以通過市場交換得到滿足，社會公共需要主要由政府通過財政來得到滿足。公民存在著對于安全、文化教育、衛(wèi)生保健等公共產(chǎn)品的需要，而這些公共產(chǎn)品一般是由政府來提供的。人們?yōu)楣�共產(chǎn)品進行付費的主要方式就是納稅。稅收是以國家權(quán)力為基礎(chǔ)的收入形式，它也是解決公共產(chǎn)品成本的基本手段。稅收具有強制性、固定性和無償性。

　　稅和費是兩個不同的概念。現(xiàn)實中，稅收的主要作用是籌集政府財政收入、合理配置資源、保持宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定等。公共收費，按照世界銀行1988年發(fā)展報告的定義，就是指“為交換公共部門所提供特別商品和服務(wù)而進行的支付，主要由國營企業(yè)和地方政府征收�！彼�通常包括國家機關(guān)收費、公用事業(yè)收費，即事業(yè)性收費、公益服務(wù)收費、中介服務(wù)收費、經(jīng)營性收費。由于公共收費具有等價、補償和自愿三個特征，因而規(guī)費的收付體現(xiàn)的是一種準(zhǔn)商品貨幣關(guān)系。

　　我國的行政事業(yè)性收費與公共收費并不盡相同，它是國家行政機關(guān)和事業(yè)單位為實施管理或發(fā)展某項事業(yè)需要，按照規(guī)定收取的規(guī)費，除少數(shù)具有公共收費性質(zhì)外，大多具有明顯的強制性、無償性和固定性的特征�；�金則是各級政府或政府部門經(jīng)國家批準(zhǔn)，向公民、法人和其他社會組織征收的，專門用于經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展的專向資金。因此就性質(zhì)而言，目前大多數(shù)行政事業(yè)性收費和基金實際上已同稅收基本一樣。只不過稅收由稅務(wù)部門征收，納入國家財政預(yù)算管理；
而收費和基金長期以來由各個行政事業(yè)單位自收自支，成為預(yù)算外資金。

　　農(nóng)業(yè)稅費是農(nóng)民負擔(dān)的主要組成部分，但它與農(nóng)民負擔(dān)之間并不能簡單地劃等號。作者認為農(nóng)民負擔(dān)是指國家、集體組織等公共部門為從農(nóng)民那里取得支付剩余產(chǎn)品和勞務(wù)而設(shè)定的規(guī)則，它體現(xiàn)的是是國家、集體和農(nóng)民之間的一種利益分配關(guān)系。

　�。ǘ�）、農(nóng)民負擔(dān)的相對合理性問題

　　現(xiàn)代社會中間任何具有身份性歧視的負擔(dān)都是不合理的。僅從農(nóng)民負擔(dān)制度的身份性貢賦色彩來說，它也是不合理的。這種說法有其道理，伴隨著社會的不斷進步，農(nóng)民負擔(dān)制度的取消也是可以預(yù)見的事情。但這一結(jié)論并不能有助于我們找到一種改善農(nóng)民處境的路徑。這里要指出的是，對于農(nóng)民負擔(dān)制度的合理性界定并不代表作者認為農(nóng)民負擔(dān)制度本身就是合理的，這里只是對于農(nóng)民負擔(dān)制度的不同組成部分的相對合理性進行探討。作者認為農(nóng)民負擔(dān)的合理性應(yīng)該體現(xiàn)在效率與公正的結(jié)合上。

　　對于公正含義的理解應(yīng)包括：（1）農(nóng)民負擔(dān)形成中的決策程序、選擇規(guī)則是公正的；
（2）農(nóng)民負擔(dān)征收的范圍項目、計提依據(jù)、征收數(shù)量以及分攤方法的確定是公正的；
（3）對于征收來的資金使用是公正的；
（4）對于農(nóng)民負擔(dān)從決策到資金使用的全過程監(jiān)督管理是公正的。對于農(nóng)民負擔(dān)效率的理解至少也應(yīng)該包括：首先，它不僅有助于社區(qū)福利的增加，而且它的形成與征收管理本身也是有效率的；
其次，它有助于緩和黨、政府與農(nóng)民緊張的關(guān)系，有助于社會風(fēng)氣的好轉(zhuǎn)，從而降低經(jīng)濟發(fā)展的成本。

　　根據(jù)上述理解，對于農(nóng)民負擔(dān)合理性進行判斷時應(yīng)遵循以下原則：（1）公平負擔(dān)原則。它體現(xiàn)在縱向公平與橫向公平兩方面，縱向公平要求不同收入水平的農(nóng)民承擔(dān)不同水平的負擔(dān)；
橫向公平要求同一鄉(xiāng)村相同收入水平的農(nóng)民承擔(dān)相同水平的負擔(dān)。（2）負擔(dān)滯后于收入增長原則。農(nóng)民負擔(dān)的增長速度應(yīng)低于農(nóng)民收入的增長速度。（3）適度負擔(dān)原則。農(nóng)民負擔(dān)在數(shù)量上應(yīng)控制在農(nóng)民經(jīng)濟承受能力的合理范圍內(nèi)。（4）權(quán)利義務(wù)統(tǒng)一原則。農(nóng)民所承擔(dān)的農(nóng)民負擔(dān)應(yīng)該得到相應(yīng)的公共產(chǎn)品與服務(wù)。

　　根據(jù)如上分析，我們不難看出：農(nóng)民向國家繳納的有關(guān)稅收相對具有較強的合理性，農(nóng)戶向集體上交的包產(chǎn)任務(wù)和集體提留等費用的合理性次之，而在政策規(guī)定的范圍之外，利用各種名義面向農(nóng)民的攤派、集資、罰款等等之類的農(nóng)民負擔(dān)，合理性存在很大的問題。

　　三、中國農(nóng)民負擔(dān)制度的特點

　　對于中國農(nóng)民負擔(dān)制度的特點，我們可以做如下概括。

　�。ㄒ唬�、管理混亂，政出多門

　　這與我國落后的行政管理制度是分不開的。自20世紀(jì)80年代后期，各級政府規(guī)模迅速膨脹，人員隨之大幅度增加，而政府財政收入有限，即便維持吃飯財政也相當(dāng)不易，但上級政府片面強調(diào)各個職能部門工作的重要性，為工作方便不顧財力要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對口設(shè)置機構(gòu)，除了黨委、政府和人大外，各種二級機構(gòu)一應(yīng)俱全，連同七站八所大約有20多個。這些機構(gòu)吃飯不僅需要大量財政資金，它們還要為上級工作并承擔(dān)為上級開辟經(jīng)費來源的任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收必須用于自身建設(shè)，對口機構(gòu)不得不通過各種收費來解決經(jīng)費問題，而這些并不進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算，但對于農(nóng)民而言都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接加在他們頭上的負擔(dān)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)既擔(dān)心各種機構(gòu)工作不能按時完成，又擔(dān)心老百姓的不滿情緒。然而在多數(shù)情況下，他們不得不屈服于上級的壓力。

　　我國納稅人的稅收負擔(dān)并不很重，但財政負擔(dān)并不輕，原因就在于稅外亂費太多。至1997年年底，全國性的中央部門和行政事業(yè)性收費項目有344個，全國各類部門基金有421項，其中經(jīng)國務(wù)院和財政部批準(zhǔn)的基金有46項，其余均為省級政府和中央各有關(guān)部門自行設(shè)立的，省級以下的收費更是多如牛毛�；靵y的收費局面，大大加重了農(nóng)民的負擔(dān)，影響到農(nóng)民群眾的正常生活。以1998年度安徽省為例，全國各種農(nóng)村稅收為33.6999億元，鄉(xiāng)統(tǒng)籌費17.5005億元，村提留費為17.0866億元，社會負擔(dān)5.3178億元，以資代勞4.0111億元，國家集體的總收入為77.6159億元，在統(tǒng)計表之外的“三亂”收費總額也達到了40多億元。1997年安徽懷遠農(nóng)民承擔(dān)的農(nóng)業(yè)稅款為2660萬元，而其他各種收費總額卻高達8081萬元，后者是前者的三倍多。全國不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌資金相當(dāng)于預(yù)算內(nèi)資金的比重可以高達100%-300%，無論收費標(biāo)準(zhǔn)和收費管理制度均及其混亂，因此有了“一稅輕，二稅重，三稅四稅無底洞”的說法。

　　（二）、不具公正性，對農(nóng)民極端不利

　　我國農(nóng)民負擔(dān)問題集中體現(xiàn)在務(wù)農(nóng)農(nóng)戶，特別是糧食或其它大宗農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者的負擔(dān)問題。因農(nóng)業(yè)稅按照不扣除物化勞動和活勞動消耗的總收入征稅，征稅依據(jù)是均常年產(chǎn)量，影響農(nóng)業(yè)稅額的因素主要取決于計稅土地面積、單位面積常年產(chǎn)量、計稅價格和計稅稅率。實際中由于農(nóng)戶的數(shù)量太多且分散，政府與農(nóng)民間高昂的交易成本決定了農(nóng)業(yè)稅不可能以單個農(nóng)戶個體為計算對象，而必然采取“攤稅入畝”的計稅方式，其結(jié)果必然導(dǎo)致稅負的不公正。即使在農(nóng)村稅費改革試點省份的安徽，這些情況也難以避免。

　　就我國稅負狀況而言，農(nóng)民重于市民，種糧的農(nóng)民重于務(wù)工商的農(nóng)民，務(wù)工商的農(nóng)民又重于純粹的食租者。工商業(yè)者需繳納增值稅，增值稅起征點為月銷售額600-2000元；
工薪階層所得稅也有月收入為800元的免征額。而農(nóng)業(yè)稅并沒有起征點和免征額，無論農(nóng)民產(chǎn)量是多少，是自用還是外銷都要納稅。如果按照城市居民納稅的起征點和免征額的規(guī)定，90%以上的農(nóng)民無須納稅。與之極具可比性的是繳納增殖稅的小額納稅人和繳納所得稅的個體工商戶繳增殖稅的小額納稅人，其適用稅率商業(yè)企業(yè)是4%，商業(yè)以外企業(yè)是6%，稅率僅為農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的一半左右，而小規(guī)模納稅人還有每次（日）銷售額50-80元的起征點。個體工商戶所得稅年應(yīng)稅所得不超過5000元，適用稅率5%，而農(nóng)民年均純收入一般不超過5000元。在稅費改革后，安徽省的一些水果產(chǎn)區(qū)（如碭山、蕭縣）農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅稅率由12%提高到13%，并加征不超過20%的附加，負擔(dān)較稅費改革前反而增加了3.6%.[1]根據(jù)本人實際觀察，在這些地區(qū)農(nóng)民負擔(dān)大致相當(dāng)于農(nóng)民收入的一半左右。又如皖南山區(qū)，農(nóng)民主要收入來源于茶葉、竹木等農(nóng)產(chǎn)品，從前對于這類產(chǎn)品實行生產(chǎn)流通兩道環(huán)節(jié)征稅（如茶葉生產(chǎn)環(huán)節(jié)征7%，流通環(huán)節(jié)再征收12%），稅費改革后合并為一個環(huán)節(jié)，只在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收13%的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，農(nóng)民負擔(dān)不減反增。[2]由于農(nóng)村稅費制度是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村為單位，在同一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者村里均按照人頭平均征收，并沒有考慮到農(nóng)戶經(jīng)濟裝狀況的差別，如今鄉(xiāng)村間農(nóng)戶間收入差距正在拉大。根據(jù)有關(guān)部門調(diào)查，目前農(nóng)村中小康戶占10%左右，富裕戶占30%左右，溫飽戶占50%左右，絕對貧困戶占10%左右。[3]平攤稅費的制度安排就具有了累退性，它使得那些生活相對困難的人們不得不承擔(dān)相對于自己收入更多份額的負擔(dān)，并使得其生活狀況更加困難。還有的地方對于農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的征收實行均攤，一些不種特產(chǎn)收入的農(nóng)戶也要繳納農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，他們自然感到不公正。一些地方農(nóng)民繳納的稅費由村干部強行收取，農(nóng)民因困難交不起稅費，有的被強拿財物，有的甚至人身權(quán)利受到了侵犯。

　　（三）、人為色彩濃厚，不具科學(xué)性

　　科學(xué)的稅制可以有效矯正市場失靈，對于國民經(jīng)濟起到“自動穩(wěn)定器”的作用。分級累進的所得稅可以克服市場經(jīng)濟的缺陷，部分地消除人們因在機遇上的差異和占有公共資源上的差異而導(dǎo)致的巨大收入差距，具有調(diào)節(jié)收入差距并合理負擔(dān)的功能。我國稅制結(jié)構(gòu)以流轉(zhuǎn)稅為主，加之沒有實行高額遺產(chǎn)稅和贈予稅，從而人為加劇了貧富兩極分化。

　　從征稅百分比原則來說，我國歷史上存在過什一而稅、十五稅一、二十稅一，都是時人對于稅收總量的大致估計，實際操作起來由于國家與農(nóng)戶間交易成本太高，國家無法核實農(nóng)戶的產(chǎn)量和收入，一般只能按“硬指標(biāo)”（丁、口、地畝）定額征收，頂多再劃個“三等九則”、“五等版簿”，這種劃分與農(nóng)戶收入的實際變化也很難相關(guān)。由于吏治問題，這種劃等工作還容易產(chǎn)生更大的問題，因而歷史上就存在著“五等戶”、“九等丁”被整齊劃一的標(biāo)準(zhǔn)所取代的趨勢。歷史上的稅制改革，為避免稅收失控，通常采取絕對量控制的辦法，如晚唐“兩稅法”規(guī)定以大歷年間為準(zhǔn)，清代“攤丁入畝，地丁合一”則以康熙末年定額為準(zhǔn)。而安徽稅費改革試點中的“兩個7.5%”都屬于相對指標(biāo)，在農(nóng)民收入嚴重失實，“官出數(shù)字，數(shù)字出官”的情況下，前途并不樂觀。以安徽為例，按照有些地方上報的數(shù)字，農(nóng)民收入從1995年的1300元增加到1997年的2600元，與此相對照的是賣糧難，生豬、茶葉、水果價格下跌，農(nóng)民外出務(wù)工減少。又如在安徽省農(nóng)村稅費改革過程中制定的相關(guān)文件規(guī)定：“各地統(tǒng)計數(shù)據(jù)必須嚴格按照省統(tǒng)一規(guī)定的口徑和內(nèi)容如實填報”，(點擊此處閱讀下一頁)

　　“各縣（市、區(qū)）上報的統(tǒng)計數(shù)據(jù)和方案必須經(jīng)縣（市、區(qū)）委書記、縣（市、區(qū)）長審核簽字并加蓋縣（市、區(qū)）黨委、人民政府的公章”。[4]這樣，不符合領(lǐng)導(dǎo)要求的數(shù)字和信息就很難得到真實反映。

　　農(nóng)村稅費制度本身問題也不少。首先從征管格局上來說，農(nóng)業(yè)稅收由財政所征收，工商稅收由稅務(wù)所征收，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)還分設(shè)了國稅和地稅兩套班子。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政稅收脫節(jié)，征管漏洞較多，人力分散，農(nóng)民對此深感不便。其次從征稅成本上來說，國稅成本相當(dāng)于國稅的5%，地稅成本相當(dāng)于地稅的8%，而農(nóng)稅成本相當(dāng)于農(nóng)稅成本的25%，比20%左右的收費成本還高出5個百分點。農(nóng)村各種規(guī)費和亂費的征收成本竟然相當(dāng)于收費額的90%，許多地方陷入了“養(yǎng)人收費，收費養(yǎng)人”的惡性循環(huán)。這充分反映了農(nóng)村稅費征收管理與手段上的落后狀況。實際征管中表現(xiàn)為法治觀念淡薄，計稅不規(guī)范，各地對于農(nóng)業(yè)稅收的征收辦法、計稅依據(jù)隨意變動，不嚴格依法辦事，如農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的征收上，有的地方無論有無特產(chǎn)一律按地畝分攤到戶，有的地方按果樹株數(shù)預(yù)測產(chǎn)量超前計稅，屠宰稅的征收不是據(jù)實征收而是根據(jù)人頭數(shù)平均分攤到戶上，“豬頭稅”結(jié)果變成了“人頭稅”。在實行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，農(nóng)戶成為納稅主體，一些地方不顧實際“以隊繳納，以隊結(jié)算”或“以戶繳納，以隊結(jié)算”，即便采取了“以戶交納，以戶結(jié)算”，也存在具體計算計稅土地、計稅產(chǎn)量及應(yīng)征稅額等基礎(chǔ)數(shù)字不以戶為單位具體核實計算，而是通過自上而下層層下達分配任務(wù)的方式征收。因鄉(xiāng)村納稅人普遍財務(wù)基礎(chǔ)制度不健全，且稅源分散，在稅收征納時隨意性較大，“人情稅”、“關(guān)系稅”、“買賣稅”、“借稅”、“墊稅”、“攤稅”、“任務(wù)稅”等不規(guī)范現(xiàn)象十分嚴重，這些不規(guī)范行為也給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政帶來了嚴重的惡果。

　　鄉(xiāng)村干部為完成上級政府下達的各種任務(wù)，應(yīng)對名目繁多的目標(biāo)考核，不得已采取一些強硬手段來開展工作。農(nóng)村稅費的征收不僅是關(guān)系到其切身利益的大事，也是一個讓他們十分頭痛的問題。一些鄉(xiāng)村干部坦言自己的工作就是“要人、要錢、要糧、要命”。鄉(xiāng)村干部一年四季忙于催糧派款，由于一些干部工作方法強硬，手段粗暴，造成農(nóng)村干群關(guān)系緊張，農(nóng)民集體上訪和鄉(xiāng)村干部遭報復(fù)傷害的事件時有發(fā)生，從而影響到農(nóng)村社會的穩(wěn)定。一些地方還出現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部槍擊群眾以及農(nóng)民圍攻鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事件�？紤]到我國傳統(tǒng)文化的特點，應(yīng)該說現(xiàn)實中的農(nóng)民負擔(dān)問題是觸目驚心的�，F(xiàn)實中的農(nóng)民負擔(dān)問題已經(jīng)極大地提高了經(jīng)濟發(fā)展的成本。

　　四、農(nóng)民負擔(dān)問題的原因分析

　　縱觀近年來“減負”工作，呈現(xiàn)出“兩頭熱，中間冷”的現(xiàn)象。農(nóng)民“減負”愿望強烈；
中央政府“減負”態(tài)度堅決；
地方政府卻“上有政策，下有對策”，依然“我行我素”，其結(jié)果就是農(nóng)民負擔(dān)“久減不輕。”要解決農(nóng)民負擔(dān)問題，就必須對于這一問題有一個全面準(zhǔn)確的把握。

　　一種觀點認為是吏治不嚴、干部作風(fēng)不好。當(dāng)然治吏應(yīng)該從嚴，中央近年來狠抓干部作風(fēng)建設(shè)，近年來搞了“三講”、“三代表”等活動，一些干部受到了嚴懲，農(nóng)民負擔(dān)卻依然沉重。干部作風(fēng)與農(nóng)民負擔(dān)之間并沒有必然的因果關(guān)系。五、六十年代干部作風(fēng)不能說不好，但農(nóng)民負擔(dān)卻很沉重，甚至餓死了幾千萬人。另一種觀點認為農(nóng)民增收不快。由于農(nóng)業(yè)的性質(zhì)與特征，其在市場中的不利地位是顯而易見的，農(nóng)民很難通過農(nóng)業(yè)勞動獲得更高收入。農(nóng)民增收是一種“做蛋糕”的行為，而加重農(nóng)民負擔(dān)是一種“切蛋糕”的行為，把“蛋糕”做大了就能把“蛋糕”切好的想法顯然是天真的。農(nóng)民收入應(yīng)該增加，但這與農(nóng)民負擔(dān)問題是兩碼事。還有種觀點認為農(nóng)民素質(zhì)差，不善于運用法律手段保護自己。在《憲法》層面上，農(nóng)民也是人民共和國的公民，在法律面前他們不應(yīng)是“二等公民”，農(nóng)民素質(zhì)差不應(yīng)該成為他們受到層層盤剝的理由。[5]農(nóng)民負擔(dān)問題發(fā)展到如此嚴重的程度，不能不引起人們從更深層次去思考這一問題。盡管農(nóng)民負擔(dān)問題的產(chǎn)生有著極其復(fù)雜的原因，但從根本上說主要是人為因素造成的。結(jié)合新中國五十多年的歷史來看，這些人為因素主要表現(xiàn)在社會政治和經(jīng)濟的方方面面。

　�。ㄒ唬�、鄉(xiāng)村中的博弈關(guān)系1.鄉(xiāng)村中的農(nóng)民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部

　　我國農(nóng)民是最大的社會群體，但由于文化素質(zhì)較低，居住分散，信息溝通和協(xié)調(diào)成本都比較高，加之普遍的“搭便車”行為，這使得他們在社會經(jīng)濟生活中處于極端不利的地位。這意味著面對不公正待遇，他們難以支付高昂的反對成本，因而顯得軟弱無助。但這并不意味著他們對于各種侵犯他們利益的行為無動于衷，當(dāng)他們找到了一些降低反對成本、分散反對風(fēng)險的辦法時，往往也會形成一個利益共同體，迫使政府對于農(nóng)民做出重大讓步。

　　根據(jù)筆者的了解，現(xiàn)實中農(nóng)民的利益受到大范圍的嚴重損害時，農(nóng)民往往通過采取上訪行為或者司法手段來解決問題。大規(guī)模集體越級上訪是問題發(fā)展到極為嚴重程度的產(chǎn)物，往往給社會帶來強烈的震動，并迫使政府對農(nóng)民做出重大讓步。另外，通過司法手段來尋求解決問題的也日漸增多。不過在法治意識普遍淡薄的情況下，司法手段效果有限。如果這兩種手段都無法解決問題的話，農(nóng)民就很可能自己解決問題了，那樣必然出現(xiàn)爆炸性的局面。我國歷史上的治亂循環(huán)，就是農(nóng)民負擔(dān)問題無法在傳統(tǒng)社會得以解決的必然后果。

　　在我國農(nóng)村存在一個鄉(xiāng)村精英階層，這一階層主要包括鄉(xiāng)村干部、鄉(xiāng)村中先富起來的人以及鄉(xiāng)村中的農(nóng)民領(lǐng)袖，在皖北地區(qū)這種人被稱為“光棍人”。根據(jù)現(xiàn)實中他們所發(fā)揮作用的不同，我們可以將他們區(qū)分為體制內(nèi)的鄉(xiāng)村干部和體制外的農(nóng)民領(lǐng)袖（事實上他們之間并沒有嚴格的界限）。

　　鄉(xiāng)村干部包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村干部。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部一般指鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的官員以及一些包括糧食收購、司法、土地管理等能對農(nóng)民進行收費罰款的機構(gòu)的干部；
村干部主要指村黨委和村民委員會的成員。在不少人眼里，他們是農(nóng)民負擔(dān)問題的根源所在。當(dāng)然，他們中的一些人在作風(fēng)甚至經(jīng)濟上確實有問題。但他們的行為也是制度扭曲的產(chǎn)物。在經(jīng)費十分緊張的情況下，各種繁雜的任務(wù)均壓到他們頭上，哪一方面出了問題都要挨板子。公務(wù)員頻頻加薪長級沒有他們的份，有些鄉(xiāng)村干部甚至連微薄的誤工補貼也拿不到，其工作積極性可想而知。由此可見，他們在現(xiàn)存政治體系中也是一個利益容易受到忽視的群體。鄉(xiāng)村精英中的另外一部分則屬于自發(fā)形成的農(nóng)民領(lǐng)袖。根據(jù)筆者觀察，這部分人大多具有如下特點：年齡多在30-40歲之間，文化程度均在初中以上，家庭經(jīng)濟狀況較好，有過參軍或者外出務(wù)工的經(jīng)歷，見過不少社會世面，能言善辯且具有較強的組織能力。由于他們對于有關(guān)法規(guī)政策具有較為深入的了解，對于農(nóng)民負擔(dān)具有較強的抵制能力，有時也被鄉(xiāng)村干部視為“釘子戶”。在大規(guī)模群體性事件中，我們均可以找到這樣的農(nóng)民領(lǐng)袖。事實上，中共早期的一些領(lǐng)導(dǎo)人也是來自于鄉(xiāng)村中的農(nóng)民領(lǐng)袖。

　　2.鄉(xiāng)村中的博弈關(guān)系

　　我們將政府區(qū)分為上級政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，同時考慮到村民委員會的地位、作用及與政府的關(guān)系，它實際上也部分地具有了政府的某些特征，我們也將其視為政府的一部分，這雖不符合《村民委員會組織法》，卻符合鄉(xiāng)村的現(xiàn)實。上級政府是一個相對概念，相對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，縣市政府是上級政府，相對于縣市政府而言，省政府又是上級政府，最高級的政府則是中央政府。不過本文中的上級政府主要指縣市級政府。我們再將鄉(xiāng)村中存在的與農(nóng)民利益直接相關(guān)的關(guān)系主要區(qū)分為三類：農(nóng)民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的關(guān)系、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府與上級政府的關(guān)系以及農(nóng)民與上級政府的關(guān)系。下面我們分別從三者的角度對于現(xiàn)實問題加以分析。

　　在這三類關(guān)系中，與農(nóng)民利益最為相關(guān)的就是農(nóng)民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系。二者相比較，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府因掌握較多的經(jīng)濟資源和信息，并擁有一定的權(quán)力資源，因而處于相對有利的地位。根據(jù)現(xiàn)實，我們將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民的關(guān)系區(qū)分為三種情況，即合作性博弈、非合作性博弈及重復(fù)性博弈。在現(xiàn)實中，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采取合作性策略，農(nóng)民往往也會以合作性策略應(yīng)對，這樣雙方的利益均可得到一定程度的維護，這就是最為理想的“雙贏”局面。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決策得民心順民意，政績卓著，農(nóng)民滿意，上級政府和領(lǐng)導(dǎo)也滿意，就是這種情況。反之，當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采取不合作策略時，那么農(nóng)民也會采取不合作的策略應(yīng)對，如是則雙方利益共損，導(dǎo)致“雙輸”的出現(xiàn)，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府急功近利，農(nóng)民利益受損，以上訪或更為激烈的措施表達對政府的不滿，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府聲望受損，上級政府和領(lǐng)導(dǎo)對此大為惱火就屬于這種情況。農(nóng)民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間反復(fù)打交道，他們在長期共處中相互學(xué)習(xí)并得出這樣一種結(jié)論，贏的策略就是“針鋒相對”的策略，他們相互針對對方上一期的行為決定自己的策略。

　　如果我們從博弈的結(jié)果去加以思考，他們之間的博弈既具有零和博弈的特征，又具有非零和博弈的特征。如果我們從一個農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期（一年）來看，農(nóng)民所獲得的農(nóng)業(yè)收入是既定的，政府拿走的多點，農(nóng)民獲得的就相應(yīng)少點，短期內(nèi)他們的總收入不會因為雙方所采取的策略而發(fā)生變化。由于全國絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要收入均來自農(nóng)業(yè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府收入的增加往往伴隨著農(nóng)民利益的受損，因此二者的利益具有內(nèi)在的沖突性和對抗性。另一方面，如果我們從相對較長的時期考慮問題，農(nóng)業(yè)產(chǎn)出總量顯然與雙方的策略選擇有著直接關(guān)系�，F(xiàn)實中的確存在使雙方利益和處境均有所改進的策略和可能性，這表明雙方的利益存在著潛在的一致性。在主流媒體宣傳中，二者的利益是“一致的”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是“全心全意為人民服務(wù)的”。但二者關(guān)系所具有的“零和博弈”特征以及二者現(xiàn)實中的利益對立與沖突，不免使得種種宣傳效果大打折扣。

　　我們再從鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的角度去思考和分析問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作復(fù)雜瑣碎，“上邊千條線，下邊一根針”，有些工作還是“一票否決”，這就使得其行為目標(biāo)具有多重性。在既定制度安排下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作成績由上級政府和領(lǐng)導(dǎo)加以評判考核，干的好，其負責(zé)人往往得到表揚乃至提拔；
干的不好，其負責(zé)人就會受到批評甚至處分。同樣，上級政府也需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政績來說明自己領(lǐng)導(dǎo)有方。因此，在對政績的需求方面各級政府的要求是一致的，如果出了問題，既說明了下級政府的失職，也間接證明了上級政府的失誤。因鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部大多是本地人，他們也不想搞些虛假的東西來取悅上級領(lǐng)導(dǎo)，因為這樣做會是得罪了鄉(xiāng)鄰鄉(xiāng)親，給其個人帶來不便。但現(xiàn)實中鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作目標(biāo)通常由上級政府制定，如果這種目標(biāo)切實可行，固然有利于做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作；
如果目標(biāo)脫離實際，距離現(xiàn)實情況太遠（不幸的是現(xiàn)實中往往如此），不但不會產(chǎn)生應(yīng)有的激勵作用，只能鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)弄虛作假，搞些“政績工程”，以此獲取上級的信任，這樣做通常是有效的。盡管上級政府和領(lǐng)導(dǎo)對于這種“政績”的可靠性有所懷疑，但由于高度集中的政治體制以及由此而帶來的信息不對稱，自上而下的監(jiān)督注定是低效率的，弄虛作假通�？梢赃_到目的。在雙方博弈的過程中，盡管上級政府居于主動地位，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也可以利用信息上的優(yōu)勢采取相應(yīng)的對策，這就是通常所說的“上有政策，下有對策”。

　　我們再從上級政府的角度去思考問題，一個縣或縣級市通常下轄十幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，管理上的工作量和復(fù)雜性決定了管理效率不可能太高。首先，由于上下級政府之間的信息不對稱，上級政府要對每一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的問題和情況均有準(zhǔn)確及時的把握是很困難的，由于自上而下的制度安排所具有的信息屏蔽作用，上級對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)很難實行有效的監(jiān)督。上級領(lǐng)導(dǎo)并非不想了解實際情況，做好各種工作，但走馬觀花式的調(diào)研活動效果終究有限。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)也往往讓上級領(lǐng)導(dǎo)只看好的典型，以顯示自己的成績，上級領(lǐng)導(dǎo)往往也被誤導(dǎo)。只有等到農(nóng)民采取極端不合作態(tài)度或是引發(fā)群體性事件時，上級政府和領(lǐng)導(dǎo)才能在一定程度上了解鄉(xiāng)村的真實情況和存在的問題。當(dāng)前，中央對于穩(wěn)定問題極端敏感，因此農(nóng)民在其利益受損時，采取上訪、請愿等方式也就成為必然選擇，這樣做通常也能部分地達到目的。當(dāng)然，無論鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還是上級政府及其領(lǐng)導(dǎo)是不希望出現(xiàn)這種情況的。

　�。ǘ�）、經(jīng)濟層面的原因分析

　　1.重工業(yè)化戰(zhàn)略與農(nóng)民負擔(dān)問題

　　中國經(jīng)濟發(fā)展的起點很低，1949年新中國成立之時全國工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值只有466億元，人均國民收入為66.1元，工業(yè)總產(chǎn)值比重為30%，其中重工業(yè)產(chǎn)值比重占工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的比重僅為7.9%.面對險惡的國際環(huán)境，共產(chǎn)黨人清醒地認識到能否盡快恢復(fù)和發(fā)展經(jīng)濟，是關(guān)系到國家和政權(quán)生死存亡的大事。[6]從當(dāng)時發(fā)展階段和認識水平看，實現(xiàn)工業(yè)化和發(fā)展經(jīng)濟、擺脫貧困幾乎是同義詞。當(dāng)時蘇聯(lián)模式無疑對于中國具有著強大的誘惑力。(點擊此處閱讀下一頁)

　　[7]然而當(dāng)時中國資本資金極為缺乏，外匯奇缺，資金動員能力也極為低下。為動員資源實現(xiàn)重工業(yè)化，政府實行了低利率、低匯率、低工資、能源和原材料的低價政策。為確保原始積累，1953年10月中央決定實行糧食計劃收購和計劃供應(yīng)政策（簡稱統(tǒng)購統(tǒng)銷），人為地實行工農(nóng)產(chǎn)品不等價交換，汲取工業(yè)化所需的原始資金積累。據(jù)測算，1952-1978年國家通過剪刀差從農(nóng)民手中獲取5100億元的巨額資金；
1978-1991年剪刀差已累計達12329.5億元；
至2001年這種累計已經(jīng)超過了2萬億元。[8]盡管中國不少農(nóng)產(chǎn)品價格在國家保護下已經(jīng)達到或接近國際市場價格水平，但由于各種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的壟斷性經(jīng)營，其價格要遠遠超過國際市場價格，農(nóng)民收支相抵后所剩無幾。這種長期的不等價交換必然導(dǎo)致農(nóng)業(yè)的長期落后和農(nóng)民的長期貧困。

　　更嚴重的是，這種發(fā)展戰(zhàn)略的長期實施，使得一些人把這種對于農(nóng)民不公正的制度安排視為理所當(dāng)然。不僅如此，為實施這種戰(zhàn)略而組建的一些部門也有著自身的獨立利益，逐步成為改革的對象。伴隨著這種經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略退出歷史舞臺，任何試圖改變這種利益格局的努力不得不面對巨大的改革成本。這也證明了即使是曾對經(jīng)濟發(fā)展起過積極作用的制度安排，如果不能適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展的需要及時進行制度創(chuàng)新，那么這些曾經(jīng)有效的制度安排也會走向反面，成為經(jīng)濟發(fā)展的障礙。

　　2.涉農(nóng)部門行為與農(nóng)民負擔(dān)問題

　　人們往往認為政府決策具有較多的信息和公正的態(tài)度，能夠從“全局”或“整體”利益出發(fā)考慮問題。然而政府由各個不同的部門組成，各個部門在考慮“全局利益”時，也有著獨立的自身利益�，F(xiàn)實中，各個部門并沒有主要從“全局”或者“整體”利益出發(fā)考慮問題，而是作為本部門利益的代言人。涉農(nóng)部門利益的具體做法通常有，它們將自己擁有的信息提供給政府，通過不同的渠道和方式表達自己的利益和要求；
有時涉農(nóng)部門甚至聯(lián)合起來對政府施加壓力，爭取使政府能出臺一些有利于它們的政策。在針對某些行業(yè)制定有關(guān)限制性政策時，部門間的利益也經(jīng)常發(fā)生沖突。如糧食流通部門強調(diào)主渠道作用，希望加強糧食市場管理；
棉花流通部門強調(diào)實行棉花統(tǒng)一經(jīng)營，希望政府取締棉花市場交易；
農(nóng)資供應(yīng)部門強調(diào)主渠道作用，希望政府整頓化肥流通秩序。而在實際活動中，各有關(guān)部門又盡可能將自己的管轄權(quán)力伸向其他部門，擴大業(yè)務(wù)活動范圍，如糧食部門搞多種經(jīng)營，供銷社承擔(dān)農(nóng)村消費品供應(yīng)和農(nóng)副產(chǎn)品收購業(yè)務(wù)等等。對于一些新行業(yè)，有些部門搶先通過制定相關(guān)政策法規(guī)，使之成為既定事實，此后即使相關(guān)部門想涉足也無可奈何。

　　有些部門甚至還超越政府授權(quán)，創(chuàng)立設(shè)定權(quán)利義務(wù)規(guī)范。它們在制定有關(guān)政策措施時，對國家政策各取所需，甚至突破有關(guān)規(guī)定以擴充部門職權(quán)。它們?yōu)榱俗陨砝�益，在政策�?guī)定外設(shè)定新的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，使權(quán)利義務(wù)關(guān)系不對等。各部門熱衷于擴充自己的管理權(quán)限，有時對于僅屬于提倡或者屬于農(nóng)民自主決定的事情，也規(guī)定為農(nóng)民必須盡的義務(wù)。在近年來一些地方的糧棉收購中，就存在類似問題，不遵守就處罰，使得政策法規(guī)成為部門“罰”規(guī)。

　　各涉農(nóng)部門以種種方式對于政府施加影響，也是由其自身利益決定的。從它們所處的地位來說，它們對其內(nèi)部企業(yè)的狀況負有責(zé)任，如果聽任新的投資者擠占市場，會使本部門企業(yè)陷入困境，面對虧損、積壓、停產(chǎn)等局面。這些企業(yè)就會對主管部門表示不滿，要求主管部門給予援助。如果事態(tài)嚴重，還有可能引起更高領(lǐng)導(dǎo)的指責(zé)，對付這種局面是件麻煩事。相比之下，說服決策層制定保護本部門企業(yè)的政策或者自己制定類似的政策，其代價要小得多。

　　政府也有自身的利益取向。我國農(nóng)業(yè)政策屬于政府直接干預(yù)型政策，范圍廣，內(nèi)容多，政府至今尚未改變在計劃經(jīng)濟體制下形成的“管制偏好”，不愿放棄由控制而產(chǎn)生的利益。長期以來，政府習(xí)慣于領(lǐng)導(dǎo)指示和上級命令，習(xí)慣于直接指揮和干預(yù)部門和企業(yè)的工作。面對市場經(jīng)濟，有關(guān)部門難以適應(yīng)，試圖使過去的一套得到認可，以實現(xiàn)自身利益的合法化。過去有關(guān)部門均掌握一定權(quán)力，一些重要的綜合經(jīng)濟管理部門甚至可以影響到整個經(jīng)濟狀況。市場經(jīng)濟要求政府必須轉(zhuǎn)變職能，這種轉(zhuǎn)變意味著政府權(quán)力在很大程度上被削弱，有關(guān)部門不愿意放棄已有權(quán)力和既得利益，于是在政策制定過程中設(shè)法要為自己爭取一定的特權(quán)。現(xiàn)今政府與相關(guān)部門的關(guān)系也類似于政府與國企之間的父子關(guān)系，往往也承受不了業(yè)務(wù)部門放棄政策工具的恫嚇。與農(nóng)民相比，部門無疑具有更強的行動能力。這意味著當(dāng)涉農(nóng)部門的利益與農(nóng)民的利益發(fā)生沖突時，部門更容易取得政府的支持，政府很可能為了遷就有關(guān)部門而不得不犧牲農(nóng)民的經(jīng)濟利益。

　　3.政府管制與農(nóng)民負擔(dān)問題

　　農(nóng)民負擔(dān)問題在廣大中西部欠發(fā)達地區(qū)表現(xiàn)的尤為突出，這既有區(qū)域間經(jīng)濟差距與農(nóng)民負擔(dān)能力的差別，政府的管制政策也發(fā)揮了非常重要的作用。多數(shù)管制措施由國家層層下達一系列政策、任務(wù)或指標(biāo)，對各級政府而言都是硬性的政治任務(wù)，每種管制措施及力度要求的變化，都會對各級政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)民之間的博弈行為直接產(chǎn)生影響，上級政府下達任務(wù)和指標(biāo)，下級政府據(jù)此調(diào)整自己的預(yù)期目標(biāo)和行為，并同上級政府討價還價。然而無論如何，農(nóng)民都是最終結(jié)果的承擔(dān)者。

　　即使在今天，國家不僅對農(nóng)村保持政治上的控制，而且對于農(nóng)村社會經(jīng)濟的方方面面施加了許多非市場化的管制。林毅夫指出，發(fā)展中國家為了實現(xiàn)趕超戰(zhàn)略，人為地扶植了一些有違本國比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)。為此，政府必須制定各種管制措施，對經(jīng)濟體系進行強力干預(yù)，使之服從于一定發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)。林毅夫還將管制的具體實施分成了資源配置機制、宏觀相對價格和微觀決策權(quán)三個方面，這種“三位一體”的制度結(jié)構(gòu)便是傳統(tǒng)趕超戰(zhàn)略的產(chǎn)物。事實上，“戰(zhàn)略”本身就是一種系統(tǒng)性的政府管制。

　　國家對農(nóng)村的經(jīng)濟和社會管制措施主要有強制性糧棉收購政策、戶籍制度以及計劃生育等等。以糧食政策為例，政府對于農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)資料投入、農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)決策、農(nóng)產(chǎn)品的銷售過程進行全方面的干預(yù)，農(nóng)民作為市場經(jīng)濟主體在現(xiàn)實中完全處于被動地位。改革開放后，這種格局發(fā)生了很大變化，但是傳統(tǒng)制度安排仍然具有強大的慣性，伴隨著20世紀(jì)90年代糧食價格的大幅度上漲，這種管制又有被加強的趨勢。

　　從五十年代末的大躍進、七十年代的末的“洋躍進”再到九十年代初基層政府對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的盲目干預(yù)，政府的趕超戰(zhàn)略不僅將農(nóng)村當(dāng)成經(jīng)濟增長的犧牲品，還把趕超戰(zhàn)略的目標(biāo)和手段直接貫徹到農(nóng)村經(jīng)濟之中。為取得政績，各級政府層層下達社會經(jīng)濟發(fā)展速度指標(biāo)，人為提高農(nóng)民人均純收入水平，不顧當(dāng)?shù)貤l件，強行上一些工業(yè)企業(yè)，不僅導(dǎo)致了浮夸風(fēng)和弄虛作假，也造成了生產(chǎn)能力低水平嚴重過剩，積累了大量債務(wù)，最終也破壞了經(jīng)濟發(fā)展的可持續(xù)性。

　　中央政府任何管制政策的實施實際上均離不開地方各級政府的配合，而各級地方政府向農(nóng)民收取各種稅費，也是利用貫徹和完成國家政策和任務(wù)的名義。很多情況下，各級政府更關(guān)心其下級政府是否完成了層層下達的國家任務(wù)，如果減輕農(nóng)民負擔(dān)與完成國家任務(wù)的目標(biāo)發(fā)生沖突的話，各級政府可能更傾向于犧牲農(nóng)民的利益。

　　由于各級政府間的信息不對稱性，造成監(jiān)督成本巨大，上級政府無法了解下級政府為完成任務(wù)需要多少人手和預(yù)算資金。而下級政府以此為借口同上級政府討價還價，要求擴充編制，增加預(yù)算。由于基層政府具有信息優(yōu)勢以及中央政府政策的合法性，這使得基層政府無論對上還是對農(nóng)民均有充分理由擴大管制的實施范圍和力度，并借機巧立名目，從中漁利。歷史上我國政府管理體制大多具有這種特征，中央政府一分稅到農(nóng)民頭上就變成了十分。地方政府借口執(zhí)行中央政策搭車收費，進行層層盤剝，農(nóng)民負擔(dān)也因此越來越重。當(dāng)前全國稅費改革舉步維艱，歷史上的稅費改革也基本上多以失敗告終。“黃宗羲定律”的癥結(jié)也就在于此。目前的財政制度則進一步加劇了這種效應(yīng)，國家在下達各種任務(wù)的同時卻不提供足夠的預(yù)算資金，客觀上也為地方政府的層層加碼提供了條件和借口。

　　4.財政制度與農(nóng)民負擔(dān)問題

　　正如諾斯所說“國家的存在是經(jīng)濟增長的關(guān)鍵，然而國家又是人為經(jīng)濟衰退的根源”[9]，歷史上的經(jīng)濟興衰均與政府的作用息息相關(guān)，然而歷代王朝的崩潰無不與財政問題有著直接關(guān)系。就當(dāng)前來說，我國財政體制問題主要表現(xiàn)在：一是現(xiàn)行地方政府間的財政包干制度導(dǎo)致一些政府部門向農(nóng)民收費。1994年的分稅制改革，劃分了中央以及地方的財權(quán)，但中央以及地方政府之間的事權(quán)劃分不夠清晰明確，而且事權(quán)與財權(quán)不統(tǒng)一，造成地方政府尤其是縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往是有事權(quán)而無財權(quán)，這樣對于諸如道路交通、郵電通信、文化教育、衛(wèi)生防疫等農(nóng)村公共物品的供給，縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府憑借本級政府的財政收入無力提供，而上級政府的財政轉(zhuǎn)移支付又很有限，只好向農(nóng)民伸手，面向農(nóng)民的攤派集資也就在所難免。二是財政收入預(yù)算的多渠道，造成制度外財政收入劇增。由于分稅制并沒有扭轉(zhuǎn)財政收入分散化的現(xiàn)狀（政府收入分為預(yù)算內(nèi)收入、預(yù)算外收入、制度外收入），政府的財政職能弱化。在一些欠發(fā)達地區(qū)，這種分散化的財政格局使地方政府淪為“吃飯財政”，預(yù)算內(nèi)收入不足以維持政府機構(gòu)運轉(zhuǎn)。為完成上級任務(wù)只好通過各種行政性收費等制度外收入來養(yǎng)人。三是速度型的經(jīng)濟目標(biāo)，加重了現(xiàn)有財政體制的矛盾。自上而下不切實際的考核制度，迫使縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往置農(nóng)民意愿和經(jīng)濟承受能力于不顧，急功近利，貪大求洋，巧立名目，向農(nóng)民亂集資、亂攤派、亂收費。

　　扭曲的財政制度導(dǎo)致農(nóng)民的各種稅費與其獲得的各種公共服務(wù)完全脫節(jié)或不成比例。如果社會秩序有人維持，公共福利與日俱進，農(nóng)民也愿意承擔(dān)較高的負擔(dān)。反之，如果農(nóng)民上繳的各種稅費被用來搞些形象工程、吃喝或者購置小汽車的話，即便少些也容易出問題。作者在實際調(diào)研中了解到，很多地方農(nóng)村稅費征收難，就有這種原因。農(nóng)民認為自己上繳的稅費并沒有得到合理的使用，因而自發(fā)抵制政府征繳稅款的努力。

　　在重工業(yè)化戰(zhàn)略和城鄉(xiāng)間的人為歧視下，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給決策受到了很大約束，這表現(xiàn)在城市公共物品一般由政府解決，而農(nóng)村各種公共物品卻要由農(nóng)民自掏腰包以各種費的形式解決，從而將本應(yīng)由政府承擔(dān)的部分負擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給了農(nóng)民，致使農(nóng)民負擔(dān)越來越重。2000年全國農(nóng)業(yè)產(chǎn)值相當(dāng)于國內(nèi)生產(chǎn)總值的17%，而農(nóng)業(yè)人口卻占全國人口的70%，以17%產(chǎn)值所提供的各種稅費去為70%的農(nóng)村人口提供公共物品，結(jié)果如何可想而知。由于農(nóng)村公共物品自上而下的決策特征，以及伴隨而來的信息不對稱，農(nóng)民對于這種決策過程既無法參與也無法監(jiān)督，加之管理過程中的混亂，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和有關(guān)部門受到利益驅(qū)動不免向農(nóng)民攤派收取費用，農(nóng)民負擔(dān)因此很難減輕。

　�。ㄈ�）、政治層面原因分析

　　對于現(xiàn)代國家而言，政府最基本的工作就是制定正式的規(guī)則（包括法律和規(guī)章制度）。這些正式規(guī)則連同一些更廣泛的社會的非正式規(guī)則，構(gòu)成了調(diào)節(jié)人們行為的體制。但由于政府的特殊位置：它不僅必須通過社會和政治進程而建立正式的規(guī)則——這些規(guī)則是其他組織必須遵守的，而且它自己也必須遵守這些規(guī)則。如前所述，農(nóng)民負擔(dān)制度是政府為從農(nóng)民那里取得農(nóng)業(yè)剩余而設(shè)定的規(guī)則，它體現(xiàn)的是政府與農(nóng)民的關(guān)系。對于農(nóng)民負擔(dān)問題加以分析和探討的話也必然離不開對于政府自身行為加以分析與探究，因此從政治層面對于農(nóng)民負擔(dān)問題加以把握會有助于我們對這一問題的更好理解。

　　1.政治體制失范、數(shù)字腐敗與農(nóng)民負擔(dān)問題進入20世紀(jì)后半期，世界各國政府規(guī)模和職責(zé)范圍都有不同程度的擴大，當(dāng)前發(fā)達國家政府支出幾乎占國民收入的一半，發(fā)展中國家的這一比重大約占四分之一。鑒于蘇聯(lián)模式曾取得的巨大成功，人們也曾經(jīng)指望政府能夠做更多的事情。但許多國家發(fā)展的經(jīng)驗教訓(xùn)表明：一個有效的政府對于提供商品和服務(wù)是必不可少的，這些商品和服務(wù)可以使市場繁榮，使人民生活的更健康、更快樂，沒有有效的政府，社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展是不可能的。這里所說的有效政府，就是關(guān)注于做那些與其能力相適應(yīng)的公共活動的政府，它在社會經(jīng)濟發(fā)展中的中心地位是作為合作者、催化劑和促進者來體現(xiàn)的。

　�。�1）失范的政治體制

　　在計劃經(jīng)濟時代，政府為實現(xiàn)趕超戰(zhàn)戰(zhàn)略而逐漸成為無所不管的萬能政府，因此具有了無限政府的特征。無限政府是指一個政府自身在規(guī)模、職能、權(quán)力和行為方式上具有無限擴張、不受有效法律和社會制約的傾向，它具體表現(xiàn)在：（1）政府權(quán)力不受來自下級的和獨立的權(quán)力機構(gòu)的約束，(點擊此處閱讀下一頁)

　　而只受上級主管的約束；
（2）政府職能無限擴張，越來越多地承擔(dān)本來完全可以由社會或市場自己去履行和完成的事情，政府權(quán)力深入到純粹屬于個人生活的私人領(lǐng)域；
（3）政府規(guī)模的無限擴張表現(xiàn)為政府機構(gòu)越來越多，官員越來越多；
（4）政府經(jīng)費全面短缺、財政緊張。鑒于政府規(guī)模不斷擴張導(dǎo)致的財政緊張，有人認為應(yīng)加大中央政府提取的力度，這樣做卻是飲鴆止渴。財政緊張的真正原因，是政府的攤子太大，擴展蔓無節(jié)制。官員太多，必然無法做到高薪養(yǎng)廉；
工資微薄，官員們必然要設(shè)法獲取額外灰色收入。中央政府則陷入了稅收困境：稅率低，則稅款不足；
稅率高則無法負擔(dān)，結(jié)果稅率越高，收稅效率越低。中央征稅力度越大，地方社會稅務(wù)負擔(dān)沉重，中央稅收卻無明顯增加。政府為維持生存，只有選擇后者。但由于財政體系巨大的漏洞，中央政府強化財政能力的努力又為地方政府和官員搭車收費提供了機會，最后只好竭澤而漁。民間由于不堪重負，就會對政府的合法性產(chǎn)生懷疑，長久下去則會導(dǎo)致社會動蕩，中國歷代王朝的崩潰也多因為此。[10]根據(jù)我國《憲法》和《地方組織法》規(guī)定：我國縣鄉(xiāng)兩級人民政府的職權(quán)范圍主要是執(zhí)行本級人大和它的常委會的決議，執(zhí)行上級政府的決議和命令，規(guī)定行政措施，發(fā)布決議和命令；
執(zhí)行國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、預(yù)算；
管理本行政區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟文化建設(shè)和各項行政事務(wù)；
保護國家、集體和公民個人的一切正當(dāng)權(quán)利；
辦理上級國家行政機關(guān)交辦的其他事項。這里我們不難看出，政府體現(xiàn)出來的是一個管理者的角色。但在市場經(jīng)濟條件下，政府不僅應(yīng)是一個管理者，它應(yīng)該承擔(dān)起為經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境的責(zé)任。

　　我國政府在市場化改革進程中很不適應(yīng)市場經(jīng)濟的發(fā)展，政府職能不僅未能實現(xiàn)及時轉(zhuǎn)換，反而紛紛成為市場經(jīng)濟中的逐利群體，政府的行為也具有了企業(yè)化的特點。今天中國的縣鄉(xiāng)政治體制是一種壓力型體制，這種體制將政府確定的經(jīng)濟發(fā)展的硬指標(biāo)逐層下達，從縣到鄉(xiāng)再到村，村再將每一項指標(biāo)落實到每個農(nóng)民頭上。這樣縣鄉(xiāng)兩級首尾連貫的經(jīng)濟承包制就演化為政治承包制，形成了縣委（縣政府）－鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委（政府）－村支書（村長）的連坐制。各級干部由上級層層任命，干部升遷大多也與這些指標(biāo)緊緊掛鉤，組織人事部門對干部考核重“政績”，有政績的則表揚晉升。對于政績的評價取決于對上級下達指標(biāo)的完成情況。農(nóng)村各項事業(yè)的決策者從自身利益出發(fā)，建立起逐級考核制度。因此層層壓指標(biāo)事事搞評比，“部門出點子，政府拍板子，農(nóng)民掏票子”也就有了其必然性。政府和政府領(lǐng)導(dǎo)的行為也因此不可避免地具有了機會主義的特點。

　　多種達標(biāo)升級活動負擔(dān)最終都會落到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)民頭上，或增加農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，屠宰稅，進行教育、修路集資等來籌款，要不就是借農(nóng)業(yè)稅等皇糧國稅來搭車收費。這些稅費的收取，開始其中一部分還“取之于民，用之于民”，但在利益的驅(qū)動下，變了用途，成為養(yǎng)人的來源，向農(nóng)民更多的索取，越收農(nóng)民越窮，越窮越收，形成“剩之者寡，食之者眾”的局面。

　�。�2）數(shù)字游戲在這種壓力體制下，很多地方每年下達的指標(biāo)永遠只升不降。既然上面不顧規(guī)律地下指標(biāo)，下面也就只有不顧法規(guī)地湊數(shù)字。上級要完成的政績，就往下級壓指標(biāo)，一壓就壓出了漂亮的統(tǒng)計數(shù)字；
下級往上級報數(shù)字，就不斷的報大數(shù)，報出了漂亮的政績，也獲得了升遷。于是就有了“上級壓下級，層層加碼，馬到成功；
下級騙上級，層層摻水，水到渠成”。

　　對于地方領(lǐng)導(dǎo)來說，原因大致有如下三點：首先是出于政績考慮。一些領(lǐng)導(dǎo)，為確保任期內(nèi)各項經(jīng)濟指標(biāo)達標(biāo)或超標(biāo)，不惜“拔苗助長”，授意統(tǒng)計部門造假，以虛報政績。其次是出于“報喜不報憂”的心理。有些地方工農(nóng)業(yè)超億元的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其領(lǐng)導(dǎo)享受副縣級待遇，甚至可以當(dāng)場宣布為縣委常委。有些地方領(lǐng)導(dǎo)認為報喜會帶來好處，而報憂則可能出現(xiàn)相反的結(jié)果。最后，政府體系運作過程中層層下達任務(wù)，層層承包，責(zé)任到人，領(lǐng)導(dǎo)人為追求“到位率”，弄虛作假也就成為必然。（事實上官員們對于這種數(shù)字游戲也是心知肚明的，但出于需要，或是利益關(guān)系，誰也不愿把它戳破。）領(lǐng)導(dǎo)們出于自身利益考慮很難容忍手中的指標(biāo)出現(xiàn)下滑，甚至逼著屬下對數(shù)字“注水”。在政績所帶來的利益驅(qū)動下，各級政府及政府部門必然全力以赴提前或超額完成“數(shù)字”指標(biāo)，這就使得政府行為目標(biāo)逐漸偏離提供公共物品的目標(biāo)，想方設(shè)法完成“數(shù)字指標(biāo)”任務(wù)。現(xiàn)行體制下，統(tǒng)計部門是各級政府的職能部門，統(tǒng)計數(shù)字往往與官員們的政績和職務(wù)升降相關(guān)聯(lián)。因此一些領(lǐng)導(dǎo)干部指使統(tǒng)計人員做假甚至要求造假也就有了其必然性，“不做假賬”的教誨也就難以拗過通過數(shù)字游戲得到政績的渴望。

　　數(shù)字游戲必然導(dǎo)致“水份政績”，不僅可能導(dǎo)致政府政策的失靈，從而降低政府管理的有效性，而且在社會福利制度安排上，也因為數(shù)字游戲把相當(dāng)多的底層百姓排除在社會救濟和保障之外。農(nóng)民人均收入是衡量地方政府政績的核心指標(biāo)，它的增加則是增加對農(nóng)民稅費征收的依據(jù)，因此在實際統(tǒng)計中它往往就具有了只升不降的剛性，各地對其計算有著明顯拔高的現(xiàn)象，即使一些基層干部也不避諱這一點。在實際運作中，如果上級有要求，則按照上面的要求進行多報，不多報不行，如果有時達不到全局的“平衡”，則要返回“核實”。大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)有兩種數(shù)字，一種是根據(jù)經(jīng)驗統(tǒng)計的農(nóng)民收入水平，一種是上報數(shù)字。如果上面有明確要求，就按照要求上報；
如果沒有，則把經(jīng)驗統(tǒng)計數(shù)字向上浮動一定范圍后再上報。[11]虛報農(nóng)民收入必然導(dǎo)致農(nóng)民負擔(dān)加重，甚至?xí)�威脅到農(nóng)民的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)。

　　2.政府規(guī)模的惡性膨脹與農(nóng)民負擔(dān)問題

　　政府規(guī)模的惡性膨脹也是無限政府的主要表現(xiàn)之一。伴隨著政社合一的人民公社制度的解體，國家從1983年起決定撤銷人民公社建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，到1985年這一工作完成時，中國形成了包括中央、省、地（市）、縣、鄉(xiāng)五級空前龐大的政府管理體制。全國共有4.8萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，全國縣及縣以下農(nóng)民出錢養(yǎng)活的干部（不包括教師）高達1316.2萬人，平均每68個農(nóng)民養(yǎng)活一個干部。另據(jù)統(tǒng)計，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)總供養(yǎng)人員為1285萬人，除去已離退休的280萬人，在職的還有1005萬人，其中黨政干部140萬人，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)31人，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際供養(yǎng)人員已經(jīng)高達235人。[12]面對空前龐大但效率又極為低下的政府，也曾進行過多輪機構(gòu)改革，但這種改革均未能走出“精簡－膨脹－再精簡－再膨脹”的怪圈，機構(gòu)和人員反而是越精越多。以最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為例，麻雀雖小，卻也五臟俱全。據(jù)農(nóng)業(yè)部有關(guān)調(diào)查鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委內(nèi)設(shè)機構(gòu)和縣（市）級部門的派出機構(gòu)一般都在30-40個，其中前者平均每鎮(zhèn)為16個，干部總?cè)藬?shù)平均為158人，遠遠超過40-60的編制人數(shù)，后者每鎮(zhèn)平均為19個，干部總?cè)藬?shù)平均為290人，事實上，很多部門業(yè)務(wù)量非常小，沒有必要單獨設(shè)立部門。[13]不僅如此，在體制外又衍生出龐大的部門，如鄉(xiāng)聯(lián)防隊、計劃生育小分隊，冗員越來越多。而這些冗員的工資收入和補貼標(biāo)準(zhǔn)不斷上調(diào)，一切開支都要從農(nóng)民頭上巧取名目。

　　個別地方甚至膨脹到了十分驚人的地步，20世紀(jì)90年代后期寧夏同心縣全縣人口33萬，全縣吃“皇糧”的為1.1萬人，超編2800多人。1996年自治區(qū)為其核定的行政編制為872人，而同年全縣科級干部達740多人，財政壓力不堪重負。一些領(lǐng)導(dǎo)干部對于這種情況的形成，應(yīng)該說負有不可推卸的責(zé)任，如山西省長治縣原縣委書記王虎林在離任前不到2個月時間里突擊提拔干部432人，其中正副科級干部就有270多人。[14]這種事情在全國不是少數(shù)，干部管理制度的混亂必然導(dǎo)致農(nóng)民負擔(dān)的加重。至于農(nóng)民負擔(dān)的具體數(shù)字，這里有不同的說法，農(nóng)經(jīng)局估計是平均每年從農(nóng)民收取的稅費加上罰款為1200億元，國務(wù)院農(nóng)調(diào)所的估計是1780億元，曹錦清估計是2500-2800億元，李昌平則估計全國農(nóng)民負擔(dān)年均在4000億元以上。[15]據(jù)有關(guān)調(diào)查，我國農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)年均預(yù)算內(nèi)財政可用資金只有314萬元，根本無法滿足其工資性支出（262萬元）和公務(wù)費支出（114.4萬元）。[16]為彌補資金缺口，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得已采取很多“增收措施”，要么向農(nóng)民平均分擔(dān)，要么依靠行政權(quán)力和執(zhí)法手段加大罰款力度（如計劃生育罰款等等），要么舉債。無論何者，最終的負擔(dān)者還是農(nóng)民。

　　由此可見，農(nóng)民負擔(dān)問題的成因極為復(fù)雜，但在實際中他們都表現(xiàn)為對于農(nóng)民合法財產(chǎn)權(quán)利的侵犯，因此農(nóng)民負擔(dān)問題的實質(zhì)就是農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利問題。

　�。ū疚南底髡咛峤恢懈脑褐鬓k“中國農(nóng)民權(quán)益保護國際研討會”的論文）

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