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高新軍:農(nóng)村稅費(fèi)改革:熱點(diǎn)問題冷思考

發(fā)布時間:2020-05-24 來源: 歷史回眸 點(diǎn)擊:

  

  (一)

  

  為了探索減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的治本之策,規(guī)范農(nóng)村稅費(fèi)征收,從2000年開始,安徽省在前幾年試點(diǎn)的基礎(chǔ)上,開始在全省范圍內(nèi)進(jìn)行農(nóng)村的稅費(fèi)改革。幾乎與此同時,如同前幾年對糧食流通體制的改革的爭論一樣,對這一熱點(diǎn)問題的爭議也越來越大。

  

  支持者認(rèn)為這一以“減輕、規(guī)范、穩(wěn)定”為宗旨的農(nóng)村稅費(fèi)改革是我國繼土地改革、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后的農(nóng)村的第三次革命,它在較短的時間內(nèi),使安徽省農(nóng)民總的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)減少了11.64億元,減幅達(dá)23.6%,人均33.9元,使農(nóng)民對自己承擔(dān)的稅費(fèi)由“糊涂帳”變成了“明白帳”,國家、集農(nóng)民之間的分配關(guān)系明顯規(guī)范,推動了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革、干部人事制度改革和農(nóng)村教育制度改革,把廣大鄉(xiāng)村干部從上門催帳要款中解脫出來,干群關(guān)系明顯改善,維護(hù)了農(nóng)村社會政治的穩(wěn)定。

  

  懷疑者認(rèn)為,我國農(nóng)村問題的解決是一個復(fù)雜、艱巨和長期的過程,不可能一蹴而就,更不可能指望用農(nóng)村稅費(fèi)改革對農(nóng)村的所有問題“畢其功于一役”。由于稅費(fèi)改革是對農(nóng)村中生產(chǎn)關(guān)系和利益分配格局的一次重大調(diào)整,它將觸及我國農(nóng)村中的深層次矛盾,使我國農(nóng)村的各種矛盾浮出水面,尖銳地擺在人們的面前。從目前試點(diǎn)和執(zhí)行的情況來看,距離我們所要達(dá)到的目的均有很大的差距。其中尤以鄉(xiāng)村兩級可支配收入劇減,致使其提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的能力大幅萎縮,基層干部的工作積極性下降,已嚴(yán)重危及我國農(nóng)村基礎(chǔ)教育和計劃生育兩項重要工作的進(jìn)行。而農(nóng)民負(fù)擔(dān)從價值上講是減下來了,但由于糧食收購價格下降,從實(shí)物上講,農(nóng)民負(fù)擔(dān)不僅沒有降,有的地方反而上升了。

  

  帶著這樣的疑問,我們對安徽省淮北市的一些地方進(jìn)行了實(shí)地調(diào)查和座談。在調(diào)查和座談中,我們發(fā)現(xiàn),縣鄉(xiāng)兩級干部們反映的情況似乎印正了懷疑者的觀點(diǎn)。

  

  濉溪縣白善鎮(zhèn)黨委副書記兼財政所所長劉光榮:白善鎮(zhèn)的稅費(fèi)改革是從1995年開始搞的。稅費(fèi)合一征實(shí),午季一次征收。從1999年開始按省里批準(zhǔn)的統(tǒng)一方案進(jìn)行。這兩年農(nóng)民交稅較好,無尾欠,但鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政太困難了。白善鎮(zhèn)2000年財政收入比1997年減收300多萬元,在職在編人員工資只能發(fā)工資單的前4項(基礎(chǔ)工資、級別、職務(wù)、工齡),占總工資的70%,其他各種補(bǔ)助和補(bǔ)貼就沒有了。這樣,干部的工資從720元降到了510元。領(lǐng)工資的主要是教師,他們的工資占了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出的70%以上。稅費(fèi)改革后,表面看農(nóng)民是減負(fù)了,但農(nóng)民認(rèn)為,1997年小麥的收購價是0.725/斤,到了2000年,農(nóng)民交的糧食數(shù)并沒有減少,因?yàn)榧Z食的收購價下來了。所以,這叫作“農(nóng)民沒少交、村里沒多留、鎮(zhèn)里沒多要、縣里沒多收”。而且,農(nóng)民種地的成本提高了,化肥、農(nóng)藥、汽油、種子、澆水的成本都上升了。所以總體來看,農(nóng)民負(fù)擔(dān)并未減少。實(shí)際上,要想通過費(fèi)改稅使農(nóng)民致富是不行的,也是行不通的。

  

  另一方面,農(nóng)業(yè)稅“依法據(jù)實(shí)征收”無法實(shí)現(xiàn)。淮北市航測有耕地280萬畝,土地部門統(tǒng)計有230萬畝,實(shí)際納稅面積只有199萬畝。由于省里強(qiáng)調(diào)以“二輪承包數(shù)”為準(zhǔn),不準(zhǔn)按實(shí)測數(shù)計算,所以基礎(chǔ)不準(zhǔn),無法據(jù)實(shí)征收。而且常產(chǎn)計算也有框框,即不能超過1997年的負(fù)擔(dān),超過了,就必須把常產(chǎn)降下來。但1997年的農(nóng)民負(fù)擔(dān)是不一樣的,有130元、150元、200元的等等,不超過,過去農(nóng)民負(fù)擔(dān)輕的反而吃虧了。要知道,農(nóng)民純收入的數(shù)量是不準(zhǔn)的。從1998年費(fèi)改稅至今,白善鎮(zhèn)的實(shí)際農(nóng)民純收入沒有增加,農(nóng)民蓋房子、購買農(nóng)機(jī)具大都在1995年以前,這幾年就買不起了,F(xiàn)在村鎮(zhèn)沒有錢,就只能通過“一事一議”再從農(nóng)民那里收錢。濉溪縣的南坪鎮(zhèn)列了18個再收費(fèi)項目,主要是各級的達(dá)標(biāo)項目,如挖溝、植樹、孕檢、訂報等。費(fèi)改稅的第一年,濉溪縣24個鄉(xiāng)鎮(zhèn)就有6個要再收費(fèi),我想,以后會越來越多。

  

  淮北市農(nóng)委副主任、農(nóng)村稅費(fèi)改革辦公室副主任盛林:在費(fèi)改稅的問題上,中央的目的、鄉(xiāng)村兩級干部的認(rèn)識、農(nóng)民的認(rèn)識是不一致的?偟膩碚f,中央和農(nóng)民比較積極,縣鄉(xiāng)村干部抵觸情緒較大。這里主要牽涉到稅費(fèi)改革后鄉(xiāng)村兩級的巨額負(fù)債和收入劇減問題。現(xiàn)在淮北市每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均負(fù)債320萬元,每個村平均負(fù)債92萬元。還有更多的,南坪鎮(zhèn)就負(fù)債2000多萬元。費(fèi)改稅后,鎮(zhèn)村兩級的收入銳減。段園鎮(zhèn)22個行政村,以前每個村每年有3萬元的三提五統(tǒng),費(fèi)改稅后,每村每年只能收到7643.5元,連干部的工資也發(fā)不出來。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在改革后也只能保8個月的開支,剩下的4個月就只能是借款和寅吃卯糧來解決了。在這種情況下,對教育的投資只能是畫餅充饑。

  

  對于農(nóng)村稅費(fèi)改革,可以說縣鄉(xiāng)村三級干部都有意見。但如果這批人不努力工作,農(nóng)村的基礎(chǔ)工作就癱瘓了。象村一級的干部,書記每年的報酬就是1500-2000元,而小學(xué)教師的年收入則在5000-6000元,差距很大。要是這樣的收入還保證不了,他們的工作積極性就肯定不會高。但現(xiàn)在吃財政飯的人也確實(shí)太多了。象白善鎮(zhèn),編制37人,但拿工資的有760人,其中離退休的有200人,其他是教師,七所八站也有30人。這么龐大的吃財政的隊伍,叫農(nóng)民怎么負(fù)擔(dān)得起。所以,這種改革要小步快走,自下而上,要多聽聽村鎮(zhèn)干部的意見,由他們充分發(fā)揮創(chuàng)造精神。

  

  淮北市農(nóng)稅科科長仲杰:現(xiàn)在糧食的收購價高于市場價,但低于納稅價。收購價是0.50元/斤,稅價是0.61元/斤(納稅折糧)。所以,1斤糧按稅價就不到1斤了。而市場價就更低了,只有0.43元/斤。這就迫使農(nóng)民要多交糧,所以,2000年同1997年相比,農(nóng)民的價值負(fù)擔(dān)是減輕了,但實(shí)物負(fù)擔(dān)并沒有減輕,有的反而加重了,F(xiàn)在糧食的收購款要求封閉運(yùn)行,但實(shí)際上沒有封住。糧食販子往往和糧站的某些人勾結(jié)起來,發(fā)糧食財。糧販以每斤0.41-0.43元的低價從農(nóng)民那里收來小麥,再以0.49-0.50元的價格賣給糧站,從中漁利。所以出現(xiàn)了“敞開收購敞不開,封閉運(yùn)行封不住,順價銷售順不出,財政負(fù)擔(dān)在加重”的局面。如果糧食市場放開了,糧價會慢慢上升的,農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也相應(yīng)地跟著調(diào)整。

  

  淮北市濉溪縣五溝鎮(zhèn)書記周賢義、鎮(zhèn)長李長立:五溝鎮(zhèn)面積111平方公里,人口5.5萬人,28個行政村,220個村民小組,納稅耕地87988畝,實(shí)有耕地10萬畝。費(fèi)改稅以后,農(nóng)民負(fù)擔(dān)2000年比1997年減少了170多萬元,人均減少30多元。但費(fèi)改稅后也給村鎮(zhèn)財政的正常運(yùn)轉(zhuǎn)帶來巨大困難,F(xiàn)在五溝鎮(zhèn)一年可用財力330萬元,可全年光發(fā)工資就需要500萬元,再加上招待、研修等公務(wù)支出,一年共需550萬元,缺口220萬元。村級也是有的可發(fā)點(diǎn)工資,有的則不行。再加上農(nóng)業(yè)稅不可能全額收足,如困難戶、拒交的釘子戶、糧食歉收、或賣不掉糧等情況,農(nóng)業(yè)稅就收不上來,這就更拉大了鎮(zhèn)財政的缺口,幾乎沒有機(jī)動財力。辦公益事業(yè),村里可有一事一議,但規(guī)定每人每年不得超過15元,2000口人的村一年也只有3萬元,所以只能解決些小問題,象修學(xué)校這樣的事就辦不了了。而鎮(zhèn)里就連一事一議的權(quán)利也沒有。1999年五溝鎮(zhèn)有108間學(xué)校危房,現(xiàn)在已上升到160多間危房。界溝初中500多名學(xué)生,54間房全是三級以上的危房。2000年鎮(zhèn)里想方設(shè)法撥了幾千元整修了一些墻體開裂、漏雨、露天的學(xué)校危房,但鎮(zhèn)里沒有財力對學(xué)校的危房進(jìn)行全面整修。今年,我們從濉溪縣爭取到了轉(zhuǎn)移支付教育扶貧款60萬元中的1/3, 20萬元,但還是杯水車薪。五溝鎮(zhèn)地處邊遠(yuǎn)地區(qū),教師不僅少,而且留不住,鎮(zhèn)里只好聘用臨時教師。今年曾下決心增加十幾名教師,但工資又成問題。

  

  由于沒錢,大型水利工程沒法搞了。由于糧價下降,農(nóng)民也沒有掙到更多的錢。國務(wù)院按保護(hù)價敞開收購余糧成了畫餅充饑。五溝鎮(zhèn)今年小麥豐收,有1200萬斤的余糧要賣,可我們的糧站只有400萬斤的倉容,所以問題非常嚴(yán)重。糧食賣不掉,不僅會使糧食販子從中漁利,而且也直接影響了村鎮(zhèn)的財政收入。

  

  對于目前這220萬元的財政缺口,我們采取的辦法一是工資少發(fā)100萬;
二是加強(qiáng)農(nóng)業(yè)稅征收力度,增收60萬;
三是爭取上級的轉(zhuǎn)移支付,2000年爭取到了74萬;
四是壓縮開支,節(jié)約40萬,F(xiàn)在我們是“能不辦的一定不辦;
可辦可不辦的盡量不辦;
能緩辦的一定緩辦;
即使是切實(shí)需要辦的,也要考慮農(nóng)民的承受能力”。現(xiàn)在的費(fèi)改稅的宣傳政策就是,寧可少辦事,也不能增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)。其實(shí),我們村鎮(zhèn)干部都面臨著是“摘帽”還是“進(jìn)號”的兩難選擇。多收費(fèi)就要被摘掉烏紗帽;
但學(xué)校危房一旦倒了,學(xué)生出現(xiàn)傷亡,領(lǐng)導(dǎo)就要進(jìn)班房。

  

  從現(xiàn)在的情況看,以下問題不解決,我們的基層政權(quán)就有垮掉的危險。一是村鎮(zhèn)的債務(wù)怎么辦,F(xiàn)在每個村都有幾十萬元的債務(wù),鄉(xiāng)鎮(zhèn)就更多了。二是學(xué)校誰來建,經(jīng)費(fèi)從哪里來。三是公益事業(yè)誰來管,如修路、農(nóng)田水利建設(shè)。四是糧食倉容要擴(kuò)大,五溝鎮(zhèn)就少了700萬斤的倉容。五是征稅費(fèi)用如何解決,因?yàn)橄蜣r(nóng)民征稅的難度非常大。六是對占農(nóng)戶1/10的優(yōu)撫對象,如五保戶、殘疾人、軍烈屬,優(yōu)撫的資金缺口誰來補(bǔ)。

  

  其實(shí),類似的困難和問題我們還可以講出很多。在下面的調(diào)查和座談中,不少基層干部真切地告訴我們,如不對目前的政策進(jìn)行調(diào)整,不出3年,農(nóng)村基層政權(quán)就真要垮掉了。農(nóng)村亂收費(fèi)的扳子不能都打在村鎮(zhèn)干部身上。我們想,除去由于利益調(diào)整所產(chǎn)生的一些抵觸情緒,基層的干部至少說出了一個事實(shí):即農(nóng)村稅費(fèi)改革的成功與否,主要取決于與稅費(fèi)改革相關(guān)的配套改革和事權(quán)劃分是否到位。

  

  以農(nóng)村的基礎(chǔ)教育為例,稅費(fèi)改革前,農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)主要來源于三個方面:財政撥款(鄉(xiāng)級財政)、教育費(fèi)附加(向農(nóng)民收取的“三提五統(tǒng)”中的一項)和教育集資。由于鄉(xiāng)級財政薄弱,后二者實(shí)際成為農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的主渠道。近年來,安徽省這兩項經(jīng)費(fèi)每年共約11億元。改革后,這11億元沒有了。虧空從哪里補(bǔ)償?按照要求,改革后義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)應(yīng)從財政預(yù)算中安排,但實(shí)際上,稅費(fèi)改革的初衷即是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān),杜絕鄉(xiāng)鎮(zhèn)不合理的收費(fèi),鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政原來就沒錢投入教育,現(xiàn)在更沒有錢了。據(jù)了解,2000年安徽全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)可用財力約46億元,而當(dāng)年全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政供給的66萬多人工資額即達(dá)49.5億元,根本沒錢投入其他領(lǐng)域。

  

  其實(shí)這里問題的結(jié)癥不在于稅費(fèi)改革,而在于中央、省、市(地)、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級之間的財權(quán)和事權(quán)劃分不合理,地方財政收入太少,而負(fù)責(zé)的事務(wù)卻太多。據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心的一項調(diào)查,目前我國義務(wù)教育的投入中,78%由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān),9%左右由縣財政負(fù)擔(dān),11%左右由省地負(fù)擔(dān),而中央負(fù)擔(dān)的僅有2%左右。據(jù)此有人建議,合理的支出比例應(yīng)是中央、省地、縣各占1/3。與此相適應(yīng),將農(nóng)村義務(wù)教育的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)和管理權(quán)全部由縣級政府管理,將此事權(quán)從鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府中剝離。這樣才能從根本上解決問題。

  

  可喜的是,在安徽省希望中央財政一次性補(bǔ)助50億元,才能把農(nóng)村義務(wù)教育和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級機(jī)構(gòu)當(dāng)前已成燃眉之急的困難適當(dāng)緩解一下的時候,財政部的轉(zhuǎn)移支付及時地到了位。2001年6月份,有著安徽省因?yàn)橘M(fèi)改稅而面臨嚴(yán)重困難背景的全國基礎(chǔ)教育會議在北京召開,會議首次確立了義務(wù)教育實(shí)行“分級負(fù)責(zé)、分級管理、以縣為主”的方針,且明確規(guī)定,農(nóng)村中小學(xué)教師工資由縣級財政負(fù)擔(dān)。

  

  如何提高村鎮(zhèn)兩級組織的運(yùn)行效率,降低運(yùn)行成本,建立廉潔高效的政府機(jī)構(gòu),使生產(chǎn)關(guān)系更加適應(yīng)生產(chǎn)力的發(fā)展,本身就與稅費(fèi)改革密切相關(guān),也是農(nóng)村稅費(fèi)改革所要達(dá)到的目的之一。但這絕不是靠簡單硬性減人和少發(fā)工資就可以做到的。對于這一點(diǎn),起碼可以說,它與調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),發(fā)展村鎮(zhèn)企業(yè),壯大村鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)實(shí)力是分不開的。同時,要想村鎮(zhèn)組織的運(yùn)行在公平、公正、公開、透明、使民眾得以參與和監(jiān)督的狀態(tài)下進(jìn)行,不斷加強(qiáng)基層的民主政治建設(shè)也是必不可少的。在機(jī)構(gòu)改革中,減人是非常困難的。尤其在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)更是如此。經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá),提供給社會的就業(yè)機(jī)會就少,所以但凡有點(diǎn)門路的人無不往旱澇保收的政府機(jī)關(guān)里鉆,所以,越是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的地區(qū),政府機(jī)構(gòu)人浮于事的現(xiàn)象就越嚴(yán)重。而這種現(xiàn)象反過來又加重了農(nóng)民的負(fù)擔(dān),阻礙著廉潔高效的政府的逐步建立。這幾乎是一個惡性循環(huán)。我們在淮北市的某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)碰到的正是這種情況。農(nóng)村稅費(fèi)改革給打破這個循環(huán)提供了一個契機(jī),但僅靠此是決不可能達(dá)到目的的。因此,可以說,大力發(fā)展村鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì),加快調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),以及不斷加強(qiáng)基層民主政治建設(shè)起碼是保證農(nóng)村稅費(fèi)改革順利進(jìn)行的條件。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

  

  

  (二)

  

  稅費(fèi)改革和農(nóng)村基層面臨的問題是客觀存在的,雖然與國家的宏觀政策影響,糧食生產(chǎn)成本不斷提高,糧價不斷下滑,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)普遍不景氣,債務(wù)償還到了高峰期,集體經(jīng)濟(jì)積累困難有著重要關(guān)系,但從稅費(fèi)改革的自身看,也有諸多應(yīng)該完善和改革的方面。一是稅收政策不完善的問題,諸如稅率的合理性問題;
納稅土地面積誤差較大,造成新的“有地?zé)o稅,有稅無地”現(xiàn)象,使據(jù)實(shí)征收,據(jù)而不實(shí);
農(nóng)業(yè)稅尾欠追繳無措;
“一事一議”規(guī)范性不強(qiáng),難以操作。同時,上限封定過低、過死等。二是改革滯后。如鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革不徹底,相當(dāng)一部分流于形式,該減的沒有減下來,該堵的源頭沒堵;
鄉(xiāng)鎮(zhèn)村的區(qū)域劃分不合理,規(guī)模偏小;
相關(guān)部門改革不到位,缺乏服務(wù)基層意識,使有些行政行為轉(zhuǎn)化為有償服務(wù),變相加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān);
現(xiàn)行農(nóng)村教育體制亟待改革,沒有根本體現(xiàn)國家義務(wù)教育的性質(zhì);
糧食購銷體制和財政體制的缺陷。三是農(nóng)村稅費(fèi)改革的監(jiān)督機(jī)制不健全。對稅收中有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)在原標(biāo)準(zhǔn)上有突破、或變相加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的行為,缺乏有效監(jiān)督和約束,往往僅靠突擊性檢查或暗訪,這樣只能發(fā)現(xiàn)部分明顯問題.對于條條的干涉或自行開口還缺乏約束。

  

  針對農(nóng)村稅費(fèi)改革中出現(xiàn)的新問題,是在改革中完善,還是暫停試點(diǎn),國務(wù)院于2001年3月24日發(fā)出了《關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的通知》。安徽省也在總結(jié)1年試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,針對稅費(fèi)改革中出現(xiàn)的新矛盾、新問題,按照中央的整體方針,提出了2001年農(nóng)村稅費(fèi)改革 “鞏固、完善、規(guī)范、配套” 的指導(dǎo)思想。我們認(rèn)為,要想使我國稅費(fèi)改革順利進(jìn)行下去,今后必須特別注意以下一些問題。

  

  第一,目前安徽試點(diǎn)農(nóng)村村鎮(zhèn)縣干部對此存在不少認(rèn)識問題。我們在下面調(diào)查時就聽到了許多。概括起來,一是認(rèn)為稅費(fèi)改革自上而下的推行說明可能是個別領(lǐng)導(dǎo)人的意志使然,沒有群眾基礎(chǔ)。二是對稅費(fèi)改革期望過高,對農(nóng)村稅費(fèi)改革的長期性、艱巨性、復(fù)雜性認(rèn)識不足,希望一步到位,各方利益都能維護(hù)。三是把農(nóng)村稅費(fèi)改革過程中出現(xiàn)的問題都看成是稅改本身帶來的問題。四是對出現(xiàn)的新情況、新矛盾、新問題一籌莫展,有等、靠、要思想。這些情況說明,一方面思想發(fā)動必須貫穿于稅費(fèi)改革的全過程,另一方面也說明我們在轉(zhuǎn)軌的制度安排上,也存在一些問題。例如,稅改政策的一刀切和完全靠行政力量,以“摘帽”相威脅來推行稅改工作,給人一種以計劃經(jīng)濟(jì)的辦法推行經(jīng)濟(jì)改革的印象。

  

  第二,適當(dāng)調(diào)整和完善一些目前已被實(shí)踐證明明顯不符合實(shí)際的農(nóng)村稅費(fèi)改革政策。例如在嚴(yán)格控制農(nóng)民負(fù)擔(dān)不超過1997年的整體水平,總體稅率不超過8.4%的前提下,適當(dāng)增加一些彈性,給地方一定的自主權(quán)。又如,核實(shí)地畝,合理確定常產(chǎn)和計稅面積,是據(jù)實(shí)征收的基礎(chǔ),市、縣、鄉(xiāng)的涉農(nóng)部門和土地管理部門有責(zé)任摸清土地基數(shù),準(zhǔn)確測定實(shí)際耕地數(shù)額,建立土地管理檔案動態(tài)管理制度,徹底解決計稅土地不實(shí)問題。還有如完善農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅政策,適當(dāng)調(diào)整農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅目、稅率和征收環(huán)節(jié)。在不增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)的前提下,妥善解決村級干部報酬、村辦公經(jīng)費(fèi)、五保戶供養(yǎng)三項費(fèi)用的缺口,和取消統(tǒng)一規(guī)定的“兩工”后出現(xiàn)的問題,等等。

  

  第三,精心組織實(shí)施,堅定不移地推進(jìn)各項配套改革。這包括改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制,轉(zhuǎn)變政府職能。改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)人權(quán)在上,事權(quán)在下;
管理在上,供養(yǎng)在下的狀況,實(shí)行嚴(yán)格的“定崗、定編、定員”制度,壓縮財政供養(yǎng)人員。適當(dāng)撤并小鄉(xiāng)鎮(zhèn),合并小村以減少鄉(xiāng)村干部補(bǔ)貼人數(shù)和補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。改革農(nóng)村教育體制,優(yōu)化教育資源配置,合理調(diào)整農(nóng)村中小學(xué)布局,形成規(guī)模效益。改革糧食購銷體制,適當(dāng)放開糧價,國家對農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼由貼糧改變?yōu)檠a(bǔ)地。在村級的“一事一議”中,要充分發(fā)揮村民自治組織民主決策和民主監(jiān)督的作用,并將安徽省規(guī)定每人每年不超過15元的限額適當(dāng)提高為18-20元。

  

  第四,農(nóng)村稅費(fèi)改革中,一方面要建立有效的農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督機(jī)制,使農(nóng)業(yè)稅征管法制化;
另一方面也要逐步清理鄉(xiāng)村債權(quán)、債務(wù),為農(nóng)村稅費(fèi)改革消除障礙。由于稅改后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力匱乏,資金缺口大,配套改革措施一時難以到位,加之部門利益剛性,開口子增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)的現(xiàn)象時有發(fā)生。所以,稅費(fèi)改革中農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督和農(nóng)業(yè)稅征管都必須進(jìn)入法制化軌道,成為依法治村的重要組成部分。解決農(nóng)村債務(wù)是一個高難度的問題。這不僅因?yàn)樗鼣?shù)額大,而且形成復(fù)雜,有的就是一筆糊涂帳。對這個問題,只能統(tǒng)籌解決。當(dāng)務(wù)之急是防止現(xiàn)有村鎮(zhèn)的進(jìn)一步負(fù)債,搞好財務(wù)管理。對于舊帳就只能弄清債權(quán)、債務(wù)的數(shù)額、性質(zhì)及成因,進(jìn)行分類處理,區(qū)別對待,并制定切實(shí)可行的化解計劃。

  

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  農(nóng)村稅費(fèi)改革作為由計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時農(nóng)村分配關(guān)系的重大調(diào)整,是一項涉及面廣、比較復(fù)雜的系統(tǒng)工程,而且由于多年的積淀,一些深層問題必然顯現(xiàn)出來,有些問題暫時還難以解決到位,但的確值得我們從理論和政策層面深思。

  

  1. 關(guān)于對農(nóng)業(yè)稅性質(zhì)的定位

  

  這次農(nóng)村稅費(fèi)改革的主要目的是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān),規(guī)范稅收征管。因而并未對農(nóng)業(yè)稅的性質(zhì)作具體考究。從資源占用上可作為資源稅,從常產(chǎn)定位和稅率上可作為所得稅,從稅收征管的目的和征管程序上可稱為綜合稅。由此也涉及到稅率標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù),總體負(fù)擔(dān)不超過1997年的水平。而1997年的負(fù)擔(dān)水平本身就缺乏依據(jù)。為此,不論從稅收理論還是稅收政策上都應(yīng)該給農(nóng)業(yè)稅一個準(zhǔn)確的定位。在目前的試點(diǎn)中或今后全面鋪開的過渡階段還可以以綜合稅過渡。待條件成熟則應(yīng)將稅目明確分開。否則,農(nóng)民雖然按地畝和稅率明明白白交稅,但交的什么稅仍然不明不白。

  

  2. 關(guān)于農(nóng)業(yè)稅的用途和流向

  

  稅費(fèi)改革后,農(nóng)業(yè)稅的主要用途是作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政供養(yǎng)人員的工資、辦公經(jīng)費(fèi)及其他公益事業(yè)花費(fèi)。在安徽,農(nóng)業(yè)稅是相當(dāng)一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的主要來源。按目前的稅收水平,大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政只能是吃飯財政,其他支出則形成資金缺口。但稅費(fèi)改革規(guī)定農(nóng)業(yè)稅是一定5年不變,這就造成了如下困境:至少在5年內(nèi),鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的增長十分困難。而同時,財政供養(yǎng)的人員不可能大幅減少,鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)縮減的人員還不如教師應(yīng)增的人數(shù)多,F(xiàn)在的問題是,占鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政供養(yǎng)人員75-80%的中小學(xué)教師,是否天然就應(yīng)該由農(nóng)民來供養(yǎng)。在城市,連街道居委會工作人員的工資和辦公費(fèi)也不是由居民來分?jǐn)偟,而是由政府財政總體供養(yǎng)的,更何況中小學(xué)教師了。從投入產(chǎn)出的角度看,農(nóng)民對教育的投入基本上得不到最終的回報。因此,必須從宏觀上將農(nóng)村稅收全面納入國家財政收支的預(yù)算體系,將全部公共產(chǎn)品的使用、公益事業(yè)的發(fā)展、甚至村級三項費(fèi)用全面納入國家預(yù)算。

  

  3. 關(guān)于國民待遇(村民與市民)

  

  造成農(nóng)民負(fù)擔(dān)之重達(dá)到不可承受的程度,并非完全由于計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌,而恰恰是違背了市場經(jīng)濟(jì)主體平等的準(zhǔn)入法則,形成的對農(nóng)民的歧視待遇。這種市民和農(nóng)民的不平等的例子俯拾即是。如農(nóng)民承擔(dān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國家公職人員的工資及辦公費(fèi)、教育費(fèi)、農(nóng)村基本建設(shè)費(fèi)、民兵訓(xùn)練、優(yōu)撫計生等費(fèi)用,承受著工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品剪刀差,連農(nóng)民進(jìn)城也要增容費(fèi),以及其他名目繁多的手續(xù)費(fèi)。市場經(jīng)濟(jì)是平等競爭的經(jīng)濟(jì),市場主體不論是法人還是個人都是平等的市場競爭者,按照市場經(jīng)濟(jì)的法則和國民待遇的原則,凡是農(nóng)民和市民的不平等之處均屬農(nóng)民的額外負(fù)擔(dān)。我國即將加入WTO,按WTO的法則,不同國家的國民在同一國家享受的商品和服務(wù)要遵守國民待遇原則,那么同一個國家的國民在同一市場上卻不能享受同等國民待遇,何以與國際慣例接軌?這一問題雖然不是農(nóng)村稅費(fèi)改革所能完全涵蓋,但至少存在村民與市民的稅賦不公。

  

  4. 關(guān)于土地流轉(zhuǎn)

  

  隨著農(nóng)民溫飽問題的解決和基本步入小康社會,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的市場化進(jìn)程的加快,土地作為社會保障功能的作用呈弱化趨勢,其作為生產(chǎn)資料的功能的趨勢則越來越強(qiáng)化。土地承包經(jīng)營權(quán)的社會化、市場化、價值化的趨勢也將強(qiáng)化。事實(shí)上,土地在不同的承包經(jīng)營者之間的流轉(zhuǎn),越來越多地成為一種市場行為。它打破了行政區(qū)域和所有制的界限,但同時也提出了一個與土地承包經(jīng)營權(quán)相對應(yīng)的納稅義務(wù)問題。目前,土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)與納稅義務(wù)的履行比較復(fù)雜,由此產(chǎn)生的債權(quán)和債務(wù)的糾紛時有發(fā)生,從而形成了農(nóng)業(yè)稅征收中的一個焦點(diǎn)問題。因此,如何在政策上確定土地承包權(quán)的轉(zhuǎn)讓和農(nóng)業(yè)稅繳納義務(wù)的統(tǒng)一性,也是一個值得研究的問題。

  

  5. 關(guān)于減負(fù)與致富

  

  推行農(nóng)村稅費(fèi)改革的初衷是減輕農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。減負(fù)可以增收,但不必然致富。節(jié)流只是緩沖,并不必然開源。精簡機(jī)構(gòu)、壓縮人員、堵住漏洞、轉(zhuǎn)移支付,只是節(jié)流,但要真正使農(nóng)民富起來,使農(nóng)村強(qiáng)起來,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)興起來,僅靠農(nóng)村稅費(fèi)改革減掉農(nóng)民每年30-50元的負(fù)擔(dān)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。所以,期望靠一個農(nóng)村稅費(fèi)改革就能把中國農(nóng)村帶入現(xiàn)代化也是不現(xiàn)實(shí)的。事實(shí)上,富裕起來的農(nóng)村對國家的貢獻(xiàn),對公益事業(yè)的投入,遠(yuǎn)比不發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民承受的負(fù)擔(dān)大得多。如何使欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)民富裕起來,仍舊是一個沉重的話題。例如,農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整在先行展開的部分地區(qū)短期有效,當(dāng)這種調(diào)整成為普遍性時,先行的優(yōu)勢便消失了。如果農(nóng)民不能隨市場的變動而及時繼續(xù)調(diào)整自己的經(jīng)營行為,那么其以前的調(diào)整甚至?xí)兂梢环N負(fù)擔(dān)。而這恰恰是落后地區(qū)農(nóng)民最缺乏的一種素質(zhì)。又如,離土不離鄉(xiāng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在欠發(fā)達(dá)地區(qū)成功者甚少,而“背了債務(wù)、廢了資源、占了耕地、腐了干部”的不在少數(shù),其教訓(xùn)是沉痛的。看來,村鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展主要靠政府推動和運(yùn)作弊大于利,如何在政府的引導(dǎo)下,由民間來操作,在不發(fā)達(dá)地區(qū)不論對干部還是農(nóng)民,都還是一件需要學(xué)習(xí)和逐步探索的事情。再如,農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移,可以優(yōu)化勞動力資源的配置,但就目前情況來看,城市的吸納能力也是有限的,不如掉過頭來發(fā)展小城鎮(zhèn)建設(shè),可能更能解決問題。上述途徑對個案都是有效的,就整體而言,則應(yīng)因地制宜,多管齊下,才能顯現(xiàn)出整體的效果。毋庸諱言,由于中國龐大的農(nóng)民基數(shù),這一過程會是漫長而艱巨的。

  

  農(nóng)村稅費(fèi)改革是一項涉及國家稅收制度、財政制度、農(nóng)村分配制度、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制等多方面的、復(fù)雜的、艱巨的、全方位的深刻變革。但它不可能使我們對農(nóng)村的問題“畢其功于一役”,而毋寧是我們解決農(nóng)村深層次問題的一個很好的切入點(diǎn)。這一改革初期所起到的減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的作用只是“揚(yáng)湯止沸”,要解決深層次問題,就必須“釜底抽薪”,這是一個包括城市改革在內(nèi)的各種配套改革同時并進(jìn)的艱難的、長期的過程。

  

  來源:《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》

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