[摘要]本文從私入決策和公共決策的分野及其相互關(guān)系的角度，建立了一個(gè)考察農(nóng)村問(wèn)題的理論框架，并采取史論結(jié)合的方式，對(duì)我國(guó)的農(nóng)村問(wèn)題提供了一個(gè)理論上和邏輯上一致的解釋，進(jìn)而對(duì)當(dāng)前的農(nóng)村政策進(jìn)行了深刻的反思和檢討。我們認(rèn)為，理論探討的目的在于解釋世界，而恰當(dāng)?shù)睦碚摻忉寗t是有效改造世界和政策實(shí)踐的基礎(chǔ)。此外，本文的分析框架不僅適用于考察農(nóng)村問(wèn)題，而且可以分析其他一系列問(wèn)題；
本文的分析方法也為考察產(chǎn)權(quán)的作用方式提供了一個(gè)可能的途徑。

　　

　　改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)面貌發(fā)生了翻天覆地的變化。這一點(diǎn)不僅國(guó)人婦孺皆知，而且得到了世人的一致認(rèn)同。然而，這種變化主要發(fā)生在城市和沿海地區(qū)，而農(nóng)村和內(nèi)地則是另一番景象。如果說(shuō)中國(guó)的改革從農(nóng)村開(kāi)始和發(fā)動(dòng)，那么，其結(jié)果和獲益主要惠及的是城市；
如果說(shuō)城市已經(jīng)融人了現(xiàn)代化和一體化的潮流，那么，農(nóng)村則出現(xiàn)了邊緣化的趨向，有的還相當(dāng)原始和封閉；
如果說(shuō)城市呈現(xiàn)出一種欣欣向榮的繁榮景象，那么，農(nóng)村則顯得有些破敗和凋蔽：要知道，中國(guó)是一個(gè)有著9億農(nóng)民的大國(guó)，農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的狀況如何，不僅關(guān)系到國(guó)家的長(zhǎng)治久安，而且直接決定著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)改造的成敗。

　　

　　中國(guó)農(nóng)村的改革和發(fā)展，國(guó)內(nèi)外的學(xué)者做了大量的調(diào)查研究，取得了一系列重要的研究成果，特別是在農(nóng)村改革的初期階段。在這些研究中，有的考察了農(nóng)地制度問(wèn)題，有的研究了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展；
有的分析了農(nóng)產(chǎn)品購(gòu)銷體制的變革，有的討論了農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；
有的分析了農(nóng)村勞動(dòng)力的流動(dòng)和民工潮的問(wèn)題，有的考察了小城鎮(zhèn)建設(shè)和城市化的問(wèn)題，等等。然而，有一個(gè)重要問(wèn)題，即農(nóng)村經(jīng)濟(jì)決策權(quán)的配置和決策方式的變遷問(wèn)題，尚未引起應(yīng)有的關(guān)注和深入的研究。在中國(guó)現(xiàn)行的社會(huì)結(jié)構(gòu)中，農(nóng)民的人數(shù)最多，但卻是一個(gè)弱勢(shì)集團(tuán)，其獨(dú)立意識(shí)和組織程度最差，聲音最弱，其意愿和要求往往得不到應(yīng)有的重視，其權(quán)利和利益往往得不到應(yīng)有的保障和實(shí)施，反而經(jīng)常遭到侵犯和損害。這也許是中國(guó)農(nóng)村問(wèn)題的癥結(jié)所在。因此，我們打算從這一角度來(lái)考察中國(guó)的“三農(nóng)”問(wèn)題，以期對(duì)這一關(guān)系中國(guó)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的重大問(wèn)題給予一個(gè)邏輯上自洽的解釋。本文的結(jié)構(gòu)安排如下，第一部分是關(guān)于決策權(quán)和決策方式問(wèn)題的一個(gè)理論概述，第二部分分析農(nóng)地制度的變遷及其與決策權(quán)配置和決策方式演變的關(guān)系和作用，第三部分討論國(guó)家壟斷、政府管制和對(duì)農(nóng)民的歧視政策及其對(duì)農(nóng)戶決策的限制和侵害，第四部分考察農(nóng)村的公共決策和公共產(chǎn)品問(wèn)題，最后是一個(gè)簡(jiǎn)單的小結(jié)。

　　

　　一、理論概述：私人決策和公共決策

　　

　　從實(shí)證的角度看或者說(shuō)在發(fā)生學(xué)意義上，制度是人們?cè)陂L(zhǎng)期的進(jìn)化過(guò)程中通過(guò)試錯(cuò)、學(xué)習(xí)與適應(yīng)而穩(wěn)定下來(lái)的均衡選擇。從規(guī)范意義上看，制度是為了實(shí)現(xiàn)一個(gè)合理的社會(huì)目標(biāo)而進(jìn)行機(jī)制設(shè)計(jì)的結(jié)果，即在技術(shù)約束的范圍內(nèi)，社會(huì)的制度設(shè)計(jì)者理性地選擇了制度安排。

　　

　　制度如何影響人們的行為選擇取決于決策權(quán)如何配置。其中特別重要的一個(gè)維度是如何恰當(dāng)?shù)貏澐炙饺藳Q策與公共決策，以及直接控制與間接控制之間的邊界。因?yàn)閭�(gè)體理性決策所導(dǎo)致的博弈均衡未必能實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化，如囚徒困境揭示的那樣，所以，以某種方式對(duì)個(gè)人決策進(jìn)行一定的限制就是人類社會(huì)自我組織的一種重要表現(xiàn)。然而，信息和知識(shí)是分布在個(gè)體之間的，社會(huì)的制度設(shè)計(jì)者和實(shí)施者，事前并不清楚每個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的特殊信息。把決策權(quán)集中在某個(gè)機(jī)制設(shè)計(jì)者或中央計(jì)劃者的合理性，必須有兩個(gè)基本前提條件。一是中央計(jì)劃者必須掌握足夠的關(guān)于社會(huì)個(gè)體的信息；
二是這樣一種決策方式所需要的信號(hào)空間和所需要的信息應(yīng)該足夠的小。但社會(huì)個(gè)體通常是沒(méi)有動(dòng)力直接顯示自己的個(gè)人信息的；
而競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是唯一的信息空間最小且有效的經(jīng)濟(jì)機(jī)制。這就表明，公共（集中）決策絕對(duì)不能取代私人決策。不僅如此，在本質(zhì)上，所有社會(huì)決策都來(lái)源于個(gè)人。所以，關(guān)于私人決策權(quán)的制度安排只能是以兩種方式進(jìn)行。其一是構(gòu)造性形式，以直接或間接方式保證某些事前可描述狀態(tài)的可行性（同時(shí)否定了相對(duì)的狀態(tài)的可行性）；
其二是存在性形式，對(duì)制度設(shè)計(jì)者和執(zhí)行者不能預(yù)見(jiàn)的機(jī)會(huì)不加限制，而給個(gè)人留出自由選擇的空間。決策權(quán)的配置及其私人決策和公共決策之間的分野，從根本上來(lái)說(shuō)，主要是由產(chǎn)權(quán)及其排他性決定的。如果說(shuō)產(chǎn)權(quán)是擁有和使用一項(xiàng)資產(chǎn)（包括物質(zhì)產(chǎn)品、能力、知識(shí)和時(shí)間）的權(quán)利，那么，排他性就是它的基本特征。它不僅意味著產(chǎn)權(quán)主體不允許他人從其使用中受益，而且要排他性地對(duì)其使用中的全部成本負(fù)責(zé)（柯武剛，史漫飛，2000）。因此，按照產(chǎn)權(quán)排他性及其程度，我們可以對(duì)私人決策和公共決策做出進(jìn)一步的分析和討論。

　　

　　一般來(lái)說(shuō)，徹底的排他性是私人產(chǎn)權(quán)的決定性的特征，基于私人產(chǎn)權(quán)進(jìn)行的選擇和做出的決策就是私人決策和個(gè)人選擇，它是由私人自主進(jìn)行、并獨(dú)立承擔(dān)決策和選擇的全部后果；
在這個(gè)范圍內(nèi)，人們可以自由行事，不受他人干預(yù)，于是形成一個(gè)個(gè)人自治的空間，這個(gè)空間就是通常所說(shuō)的私人領(lǐng)域[1].與此相反，完全541的無(wú)排他性是公有或者共有產(chǎn)權(quán)的基本特征，基于公有產(chǎn)權(quán)進(jìn)行的決策和做出的選擇，就是公共決策和公共選擇，它是由許多人通過(guò)一定的政治程序共同進(jìn)行和集體做出的；
在這個(gè)范圍內(nèi)，任何個(gè)人的決策和選擇都取決于其他人的決策和選擇，于是就形成一個(gè)集體行動(dòng)的空間，這個(gè)空間就是通常所說(shuō)的公共領(lǐng)域。

　　

　　區(qū)分私人和公共兩個(gè)活動(dòng)領(lǐng)域和兩種決策方式是非常重要的，二者不僅有著完全不同的性質(zhì)和結(jié)果，而且具有某種內(nèi)在的聯(lián)系和關(guān)系。

　　

　　首先，在私人領(lǐng)域和私人決策中，由于結(jié)果是由個(gè)人分散而多樣化的“貨幣選票”選中的，是個(gè)人自由意志的體現(xiàn)，不僅不存在強(qiáng)制性約束，而且每個(gè)人的偏好都能得到充分的滿足，一般不會(huì)遇到知識(shí)上和技術(shù)上的難題。而在公共領(lǐng)域和集體選擇中，由于必須形成“集體意志”，一般先要就決策規(guī)則和程序達(dá)成一致，然后才能進(jìn)行具體的選擇和決策，不僅存在著強(qiáng)制性約束，而且個(gè)人的偏好無(wú)法得到充分的體現(xiàn)和滿足，除非是全體一致同意。這在實(shí)踐中又幾乎是不可能的。

　　

　　其次，在私人領(lǐng)域和私人決策中，付出和獲得是直接而明確相連的，成本和收益是對(duì)等的，因而一般不存在搭便車之類的機(jī)會(huì)主義行為，決策成本和執(zhí)行成本都相對(duì)較低；
而在公共領(lǐng)域和公共決策中，由于涉及到多邊的付出和獲得，個(gè)人的成本和收益是不對(duì)等的，其利益通常是間接的和非相互性的，因而存在著普遍的道德風(fēng)險(xiǎn)和“理性的無(wú)知”[2]，不僅由于參與決策的人數(shù)較多，其目的各不相同，機(jī)會(huì)成本不斷變化，制定決策的交易成本通常較高，而且存在著很高的監(jiān)督成本和強(qiáng)制執(zhí)行成本。

　　

　　再次，需要指出的是，私人決策和私人選擇，既可以由個(gè)人單獨(dú)進(jìn)行，也可以在私人組織中實(shí)施，因而，私人組織中的活動(dòng)也構(gòu)成私人領(lǐng)域和私人決策的一個(gè)重要部分。同樣，公共決策和公共選擇也由于涉及范圍的不同，既有地域性（或者社區(qū)性）的和俱樂(lè)部性的，也有全國(guó)性的和全世界性的。盡管在私人組織中也有領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)、約束和服從的關(guān)系，但這與集體行動(dòng)和公共選擇中的強(qiáng)制性約束有著本質(zhì)的不同。前者是基于自愿的契約，且有退出的自由，后者則依靠合法的授權(quán)和自上而下的命令，且通常無(wú)法退出，只能通過(guò)報(bào)怨和投訴來(lái)影響決策。同樣，在私人組織（如企業(yè)）中也有委托——代理關(guān)系，但這與集體行動(dòng)和公共選擇中的委托——代理問(wèn)題有著明顯的區(qū)別。在前者中，代理人要受市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的無(wú)情約束，而在后者中，則缺乏這樣的自動(dòng)監(jiān)督，雖然存在著所謂政治市場(chǎng)。不僅如此，集體行動(dòng)和公共決策中的委托——代理問(wèn)題往往源于有組織的利益集團(tuán)與政府機(jī)構(gòu)之間的共謀，通過(guò)尋租和設(shè)租，使決策過(guò)程從商業(yè)性的正和博弈轉(zhuǎn)向再分配性的零和博弈或者負(fù)和博弈。

　　

　　在理論上，私人選擇和私人決策與公共選擇和公共決策的區(qū)別似乎是清楚而簡(jiǎn)單的，但在政策實(shí)踐中，對(duì)二者的處理卻要復(fù)雜和困難得多。如果不是從主體的角度，而是從客體的角度加以討論，那么，基于私人產(chǎn)權(quán)、與私人決策和私人領(lǐng)域相對(duì)應(yīng)的就是私人物品；
而基于公有產(chǎn)權(quán)、與公共決策和公共領(lǐng)域相對(duì)應(yīng)的就是公共物品。由于產(chǎn)權(quán)的消極擁有只取決于排他性，而其積極使用（如處置和交易）則不僅取決于物品的排他性，而且與物品的競(jìng)爭(zhēng)性密切相關(guān)。如果以排他性和競(jìng)爭(zhēng)性為坐標(biāo)，那么，就會(huì)出現(xiàn)四種情況：私人物品是既有排他性又有競(jìng)爭(zhēng)性的物品，而公共物品則是既無(wú)排他性又無(wú)競(jìng)爭(zhēng)性的物品，二者分別成為進(jìn)行私人決策和公共決策的客體和對(duì)象；
在這二者之間，有排他性而無(wú)競(jìng)爭(zhēng)性的物品是自然壟斷，有競(jìng)爭(zhēng)性而無(wú)排他性的物品是共有資源（曼昆，1998），它們的決策方式比較復(fù)雜，且有不同的變化和安排，在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活中，二者既有一致之處，也有一些不同。

　　

　　無(wú)論是自然壟斷，還是共有資源，外部性的存在，通常有兩種解決方式，第一種方式是實(shí)行混合決策，具體辦法有二，一是私人決策（由私人使用和生產(chǎn)），政府管制，但管制的內(nèi)容有所不同，對(duì)自然壟斷的政府管制一般是價(jià)格管制，而對(duì)共有資源的政府管制則是數(shù)量管制。二是稅收調(diào)節(jié)，對(duì)于共有資源，如生態(tài)環(huán)境，征稅的目的在于抑制私人的破壞和為保護(hù)環(huán)境籌資；
對(duì)于自然壟斷，如消防，則主要是為其融資。第二種是改變性質(zhì)，實(shí)行單一決策，即強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)性和排他性，幫助確定私人產(chǎn)權(quán)，變成私人決策；
或者弱化排他性和競(jìng)爭(zhēng)性，實(shí)施公共決策和集體選擇。前者主要是拍賣特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，如出售污染許可證，實(shí)行污染權(quán)交易；
后者主要是政府直接經(jīng)營(yíng)自然壟斷。不過(guò)，也有對(duì)公有制的自然壟斷實(shí)行私有化的。

　　

　　從以上分析可以看出，物品的性質(zhì)不是固定的，其決策方式也不是不變的，而是在一定條件下可以變化的。不僅共有資源和自然壟斷物品如此，就是私人物品和公共物品也是這樣。如，咖啡是私人物品，但在機(jī)場(chǎng)、火車和旅游點(diǎn)的經(jīng)營(yíng)，就具有了某種壟斷性，而監(jiān)獄通常是公共物品，但在美國(guó)也出現(xiàn)了私人供給的情形。可見(jiàn)，由于物品的生產(chǎn)供給與為其融資是可以分離的，其決策也可以采取不同的方式，從政治上看，如果靠公共預(yù)算為公民提供特定物品和服務(wù)是可取的，那么，私人生產(chǎn)和受補(bǔ)貼的獲取權(quán)常常是較便宜的供給方式，且能夠向公民提供更多的選擇。同樣，公共所有與公共壟斷也是可以區(qū)分開(kāi)來(lái)的，即使在政府組織從事生產(chǎn)活動(dòng)的場(chǎng)合，仍有必要在不同的公共機(jī)構(gòu)以及公共機(jī)構(gòu)和私人機(jī)構(gòu)之間展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)。更何況由于測(cè)量成本和通訊成本的下降，已不存在什么技術(shù)上不允許競(jìng)爭(zhēng)的“自然壟斷”。

　　

　　從以上分析可以還看出，私人決策和公共決策的區(qū)別是明顯的，其聯(lián)系表現(xiàn)為二者的相互作用，及其在一定條件下的相互轉(zhuǎn)化。如果說(shuō)個(gè)人權(quán)利是公共權(quán)力的本源，私人決策是公共決策的基礎(chǔ)，而且決策者的私人利益在很大程度上影響著公共決策，那么，個(gè)人權(quán)利作為人們相互之間的一種認(rèn)可和承諾，由于其所固有的脆弱性質(zhì)，最易受到來(lái)自外界的侵害，而無(wú)力和無(wú)法保護(hù)自己。因而，一方面，集體行動(dòng)和公共決策總是依靠擠壓和侵蝕私人領(lǐng)域和私人決策而擴(kuò)張和膨脹，另一方面，公共決策和集體行動(dòng)所形成的制度安排和公共政策，其中一個(gè)重要職能就是保護(hù)私人產(chǎn)權(quán)，進(jìn)而保護(hù)私人領(lǐng)域和私人決策。

　　

　　以上理論概述中提到的很多觀點(diǎn)將在以下的討論中得到充分的體現(xiàn)和展示。

　　

二、集體地權(quán)與受限的私人決策和“準(zhǔn)租佃制”(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　

　　1.歷史的回顧和參照

　　

　　在《經(jīng)濟(jì)史中的結(jié)構(gòu)與變遷》（1994）中，諾思清晰地勾勒出人類的社會(huì)生產(chǎn)從采集和狩獵發(fā)展到農(nóng)業(yè)、以及產(chǎn)權(quán)制度從（無(wú)限制）公共產(chǎn)權(quán)、排他性公共產(chǎn)權(quán)演化至私有產(chǎn)權(quán)的歷程。在他的邏輯中，人口增長(zhǎng)對(duì)于（自然）資源基數(shù)的壓力，構(gòu)成這些發(fā)展和演化過(guò)程無(wú)以替代的力量之源：隨著人口的增加，當(dāng)狩獵活動(dòng)遞減的邊際產(chǎn)品價(jià)值低于農(nóng)業(yè)的邊際產(chǎn)品價(jià)值時(shí)，農(nóng)業(yè)將逐步取代狩獵而成為主要生產(chǎn)方式；
在人口增長(zhǎng)與資源稀缺的壓力下，產(chǎn)權(quán)的演變過(guò)程顯示“首先是不準(zhǔn)外來(lái)者享用資源，然后是制訂規(guī)則限制內(nèi)部人員開(kāi)發(fā)資源的程度”。前者意味著排他性公有產(chǎn)權(quán)的存續(xù)和實(shí)施，后者標(biāo)志著私有產(chǎn)權(quán)的形成和作用。

　　

　　諾思的學(xué)說(shuō)，對(duì)于解釋排他性的公有產(chǎn)權(quán)如何從無(wú)限制的公有產(chǎn)權(quán)演化而來(lái)，無(wú)疑是強(qiáng)有力的；
對(duì)于從排他性公有產(chǎn)權(quán)到私有產(chǎn)權(quán)的變遷也給予了一定的解釋。然而，在中國(guó)的歷史發(fā)展和制度變遷中，既發(fā)生了諾思揭示的演化過(guò)程，也發(fā)生了這一過(guò)程的逆過(guò)程。與之相適應(yīng)，決策權(quán)的分配和決策方式的變化也出現(xiàn)了一個(gè)很大的反復(fù)。

　　

　　我國(guó)西周及其以前的“華夏文明”就是以排他性公有產(chǎn)權(quán)為特征的農(nóng)業(yè)社會(huì)（馮濤和蘭虹，2001）。通過(guò)王朝“天子”的分封，確認(rèn)了不同氏族（以某一氏族首領(lǐng)為代表）排他性地權(quán)邊界的“合法性”。在“封疆之內(nèi)，何非君土”的表象之下，氏族成員生活在以井邑為單位的井田制中。當(dāng)時(shí)的井田制是以公田（大田）占絕對(duì)比重的土地形式，由此形成“十千維耦‘’的宏大的集體勞作場(chǎng)面與”雨我公田，遂及我私“的相應(yīng)的意識(shí)形態(tài)。

　　

　　周王朝在經(jīng)歷大規(guī)模的“華戎之爭(zhēng)”（與北部游牧民族就土地的占有而進(jìn)行的戰(zhàn)爭(zhēng)）以后，諸侯的軍事實(shí)力（包括人口數(shù)量）大為提高，從而導(dǎo)致王室控制權(quán)的逐漸衰落。這一點(diǎn)主要表現(xiàn)為其對(duì)各封疆諸侯土地邊界的維護(hù)能力的下降。于是，列國(guó)之間竟相尋找借口實(shí)施土地吞并；
而實(shí)力強(qiáng)大、競(jìng)爭(zhēng)輪替的“盟主”則取代“周天子”，變?yōu)橥恋禺a(chǎn)權(quán)新的界定者和裁決者，“王道”也由此轉(zhuǎn)化為“霸道”。經(jīng)過(guò)“不義之戰(zhàn)”頻繁和離亂紛爭(zhēng)的春秋時(shí)代，戰(zhàn)國(guó)七雄均已成為具備各種要件的真實(shí)國(guó)家。

　　

　　戰(zhàn)國(guó)時(shí)期政治和軍事上的“合縱”與“連橫”，為各國(guó)展示由不同的體制效率最終決定的綜合實(shí)力、并相互較量提供了悲壯而又蒼涼的舞臺(tái)。初始條件較差的秦國(guó)之所以能滅六國(guó)，首先歸因于“商鞅變法”和“農(nóng)戰(zhàn)”政策：前者改變了公共決策涵蓋和替代所有決策的格局，并且徹底動(dòng)搖了貴族作為世襲決策者的地位；
后者開(kāi)創(chuàng)了土地私有化的途徑，實(shí)現(xiàn)了生產(chǎn)決策由公共決策向私人決策的轉(zhuǎn)化[3].秦朝的“大一統(tǒng)”，其實(shí)質(zhì)就是在全國(guó)（包括其他六國(guó)的疆域）推行決策的分工和專業(yè)化，即公共決策與私人決策的分野�！敖�郡縣、廢封建”說(shuō)明，在廢除政權(quán)與產(chǎn)權(quán)合一的“分封制”的基礎(chǔ)上，由新型文官系統(tǒng)取代貴族（侯、卿、大夫等）統(tǒng)一行使公共決策權(quán)力；
而“開(kāi)阡陌、廢井田”是指，破除生產(chǎn)領(lǐng)域中公共決策賴以存在的以排他性公有產(chǎn)權(quán)為特征的井田制，確立以家庭為單位的私有地權(quán)，從而在相當(dāng)程度上保證私人決策免遭公共權(quán)力和他人的侵襲。如果說(shuō)秦朝之前的“王”充當(dāng)了排他性公有產(chǎn)權(quán)的界定者和仲裁者，那么秦朝之后的“帝”則成為行使公共決策和保護(hù)私人決策的最高權(quán)威。重要的是，在中國(guó)長(zhǎng)達(dá)2000多年的“封建”社會(huì)中，盡管朝代更替不斷，但在農(nóng)地制度上，秦朝確立的決策權(quán)的分配和決策方式的區(qū)分，作為一種基本的經(jīng)濟(jì)體制卻一直延續(xù)下來(lái)[4].從上述分析不難看出，構(gòu)成公共決策替代和涵蓋私人決策基石的是公有產(chǎn)權(quán)。在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域，公共決策是低效和無(wú)效的，這已得到歷史的驗(yàn)證。其效率損失主要來(lái)自兩大方面：一是集體生產(chǎn)中嚴(yán)重的“搭便車”行為；
二是公共權(quán)力的“異化”對(duì)生產(chǎn)活動(dòng)的影響。公有產(chǎn)權(quán)天然地為外部性的相互施加創(chuàng)造了條件：由于集體生產(chǎn)存在著計(jì)量難題（阿爾欽，登姆塞茨，1972），當(dāng)缺乏監(jiān)督或監(jiān)督成本很高時(shí)，個(gè)人的努力程度（個(gè)人決策）便與其所接受的產(chǎn)出分配之間，失去激勵(lì)意義上的相互關(guān)聯(lián)；
于是，偷懶之疫就會(huì)遍布傳染。公共權(quán)力的“異化”則源于公共決策者的機(jī)會(huì)主義。決策者可以從集體生產(chǎn)中順理成章地攫取剩余，以滿足決策者階層日益擴(kuò)張和膨脹的需要。尤其當(dāng)決策者的權(quán)力地位得以固化，就會(huì)形成世襲貴族的特權(quán)階層，“食客三千”的貪婪與奢華，無(wú)疑會(huì)進(jìn)一步壓抑生產(chǎn)勞動(dòng)的積極性。

　　

　　當(dāng)農(nóng)業(yè)土地制度由（排他性）公有產(chǎn)權(quán)演化為私有產(chǎn)權(quán)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)便由公共決策轉(zhuǎn)變?yōu)樗饺藳Q策。私人決策就會(huì)在消除外部性（將外部性內(nèi)部化）的基礎(chǔ)上綜合體現(xiàn)農(nóng)業(yè)用地與養(yǎng)地之間的權(quán)衡，從而保證農(nóng)戶在有限耕地上進(jìn)行精耕細(xì)作和為維持土地肥力進(jìn)行長(zhǎng)期投人�！熬鸵员姷卣�，公作則遲，有所匿其力也；
分地則速，無(wú)所匿遲也”（《呂氏春秋。審分》），正是兩種決策方式效率差異的真實(shí)寫照。決策領(lǐng)域一旦分野，公共決策的對(duì)象就主要限定在公共物品提供與國(guó)民收入再分配的范圍內(nèi)。公共權(quán)力也就不得肆意侵入私人決策的“領(lǐng)地”。

　　

　　既然在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，作為私人決策基礎(chǔ)的私有地權(quán)是一種有效率的制度安排，那么，為什么它會(huì)出現(xiàn)在排他性公有產(chǎn)權(quán)之后而不是之前呢？顯然，諾思的理論邏輯：人口增長(zhǎng)一資源稀缺一產(chǎn)權(quán)安排，其解釋力是有限的[5].若使諾思框架的解釋力更加合意，至少應(yīng)當(dāng)在“資源稀缺”與“產(chǎn)權(quán)安排”之間加上馬克思的環(huán)節(jié)——生產(chǎn)力或技術(shù)的因素。其買，私人決策方式的形成（或者說(shuō)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)作為私人決策）標(biāo)志著，獲得獨(dú)立與自由的個(gè)人成為人類社會(huì)的基本單元。然而，當(dāng)社會(huì)生產(chǎn)力停留在如此低下的水平上，以至于個(gè)人或家庭游離于氏族群落之外便無(wú)法生存時(shí)，公共產(chǎn)權(quán)以及在此基礎(chǔ)上的集體生產(chǎn)，就成為這種技術(shù)約束下的一種無(wú)奈選擇。我國(guó)西周以前盛行的井田制，正是石器農(nóng)具和耦耕方式的產(chǎn)物�！昂像钫�，察其體材，齊其年力，比而選之，使能彼此佐助以耦耕也”（《周禮正義》卷三十《里宰》）。因此，單個(gè)家庭很難滿足這樣的生產(chǎn)條件。隨著鐵器農(nóng)具和牛耕方式的普遍采用，私人決策才有可能在私有地權(quán)的保證下存在于以家庭為單位的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)之中。

　　

　　2.農(nóng)業(yè)集體化：私人決策的消解和單調(diào)公共決策的形成

　　

　　建國(guó)前夕，通過(guò)國(guó)家資本的擴(kuò)張實(shí)現(xiàn)中國(guó)由農(nóng)業(yè)國(guó)向工業(yè)國(guó)的轉(zhuǎn)變，已經(jīng)成為新政權(quán)領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)的一種共識(shí)。顯然，這一使命包含著公有化與工業(yè)化的雙重目標(biāo)。其實(shí)質(zhì)，就是要在國(guó)家主要代理人的直接領(lǐng)導(dǎo)下通過(guò)公共決策實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)。盡管當(dāng)時(shí)國(guó)有工業(yè)在五種經(jīng)濟(jì)成分中尚且弱小，還必須經(jīng)歷私有制得以存留、“公私兼顧”的新民主主義社會(huì)，但是她們堅(jiān)信：由于公有制中蘊(yùn)藏著巨大的生產(chǎn)力，暫時(shí)弱小的國(guó)有經(jīng)濟(jì)應(yīng)當(dāng)而且必將成為“起決定作用”的主導(dǎo)力量。所以，結(jié)論是：新民主主義社會(huì)是過(guò)渡性的，隨著國(guó)有經(jīng)濟(jì)的壯大和農(nóng)業(yè)的集體化，其前途必然是社會(huì)主義。

　　

　　上述方略明確規(guī)定了分散的個(gè)體農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)在我國(guó)的前途。土改后不久，農(nóng)村中便出現(xiàn)了較為明顯的貧富分化。即使在廢除租佃制的情況下，新型富農(nóng)不僅擁有較多的生產(chǎn)資料，而且積累了一部分農(nóng)業(yè)剩余。為使生產(chǎn)資料得到更加充分的利用，農(nóng)村中自發(fā)產(chǎn)生了變工互助組等合作生產(chǎn)形式。本來(lái)，這是一種私人決策基礎(chǔ)上的自愿合作。這種誘致性制度變遷是以帕累托效率改進(jìn)為前提的。因此，私人決策基礎(chǔ)上的合作能夠普遍增進(jìn)所有合作者的利益，盡管這種利益的分配不會(huì)顯得多么平均。然而，中國(guó)農(nóng)村合作化的實(shí)際進(jìn)程遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了“自愿”（即自由契約和自由交易）這一私人決策的基本限定。從單干到互助組，從互助組到合作社，從初級(jí)社到高級(jí)社，合作化主要是通過(guò)歧視與強(qiáng)制而完成的。例如，在東北行政區(qū)，在信貸、新式農(nóng)具供給、勞模獎(jiǎng)勵(lì)、組織紀(jì)律約束等力面，地方最高決策者很早就采取了歧視單干戶和對(duì)互助合作給予扶持的政策（薄一波，1991）。下面的調(diào)查資料客觀地反映了農(nóng)民加入合作組織的情形：“至于為什么要搞初級(jí)社，那確實(shí)是上級(jí)讓搞的。上級(jí)下達(dá)了搞初級(jí)社的具體規(guī)定和要求，說(shuō)如果不參加初級(jí)社，即收回土地，或?qū)⑼恋卣{(diào)整到邊遠(yuǎn)、干旱的劉方；
有些干部說(shuō)，土地是共產(chǎn)黨給的，又不是你自己的，讓你怎么辦就得怎么辦。盡管當(dāng)時(shí)也說(shuō)是‘入社自愿，退社自由’，但如果不入社或退社，就把土地給調(diào)整到邊遠(yuǎn)、干旱的地區(qū)，耕種起來(lái)也是非常困難的”（溫鐵軍，2000，PP.187）。

　　

　　其實(shí)，我國(guó)農(nóng)業(yè)合作化的本質(zhì)是集體化�！昂献踅�(jīng)濟(jì)與集體經(jīng)濟(jì)是……具有實(shí)質(zhì)區(qū)別的兩個(gè)范疇。名作經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)是交易的聯(lián)合，它承認(rèn)私人產(chǎn)權(quán)；
而傳統(tǒng)集體經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)特征是財(cái)產(chǎn)的合并，它否認(rèn)私人產(chǎn)權(quán)‘（韓俊，1998）[6].可以說(shuō)，我國(guó)農(nóng)業(yè)合作化從所謂低級(jí)到高級(jí)的過(guò)程，正是私人決策隨著私有產(chǎn)權(quán)的不斷被侵蝕而逐步喪失的過(guò)程，同時(shí)也是公共決策依靠侵蝕私人決策而不斷擴(kuò)張和膨脹的過(guò)程。在這一過(guò)程中，外部性的施加愈演愈烈，直至徹底獲得合法化。從互助組到初級(jí)社，社員還可根據(jù)人社的土地分得紅利，農(nóng)戶的生產(chǎn)工具也可折價(jià)給予分期抵補(bǔ)，除歧視外，那時(shí)存在的問(wèn)題主要是，土地等級(jí)的評(píng)定是否公正，生產(chǎn)工具的折價(jià)是否合理，但私人決策依托不完整的私人產(chǎn)權(quán)尚可起到某些作用。到了從初級(jí)社轉(zhuǎn)向高級(jí)社，人社的所有生產(chǎn)資料無(wú)償合并，土地的收益權(quán)被完全剝奪，這種合并成為名副其實(shí)的”歸大堆“[7]，私人決策也就隨著私有產(chǎn)權(quán)的消滅而完全退出了生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)決策領(lǐng)域。

　　

　　即便是邁向集體經(jīng)濟(jì)，也不難找到不同于財(cái)產(chǎn)無(wú)償剝奪的其它途徑。在建立高級(jí)社的過(guò)程中，沈陽(yáng)市委曾經(jīng)考慮采用低價(jià)購(gòu)買土地的方法來(lái)實(shí)現(xiàn)，并就此向上級(jí)請(qǐng)示（董志凱，2001）。中央復(fù)電否決了這種方法，并指示通過(guò)逐漸降低土地報(bào)酬、最終取消土地報(bào)酬的途徑，實(shí)現(xiàn)土地的公有化[8].可見(jiàn)，當(dāng)個(gè)人初始擁有的土地產(chǎn)權(quán)在相當(dāng)程度上是靠強(qiáng)權(quán)取得、從而起初就是一種殘缺的私有權(quán)（周其仁，1994），當(dāng)個(gè)人的正當(dāng)權(quán)益可以肆意踐踏、外部性的施加受到庇護(hù)，這種剝奪而來(lái)的資產(chǎn)及其租金被重新剝奪而去，就不會(huì)顯得有悖于常理了。一旦公有產(chǎn)權(quán)隨高級(jí)社的普遍形成而確立，農(nóng)業(yè)的社會(huì)主義改造就宣告完成，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域中的私人決策也隨之由公共決策所取代。

　　

　　如果說(shuō)高級(jí)社的形成意味著農(nóng)村公有制的確立，那么人民公社的建立則標(biāo)志著政權(quán)與產(chǎn)權(quán)的重新合一（政社合一）。在將排他性公有產(chǎn)權(quán)“升級(jí)”為無(wú)限制公有產(chǎn)權(quán)（一大二公和一平二調(diào)）以及公共決策介入社員個(gè)人生活（公共食堂）的嘗試失敗之后，1962年確立了“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的集體產(chǎn)權(quán)形式。這種制度安排既可保證國(guó)家代理人的公共決策通過(guò)行政體系到達(dá)農(nóng)村基層，又能使農(nóng)戶而非國(guó)家承受公共決策的種種后果。至此，在供銷社、信用社和人民公社的基礎(chǔ)上，國(guó)家與地方的公共決策覆蓋了農(nóng)村的生產(chǎn)、交換和分配等領(lǐng)域。

　　

　　與“喜看稻菽千重浪，遍地英雄下夕煙”的浪漫情懷相去甚遠(yuǎn)，人民公社中的實(shí)情是，“出工一大片，干活大呼隆，好壞一個(gè)樣，分配一拉平”。當(dāng)有“便車”可搭時(shí)，偷懶就成為單個(gè)社員施加外部性的重要方式。于是，生產(chǎn)中普遍發(fā)生磨洋工、混工分、出工不出力和出力不盡心的現(xiàn)象。雖然在工分的評(píng)定中部分參照了社員的勞動(dòng)表現(xiàn)，但由于計(jì)量難題和較低的按勞分配比重（即所謂人七勞三），工分的激勵(lì)效應(yīng)極其有限。重要的是，在這種情況下，農(nóng)村人口的增長(zhǎng)獲得了內(nèi)生性的鼓勵(lì)，對(duì)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期發(fā)展構(gòu)成深遠(yuǎn)的影響。

　　

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　　農(nóng)業(yè)集體化為我國(guó)工業(yè)化和國(guó)家資本的原始積累做出了重要貢獻(xiàn)。通過(guò)公共決策與工、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”，農(nóng)業(yè)剩余可以用較低的交易費(fèi)用最大限度地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有工業(yè)的資本積累。這是工業(yè)國(guó)有化成功的重要條件。然而，根本問(wèn)題在于，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中以公共決策取代私人決策，能否成為一種具有相對(duì)效率的選擇？如果公共決策下的集體經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造了較少的農(nóng)業(yè)剩余，那種“竭澤而漁”式的剩余掠奪，其“功效”除了抑制農(nóng)村對(duì)于工業(yè)晶的需求之外，究竟還意味著什么？通過(guò)國(guó)家資本的擴(kuò)張，我國(guó)雖在較短的時(shí)期內(nèi)建立起門類齊全的工業(yè)體系；
但為此而支付的社會(huì)成本則是效率低下、結(jié)構(gòu)失衡和人民生活的長(zhǎng)期停滯。

　　

　　3.農(nóng)村改革：向私人決策的回歸

　　

　　公共決策下集體生產(chǎn)所固有的動(dòng)力減弱與精神沮喪，不可能通過(guò)官員強(qiáng)制、政治運(yùn)動(dòng)、以及根據(jù)“政治表現(xiàn)”加權(quán)的“政治工分”解決。企圖改變個(gè)人效用函數(shù)的所謂“社會(huì)主義教育”和“思想改造”，只能使得農(nóng)民對(duì)于經(jīng)濟(jì)自由的渴望變得更加強(qiáng)烈。于是，“三自一包”“四大自由”反復(fù)出現(xiàn)，恰似“野火燒不盡，春風(fēng)吹又生”。農(nóng)業(yè)總產(chǎn)出的徘徊不前或緩慢增長(zhǎng)，即便對(duì)于租金最大化這一特定的國(guó)家目標(biāo)而言，也是無(wú)所裨益的。何況，當(dāng)占人口絕大多數(shù)的農(nóng)民長(zhǎng)期生活在貧苦之中，國(guó)家治理的“合法性”就會(huì)受到挑戰(zhàn)和威脅。這就促使國(guó)家的公共決策從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域逐步退出，于是，農(nóng)村改革時(shí)代降臨神州大地。

　　

　　農(nóng)民的生存處境本身就可作為她們同國(guó)家和集體進(jìn)行討價(jià)還價(jià)的籌碼。僅占5％的自留地帶來(lái)25％左右的收入（辛逸，2000），這一事實(shí)無(wú)疑給出了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中公共決策與私人決策在效率上的顯著差異。因此，時(shí)至70年代末，當(dāng)農(nóng)民在排他性公有產(chǎn)權(quán)的邊界內(nèi)選擇家庭承包這一受限的私人決策方式時(shí)，國(guó)家采取了默認(rèn)的態(tài)度。脫胎于公共決策下集體生產(chǎn)的各種責(zé)任制（包工責(zé)任制、包產(chǎn)到組、包產(chǎn)到戶等），使農(nóng)戶在給定土地的使用與產(chǎn)出之間建立起較為明確和相對(duì)穩(wěn)定的關(guān)聯(lián)，在消除外部性的條件下，農(nóng)民關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的決策開(kāi)始轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲�意義上的私人決策。“交夠國(guó)家、留足集體、剩余歸已”既體現(xiàn)了國(guó)家、集體和個(gè)人三者之間博弈的一種均衡，也標(biāo)志著農(nóng)民成為集體地權(quán)的租佃人與農(nóng)業(yè)剩余的索取者。

　　

　　改革伊始，在私人決策下，農(nóng)民壓抑長(zhǎng)久的生產(chǎn)積極性得到空前的激勵(lì)，從而導(dǎo)致我國(guó)農(nóng)業(yè)的高速增長(zhǎng)[9].到1984年前后，我國(guó)出現(xiàn)了農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)和儲(chǔ)藏的“倉(cāng)容危機(jī)”。與此同時(shí)，國(guó)家大幅提高了主要農(nóng)產(chǎn)晶收購(gòu)價(jià)格。農(nóng)產(chǎn)品供給的增加，不僅直接引起農(nóng)民收入的增長(zhǎng)，而且為輕工業(yè)的發(fā)展和人民生活的改善提供了相應(yīng)的物質(zhì)保證；
而農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民貨幣收人的增加，又為工業(yè)與服務(wù)業(yè)的發(fā)展提供了足夠的需求，再加上輕工業(yè)的“六優(yōu)先”和“軍轉(zhuǎn)民”等，我國(guó)經(jīng)濟(jì)獲得高速而又健康的發(fā)展。與1978年相比，1984年我國(guó)GDP 增長(zhǎng)了70.9％，人均GDP 增長(zhǎng)了56.8％。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“見(jiàn)證”下，承包制不僅在廣大的農(nóng)村地區(qū)迅速播散[10]，而且直接推動(dòng)了我國(guó)城市的經(jīng)濟(jì)體制改革。更值得大書(shū)特書(shū)的是，農(nóng)村改革和發(fā)展的加速促進(jìn)了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)如雨后春筍，不僅造就了“中國(guó)的奇跡”，進(jìn)而推進(jìn)了決策方式的變遷。

　　

　　目前，我國(guó)現(xiàn)存的農(nóng)地制度具體形式有“兩田制”、“三田制”和“股份合作制”等，部分區(qū)域采取了“反租倒包”、“承租反包”等規(guī)模經(jīng)營(yíng)方式，但農(nóng)地制度的基本模式是：集體地權(quán)+按人均分的土地使用權(quán)。經(jīng)過(guò)20多年的發(fā)展與變遷，這種制度安排的主要內(nèi)容如下[11]：

　　

　�。╝ ）土地承包期30年不變。針對(duì)第一輪承包到期后家庭承包制是否要長(zhǎng)期堅(jiān)持的問(wèn)題，1993年11月中共中央和國(guó)務(wù)院指出：以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制和統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，是我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的一項(xiàng)基本制度，要長(zhǎng)期穩(wěn)定并不斷完善；
為了穩(wěn)定土地承包關(guān)系，鼓勵(lì)農(nóng)民增加農(nóng)業(yè)投入，在原有耕地承包到期后，再延長(zhǎng)30年不變。鑒于實(shí)際工作中對(duì)“30年不變”的含義有多種理解，1997年8月國(guó)家再次申明：土地承包期再延長(zhǎng)30年，是指家庭土地承包經(jīng)營(yíng)的期限；
而集體土地實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包制度，是一項(xiàng)長(zhǎng)期政策。

　　

　　（b ）“大穩(wěn)定、小調(diào)整”。這一政策始于1984年。它要求：在承包地基本穩(wěn)定的前提下，對(duì)人口變化后人地關(guān)系過(guò)于懸殊的農(nóng)戶實(shí)施必要的土地調(diào)整。但不允許通過(guò)行政辦法時(shí)隔數(shù)年實(shí)行全村或全組范圍的土地普調(diào)；
也不允許借“小調(diào)整”之機(jī)提高承包費(fèi)，增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)。

　　

　�。╟ ）“增人不增地，減人不減地”。為了避免因人口的變動(dòng)而發(fā)生的承包土地的頻繁調(diào)整、以及由此所致的土地細(xì)碎化，1993年11月，國(guó)家提倡有條件的地方，在承包期內(nèi)，實(shí)行“增人不增地，減人不減地”的辦法，即不再根據(jù)農(nóng)戶家庭人口的增減而抽補(bǔ)土地。

　　

　　（d ）允許農(nóng)地使用權(quán)依法有償轉(zhuǎn)讓。由于進(jìn)城務(wù)工、非農(nóng)就業(yè)等原因，農(nóng)戶無(wú)力或不愿繼續(xù)耕種承包地，1984年提出兩種解決辦法：一是農(nóng)戶將承包地交還集體，由集體統(tǒng)一安排；
二是經(jīng)集體同意，由農(nóng)戶之間協(xié)商轉(zhuǎn)包。1993年，中央正式肯定：在堅(jiān)持土地集體所有和不改變土地用途的前提下，經(jīng)發(fā)包方同意，允許土地使用權(quán)依法有償轉(zhuǎn)讓。

　　

　　（e ）嚴(yán)格控制預(yù)留機(jī)動(dòng)地。針對(duì)第二輪土地延包過(guò)程中出現(xiàn)的改變土地所屬關(guān)系和擴(kuò)大機(jī)動(dòng)地的問(wèn)題，國(guó)家于1995年規(guī)定：不能將已經(jīng)屬于組級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織的土地收歸村有，在全村范圍內(nèi)平均承包；
嚴(yán)禁發(fā)包方借調(diào)整土地之機(jī)多留機(jī)動(dòng)地；
原則上不留機(jī)動(dòng)地，確需留的，其占耕地總面積的比例一般不得超過(guò)5％。

　　

　　（f ）在有條件的地區(qū)實(shí)行土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。1984年的1號(hào)文件鼓勵(lì)土地逐步向種田能手集中。1993年11月的農(nóng)村政策文件進(jìn)一步指出：在少數(shù)二、三產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達(dá)、大部分勞動(dòng)力轉(zhuǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)并有穩(wěn)定收入的地方，可以從實(shí)際出發(fā)，尊重農(nóng)民的意愿，對(duì)承包土地作必要的調(diào)整，實(shí)行適度的規(guī)模經(jīng)營(yíng)。1995年，中央將土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)進(jìn)一步限定為沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。目前，實(shí)行土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的方法有以下三種：一是通過(guò)組辦或村辦農(nóng)場(chǎng)；
二是通過(guò)“兩田制”由大戶承包經(jīng)營(yíng)；
三是通過(guò)土地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)形成規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

　　

　　上述制度安排和政策選擇基本體現(xiàn)了國(guó)家在維護(hù)集體地權(quán)的基礎(chǔ)上的傾向與偏好。（a ）、（c ）和（d ）著意于將現(xiàn)有農(nóng)戶對(duì)集體土地的使用（權(quán)）長(zhǎng)期化，其目的是要在降低外部條件不確定性的基礎(chǔ)上保證農(nóng)戶私人決策的合理作出，從而盡量克服短期租佃制所固有的“用地”和“養(yǎng)地”之間的矛盾。政策（b ）、（e ）和（f ）則在維護(hù)集體地權(quán)所賦予的相關(guān)公共權(quán)力的前提下，試圖將公共決策限定在適當(dāng)?shù)某潭壬虾头秶鷥?nèi)。

　　

　　由此可見(jiàn)，公有地權(quán)下雖然存在著農(nóng)戶的私人決策，但約束條件是不同的，它不是農(nóng)戶獨(dú)立自主的私人決策，必然受到從中央到地方各級(jí)公共決策和公共權(quán)力的限制和侵蝕，充其量是一種受限的私人決策；
集體地權(quán)內(nèi)在地規(guī)定了公共權(quán)力侵犯私人決策的“合法性”。這就注定了國(guó)家的有些政策（“增人不增地，減人不減地”與“大穩(wěn)定，小調(diào)整”）相互沖突，有些政策很難實(shí)行或在執(zhí)行中“走樣”，有些限定公共權(quán)力的政策，其效果令人置疑。這也決定了，家庭承包制既使我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)歷了高速發(fā)展，又使之步人增長(zhǎng)減速和起伏的階段[12].

　　

　　4.集體地權(quán)與受限的私人決策

　　

　　現(xiàn)有的家庭承包制下的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)決策屬于受限的私人決策。這種受限性既源于集體的土地產(chǎn)權(quán)，又來(lái)自農(nóng)戶決策的外部或市場(chǎng)環(huán)境。這些因素一方面增大了私人決策的不確定性，阻礙農(nóng)戶進(jìn)行長(zhǎng)期投入；
另一方面，則降低了農(nóng)戶決策及其經(jīng)營(yíng)的正當(dāng)收益。我們認(rèn)為，私人決策的受限性是農(nóng)業(yè)自發(fā)性投入減少、種植積極性降低和二元結(jié)構(gòu)固化的癥結(jié)所在。

　　

　　上文指出，集體地權(quán)和按人均分的土地使用權(quán)是我國(guó)現(xiàn)行根本的農(nóng)地制度。其實(shí)，這兩者之間存在緊密的聯(lián)系。按人均分的土地使用權(quán)是集體地權(quán)（在允許使用權(quán)指定與分割的條件下）的內(nèi)在特性和邏輯必然。所謂集體，是指在一定的范圍內(nèi)（地域或群體）眾多人口的一個(gè)集合。因此，作為集體的普通一員，無(wú)論男女老幼，天然擁有集體土地的同等權(quán)益。除非某人從某一集體中永遠(yuǎn)消失，這種權(quán)益在邏輯上抑或情理上是無(wú)法加以剝奪的。這就注定了農(nóng)戶的承包地細(xì)碎分割，并隨著人口的變動(dòng)處于“五年一大調(diào)，三年一小調(diào)”[13]的境況之中。據(jù)農(nóng)業(yè)部的調(diào)查，即使到“土地承包30年不變”政策出臺(tái)3年后的1996年，在新簽訂的土地延包合同中，承包期5年以下的占12.9％，6-14年占28.7％，15-29年的占28.4％，30年以上的只占30％左右（宋洪遠(yuǎn)等，2000，pp.21）。

　　

　　“土地承包30年不變”的本意是要“賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而又有保障的土地使用權(quán)”，以此穩(wěn)定農(nóng)戶的種植預(yù)期，從而鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)長(zhǎng)期投入。顯然，這一政策主要是針對(duì)土地的頻繁調(diào)整造成的土地“用”“養(yǎng)”之間的矛盾而來(lái)的。從道理上講，“增人不增地，減人不減地”也應(yīng)當(dāng)包含在“土地承包30年不變”的政策含義之中。然而，這一政策是與集體地權(quán)的內(nèi)在規(guī)定性相沖突的。所以，盡管它已載入國(guó)家的相關(guān)法規(guī)之中，從而成為一種正式的制度安排[14]，但是這種強(qiáng)制性制度變遷的實(shí)際進(jìn)程卻總是顯現(xiàn)出集體地權(quán)的本質(zhì)特征來(lái)。

　　

　　根據(jù)楊學(xué)誠(chéng)等（2001）的調(diào)查，到2000年，不僅有些村重新簽訂的承包合同中土地承包期不足30年，而且有64％的合同載有如下條款：“為解決人地矛盾，甲方（村委會(huì)）可對(duì)乙方（農(nóng)戶）承包的土地進(jìn)行適當(dāng)?shù)男≌{(diào)整”：“國(guó)家、集體依法征用土地時(shí)，甲、乙雙方必須服從，對(duì)土地做相應(yīng)調(diào)整”。從農(nóng)民對(duì)30年內(nèi)土地是否會(huì)發(fā)生調(diào)整的預(yù)期中，不難看出該項(xiàng)政策或法律條文的脆弱性：在708位被訪者中，認(rèn)為不會(huì)再調(diào)整土地的只占6.8％；
還會(huì)調(diào)整的占48.0％；
是否調(diào)整由干部說(shuō)了算的占15.3％；
由中央說(shuō)了算的占14.2％；
回答“說(shuō)不清”的占15.7％。至于農(nóng)民對(duì)嚴(yán)格禁止土地調(diào)整的態(tài)度，存在“贊成”、“不贊成”和“無(wú)所謂”等多種類型，不同的態(tài)度更多體現(xiàn)的是農(nóng)民對(duì)于自家人口變動(dòng)的預(yù)期，這絲毫不能抹殺按人均分土地使用權(quán)的“合法性”與正當(dāng)性�？梢詳喽ǎ�在集體地權(quán)下，能夠?qū)嶋H實(shí)施的政策是與按人均分的土地使用權(quán)相匹配的“大穩(wěn)定，小調(diào)整”，而非旨在體現(xiàn)社會(huì)福利函數(shù)的“30年不變”或“增人不增地，減人不減地”。其實(shí)，法律條文本身也為土地調(diào)整留下了一條“暗道”：30年的土地使用期，可經(jīng)村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意、并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級(jí)政府農(nóng)業(yè)行政主管部門的批準(zhǔn)得以調(diào)整。

　　

既然土地歸集體所有，集體代理人就享有所有者的各種相應(yīng)權(quán)力[15].行使這種權(quán)力就是公共決策，除了遵循前述集體產(chǎn)權(quán)的內(nèi)在邏輯之外，勢(shì)必要為理性的集體代理人帶來(lái)足夠的利益。這樣，現(xiàn)實(shí)中發(fā)生的諸如縮短承包期、收回承包地、擴(kuò)大機(jī)動(dòng)地、提高承包費(fèi)、搞行政指令下的規(guī)模經(jīng)營(yíng)以及名目繁多的所謂“業(yè)績(jī)工程”等等，也同樣成為植根于集體地權(quán)之中雖可暫時(shí)加以抑制卻無(wú)法得以根除的痼疾。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))所以，在集體地權(quán)的制度安排下，農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中的私人決策總會(huì)受到公共權(quán)力的限制和侵蝕。如果考慮到集體這一范疇尚未得到法律的清晰界定，那么，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（甚至縣政府以上）借用“調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)”、“擴(kuò)大規(guī)模經(jīng)營(yíng)”等名義而侵蝕私人決策的行為，就會(huì)在與集體代理人利益兼容的前提下盛行和泛濫于農(nóng)村地區(qū)。于是，機(jī)動(dòng)地變成“權(quán)力田”；
集體代理人的“裙帶”則成為責(zé)任田的“承包大戶”；
蔬菜被鏟除而要換種煙葉；
養(yǎng)牛的“莊戶”被迫遷居“別墅”；
每戶要裝電話：“三個(gè)一萬(wàn)工程”（一萬(wàn)畝卷心菜、一萬(wàn)畝黃花菜和一萬(wàn)只鴿子）等等，搞得鄉(xiāng)村雞飛狗跳。面對(duì)這些現(xiàn)象，體現(xiàn)高層意圖的媒體的評(píng)介是：“用心良好、方法不當(dāng)”。試問(wèn)，當(dāng)代理人在集體地權(quán)下?lián)碛胁⒊浞中惺瓜鄳?yīng)而又合法的公共權(quán)力時(shí)，難道還有比此更加貼切的評(píng)語(yǔ)嗎？很清楚，用心良好與否是不可觀測(cè)與驗(yàn)證的；
可觀測(cè)與驗(yàn)證的則是這種公共權(quán)力及其基礎(chǔ)是否存在。

　　

　　如果土地的使用（權(quán)）事實(shí)上處于變動(dòng)之中，如果公共權(quán)力可以侵?jǐn)_農(nóng)戶的私人決策，從而導(dǎo)致其預(yù)期的不確定性，那么，減少農(nóng)業(yè)的長(zhǎng)期投人就會(huì)成為農(nóng)民降低或規(guī)避經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的理性選擇。農(nóng)業(yè)的長(zhǎng)期投入主要包括修建灌溉與排水設(shè)施、平整與深耕土地、使用有機(jī)肥料、建造溫室大棚、發(fā)展園林經(jīng)濟(jì)、以及采用新技術(shù)等方面。顯然，農(nóng)地單位面積的穩(wěn)產(chǎn)與高產(chǎn)，在很大程度上取決于農(nóng)業(yè)的長(zhǎng)期投入。這或許是前述國(guó)家諸項(xiàng)農(nóng)地政策的根本出發(fā)點(diǎn)，即根據(jù)自身偏好，在保證集體地權(quán)的基礎(chǔ)上，試圖通過(guò)對(duì)于公共權(quán)力的適當(dāng)限制和農(nóng)民土地使用權(quán)的保護(hù)，模擬出一個(gè)有利于農(nóng)業(yè)長(zhǎng)期投入的環(huán)境和條件。

　　

　　然而，只要集體地權(quán)的存在對(duì)于國(guó)家而言是必要的，就總會(huì)形成國(guó)家和集體（代理人）之間相互博弈的某種均衡。國(guó)家博弈的支付取決于集體地權(quán)的存在給其帶來(lái)的凈利益、諸項(xiàng)政策（或法規(guī)）的效果和實(shí)施（包括履行與監(jiān)督）成本；
集體代理人的支付則取決于其決策和行為的凈收益。這意味著，如果集體代理人將其行為及其程度自控在某種范圍內(nèi)，取得自身利益的最大化是完全可能的，而且這種利益應(yīng)當(dāng)是不菲的。這是因?yàn)�，在現(xiàn)有的情況下，國(guó)家還有許多事情必須交給集體來(lái)辦，集體產(chǎn)權(quán)的“形而上”收益仍然較大；
同時(shí)，國(guó)家政策與法規(guī)的實(shí)施成本（尤其在強(qiáng)制性制度變遷下）顯得很高。

　　

　　有人可能會(huì)講，因?yàn)椤巴恋爻邪?0年不變”已經(jīng)載人法律之中，土地使用權(quán)（承包經(jīng)營(yíng)權(quán)）已經(jīng)通過(guò)頒發(fā)土地使用證（農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證）這一公示手段而被賦予公信力，土地承包也已通過(guò)合同的形式予以確認(rèn)，所以，農(nóng)民的土地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)能夠得到充分保證。然而，事情并非如此簡(jiǎn)單。首先，土地使用權(quán)的廣度究竟如何，即是否包含繼承權(quán)、抵押權(quán)和買賣權(quán)等，在現(xiàn)實(shí)中（無(wú)論在理解上和具體的實(shí)施上）存在著較大的差異；
其次，土地承包合同是不完全的：合同很難對(duì)承包地的四至（周邊）做出清晰的描述；
再次，即使土地不做調(diào)整，也可通過(guò)“動(dòng)帳”（調(diào)整土地費(fèi)用）的方式起到調(diào)地的效果；
最后，集體的土地經(jīng)營(yíng)管理權(quán)和農(nóng)戶的土地使用權(quán)之間存在沖突（統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制正好說(shuō)明了這一點(diǎn)）。這樣，從法學(xué)的角度看，盡管農(nóng)民在家庭承包制的實(shí)踐中獲得了土地使用的身份權(quán)（屬于人身權(quán)）、承包經(jīng)營(yíng)的請(qǐng)求權(quán)（屬于債權(quán)），同時(shí)在相當(dāng)程度上取得了承包地上的排他性支配權(quán)與收益權(quán)（屬于物權(quán)）（靳相木，2001），但由于集體地權(quán)的內(nèi)在規(guī)定性，農(nóng)民對(duì)于土地物權(quán)的完整擁有或者對(duì)于公共權(quán)力的有效抵御，是不可能在集體地權(quán)的框架內(nèi)實(shí)現(xiàn)的。這就決定了現(xiàn)有的國(guó)家農(nóng)地政策或法規(guī)，從較長(zhǎng)的時(shí)期看，仍然是過(guò)渡性的。

　　

　　假如我們抽象掉集體地權(quán)對(duì)于國(guó)家的凈收益，在給定的目標(biāo)函數(shù)下，國(guó)家現(xiàn)有的農(nóng)地政策是完全可以模擬和替代的。比如，通過(guò)某種方法賦予農(nóng)民土地的私有權(quán)，允許土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)而不允許所有權(quán)轉(zhuǎn)讓。這一方略既可鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)的長(zhǎng)期投入，也可實(shí)現(xiàn)土地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)基礎(chǔ)上的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，又可避免公共權(quán)力對(duì)于私人決策的侵?jǐn)_。而且，它與“土地是農(nóng)業(yè)最基本的生產(chǎn)要素，又是農(nóng)民最基本的生活保障”這一集體地權(quán)賴以存在的“理論基礎(chǔ)”并不矛盾。既然將租佃關(guān)系（土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)）視為“封建剝削”的傳統(tǒng)觀念在意識(shí)形態(tài)上已被擯棄并得到法律的準(zhǔn)許，又有什么理由阻止土地的私人所有呢？難道還有什么比農(nóng)戶擁有自己的土地更能體現(xiàn)土地的“生活保障”功能？人口對(duì)于土地的壓力確是我國(guó)的基本國(guó)情之一，不過(guò)，稀缺資源更需要完全排他性產(chǎn)權(quán)的界定與保護(hù)，這已成為制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的公認(rèn)成果。

　　

　　誠(chéng)然，農(nóng)業(yè)具有異質(zhì)性（heterogeneity ）、季節(jié)性和空間分散性等特征；
氣候和農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的變化通常較大，而且往往影響相同地區(qū)的眾多農(nóng)戶。這樣，農(nóng)村中存在著較為明顯的信息不對(duì)稱和農(nóng)業(yè)收入的協(xié)變性（covariance）。由于信息的不對(duì)稱性，即使在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)村保險(xiǎn)和金融中介成長(zhǎng)緩慢，信貸及保險(xiǎn)市場(chǎng)不夠完善。一旦遇到自然災(zāi)害，農(nóng)戶就有可能將土地低價(jià)出售以度災(zāi)荒；
由于農(nóng)業(yè)收入的協(xié)變性，購(gòu)地者又通常是具有較多貨幣儲(chǔ)蓄的土地大戶或債權(quán)人。待到正常年份，由于土地價(jià)格高于農(nóng)業(yè)利潤(rùn)的資本化價(jià)值（Binswangerand Deininger ，1997），在信貸市場(chǎng)不完善的情況下，失去土地的農(nóng)戶很難再將土地回購(gòu)。這將加劇土地的兼并與集中，從而使原有土地的所有者淪為雇工或佃農(nóng)。

　　

　　一旦土地化為私有，所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓就是題中應(yīng)有之義，一定程度的土地兼并與集中便勢(shì)所難免。屆時(shí)，除了萬(wàn)不得已要考慮“限田”政策之外，主要的措施應(yīng)當(dāng)落在如何完善農(nóng)村的保險(xiǎn)與信貸市場(chǎng)上面。退一步講，即使有些農(nóng)戶失去土地的所有權(quán)，其仍可通過(guò)租佃契約而取得土地的使用權(quán)。同樣是土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，但與現(xiàn)在的情形有很大區(qū)別（后面將詳細(xì)討論），它是私人決策的結(jié)果，排除了公共權(quán)力的直接介入。

　　

　　總之，欲求達(dá)到某種平均的狀態(tài)而將從事農(nóng)業(yè)的9億農(nóng)民（包括親人）統(tǒng)統(tǒng)置于“生活保障”的下陽(yáng)水平，無(wú)論如何不是一種明智的選擇。假如“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的速度趕不上人口的增長(zhǎng)，則意味著我國(guó)的城鄉(xiāng)差別將會(huì)進(jìn)一步拉大。如此，在國(guó)際社會(huì)中名列前矛的GDP 數(shù)值，又究竟能夠說(shuō)明些什么？所以，我們只能通過(guò)完整而非受限的私人決策進(jìn)一步提高農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)效率。至于競(jìng)爭(zhēng)的落伍者——那些真正需要“保障”的人們，反而要求公共決策的援助，即通過(guò)國(guó)民收入的再分配（而不是生產(chǎn)資料的平均化）獲得起碼的生存權(quán)利。

　　

　　如同在當(dāng)年的“土改法”中并存著既要消滅地主的“封建剝削”又要保留土改后新地主產(chǎn)生的基礎(chǔ)（允許土改后的土地自由買賣和出租）的條款，單純從字面或原理上把握中國(guó)的實(shí)情和制度演化的邏輯，結(jié)果往往是令人難堪的。集體產(chǎn)權(quán)和受限的私人決策有其現(xiàn)實(shí)的制度背景，而決定這種制度背景并使之固化的因素，又通常是處于某種均衡之中的利益格局。

　　

　　5.集體地權(quán)與“準(zhǔn)租佃制”

　　

　　前面多次提到租佃制的問(wèn)題，為了對(duì)我國(guó)目前的農(nóng)地制度及其決策權(quán)的分配有一個(gè)進(jìn)一步的理解，我們想將其與歷史上和現(xiàn)實(shí)中存在的土地租佃制加以比較分析。這是很有趣味的。

　　

　　租佃制是一種很古老的農(nóng)地耕作制度，它是建立在私人地權(quán)的基礎(chǔ)之上的。土地所有者與農(nóng)戶簽訂租佃契約，將自己所有的一部分土地的使用權(quán)讓渡給后者，由其耕種使用，后者將土地收獲的一部分或其貨幣等價(jià)物作為地租交給前者，作為前者放棄土地使用權(quán)的報(bào)酬或后者取得土地使用權(quán)的代價(jià)。這類農(nóng)戶就是租佃農(nóng)戶，簡(jiǎn)稱佃農(nóng)。在租佃制下，土地所有者擁有土地的所有權(quán)，一般稱作“田底權(quán)”，佃農(nóng)取得的是土地的使用權(quán)，一般稱為“田面權(quán)”。因此，租佃制是一種所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)使用權(quán)相分離的制度。

　　

　　從所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離來(lái)看，我國(guó)農(nóng)村實(shí)行的聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制與租佃制非常相似，即一方（農(nóng)村集體）擁有土地的所有權(quán)，另一方（農(nóng)戶）擁有土地的使用權(quán)，或者說(shuō)一方擁有“田底權(quán)”，一方擁有“田面權(quán)”，承包合同就是土地租約，承包費(fèi)和“三項(xiàng)提留”就是地租。但是，由于現(xiàn)行的承包制是建立在公有地權(quán)的基礎(chǔ)之上的，因而又與租佃制有著重大的原則區(qū)別，無(wú)論是經(jīng)濟(jì)當(dāng)事人的行為，還是兩種制度安排的效率，都存在著明顯的差別。為了討論的方便，我們稱其為“準(zhǔn)租佃制”。

　　

　　首先，在私有地權(quán)下，由于經(jīng)濟(jì)當(dāng)事人的地位是獨(dú)立的和平等的，其產(chǎn)權(quán)界定是完整而明晰的，因而，土地租佃關(guān)系只是經(jīng)濟(jì)當(dāng)事人可能的選擇和決策之一。土地所有者可以選擇自耕、或者出租、甚至同時(shí)承租。比如，某個(gè)小土地所有者在初期可能選擇自耕加承租，經(jīng)過(guò)不斷積累，逐漸購(gòu)置土地，等到一定階段就成為完全靠地租生存的地主。同樣，佃農(nóng)也可與不同的土地所有者簽訂或選擇不同類型的租佃合約，比如定額租、分成租等；
租期的長(zhǎng)短與租金（率）的高低也是當(dāng)事人私人決策的結(jié)果。

　　

　　所以，在租佃制下，契約雙方當(dāng)事人的私人決策具有完整性：在給定的資源稟賦下，當(dāng)事人經(jīng)過(guò)討價(jià)還價(jià)，會(huì)達(dá)致一種均衡，即在多種方案中選擇一定時(shí)期內(nèi)自身利益最大化的行為。而在集體地權(quán)下，由于經(jīng)濟(jì)當(dāng)事人的地位是不獨(dú)立的，其產(chǎn)權(quán)界定是不完整和不明晰的，因而，當(dāng)事人的決策空間受到很大限制，當(dāng)事人只有一種選擇，即選擇準(zhǔn)租佃制，不能選擇其他方式（比如自耕）。關(guān)鍵在于，集體地權(quán)是一種人人有份的產(chǎn)權(quán)，即集體的每一個(gè)成員都有一種天然的產(chǎn)權(quán)，通常稱為成員權(quán)。由于農(nóng)戶是以自己的成員身份從集體中取得土地的使用權(quán)，因而，從一定意義上來(lái)說(shuō)，農(nóng)戶取得的是名義上屬于自己的那一份土地的使用權(quán)。這樣一來(lái)，一方面農(nóng)戶只能與其作為成員的某個(gè)確定的“集體”簽訂租佃合約，不能與其他集體簽訂租約；
另一方面，集體及其代理人也無(wú)權(quán)與該集體之外的成員締結(jié)租約，或者說(shuō)，本集體以外的農(nóng)戶通常是沒(méi)有承租權(quán)的，至少在初次承包時(shí)是這樣。于是在有些地方，成員權(quán)構(gòu)成社區(qū)型股份合作制產(chǎn)生的基礎(chǔ)（傅晨，2001）。不僅如此，合約的內(nèi)容要么通過(guò)集體（或代理人）、要么由政府、要么兼而有之地采用公共決策加以設(shè)定。租佃的類型、租期的長(zhǎng)短、租金（率）的高低，對(duì)于作為租佃人的農(nóng)戶而言，往往是被迫的和強(qiáng)加的，而不是通過(guò)交易談判或討價(jià)還價(jià)“內(nèi)生”地形成的。

　　

其次，在租佃制下，租約是自由的自然人的平等契約，是私權(quán)與私權(quán)的交易，只要雙方同意，這種交易與他人無(wú)關(guān)，也沒(méi)有什么限制，交易雙方都有充分的退出權(quán)�；蛘哒f(shuō)，租佃合約是當(dāng)事人雙方選擇的結(jié)果，其決策具有相當(dāng)程度的“可免除性”，即第三方通常不得對(duì)合約的簽訂與履行橫加干涉，除非發(fā)生糾紛而由法院介入。土地的具體使用、投資及其收益的分享等由當(dāng)事人自行決定；
而這些又往往隱含在相應(yīng)的租佃制類型中。但在準(zhǔn)租佃制下，租約是自然人與非自然人（村莊能否稱為獨(dú)立法人尚無(wú)明確規(guī)定）的契約，是私權(quán)與公權(quán)的交易，這種交易不僅會(huì)受到成員權(quán)的限制，而且也與第三方（即集體的其他成員）有關(guān)，因而，決策的可免除性不能得到有效保證，交易會(huì)受到其他成員的無(wú)形牽制，交易的數(shù)量特別是初次交易的數(shù)量是有限制的，不能超過(guò)每人平均的一份土地來(lái)締結(jié)承包合約。至于政府對(duì)農(nóng)戶的干預(yù)，更是無(wú)法免除。不僅如此，退出權(quán)也是不完整的。在有些地方，農(nóng)產(chǎn)是無(wú)法退出的，即使不愿繼續(xù)承包，但如果無(wú)人轉(zhuǎn)包，承包人還得繼續(xù)交納“三提五統(tǒng)”；
即使說(shuō)農(nóng)戶可以自由退出，但集體也無(wú)法自由退出。雖然在現(xiàn)實(shí)中，集體代理人經(jīng)常隨意撕毀合約，但在法律上，它無(wú)權(quán)開(kāi)除一個(gè)成員，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))從而也就無(wú)法解除與之簽訂的承包合同。

　　

　　再次，在租佃制中，按照租約的類型，有短期租約和長(zhǎng)期租約、固定租約和分成租約，雖然不同租約的風(fēng)險(xiǎn)及其分擔(dān)是不同的，但決策的因果性是清楚的，這是與可免除性相關(guān)的私人決策的又一特征。即在決策的可免除性得到保證的前提下，決策者而非他人對(duì)于自身的決策及其行為的后果負(fù)責(zé)。從承租方來(lái)看，他可以選擇短期租佃，因而無(wú)法享用投資的回報(bào)；
也可以選擇固定租約，但必須承擔(dān)全部風(fēng)險(xiǎn)；
還可以選擇分成租約，一方面可以按照雙方的投人分配收益和風(fēng)險(xiǎn)，另一方面，就要接受地主的部分權(quán)威。在這里，地租是剩余產(chǎn)品的一部分，但利稅是嚴(yán)格分開(kāi)的。與此不同，準(zhǔn)租佃制的合約，既非長(zhǎng)期租約，亦非短期租約；
既非固定租約，亦非分成租約，而是名義上的長(zhǎng)期租約（30年承包期）和固定租約，實(shí)際上的短期租約（大固定，小調(diào)整）和可變租約，決策的因果性會(huì)遭到不同程度的破壞。因?yàn)槿�提五統(tǒng)在紙面上是有最高限定的，而且出租方不承擔(dān)任何風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)全部由農(nóng)戶承擔(dān)。但是，三提五統(tǒng)中并不包括各種收費(fèi)，后者實(shí)際上構(gòu)成租金的一個(gè)主要部分，不僅是可變的，而且是無(wú)限的�？梢�(jiàn)，在這里利稅是合一的，稅費(fèi)也構(gòu)成地租。不僅如此，地租的多少不是出租方和承租方討價(jià)還價(jià)談判的結(jié)果，有的（如三提五統(tǒng)）是由中央政府規(guī)定的，有的（如各種收費(fèi)）是由出租方單方面決定的。農(nóng)戶只有接受和交納的義務(wù)，而無(wú)議租的權(quán)利。由此推想，土地使用30年不變的法定約束何嘗不是對(duì)決策因果性的一種蔑視呢？！

　　

　　最后，在以集體地權(quán)為基礎(chǔ)的準(zhǔn)租佃關(guān)系中，農(nóng)產(chǎn)雖然憑借其成員權(quán)擁有一份農(nóng)地的消極產(chǎn)權(quán)，但其積極的產(chǎn)權(quán)卻受到更多的限制，因而，其私人決策權(quán)明顯小于租佃制下的佃農(nóng)，雖然有所謂30年承包期的規(guī)定，但農(nóng)戶并沒(méi)有永佃制下佃農(nóng)的行為，而是行為趨于短期化。與此相應(yīng)，村集體及其代理人的決策權(quán)明顯大于租佃制下的出租人。不僅如此，與租佃制下出租人的私人決策不同，在準(zhǔn)租制下，作為出租人，村集體及其代理人的決策是一種不受限制的公共決策。這就為集體代理人留下很大的自由裁量空間，也為上級(jí)政府部門通過(guò)集體代理人干預(yù)農(nóng)戶私人決策留下了回旋余地，從而增大了農(nóng)戶私人決策的不確定性。

　　

　　在準(zhǔn)租佃制下，集體代理人不僅擁有比租佃制下出租人更大的決策空間，而且其行方式也有很大不同。由于這種決策是一種公共決策，眾多的決策人也有個(gè)搭便車的問(wèn)題，由于不承擔(dān)決策的全部后果，他們的行為也象國(guó)有企業(yè)的管理者一樣，只在乎控制權(quán)收益，而不在乎長(zhǎng)期貨幣收益（土地租金）的穩(wěn)定增長(zhǎng)與否。既然控制權(quán)操在他們的手中，有了控制權(quán)就有了一切，且控制權(quán)的行使比較容易，那么，農(nóng)村中的權(quán)力濫用和村霸就有了滋生的土壤，有些人的行為比過(guò)去的土豪劣紳有過(guò)之而無(wú)不及。不僅如此，他們也有足夠的動(dòng)力在中央政府與農(nóng)民之間筑起一道高墻，阻斷其間的信息交流，類似江西桂曉琦事件[16]相當(dāng)普遍，也就是說(shuō)，鄉(xiāng)村干部擴(kuò)大控制權(quán)收益的策略在任何一輪博弈中都是占優(yōu)策略。在土地非農(nóng)化過(guò)程中，單個(gè)農(nóng)戶很難形成集體行動(dòng)以維護(hù)自己的權(quán)益，土地由作為出租人的集體代理人出面與開(kāi)發(fā)商交易，作為承租人的農(nóng)產(chǎn)既無(wú)權(quán)過(guò)問(wèn)，也很少能得到土地交易的好處。這樣一來(lái)，集體代理人的行為不僅使國(guó)家保護(hù)農(nóng)地的目標(biāo)落空，而且國(guó)家還要承擔(dān)由此引起的社會(huì)后果。

　　

　　總之，在一定的條件下，私人產(chǎn)權(quán)下的私人決策，無(wú)論具體的決策或選擇有何不同，通常具有同等的有效性。張五常（2001）證明：在私人產(chǎn)權(quán)的條件下，當(dāng)交易費(fèi)用為零時(shí)，無(wú)論自耕、雇工、定額租或分成租佃，這些方式所隱含的資源配置同為有效率的；
只要合約安排本身是私人產(chǎn)權(quán)的不同表現(xiàn)形式，不同的合約安排并不意味著資源使用的不同效率。我們只是將私人產(chǎn)權(quán)的排他性和可轉(zhuǎn)讓性與決策的性質(zhì)聯(lián)系在一起，給出效率保證下決策應(yīng)具備的完整性、可免除性與因果性，從而推斷出集體地權(quán)下的準(zhǔn)租佃制相對(duì)無(wú)效率的結(jié)論。在交易費(fèi)用不為零的真實(shí)世界中，任何人都不能斷言私人地權(quán)和租佃制度是完美的，就象不能斷言任何一種制度是完美的一樣，但可以肯定：從決策的觀點(diǎn)看，集體地權(quán)和準(zhǔn)租佃制要劣于私人地權(quán)和租佃制。可見(jiàn)，中國(guó)的“三農(nóng)”問(wèn)題，說(shuō)到底是一個(gè)基本制度問(wèn)題。

　　

　　三、國(guó)家壟斷、政府管制和政策歧視

　　

　　除集體地權(quán)外，農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)的私人決策還受到國(guó)家壟斷、政府管制和歧視性政策的限制和侵害，這方面出現(xiàn)的問(wèn)題及其造成的危害也許不亞于在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)方面的情形。

　　

　　1.國(guó)家對(duì)農(nóng)村產(chǎn)品市場(chǎng)的雙重壟斷

　　

　　在我國(guó)農(nóng)村的產(chǎn)品市場(chǎng)上，一方面，國(guó)家（及其所屬機(jī)構(gòu)）是農(nóng)產(chǎn)品的最大買家，形成了農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的買方壟斷，另一方面，國(guó)家又是主要農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的供應(yīng)者，形成農(nóng)用生產(chǎn)資料市場(chǎng)的賣方壟斷。國(guó)家的雙重壟斷，不僅擠壓了農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)決策和獲取贏利的空間，而且加大了農(nóng)產(chǎn)品的總成本，使得我國(guó)的農(nóng)產(chǎn)品從總體上愈加缺乏國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。

　　

　　隨著聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)行，農(nóng)戶有了在農(nóng)地上進(jìn)行生產(chǎn)決策的自主權(quán)，但在農(nóng)產(chǎn)品特別是糧食、棉花等大宗農(nóng)產(chǎn)品的流通和交易方面，仍然受著較大的限制。1985年我國(guó)雖然廢止了長(zhǎng)存30余年的糧食統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷制度，但是迄今為止，國(guó)家每年定購(gòu)的糧食達(dá)500億公斤，占到常年商品糧的35％左右，再加上議購(gòu)部分，其所控制的購(gòu)買量足以使之成為糧食市場(chǎng)的買方壟斷者。如果說(shuō)農(nóng)民還有些“自由”可在農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)上出售國(guó)家購(gòu)買后剩余的商品糧，那么棉花的收購(gòu)則幾乎完全掌握在國(guó)家及其所屬機(jī)構(gòu)手中。這樣，在工業(yè)品供求和定價(jià)基本實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化的同時(shí)，農(nóng)民卻要面對(duì)頗具計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色調(diào)的主要農(nóng)產(chǎn)品的買方壟斷。

　　

　　為了維護(hù)農(nóng)產(chǎn)晶市場(chǎng)的買方壟斷，國(guó)家一直設(shè)法尋求市場(chǎng)與非市場(chǎng)（強(qiáng)制）的多種方法和途徑。比如，提高糧食的收購(gòu)價(jià)格[17]；
將糧食定購(gòu)與平價(jià)化肥、柴油和預(yù)購(gòu)定金“三掛鉤”，對(duì)棉花實(shí)行物資獎(jiǎng)售；
將糧食和棉花的合同定購(gòu)改為對(duì)農(nóng)戶具有法定義務(wù)的國(guó)家定購(gòu)；
將糧食議購(gòu)在責(zé)任上升格為“二定購(gòu)”；
實(shí)行“米袋子”省長(zhǎng)負(fù)責(zé)制；
保證國(guó)有糧食企業(yè)在糧食收購(gòu)中的“主渠道”作用，嚴(yán)禁私商和其它企業(yè)直接到農(nóng)村收購(gòu)糧食；
等等。國(guó)家不僅是主要農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的買方壟斷者，而且是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料市場(chǎng)的賣方壟斷者。目前，種子、化肥、農(nóng)藥等農(nóng)資生產(chǎn)行業(yè)不同程度地存在著制度性進(jìn)入壁壘；
盡管國(guó)家于1998年取消了國(guó)產(chǎn)化肥的指令性生產(chǎn)計(jì)劃和統(tǒng)配收購(gòu)計(jì)劃，17家大型化肥廠仍由中央政府控制，其生產(chǎn)的化肥還要根據(jù)國(guó)家制定的指導(dǎo)價(jià)作有限的浮動(dòng)，其它廠家的化肥定價(jià)也由地方政府調(diào)控；
化肥進(jìn)口則由中國(guó)化工進(jìn)出口總公司和中國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料集團(tuán)公司特許經(jīng)營(yíng)；
除少量產(chǎn)品由廠家自銷外，化肥和農(nóng)藥的銷售主要由中農(nóng)公司及其銷售網(wǎng)（基層供銷合作社）、農(nóng)經(jīng)“三站”（農(nóng)業(yè)植保站、土肥站和農(nóng)技推廣站）所掌控。

　　

　　國(guó)家的雙重壟斷，不過(guò)是傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的殘留物。政府反復(fù)申明，此舉旨在熨平農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格波動(dòng)、穩(wěn)定農(nóng)資價(jià)格、保證農(nóng)民的利益，但結(jié)果卻事與愿違。實(shí)際情況是，農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)價(jià)格的提高，導(dǎo)致糧棉豐產(chǎn)；
隨著糧食收購(gòu)的增加，一方面財(cái)政不堪重負(fù)，另一方面國(guó)有糧食企業(yè)的虧損擴(kuò)大，進(jìn)而使收購(gòu)價(jià)格指數(shù)回落。因此，在統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷體制瓦解后，國(guó)家在農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的買方壟斷不僅削弱、限制和侵犯了農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)決策的自主權(quán)，進(jìn)而扭曲了農(nóng)戶的市場(chǎng)反應(yīng)，再加上調(diào)整的時(shí)滯和決策者的“有限理性”，國(guó)家定價(jià)往往偏離市場(chǎng)均衡價(jià)格。而棉花的價(jià)格偏離，導(dǎo)致國(guó)家棉花庫(kù)存和凈出口的顯著波動(dòng)，造成了我國(guó)在國(guó)際市場(chǎng)上的“賤賣貴買”行為（盧鋒，2000），這種情況不僅嚴(yán)重缺乏效率，而且加劇了國(guó)際市場(chǎng)的波動(dòng)，反過(guò)來(lái)，最終受損的仍然是中國(guó)的農(nóng)民。

　　

　　同樣，國(guó)家對(duì)于農(nóng)資經(jīng)營(yíng)的賣方壟斷，也并未給農(nóng)民帶來(lái)實(shí)惠。在1985-1999年的15年間，農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)價(jià)格指數(shù)超過(guò)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格指數(shù)的只有5個(gè)年份；
尤其到如年代，除1994年外，前者均低于后者。由于農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格構(gòu)成農(nóng)民收入的主要來(lái)源，而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格則是農(nóng)業(yè)成本的主要部分，因而，在國(guó)家的雙重壟斷下，種植業(yè)凈收益呈下降趨勢(shì)。

　　

　　由于國(guó)家的雙重壟斷，一方面，導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的過(guò)大波動(dòng)，在通貨膨脹時(shí)期，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的上漲一般快于農(nóng)村工業(yè)品，而在通貨緊縮時(shí)期，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的下降又大于農(nóng)村工業(yè)品，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格指數(shù)的最大落差高達(dá)52.1個(gè)百分點(diǎn)，而農(nóng)村工業(yè)品的價(jià)格落差只有21.4個(gè)百分點(diǎn)。另一方面，造成工農(nóng)業(yè)商品價(jià)格的“剪刀差”在近幾年有不斷加大的趨勢(shì)（如表1所示）。

　　

　　壟斷必然導(dǎo)致效率損失。尤其是制度性進(jìn)入壁壘下的國(guó)家壟斷，不僅遏制了包括農(nóng)戶在內(nèi)的民間經(jīng)濟(jì)生長(zhǎng)與發(fā)展的空間，而且使國(guó)有糧食企業(yè)、供銷合作社、農(nóng)資公司等壟斷組織長(zhǎng)期處于低效運(yùn)營(yíng)狀態(tài)。長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)有糧食企業(yè)依仗“兩頭吃”（一頭吃農(nóng)民，一頭吃國(guó)家財(cái)政），加重了管理不善、缺乏活力、效益低下等國(guó)有企業(yè)的通病，大多數(shù)基層糧站和糧管所在糧食收購(gòu)時(shí)存在著壓級(jí)壓價(jià)、克扣斤兩等侵犯農(nóng)民利益的現(xiàn)象（胡小平，1999）；
至于糧款兌現(xiàn)慢和服務(wù)態(tài)度差，則成為“家常便飯”。供銷社名為合作企業(yè)，實(shí)則官方機(jī)構(gòu)。它在農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)和農(nóng)資供應(yīng)中，兩頭充當(dāng)國(guó)家壟斷的實(shí)施者。它所屬的棉花加工企業(yè)，亦成為壟斷保護(hù)下特殊與既得利益的享有者。

　　

　　國(guó)家壟斷最終要給國(guó)家自身構(gòu)成損害。每年巨額收購(gòu)資金的支付和農(nóng)產(chǎn)品收儲(chǔ)企業(yè)的虧損，不啻加重了國(guó)家財(cái)政的負(fù)擔(dān)。以國(guó)有糧食企業(yè)為例，截止1998年，6年累計(jì)虧損高達(dá)1200億元。壓力有可能轉(zhuǎn)化為變革的動(dòng)力，但并不能決定變革的方向。面對(duì)棉花供求矛盾的加劇，國(guó)家并未堅(jiān)持原有的改革方略，而是于1994年退回到更加僵化的“三不放開(kāi)”（不放開(kāi)棉花經(jīng)營(yíng)，不放開(kāi)棉花市場(chǎng)，不放開(kāi)棉花價(jià)格）和“兩個(gè)統(tǒng)一”（國(guó)家統(tǒng)一定價(jià)與供銷社統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)）的壟斷體制[18].有人指出，國(guó)家調(diào)節(jié)棉花供求實(shí)施“松時(shí)放，緊時(shí)收”的方式，是由于“重視市場(chǎng)對(duì)過(guò)剩的調(diào)節(jié)作用，但不大相信市場(chǎng)同樣可能對(duì)相對(duì)緊缺進(jìn)行有效調(diào)節(jié)；
過(guò)剩時(shí)市場(chǎng)化，緊缺時(shí)則以壟斷相訴求”（盧鋒，2000，pp.9）。其實(shí)，這不僅是一個(gè)思維方式問(wèn)題，松時(shí)放，即過(guò)剩時(shí)推進(jìn)市場(chǎng)化，實(shí)際上是讓農(nóng)民承擔(dān)政府先前決策造成價(jià)格下跌的風(fēng)險(xiǎn)和損朱，而緊時(shí)收，重回壟斷經(jīng)營(yíng)，則意味著政府企圖壟斷價(jià)格上漲的收益。

　　

　　

　　

其實(shí)，壟斷集團(tuán)對(duì)其既得利益的維護(hù)，是左右上述思維和決策模式并造成農(nóng)產(chǎn)品流通體制改革進(jìn)退的根源之一。在糧棉相對(duì)豐裕數(shù)年后的1998年，我國(guó)再次推出糧食流通體制改革，實(shí)行政企分開(kāi)、儲(chǔ)備與經(jīng)營(yíng)分開(kāi)、中央與地方責(zé)任分開(kāi)、新老財(cái)務(wù)帳目分開(kāi)，完善糧食價(jià)格機(jī)制[19].應(yīng)當(dāng)說(shuō)，將儲(chǔ)備與經(jīng)營(yíng)分開(kāi)、并將國(guó)有糧食企業(yè)推向市場(chǎng)不失為明智之舉，它是我國(guó)糧改的必經(jīng)之路。然而，出于對(duì)國(guó)有糧食企業(yè)利益及國(guó)家財(cái)政壓力的考慮，實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的具體手段則是以推行糧食收儲(chǔ)企業(yè)順價(jià)銷售為主的所謂“三項(xiàng)政策”。顯然，若要徹底做到順價(jià)銷售，勢(shì)必要求國(guó)家對(duì)于糧源及銷售渠道的控制更加壟斷化（比如，按保護(hù)價(jià)敞開(kāi)收購(gòu)糧食，嚴(yán)禁私商直接到農(nóng)村購(gòu)糧等等）。這種以強(qiáng)化壟斷而非競(jìng)爭(zhēng)的方式來(lái)消除壟斷，不僅在道理上是滑稽可笑的，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))而且其結(jié)果必定是一相情愿的。順價(jià)銷售做到與否姑且不論，按保護(hù)價(jià)敞開(kāi)收購(gòu)糧食，導(dǎo)致國(guó)家儲(chǔ)糧比例的進(jìn)一步上升、儲(chǔ)糧質(zhì)量的降低、財(cái)政糧食收儲(chǔ)支出的加大。同時(shí)，它還使國(guó)有糧食企業(yè)的低效率性質(zhì)得以固化。

　　

　　糧食和棉花的確是關(guān)系到國(guó)計(jì)民生的重要物資，國(guó)家保持一定比例的戰(zhàn)略儲(chǔ)備并對(duì)價(jià)格予以穩(wěn)定性的調(diào)控，不僅無(wú)可厚非，而且十分必要。但是，這并不能成為國(guó)家實(shí)施雙重壟斷的理由。如果說(shuō)改革初期國(guó)家計(jì)劃低價(jià)售糧尚須以相應(yīng)的糧源作保證，那么，當(dāng)糧棉的最終消費(fèi)已經(jīng)擺脫了“定量”控制，這種雙重壟斷則失去了任何積極的意義。所以，僅僅是放開(kāi)價(jià)格、分開(kāi)職能、在國(guó)家壟斷的格局下拓寬經(jīng)營(yíng)渠道（比如，允許供銷社及其棉花企業(yè)、農(nóng)業(yè)部門所屬的種棉加工廠和國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)、經(jīng)資格認(rèn)定的紡織企業(yè)直接收購(gòu)、加工和經(jīng)營(yíng)棉花），還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。農(nóng)產(chǎn)品流通領(lǐng)域中的制度性進(jìn)入壁壘必須打破，國(guó)家及其所屬機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)從農(nóng)資經(jīng)營(yíng)和糧棉收購(gòu)環(huán)節(jié)逐漸退出，通過(guò)儲(chǔ)備糧棉的市場(chǎng)吞吐實(shí)現(xiàn)價(jià)格調(diào)控。只有這樣，才能徹底改變國(guó)家雙重壟斷的格局，還給農(nóng)民一個(gè)完整而非受限的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)決策權(quán)。

　　

　　應(yīng)當(dāng)指出，國(guó)家對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的買方壟斷和集體地權(quán)是導(dǎo)致農(nóng)戶私人決策受限的重要因素，它們之間存在著密切聯(lián)系：集體地權(quán)以某種強(qiáng)制的方式（法定的責(zé)任制）和較低的交易費(fèi)用確保了國(guó)家買方壟斷的運(yùn)行；
國(guó)家的買方壟斷則成為集體地權(quán)需要存留的真正緣由。這是理解農(nóng)村諸多問(wèn)題的關(guān)鍵所在。只要國(guó)家買方壟斷未被打破，集體地權(quán)就不會(huì)有根本的變化。

　　

　　2.農(nóng)村金融市場(chǎng)的政府管制

　　

　　在我國(guó)農(nóng)村，相對(duì)于勞動(dòng)力而言，不僅土地是稀缺的，而且資本也是不足的。如果說(shuō)土地的稀缺與農(nóng)村人口的增長(zhǎng)和自然條件的限制有關(guān)，那么，資本的稀缺在很大程度上是由于體制方面的原因造成的。其中一個(gè)主要方面是，政府對(duì)農(nóng)村金融的全面管制，剝奪和限制了農(nóng)戶和企業(yè)金融決策的自主權(quán)。

　　

　　改革前的中國(guó)農(nóng)村，在人民公社制度下，一方面，由于農(nóng)民除簡(jiǎn)單的生產(chǎn)工具以外，幾乎沒(méi)有任何私有財(cái)產(chǎn)，只能參加集體的生產(chǎn)和分配，基本上沒(méi)有什么投融資的權(quán)利和需求，另一方面，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)全部系國(guó)家和集體所有，也不向農(nóng)戶個(gè)人提供信貸，農(nóng)戶的金融決策及其與金融機(jī)構(gòu)的關(guān)系，除了簡(jiǎn)單的現(xiàn)金儲(chǔ)蓄以外，幾乎不可能發(fā)生任何金融交易，農(nóng)戶之間也很少發(fā)生資金往來(lái)。改革以后，農(nóng)民的私有產(chǎn)權(quán)得以確立，農(nóng)戶成為獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)所有者和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，投融資的決策權(quán)也相應(yīng)恢復(fù)，隨著生產(chǎn)的發(fā)展和收入的增加，對(duì)資金的需求也不斷增長(zhǎng)。與此同時(shí)，農(nóng)業(yè)銀行隨之恢復(fù)，農(nóng)村信用社也先后實(shí)行了以恢復(fù)“三性”（即組織上的群眾性、管理上的民主性和經(jīng)營(yíng)上的靈活性）和經(jīng)營(yíng)責(zé)任制為主要內(nèi)容的改革，貸款對(duì)象也從集體為主變?yōu)檗r(nóng)戶為主。

　　

　　如果說(shuō)，80年代農(nóng)戶的投融資決策主要是圍繞著土地聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施進(jìn)行的，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的信貸活動(dòng)主要是支持農(nóng)產(chǎn)晶增產(chǎn)和提價(jià)的需求，那么，在80年代末和90年代上半期，隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的提高和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)村第二、三產(chǎn)業(yè)得到了迅速的發(fā)展，農(nóng)村金融活動(dòng)的重點(diǎn)也從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，并在支持非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展中起了重要作用，農(nóng)村的資金供求也出現(xiàn)了凈流入的態(tài)勢(shì)。這一切是與農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)決策特別是金融決策范圍和權(quán)利的擴(kuò)大密切相關(guān)的。當(dāng)時(shí)的情況是這樣的，一方面，由于地方政府能夠利用倒逼機(jī)制，增加貨幣發(fā)放，再加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其官員的擔(dān)保，很大一部分資金流向鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，解決了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)創(chuàng)辦的資金問(wèn)題，因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的一大特點(diǎn)是負(fù)債經(jīng)營(yíng)（周其仁，1997）。與此同時(shí)，由于基層政府在土地和資金方面的支持和提供的經(jīng)營(yíng)便利，因而在企業(yè)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也就占有了一定比例的股權(quán)（陳劍波，2000）。另一方面，隨著經(jīng)濟(jì)主體多元化和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)多樣化的發(fā)展，也要求金融市場(chǎng)和金融活動(dòng)與之相適應(yīng)，由于信用社多年官營(yíng)不能滿足農(nóng)戶和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)迅速發(fā)展對(duì)金融服務(wù)的要求，于是出現(xiàn)了大量的民間金融機(jī)構(gòu)，如農(nóng)村合作基金會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)基金會(huì)、農(nóng)民儲(chǔ)金會(huì)等，不僅為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了一部分資金支持，而且成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)特別是個(gè)體私營(yíng)企業(yè)發(fā)展的主要資金來(lái)源[20].到了90年代中期及其以后，隨著整頓金融“三亂”的進(jìn)行，政府對(duì)金融業(yè)的管制不斷強(qiáng)化，金融決策出現(xiàn)了集中化趨勢(shì)，這一點(diǎn)在農(nóng)村表現(xiàn)得更為明顯。首先是機(jī)構(gòu)上的收縮。新設(shè)立的股份制銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu)在農(nóng)村基本上沒(méi)有分支機(jī)構(gòu)，縣以下國(guó)有商業(yè)銀行的機(jī)構(gòu)全部撤銷，農(nóng)村合作基金也全部關(guān)閉，小額信貸之類的非政府機(jī)構(gòu)幾乎沒(méi)有，民間金融處于非法地位，農(nóng)村的金融機(jī)構(gòu)只剩下了一個(gè)信用社。其次是農(nóng)村信用社本身的缺陷（曹力群，2001）。一是名義上的合作金融實(shí)際上的官辦金融，1996年信用社與農(nóng)行脫離行政隸屬關(guān)系，業(yè)務(wù)管理和金融監(jiān)管分別由縣聯(lián)社和中央銀行承擔(dān)，由于央行并不把它當(dāng)作合作金融對(duì)待，對(duì)其管理越來(lái)越多，信用社的依賴也越來(lái)越大，官辦色彩越來(lái)越濃，同時(shí)又不允許信用社建立獨(dú)立的清算系統(tǒng)，限制其經(jīng)營(yíng)范圍（不準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)財(cái)政存款和建筑存款），縣聯(lián)社也不尊重基層信用社的合作金融性質(zhì)和經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。二是經(jīng)營(yíng)機(jī)制上的錯(cuò)位和僵化，農(nóng)村信用社盲目模仿國(guó)有商業(yè)銀行，不愿經(jīng)營(yíng)對(duì)農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)貸款和小額信貸，把資金投放的重點(diǎn)放在工商企業(yè)，而又無(wú)健全的風(fēng)險(xiǎn)防范；
資金來(lái)源和資金運(yùn)用不相匹配，籌資成本高，生息能力弱；
管理上干部能上不能下，員工能進(jìn)不能出，工資能升不能降。三是嚴(yán)重的歷史遺留問(wèn)題，如農(nóng)行過(guò)去直接占用信用社的財(cái)產(chǎn)和資金不予歸還，地方政府干預(yù)下的大量資金無(wú)法收回，清理合作基金時(shí)強(qiáng)加給信用社的負(fù)擔(dān)等，使之處于與國(guó)有商業(yè)銀行不平等的競(jìng)爭(zhēng)地位。這一切就在很大程度上剝奪和限制了農(nóng)戶的金融決策權(quán)，將農(nóng)戶的投融資決策擠壓在一個(gè)非常狹小的范圍內(nèi)，并且具有了非法的性質(zhì)，從而造成一系列嚴(yán)重后果。1）作為農(nóng)村唯一的正規(guī)金融機(jī)構(gòu)，信用社的資產(chǎn)質(zhì)量和經(jīng)營(yíng)狀況十分糟糕，1999年末，資本充足率達(dá)不到8％的信用社比重超過(guò)80％，全國(guó)1.3萬(wàn)個(gè)農(nóng)村信用社，資不抵債的超過(guò)了1／4.2）作為農(nóng)村唯一合法的金融機(jī)構(gòu)，信用社不愿和不能向農(nóng)戶發(fā)放貸款，農(nóng)戶資金需求的絕大部分仍由非法的民間金融提供（參見(jiàn)表2）。這就為高利貸的盛行打開(kāi)了方便之門。據(jù)調(diào)查，農(nóng)村私人借貸的發(fā)生率高達(dá)95％，其中高利借貸達(dá)到63％，四分以上超高利借貸超過(guò)了25％（溫鐵軍，2001）。不僅如此，由于農(nóng)村的特殊情況，高利借貸的放貸方很多是鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級(jí)干部[21]3）信用社的職能主要不是向農(nóng)村供應(yīng)資金，而是從農(nóng)村吸走資金，再加上郵政儲(chǔ)蓄只存不貸，國(guó)有商業(yè)銀行縣及縣以下機(jī)構(gòu)的凈上存，因而，近幾年來(lái)，從總體上來(lái)看，農(nóng)村資金是外流的。有關(guān)方面曾經(jīng)對(duì)此做過(guò)一些測(cè)算，每年凈流出數(shù)千億元，分別占金融機(jī)構(gòu)（2000.9-2001.9）全部存貸款增加額的6.9-20.7％和16.7-50％，相當(dāng)于農(nóng)村的全部貸款。

　　

　　

　　大家知道，資金是基本的生產(chǎn)要素，投融資決策是最重要的經(jīng)濟(jì)決策。如果農(nóng)戶的投融資決策都受到干預(yù)和限制，農(nóng)戶的決策權(quán)和選擇自由度就是十分有限的。而政府對(duì)農(nóng)村金融的嚴(yán)格控制和過(guò)度管制成為侵害農(nóng)戶權(quán)利，阻礙農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素。近幾年來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的萎縮雖與市場(chǎng)條件有關(guān)，但與農(nóng)村的金融管制關(guān)系很大。這里有很多問(wèn)題需要澄清。

　　

　　首先，有人對(duì)民間金融持不屑一顧的態(tài)度，將其貶之為“草根金融”[22]，足見(jiàn)這些理論家和管理者是什么心態(tài)。什么是金融，它是怎樣產(chǎn)生的？簡(jiǎn)言之，信用一旦可以轉(zhuǎn)讓和交易，就產(chǎn)生了金融，它是人類合作秩序跨越親血緣紐帶的局限擴(kuò)展的結(jié)果，而未經(jīng)人工雕做自然生發(fā)的“草根金融”正是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在人類發(fā)韌之初的當(dāng)代翻版，既無(wú)卑濺之處，也無(wú)蠻荒之態(tài)。一些人滿腦子的建構(gòu)主義，認(rèn)為一個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)形態(tài)要靠車鉗銑刨鍛鑄打磨才能有效運(yùn)行，不僅有點(diǎn)數(shù)典忘祖的味道，而且也許連什么是金融都沒(méi)有搞懂。如果說(shuō)民間金融是“草根金融”，那么，由政府精心培育、百般呵護(hù)的國(guó)有金融，就其生存和競(jìng)爭(zhēng)能力而言，豈不是“盆景金融”[23].一個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的綠蔭福祉全部托付給幾個(gè)“盆景”，這是相當(dāng)危險(xiǎn)的。傳統(tǒng)中國(guó)農(nóng)村發(fā)展起來(lái)的商業(yè)文明承載過(guò)高風(fēng)險(xiǎn)的金融業(yè)，當(dāng)年晉商票號(hào)在發(fā)展之初也可以說(shuō)是“草根”，但它的銀票可以廣泛流通，西至圣彼得堡，東達(dá)神戶，其信用之好，效率之高，并沒(méi)有國(guó)家的庇護(hù)和照顧，今天爛帳成堆的國(guó)有金融系統(tǒng)怎能望其項(xiàng)背。隨著我國(guó)正式加入WTO ，金融業(yè)對(duì)外開(kāi)放的步伐加快，外資銀行進(jìn)入和參股的消息接連不斷，并在南京和上海取得突破，外資銀行向居民提供外幣服務(wù)已經(jīng)放開(kāi)，深圳和上海的外資銀行已經(jīng)開(kāi)辦人民幣業(yè)務(wù)。然而，對(duì)內(nèi)的金融開(kāi)放仍然毫發(fā)未動(dòng)，民營(yíng)銀行仍然不準(zhǔn)進(jìn)入。最近，政府下令將幾家民營(yíng)城市信用社合并組建一家城市商業(yè)銀行，筆者前去考察，主人請(qǐng)我題詞，我有意題寫了“保持民營(yíng)金融本色，辦成一流商業(yè)銀行”。誰(shuí)知，“民營(yíng)”一詞觸犯了某些官員的祠經(jīng)，主人連忙打電話給我，要我另題一聯(lián)，刪掉“民營(yíng)”一詞。改革開(kāi)放20年后的今天，在一個(gè)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的省份，竟然發(fā)生如此怪事，實(shí)在令人哭笑不得。

　　

　　其次，加強(qiáng)金融監(jiān)管，防范金融風(fēng)險(xiǎn)，非常必要，但是，很多人一提到民間金融，馬上就與金融風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)系起來(lái)，政府及金融監(jiān)管當(dāng)局對(duì)民間金融總不放心。實(shí)際上，在一個(gè)社區(qū)內(nèi)，人們是講信用的，是有道德約束的，否則，就很難在社區(qū)內(nèi)生存。當(dāng)然，這不是說(shuō)民間金融沒(méi)有問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)，有的負(fù)債率過(guò)高有的呆壞帳過(guò)多，最近，一些地方也發(fā)生了擠兌風(fēng)潮，但是與國(guó)有金融積累的巨大壞帳相比，則是小巫見(jiàn)大巫�？梢�(jiàn)，中國(guó)金融業(yè)目前的主要問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)不在民間金融，而在國(guó)有金融。這是懸在中國(guó)人頭上的一柄“達(dá)摩克利之劍”。也不是說(shuō)民間沒(méi)有不講信用的問(wèn)題，沒(méi)有金融欺詐，但這絕不能構(gòu)成取締民間金融的理由，就像不能因?yàn)槭袌?chǎng)出了問(wèn)題就不要市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)一樣。其實(shí)，即使在發(fā)達(dá)和正常的金融市場(chǎng)中，這種情況也無(wú)法幸免。不僅如此，農(nóng)村民間金融中出現(xiàn)的問(wèn)題，恰恰是政府監(jiān)管當(dāng)局視為非法，圍追堵截和取締的結(jié)果。因?yàn)�，在一個(gè)天天面臨制裁的市場(chǎng)中，信息不對(duì)稱比正常情況下要嚴(yán)重得多，由此而引起的道德風(fēng)險(xiǎn)，特別是逆向選擇問(wèn)題更加嚴(yán)重。這是今年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主的理論已經(jīng)證明了的（Rothschild M.and J.Stiglitz ，1976）。其實(shí)，政府及其官員不講信用的問(wèn)題更嚴(yán)重，危害更大，我們的市場(chǎng)秩序和金融秩序其所以如此混亂，坑蒙拐騙如此猖獗，其根源也在這里。比如，農(nóng)村合作基金會(huì)是在人民公社解體以后為運(yùn)營(yíng)集體財(cái)產(chǎn)而建立和發(fā)展起來(lái)的，現(xiàn)在，當(dāng)局以防范金融風(fēng)險(xiǎn)為由隨意將其關(guān)閉，本身就是一種侵權(quán)和不講信用的行為。不僅如此，政府管制的結(jié)果，實(shí)際上是造成了一個(gè)獲利的空間，管制越嚴(yán)，獲利空間越大，地下金融就越活躍，假冒偽劣越盛行。

　　

再次，農(nóng)村高利貸的盛行是政府金融管制的代價(jià)。既然農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要融通資金，而國(guó)有銀行基本上不給農(nóng)村貸款，信用社又滿足不了農(nóng)戶融資的需求，民間借貸自然而然地發(fā)展起來(lái)，高利貸也必然出現(xiàn)。高利貸的利率其所以達(dá)到四、五分，是因?yàn)橛酗L(fēng)險(xiǎn)，這種風(fēng)險(xiǎn)不只是正常的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，而且還包括政治風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)檎�府不允許民間借貸合法存在，所以放貸者在確定利率時(shí)，必然要把這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)考慮在內(nèi)。這么高的利率其所以有人照樣借，且是自愿交易，就是因?yàn)橛芯薮蟮氖袌?chǎng)需求。于是，正門不開(kāi)走旁門，正道不通走邪道。當(dāng)然，民間借貸不見(jiàn)得都是旁門左道，國(guó)有金融也不一定都走正路。由于農(nóng)村得不到金融服務(wù)，中小企業(yè)得不到正規(guī)金融的支持，大中型企業(yè)也需要民間資金進(jìn)入，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))因此民間金融的確有存在和發(fā)展的必要和條件（王曉毅，2001），高利貸雖是邪道，但有其存在發(fā)展的土壤，不是政府一聲令下就取締得了的，除非有替代的東西出現(xiàn)。政府與其下令取締，做那些力不從心，出力不討好的蠢事，不如承認(rèn)它的存在，讓其發(fā)展，在發(fā)展中加以規(guī)范和監(jiān)管。只有各種各樣的正規(guī)金融和民間金融都發(fā)展起來(lái)，能夠充分而方便地滿足農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民生活的融資需求，高利貸自然會(huì)銷聲匿跡（張曙光，2001）。雖然未來(lái)農(nóng)胎融可能會(huì)以合作金融為主，但在目前的中國(guó)農(nóng)村，民間金融還是主要渠道。一個(gè)只能滿足1／4資金需求的正規(guī)金融，侈談什么主渠道，豈非天大的笑話。

　　

　　最后，民間金融在發(fā)展中必然會(huì)出現(xiàn)這樣那樣的問(wèn)題，也存在著一定的風(fēng)險(xiǎn)，就像關(guān)閉前的農(nóng)村合作基金一樣。關(guān)鍵是如何解決。現(xiàn)行的解決辦法是關(guān)掉了事。其實(shí)，這是最簡(jiǎn)單也最愚蠢的辦法。由此而產(chǎn)生的問(wèn)題一個(gè)也沒(méi)有解決，有的發(fā)生了轉(zhuǎn)移，如壞帳轉(zhuǎn)移給農(nóng)村信用社；
有的則更加嚴(yán)重，如農(nóng)村融資渠道的空缺。其實(shí)，發(fā)展中的問(wèn)題只能在發(fā)展中解決，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中出現(xiàn)的問(wèn)題，也要在競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程中解決。用政府管制的方式解決市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的問(wèn)題，只能把事情搞糕。特別是政府的過(guò)激反應(yīng)從來(lái)就沒(méi)有好結(jié)果。1994年糧食購(gòu)銷體制改革的倒退和反復(fù)是這樣，關(guān)閉產(chǎn)權(quán)交易中心和農(nóng)村合作基金也是如此。其性質(zhì)都是公共決策侵犯私人決策，其根源都是政府自由裁量的權(quán)力太大，而且不受約束。

　　

　　3.對(duì)農(nóng)民的政策歧視

　　

　　政府行為和公共政策的基本職能在于，保護(hù)私人的選擇權(quán)利和決策自由，其安排和運(yùn)行必須遵循一視同仁的公平原則，即非歧視性原則。然而，在我們的政策實(shí)踐中，卻存在著大量歧視性規(guī)定，且在農(nóng)村表現(xiàn)得更加嚴(yán)重。這是對(duì)個(gè)人平等權(quán)利和私人決策自由的直接侵犯。

　　

　　在所有的歧視性政策規(guī)定中，對(duì)農(nóng)民的身份歧視和行為限制也許是明顯、最不合理的。這種政策始于20世紀(jì)50年代，1953年，政務(wù)院根據(jù)中共中央的相應(yīng)決議發(fā)布了《關(guān)于實(shí)行糧食的計(jì)劃收購(gòu)和計(jì)劃供應(yīng)的命令》，隨之實(shí)施了糧食供應(yīng)的票證管理；
1958年，《中華人民共和國(guó)戶口管理?xiàng)l例》及相關(guān)配套措施發(fā)布實(shí)施，以此為基礎(chǔ)，形成了包括勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)福利、教育培訓(xùn)等一整套歧視農(nóng)民的政策規(guī)定和制度安排。這是建立計(jì)劃經(jīng)濟(jì)制度，推行優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的工業(yè)化戰(zhàn)略的代價(jià)。從此，城鄉(xiāng)之間就筑起了一道高墻，農(nóng)民就處在一種受壓抑、被歧視、無(wú)選擇自由和決策權(quán)利的地位，農(nóng)民永遠(yuǎn)只能是農(nóng)民，只能生活在農(nóng)村，除了當(dāng)兵提干、上學(xué)分配、婚配進(jìn)城，否則永遠(yuǎn)無(wú)法跳出“農(nóng)門”。

　　

　　改革的推進(jìn)和生產(chǎn)的發(fā)展，逐漸瓦解了這些歧視性政策的基礎(chǔ)，有的基本取消，如對(duì)農(nóng)民自由流動(dòng)的糧食限制；
有的部分取消，如允許企業(yè)從農(nóng)村招工；
有的有所放松，如戶籍制度及其附著于其上相關(guān)政策。如果說(shuō)，80年代上中期的繁榮主要是由于農(nóng)民在農(nóng)村和農(nóng)業(yè)上獲得的選擇自由和決策權(quán)利帶來(lái)的，那么，90年代上半期高速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，則與農(nóng)民獲得的可以離開(kāi)農(nóng)村進(jìn)人城市的部分權(quán)利有關(guān)。當(dāng)時(shí)，大規(guī)模的農(nóng)民流動(dòng)曾經(jīng)成為中華大地上最熱鬧的景象。面對(duì)當(dāng)時(shí)的某些暫時(shí)的混亂現(xiàn)象，政府雖然沒(méi)有像計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期那樣一刀切地清退農(nóng)村勞動(dòng)力，而是以加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)的管理為由，出臺(tái)了一系列嚴(yán)格控制農(nóng)民工跨地區(qū)流動(dòng)的政策[24].鑒于這些政策收效甚微，隨開(kāi)始實(shí)施旨在有組織有管理的有序流動(dòng)的政策[25].這些政策雖有必要，也有不少前進(jìn)，但局限性也很明顯。隨著經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化，城市下崗失業(yè)的增加，實(shí)施再就業(yè)工程已成為各級(jí)政府的重要任務(wù)，盡管中央政府及有關(guān)部門提出進(jìn)一步改革城鄉(xiāng)分割體制，推動(dòng)城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場(chǎng)一體化的政策[26]，但不少省市在管理流動(dòng)的名義下，實(shí)施了各種限制農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城及外來(lái)勞動(dòng)力務(wù)工的規(guī)定，農(nóng)民選擇自由和決策權(quán)利仍然受到限制和侵害。這種情況不僅與中國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的周期波動(dòng)相表里，而且形成了中央和地方、發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)之間利益矛盾以及政策制定和政策實(shí)施之間的沖突，同時(shí)，表現(xiàn)出與外國(guó)地方政府歡迎人口遷入完全不同的行為，這是值的深思的。

　　

　　一般來(lái)說(shuō)，城市和發(fā)達(dá)地區(qū)是農(nóng)民的流人地區(qū)，而不發(fā)達(dá)地區(qū)則是人口的流出地區(qū)。因而，限制性和歧視性政策主要是由城市政府和發(fā)達(dá)地區(qū)的政府制定和實(shí)施的。宋洪遠(yuǎn)等對(duì)此作了很好的調(diào)查研究（2001），本文據(jù)以做些進(jìn)一步的闡述；
首先是戶籍限制。如果說(shuō)中央和一些省市基本上放開(kāi)了小城鎮(zhèn)的戶口限制[27]，那么，大中城市的戶籍限制只是開(kāi)了個(gè)小口[28]，離取消還有很大距離。一些地方并沒(méi)有完全實(shí)行農(nóng)民落戶小城鎮(zhèn)的有關(guān)規(guī)定，有的實(shí)行總量指標(biāo)控制，有的只對(duì)其中少數(shù)人員免收城鎮(zhèn)增容配套費(fèi)，大量的跨省流動(dòng)的打工者仍然不能得到城鎮(zhèn)戶口。至于允許孩子隨父母、夫妻團(tuán)聚以及老年人投靠子女進(jìn)城落戶，多數(shù)大中城市并沒(méi)有積極落實(shí)，農(nóng)民特別是跨省流動(dòng)的農(nóng)民工，基本上沒(méi)有可能在大中城市落戶。其次是就業(yè)歧視。農(nóng)村勞動(dòng)者進(jìn)城，在求職、就業(yè)、管理等方面遇到了一系列不平等待遇。以北京市為例，1995年以來(lái)，北京制定了一系列法規(guī)和政策，將外來(lái)務(wù)工經(jīng)商人員可以從事的行業(yè)限制在13個(gè)，工種限制在206個(gè)，且多為本地人所不愿從事的苦、臟、累、險(xiǎn)、毒等工種。同時(shí)，對(duì)超出限制范圍的行業(yè)、工種，要求用人單位必須改用本市人員。凡未經(jīng)批準(zhǔn)擅自招用的，勞動(dòng)部門除責(zé)令清退外，并處以最高額度的罰款。從2001年開(kāi)始，限制的工種減少到5個(gè)，但增加了素質(zhì)門坎，要求進(jìn)城務(wù)工人員必須具有初中以上文化水平[29].更有甚者，北京市曾經(jīng)在市郊設(shè)置了一些進(jìn)城務(wù)工人員的收容遣返機(jī)構(gòu)，將很多農(nóng)民工當(dāng)作“盲流”強(qiáng)行隔離遣散[30].再次是社會(huì)保障歧視。城市職工普遍享受著養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、生育和工傷五大保險(xiǎn)；
部分城鎮(zhèn)依據(jù)城市保障標(biāo)準(zhǔn)及城鎮(zhèn)財(cái)力對(duì)本地農(nóng)村勞動(dòng)力自辦養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)；
外來(lái)農(nóng)村勞動(dòng)力則一般不享受任何保險(xiǎn)待遇（部分從事高危工種的外來(lái)工有工傷保險(xiǎn)的除外）。從實(shí)際情況看，這種差別有其合理性，但城鄉(xiāng)保障待遇的不平等，則是我們不得不正視的一個(gè)問(wèn)題，近幾年來(lái)，政府幾次提高城市保障水平，在一定程度上仍在繼續(xù)擴(kuò)大和制造這種不平等。最后是教育培訓(xùn)歧視。提供教育機(jī)會(huì)是創(chuàng)設(shè)平等參與的重要途徑和條件，但在教育方面的歧視普遍存在，有的根本不讓進(jìn)城務(wù)工人員子女入學(xué)，有的要加收相當(dāng)高的數(shù)額不等的寄讀費(fèi)，進(jìn)城農(nóng)民自辦的“跟讀小學(xué)”，有的得不到當(dāng)?shù)亟逃�部門的承認(rèn)，得到承認(rèn)的也未納入當(dāng)?shù)氐慕逃�管理系列，一切都由師生及其家長(zhǎng)自己籌措解決，辦學(xué)條件很差[31].這就表明，僅僅允許勞動(dòng)力自由流動(dòng)而不準(zhǔn)人口自由遷徙，對(duì)農(nóng)民的政策歧視是消除不了的。

　　

　　從以上的討論可以看出，我們的政府一直是一個(gè)城市政府。盡管中國(guó)革命的成功曾經(jīng)依靠了農(nóng)民的支持，農(nóng)民也為中國(guó)的建設(shè)和發(fā)展做出了巨大的貢獻(xiàn)和犧牲，但是，農(nóng)民至今仍然沒(méi)有獲得一個(gè)平等的地位。

　　

　　農(nóng)村落后的關(guān)鍵在于農(nóng)民太多。這是大家的共識(shí)。而減少農(nóng)村人口的辦法有二，一是少生少育，二是轉(zhuǎn)移進(jìn)城。在這兩個(gè)方面我們的政策都存在問(wèn)題。少生少育的問(wèn)題留在下一節(jié)討論。這里集中討論城市化的問(wèn)題。城市政府和發(fā)達(dá)地區(qū)的政府限制農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，以為這是保護(hù)城鎮(zhèn)居民的利益，實(shí)際上是在有意無(wú)意直接間接地侵害后者的權(quán)益。第一，非歧視性是一個(gè)普適的憲法權(quán)利，既然政府可以違憲，隨意剝奪和侵犯農(nóng)民的平等權(quán)利，也就可以侵犯市民的權(quán)利，這既是現(xiàn)在政府及其官員侵權(quán)事件相當(dāng)普遍的原因，也是我們社會(huì)中真正人權(quán)觀念淡薄的原因。第二，限制農(nóng)民工進(jìn)城，使其就業(yè)、居住、收入、生活處于高度不穩(wěn)定狀態(tài)，這是造成進(jìn)城農(nóng)民犯罪率高發(fā)的重要原因，它構(gòu)成了對(duì)城市居民安全的嚴(yán)重威脅。可見(jiàn)，用限制來(lái)治亂的辦法實(shí)際上是在制造混亂。第三，進(jìn)城農(nóng)民對(duì)城市和發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展做出了重大貢獻(xiàn)，城市政府和發(fā)達(dá)地區(qū)政府的歧視性行為，實(shí)際上是在限制和阻礙城市的發(fā)展。事實(shí)證明，那個(gè)地區(qū)和城市的限制少，取消得早，那里的城市化推進(jìn)得就快，那里的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展也就更具活力和更有創(chuàng)造性。其中，浙江省的情況最具代表性。

　　

　　浙江雖然沒(méi)有公開(kāi)宣布，卻是最先放開(kāi)城鎮(zhèn)戶籍管制和城鎮(zhèn)就業(yè)限制的地區(qū)，也是全國(guó)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的地區(qū)。因而，浙江的發(fā)展出現(xiàn)了與全國(guó)其他地區(qū)不同的態(tài)勢(shì)和特點(diǎn)�！熬盼濉逼陂g，當(dāng)全國(guó)城市化和非農(nóng)化緩慢進(jìn)展時(shí)，浙江的城市化和非農(nóng)化卻迅速推進(jìn)；
當(dāng)全國(guó)及其他地區(qū)農(nóng)民收入增長(zhǎng)（26.2％）緩慢，大大低于城鎮(zhèn)居民收人增長(zhǎng)（33.4％）時(shí)，浙江的農(nóng)民收入?yún)s迅速增長(zhǎng)（31.3％），增速超過(guò)了城鎮(zhèn)居民的收入（28.3％），其收入水平在全國(guó)的位次僅次于上海和北京，如果考慮到與城市的不可比因素，實(shí)際上是全國(guó)第一；
當(dāng)今年全國(guó)以及廣東省的出口出現(xiàn)下降時(shí)，浙江的出口卻高速增長(zhǎng)；
當(dāng)全國(guó)經(jīng)濟(jì)在1997年以后陷入通貨緊縮時(shí)，浙江的經(jīng)濟(jì)仍然持續(xù)保持了10％以上的增長(zhǎng)（參見(jiàn)表5）。

　　

　　

　　

　　以上分析表明，國(guó)家對(duì)農(nóng)村產(chǎn)品市場(chǎng)的雙重壟斷，對(duì)農(nóng)村金融的全面管制和對(duì)農(nóng)民的歧視政策，是限制和侵犯農(nóng)民選擇自由和決策權(quán)利的幾個(gè)重要方面，它們之間相互聯(lián)系和相互支持，像幾根粗大的繩索，緊緊地捆住了農(nóng)民的手腳。這是農(nóng)村邊緣化和落后的真正根源。

　　

　　四、農(nóng)村的公共產(chǎn)品和農(nóng)民負(fù)擔(dān)

　　

　　以上我們從農(nóng)戶的私人決策以及受到的限制和侵害方面，討論了中國(guó)目前的農(nóng)村問(wèn)題，本節(jié)我們將轉(zhuǎn)換一個(gè)角度，從農(nóng)村的公共決策和公共產(chǎn)品方面，繼續(xù)討論這一問(wèn)題。

　　

　　在本文的理論概述中，我們?cè)��?jīng)明確指出，公共決策和公共產(chǎn)品有不同的范圍，就本文而論，有全國(guó)性的，也有地方性；
在地方性公共決策和公共產(chǎn)品中，還有省、市、縣、鄉(xiāng)的區(qū)別。這種區(qū)分不僅是必要的，也是重要的。且政府提供公共產(chǎn)品體現(xiàn)的主要是政府的生產(chǎn)性職能和再分配職能。由于公共產(chǎn)品既可以直接由政府和國(guó)有企業(yè)生產(chǎn)供給，也可以通過(guò)公共預(yù)算為其融資，即間接供給。由于公共產(chǎn)品的直接供給（生產(chǎn)）和間接供給（融資）、自然壟斷和公共所有可以分開(kāi)進(jìn)行。因而，是政府直接生產(chǎn)供給，還是間接供給（融資）以及由哪個(gè)層級(jí)的政府融資就是一個(gè)重要問(wèn)題。我們的問(wèn)題就在于這方面存在著嚴(yán)重的錯(cuò)位和顛倒。其中一個(gè)重要方面就是農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題，它將上述混亂和顛倒了的問(wèn)題全部糾纏在一起。

　　

　　本文所說(shuō)的農(nóng)民負(fù)擔(dān)是指由農(nóng)民交納的各種稅費(fèi)（包括勞役）的總和。在“稅改費(fèi)”之前，正規(guī)的稅費(fèi)名目主要包括農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)林特產(chǎn)稅、屠宰稅等以及村提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌。農(nóng)業(yè)稅通常根據(jù)計(jì)稅土地面積與常年產(chǎn)量按照比例稅率折實(shí)征收。村提留包括公積金、公益金和管理費(fèi)；
鄉(xiāng)統(tǒng)籌包括原則上用于鄉(xiāng)村兩級(jí)辦學(xué)、計(jì)劃生育、優(yōu)撫、民兵訓(xùn)練和修建鄉(xiāng)村道路等收費(fèi)。兩者簡(jiǎn)稱“三提五統(tǒng)”，并根據(jù)鄉(xiāng)村需要原則上按照一定的限度（上限比例為上年人均純收入的5％）予以計(jì)征。勞役是指用于公益事業(yè)所須付出的積累工和義務(wù)工。除正規(guī)的稅費(fèi)之外，農(nóng)民還要承受名目繁雜的其他收費(fèi)負(fù)擔(dān)。

　　

客觀地講，農(nóng)業(yè)稅在農(nóng)民負(fù)擔(dān)中所占的比重并不高。所謂農(nóng)民負(fù)擔(dān)重，主要是指農(nóng)民交納的“三提五統(tǒng)”和其它雜費(fèi)過(guò)多過(guò)高。以安徽省為例，1997年全省農(nóng)業(yè)稅（實(shí)征額）為12.86億元，而同期“三提五統(tǒng)”的費(fèi)用為32.(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))78億元；
農(nóng)業(yè)稅與特產(chǎn)稅的總和不及“三提五統(tǒng)”的費(fèi)用（如表3所示）。更讓農(nóng)民不堪重負(fù)的是被稱之為“三亂”的亂集資、亂攤派和亂收費(fèi)。這部分費(fèi)用既無(wú)固定數(shù)額又無(wú)規(guī)章可循，而且政出多門，名目繁雜。調(diào)查顯示，除鄉(xiāng)政府外，有些地區(qū)的收費(fèi)主體已擴(kuò)展到鄉(xiāng)文化站、交通站、派出所和土地管理所等部門與機(jī)構(gòu)（蘇州大學(xué)法學(xué)院行政法課題組，1997）。河北省18個(gè)省直部門清理出向農(nóng)民收費(fèi)的文件56個(gè)，收費(fèi)項(xiàng)目83現(xiàn)；
而石家莊市19個(gè)縣市總共清理出地方政府獨(dú)自制發(fā)的涉及農(nóng)民負(fù)擔(dān)的文件100多個(gè)，各類名目的收費(fèi)、罰款、集資和攤派800余項(xiàng)（溫鐵軍，2000，pp.424）。

　　

　　以上農(nóng)民負(fù)擔(dān)的狀況被形象地喻為“頭稅輕，二稅重，三稅是個(gè)無(wú)底洞”。負(fù)擔(dān)的日益加重，勢(shì)必引起農(nóng)民的不滿和抵觸。然而，當(dāng)農(nóng)民拒交不合理費(fèi)用時(shí)，有些地方就采取切斷照明電路、勒令子女停課、罰款、以物充抵、限制人身自由、罰做勞工等強(qiáng)制性措施（蘇州大學(xué)法學(xué)院行政法課題組，1997）。有些地方甚至引發(fā)了致傷、致死人命等惡性事件（安徽省財(cái)政廳課題組，1999）。這就加深了干群之間的緊張關(guān)系，導(dǎo)致社會(huì)矛盾的激化。

　　

　　農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題歷來(lái)受到國(guó)家的高度重視。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自1985年至1996年，中央通過(guò)文件、領(lǐng)導(dǎo)講話等方式出臺(tái)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的政策共有25個(gè)；
其中1993至1996年間有19個(gè)，年均出臺(tái)4.8個(gè)（王凱倫等，1999）。近年來(lái)，減負(fù)和制止三亂的政策力度進(jìn)一步加大。國(guó)家推進(jìn)了農(nóng)村的稅費(fèi)改革，并采取了合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)、減少人員等措施。以安徽為例，作為農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)，該省多數(shù)地方已按新的辦法組織了2000年的農(nóng)業(yè)稅征收，并實(shí)行“三個(gè)取消、兩個(gè)調(diào)整、一個(gè)逐步取消”的改革方案：即，取消生豬屠宰稅、鄉(xiāng)統(tǒng)籌、以及農(nóng)村教育集資等專門面向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費(fèi)與政府性基金；
調(diào)整農(nóng)業(yè)稅政策[32]和農(nóng)林特產(chǎn)稅征收辦法；
逐步取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動(dòng)積累和義務(wù)工，興辦集體生產(chǎn)和公共事業(yè)及所需資金，實(shí)行“一事一議”，由村民大會(huì)或村民代表大會(huì)討論決定，但每人每年不得超過(guò)15元（祝保平，2001）。

　　

　　不難看出，上述稅費(fèi)改革的目標(biāo)，一是限制鄉(xiāng)村的各種收費(fèi)，二是要將原有的“三提五統(tǒng)”納入所謂正規(guī)與穩(wěn)定的軌道。后者具體說(shuō)來(lái)，就是將鄉(xiāng)統(tǒng)籌并人農(nóng)業(yè)稅，而將村提留改為農(nóng)業(yè)稅附加。經(jīng)過(guò)試驗(yàn)，從眼前的情況看，“費(fèi)改稅”在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)方面收到了一定的效果。根據(jù)祝保平（2001）對(duì)安徽省十個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)查，經(jīng)過(guò)稅費(fèi)改革，平均每人減輕負(fù)擔(dān)29.7元，畝均減輕17，9元；
這還未包括免征的教育集資和各種亂收費(fèi)、亂攤派。不過(guò)，稅費(fèi)改革也引起了一些新問(wèn)題。首先，村級(jí)組織收入大幅減少（平均減幅達(dá)63％），嚴(yán)重影響了工作的開(kāi)展[33]；
其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入的下降（平均下降17.8萬(wàn)元，降幅為10％），直接影響到供養(yǎng)人員，尤其是教師的工資發(fā)放（從帳面上看，中小學(xué)教師的工資平均占鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政總支出的44.8％，占財(cái)政供養(yǎng)人員工資總額的75.2％）；
最后，“費(fèi)改稅”將管理費(fèi)等轉(zhuǎn)變?yōu)槎愂招问�，一定程度上剝奪了村民自治組織與農(nóng)民的民主權(quán)利。

　　

　　農(nóng)村稅費(fèi)改革所引發(fā)的問(wèn)題以及改革的停頓，要求我們從農(nóng)村公共決策和公共產(chǎn)品的角度對(duì)農(nóng)民負(fù)擔(dān)及其根源做出深入的思考。

　　

　　在政府提供的公共產(chǎn)品中，凡具有全國(guó)規(guī)模和全局性質(zhì)的，應(yīng)當(dāng)由中央政府進(jìn)行決策和組織提供，凡具有地方規(guī)模和地域限制的，應(yīng)當(dāng)由各個(gè)不同的地區(qū)分頭決策和組織供給。我們目前的問(wèn)題在于，在很多方面混淆了這種區(qū)分，顛倒了其中的關(guān)系。比如，國(guó)防安全、外交事務(wù)、基本法律制度、基礎(chǔ)研究、基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療和計(jì)劃生育等，就是全國(guó)性的公共產(chǎn)品。如果說(shuō)國(guó)防外交、基本法律制度和基礎(chǔ)研究在理論上沒(méi)有爭(zhēng)議，在實(shí)際上，擁軍優(yōu)屬和民兵訓(xùn)練的支出卻是由地方和農(nóng)民承擔(dān)的，那么，基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療和計(jì)劃生育等就有了分歧，在實(shí)踐中，這些全部和部分由地方政府提供，并由農(nóng)民承擔(dān)。

　　

　　就教育而論，基礎(chǔ)教育是創(chuàng)設(shè)平等的基本途徑和重要條件，涉及到整個(gè)國(guó)家長(zhǎng)治久安和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，是全國(guó)性公共產(chǎn)品，應(yīng)當(dāng)由中央政府提供。這就是義務(wù)教育的由來(lái)。而高等教育則是個(gè)人發(fā)展和自我實(shí)現(xiàn)的需要，屬個(gè)人決策和個(gè)人選擇，不論是學(xué)校還是學(xué)生，都應(yīng)由自己負(fù)責(zé)。政府不應(yīng)該用納稅人的錢去資助個(gè)人超出平等需要的發(fā)展。但在我國(guó)卻發(fā)生了嚴(yán)重的錯(cuò)位，目前的基本情況是，大學(xué)教育中央管，中學(xué)教育省市管，小學(xué)教育縣鄉(xiāng)管，中央政府承擔(dān)了不應(yīng)由自己管的大學(xué)教育的擔(dān)子，卻把中小學(xué)教育的擔(dān)子推給了地方政府。由于全國(guó)2／3以上的縣鄉(xiāng)財(cái)政都是赤字，而教育支出占縣鄉(xiāng)財(cái)政支出的60％左右。因而，一方面，縣鄉(xiāng)財(cái)政無(wú)力支持教育，拖欠教師工資，截留教育經(jīng)費(fèi)成為普遍現(xiàn)象，另一方面，向?qū)W生及其家長(zhǎng)伸手，集資、攤派、變相收款累禁不止�？梢�(jiàn)，農(nóng)民負(fù)擔(dān)中很大一部分是中央政府轉(zhuǎn)嫁而來(lái)的。如果說(shuō)真要減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的話，那么，就應(yīng)當(dāng)真正實(shí)施義務(wù)教育法，由中央政府承擔(dān)起為基礎(chǔ)教育融資的職能。這不僅可以促進(jìn)公平的實(shí)現(xiàn)，而且可以改善縣鄉(xiāng)財(cái)政狀況，不僅可以真正減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，而且可以支持農(nóng)村和落后地區(qū)的發(fā)展，同時(shí)可以使財(cái)政運(yùn)作的機(jī)制發(fā)生根本變化。至于大學(xué)教育，中央政府的財(cái)政支持不僅起不了多大作用，而且造成了一種新的政策歧視。其實(shí)，政府不一定要拿什么錢，只要把決策權(quán)還給學(xué)校和個(gè)人即可。

　　

　　就醫(yī)療保健而論，與教育具有相同的性質(zhì)和情況，應(yīng)當(dāng)區(qū)分為一般醫(yī)療和基本醫(yī)療保健，前者如高等教育，其需求決策應(yīng)由個(gè)人選擇，也應(yīng)當(dāng)由私人進(jìn)行生產(chǎn)供給；
后者是公共產(chǎn)品，而且是全國(guó)性的公共產(chǎn)品，應(yīng)當(dāng)由中央政府為其融資。因?yàn)�，基本醫(yī)療保健不僅關(guān)系到勞動(dòng)力素質(zhì)的提高，而且有著超出個(gè)人投資回報(bào)的巨大的社會(huì)效益，是充分發(fā)揮個(gè)人潛能，實(shí)現(xiàn)個(gè)人平等參與機(jī)會(huì)的基本前提，也是反貧困戰(zhàn)略和實(shí)現(xiàn)“人類發(fā)展”目標(biāo)的重要方面（朱玲，2001）。然而，我們現(xiàn)在也將基本醫(yī)療作為地方社區(qū)的公共產(chǎn)品，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府融資提供。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由于財(cái)政困難，或者向農(nóng)民攤派，或者放棄自己的責(zé)任，其結(jié)果都是農(nóng)村醫(yī)療保健衛(wèi)生工作的衰落和貧困狀況的惡化。

　　

　　就計(jì)劃生育而論，也是中央政府轉(zhuǎn)嫁負(fù)擔(dān)的一個(gè)方面。正如前面指出的，中國(guó)最大的問(wèn)題是人口太多，主要是農(nóng)民太多，但是，控制人口卻并不是個(gè)人的理性選擇，而是政府的要求，它不僅關(guān)系到當(dāng)前的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且關(guān)系到中華民族的未來(lái)，因而是一種全國(guó)性的公共產(chǎn)品，其重要性不在國(guó)防外交之下。這也是為什么把控制人口作為基本國(guó)策的原因。如果說(shuō)20年來(lái)城市的計(jì)劃生育取得了很大的成績(jī)，那么，農(nóng)村的人口控制則存在著很大的問(wèn)題，不僅造成了農(nóng)村人口的過(guò)快增長(zhǎng)，增大了城市化的困難和負(fù)擔(dān)，而且降低了整個(gè)人口的素質(zhì)。可見(jiàn)，控制人口的關(guān)鍵在農(nóng)村。農(nóng)村計(jì)劃生育不成功的一個(gè)重要原因是采取了“上面請(qǐng)客，下面付帳”的做法，中央政府沒(méi)有承擔(dān)相應(yīng)的融資責(zé)任和成本，而將其推給地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府限于財(cái)力，或者承擔(dān)不起，或者向農(nóng)民攤派。于是農(nóng)戶要承擔(dān)雙重成本：一是個(gè)人少生育的機(jī)會(huì)成本，二是計(jì)劃生育工作的成本。這不僅加重了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，而且搞亂了公共決策和行政管理。如果真想搞好農(nóng)村的計(jì)劃生育，那么，由中央財(cái)政承擔(dān)起為計(jì)劃生育融資的職能，才是最公正、最有效的辦法。

　　

　　收入總是與支出相關(guān)聯(lián)的。假如鄉(xiāng)村組織或機(jī)構(gòu)的支出呈現(xiàn)出某種剛性，通過(guò)行政或外力硬性降低收入，無(wú)疑是難以持久的。顯然，農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重的主要原因在于鄉(xiāng)村機(jī)構(gòu)和支出在不斷增加。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為例，其機(jī)構(gòu)有“六套班子”、“七所”和“八站”[34]機(jī)構(gòu)膨脹與人浮于事已到了相當(dāng)嚴(yán)重的程度。根據(jù)對(duì)河北省三個(gè)鄉(xiāng)的典型調(diào)查，由農(nóng)民出錢供養(yǎng)的鄉(xiāng)村干部和中小學(xué)教師達(dá)1600人左右，約56個(gè)農(nóng)民養(yǎng)活一個(gè)干部，僅分?jǐn)偟矫總�(gè)農(nóng)民頭上的干部與教師的工資就達(dá)45元左右（溫鐵軍，2000，pp.437）。有了機(jī)構(gòu)就要找事來(lái)做，有了事情就得花錢去辦，這樣，各個(gè)部門和各種機(jī)構(gòu)就會(huì)打出種種“工程”、“項(xiàng)目”、“服務(wù)”等旗號(hào)，憑借各自的行政權(quán)力或壟斷地位，強(qiáng)行征收費(fèi)用以滿足日益膨脹的機(jī)構(gòu)與人員的需要。問(wèn)題的關(guān)鍵在于，這些機(jī)構(gòu)是不是農(nóng)民需要的，農(nóng)民能否決定它們的增設(shè)、撤并、規(guī)模和人員組成，顯然不是，或者說(shuō)基本上不是。因而，作為各種稅費(fèi)負(fù)擔(dān)的承受者（主體），農(nóng)民根本不可能對(duì)這種機(jī)構(gòu)與人員的擴(kuò)張做出任何實(shí)質(zhì)性的約束。農(nóng)村機(jī)構(gòu)及其人員的規(guī)模缺乏內(nèi)生性的約束，是造成農(nóng)民負(fù)擔(dān)不斷增加的根源之一。如果聯(lián)系到由農(nóng)民負(fù)擔(dān)全國(guó)性公共產(chǎn)品的提供，那么，農(nóng)民負(fù)擔(dān)雖然直接發(fā)生在基層組織和干部那里，但根子卻在上面。

　　

　　既然不同層次和不同范圍有不同的公共決策和公共產(chǎn)品，那么，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊的公共產(chǎn)品是什么，如何提供�，F(xiàn)行費(fèi)改稅能否解決鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品的供給問(wèn)題，就需要討論清楚。

　　

　　首先，村莊一級(jí)是農(nóng)民的社區(qū)自治組織，不是國(guó)家的行政機(jī)構(gòu)和政府組織，村提留不提留，提留多少，按什么計(jì)提，以及如何使用，都是村民自治組織的權(quán)利，任何人無(wú)權(quán)干預(yù)，特別是上級(jí)和中央政府。因而，不論是費(fèi)改稅前規(guī)定按上年純收入的5％計(jì)提，還是費(fèi)改稅后作為附加稅按農(nóng)業(yè)稅的20％交納，都是一種明顯的侵權(quán)行為。既然實(shí)行村民自治，村主任由村民選舉，而村主任的“財(cái)權(quán)”不是由選舉人決定，而是由中央政府決定。這說(shuō)明，政府并沒(méi)有把村莊看作是村民自治組織，而是當(dāng)作一級(jí)政府機(jī)構(gòu)來(lái)管理。

　　

　　其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是一級(jí)政府機(jī)構(gòu)，我們先不討論它是否有存在的必要，而是從既有事實(shí)出發(fā)，那么，如前所述，原先規(guī)定的鄉(xiāng)村兩級(jí)辦學(xué)、基本醫(yī)療、計(jì)劃生育、民兵訓(xùn)練等就不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共產(chǎn)品，不應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供�！鞍苏尽敝袥](méi)有一個(gè)是政府機(jī)構(gòu)，“七所”中的承擔(dān)普通醫(yī)療的衛(wèi)生所和糧管所也不是政府機(jī)構(gòu)，不提供鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍的公共產(chǎn)品，其決策屬于私人決策的范疇，可以通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)而非政府的行政途徑進(jìn)行。將其置于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事務(wù)之中，一方面是對(duì)私人決策的侵犯，另一方面是對(duì)公共決策的混淆。農(nóng)村很多烏七八糟的事情都是緣此而來(lái)。

　　

　　再次，“六套班子”和財(cái)政昕、稅務(wù)昕、公安派出所、工商管理所、交通管理所等雖然履行的是政府職能，但在目前的體制條件和管理水平下，特別是在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，單獨(dú)設(shè)置只能是弊多利少，服務(wù)提供不了，負(fù)擔(dān)一點(diǎn)不少，而且大多數(shù)成為農(nóng)民權(quán)益的直接侵犯者。如果這些機(jī)構(gòu)不精簡(jiǎn)撤并，即使中央政府承擔(dān)起基礎(chǔ)教育等的融資職能，下?lián)艿慕?jīng)費(fèi)也會(huì)被層層截留，到不了該用的地方，農(nóng)民負(fù)擔(dān)還是減輕不了。

　　

　　最后，農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題既與稅費(fèi)有關(guān)，又與公共物品的供給相連。而公共物品需要在公共決策下得以提供。鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍的公共產(chǎn)品，如鄉(xiāng)村道路、供水、供電等，其決策權(quán)也在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，而不在上級(jí)政府和國(guó)家，國(guó)家可以給予幫助，但不可強(qiáng)制推行。重要的是，只有當(dāng)這種公共（配置）決策過(guò)程中充分顯示農(nóng)民自身的偏好并對(duì)費(fèi)用的支出作出必要的監(jiān)督時(shí)，才有可能在實(shí)際中達(dá)到或逼近兩種物品（私人物品與公共物品）帕累托最優(yōu)配置的薩繆爾森條件（或得出公共物品與稅收的最優(yōu)組合）[35].顯然，我國(guó)的現(xiàn)實(shí)與之相差甚遠(yuǎn)。公共物品提供的質(zhì)和量是否與農(nóng)民的需要相符、以及是否與農(nóng)民的稅費(fèi)支付相稱，是大有問(wèn)題的。所以，政府及其機(jī)構(gòu)未從私人決策領(lǐng)域中完全退出，農(nóng)民未能在公共物品提供的公共決策過(guò)程中顯示自身偏好和行使監(jiān)督的權(quán)利，是我國(guó)農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重的另一原因。

　　

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　　總之，理論上的混亂必然導(dǎo)致政策實(shí)踐上的失誤，一方面，混淆公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品的區(qū)別，以及不同層次公共決策和公共產(chǎn)品的區(qū)別，另一方面，僅僅針對(duì)公共物品的投人（稅費(fèi)）而忽視其投入與產(chǎn)出的關(guān)聯(lián)，不僅是目前農(nóng)村諸種問(wèn)題的根源，而且注定了農(nóng)村稅費(fèi)改革“擱淺”和失敗的命運(yùn)。

　　

　　五、結(jié)語(yǔ)

　　

　　本文從私入決策和公共決策的分野及其相互關(guān)系的角度，建立了一個(gè)考察農(nóng)村問(wèn)題的理論框架，并采取史論結(jié)合的方式，對(duì)我國(guó)的農(nóng)村問(wèn)題提供了一個(gè)理論上和邏輯上一致的解釋，進(jìn)而對(duì)當(dāng)前的農(nóng)村政策進(jìn)行了深刻的反思和檢討。我們認(rèn)為，理論探討的目的在于解釋世界，而恰當(dāng)?shù)睦碚摻忉寗t是有效改造世界和政策實(shí)踐的基礎(chǔ)。此外，本文的分析框架不僅適用于考察農(nóng)村問(wèn)題，而且可以分析其他一系列問(wèn)題；
本文的分析方法也為考察產(chǎn)權(quán)的作用方式提供了一個(gè)可能的途徑。

　　

　　[注釋]

　　[1]在羅馬法中，dominium一詞意味著領(lǐng)域（私域），在英語(yǔ)中譯作“my home is mycastle”，即“我家即我城”。是指人們?cè)诩抑杏幸粋�(gè)自治的空間，可以自由行事，不受外人干涉。

　　[2]在公共選擇中，由于高昂的信息成本和非常有限的收益，很多人往往消極無(wú)為，并且在一定程度上容忍于已不利的集體決策。這種情況被稱為“理性的無(wú)知”（Downs ，A.1957）。

　　[3]泰國(guó)對(duì)有功將士給予土地獎(jiǎng)賞，這構(gòu)成土地私有化的有效途徑；
當(dāng)時(shí)產(chǎn)權(quán)的清晰程度，可由父親使用兒子的掃帚必須有借有還而得以說(shuō)明。

　　[4]王莽改制對(duì)于井田制的復(fù)辟，可以視為一則例外。

　　[5]諾思說(shuō)：“當(dāng)動(dòng)植物相對(duì)于人類人口的需求還算豐盛的時(shí)候，就沒(méi)有激勵(lì)機(jī)制去承擔(dān)因建立對(duì)動(dòng)植物的產(chǎn)權(quán)所產(chǎn)生的費(fèi)用。只有在稀缺性增大的過(guò)渡時(shí)期內(nèi)，才值得去承受建立和行使產(chǎn)權(quán)所必須的費(fèi)用”（pp.90）。

　　[6]關(guān)于合作經(jīng)濟(jì)方面的研究，請(qǐng)參閱張曉山和苑鵬（1991）。

　　[7]在高級(jí)社的形成過(guò)程中，社會(huì)矛盾變得較為尖銳，其突出表現(xiàn)為富裕中農(nóng)與貧下中農(nóng)之間的沖突和對(duì)抗。

　　[8]參閱1954年8月10日中共中央農(nóng)村工作部《關(guān)于半社會(huì)主義性質(zhì)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社如何逐漸社會(huì)主義化問(wèn)題復(fù)東北局電》。

　　[9]1979-1984年，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值年均增長(zhǎng)8.98％，其中種植業(yè)年均增長(zhǎng)6.61％；
糧食年均增產(chǎn)170億公斤，棉花增產(chǎn)1，300萬(wàn)擔(dān)。1978-1983年，全國(guó)農(nóng)民的凈貨幣收入由381億元增到1，127億元，年均增長(zhǎng)24.2％（參閱中國(guó)農(nóng)村發(fā)展問(wèn)題研究組，1987）

　　[10]至1983年，已有97.7％的生產(chǎn)隊(duì)實(shí)行了家庭生產(chǎn)責(zé)任制（農(nóng)業(yè)部農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)研究課題組，1993）。

　　[11]關(guān)于國(guó)家農(nóng)地政策的完善，請(qǐng)參閱以下主要文獻(xiàn)：19鼬年1月，《中共中央關(guān)于1984年農(nóng)村工作的通知》；
1990年12月，《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于1991年農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的通知》；
1991年11月，中共十三后八中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的決定》；
1993年11月，《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策措施》；
1995年3月，《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)部關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系意見(jiàn)的通知》；
1997年8月，《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知》；
1998年10月，中共中央十五屆三中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問(wèn)題的決定》等。

　　[12]1984年，我國(guó)糧食總產(chǎn)達(dá)到4.07億噸，僅用6年時(shí)間實(shí)現(xiàn)糧食增產(chǎn)1.03億噸（相比之下，在傳統(tǒng)體制下增產(chǎn)1億噸卻歷時(shí)20年）；
至1996年，糧食總產(chǎn)突破5億噸大關(guān)，增產(chǎn)億噸也用了12年的時(shí)間。

　　[13]據(jù)楊學(xué)誠(chéng)等（2001）調(diào)查，在“土地承包30年不變政策”實(shí)施前，有89.6％的村進(jìn)行過(guò)次數(shù)不一、程度不同的土地諷整。平均調(diào)整3.9次，其中大調(diào)整平均1.9次。諷地次數(shù)最多的為23次，即一年一諷。

　　[14]見(jiàn)《中華人民共和國(guó)土地管理法》和《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》，1998年8月。

　　[15]這些權(quán)力主要包括分地、調(diào)地、土地用途的指定和轉(zhuǎn)換、以及土地費(fèi)用的調(diào)整等。

　　[16]2000年8月，江西省委農(nóng)工委《農(nóng)村發(fā)展論壇》雜志社常務(wù)副社長(zhǎng)桂曉琦，將中央關(guān)于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的文件編輯成《減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)手冊(cè)》，在農(nóng)村引起很大反響。農(nóng)民拿著書(shū)找干部理論，有的說(shuō)這書(shū)中的內(nèi)容是假的，有的怕事躲了起來(lái)。農(nóng)民找不著干部，最后砸了鄉(xiāng)政府的玻璃，平了幾個(gè)鄉(xiāng)政府的房子。此即所謂“豐城事件”。桂曉琦因此被免職。轉(zhuǎn)引自《三個(gè)農(nóng)民之子“下崗”后反思》，《改革內(nèi)參》2印1年第21期。

　　[17]1994年，國(guó)家將四種糧食（小麥、稻谷、玉米、大豆）的定購(gòu)價(jià)格提高到每50公斤52元，定購(gòu)糧綜合收購(gòu)價(jià)提高40％；
1996年，又在1994年的基礎(chǔ)上提價(jià)42％（宋洪遠(yuǎn)等，2000）。

　　[18]參閱19呢年5月國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)批國(guó)家體改委《關(guān)于改革棉花流通體制的意見(jiàn)》、以及1四4年9月《國(guó)務(wù)院關(guān)于切實(shí)做好1944年度棉花購(gòu)銷工作的通知》。

　　[19]參閱1998年4月《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化糧食流通體制改革的決定》。

　　[20]據(jù)陳劍波等調(diào)查，重慶市農(nóng)村合作基金會(huì)的貸款（104.48億元）中，農(nóng)戶借款占35.9％，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)占42％，地方政府占18.5％，中央及市屬國(guó)有企業(yè)占。6％，有的縣鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展資金70-80％來(lái)自農(nóng)村合作基會(huì)的貸款。

　　[21]放貸人與農(nóng)村基層干部集于一身，實(shí)際上是私產(chǎn)與公權(quán)的結(jié)合，這種情況在我國(guó)非常普遍，其基本原因在于我們對(duì)產(chǎn)權(quán)保護(hù)不夠。私產(chǎn)其所以尋求公權(quán)，一是尋求公權(quán)的保護(hù)，二是借以擴(kuò)大私產(chǎn)。這也許是我國(guó)未來(lái)改革和發(fā)展中一個(gè)巨大的禍害。這一觀點(diǎn)是史晉川教授在評(píng)論本文時(shí)提出來(lái)的。

　　[22]參見(jiàn)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》2001年12月。

　　[23]1998年政府發(fā)行2700億特別國(guó)債用于充實(shí)國(guó)有獨(dú)資商業(yè)銀行的資本金，使之達(dá)到8％，現(xiàn)在又降至5.7％，接著，債轉(zhuǎn)股剝離不良資產(chǎn)1.3萬(wàn)億，目前銀行的不良資產(chǎn)增至1.8萬(wàn)億，不良資產(chǎn)比率26.6％。

　　[24]國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴(yán)格控制民工外出的緊急通知，1989年3月；
民政部、公安部關(guān)于進(jìn)一步做好控制民工盲目外流的通知，1989年4月10日。

　　[25]勞動(dòng)部關(guān)于印發(fā)《再就業(yè)工程》和《農(nóng)村勞動(dòng)力跨地區(qū)流動(dòng)有序化-“城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)就業(yè)計(jì)劃”第一期工程》的通知，1993年11月3日；
中共中央辦公廳國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)流動(dòng)人口管理工作的意見(jiàn)，1995年。

　　[26]社會(huì)保障部國(guó)家計(jì)委農(nóng)業(yè)部等關(guān)于進(jìn)一步開(kāi)展農(nóng)村勞動(dòng)力開(kāi)發(fā)就業(yè)試點(diǎn)工作的通知，2000年7月。

　　[27]中共中央關(guān)于1984年農(nóng)村工作的通知，1984年1月1日；
國(guó)務(wù)院關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶問(wèn)題的通知，1984年10月31日。

　　[28]公安部關(guān)于改進(jìn)城市戶籍管理的通知，2000年。

　　[29]據(jù)2001年12月4日北京電視臺(tái)報(bào)導(dǎo)，北京市取消了招工中的戶口限制，并給予年納稅額在100萬(wàn)元以上的外地來(lái)京投資的業(yè)主以正式北京戶口。

　　[30]“盲流”一詞本身就是一個(gè)侮辱人格、侵犯人權(quán)的名詞，他們的人身權(quán)利得不到任何保障，而對(duì)他們實(shí)行抓捕、遣返的辦法與對(duì)待罪犯無(wú)異�！爸性u(píng)網(wǎng)”曾就廣州蘇萍事件對(duì)此做過(guò)深入的討論，參見(jiàn)“中評(píng)網(wǎng)”2000年8月份“法制天地”欄目各期。

　　[31]《香港商報(bào)》2印1年11月29日以“粵外來(lái)工子女就學(xué)嘆難”為題，報(bào)導(dǎo)了這一問(wèn)題。

　　[32]即以第二輪土地承包面積作為計(jì)稅面積，以1998年前5年平均糧食單產(chǎn)作為計(jì)稅單產(chǎn)，以7％為地區(qū)差別比例稅率上限，以國(guó)家糧食收購(gòu)保護(hù)價(jià)為計(jì)稅價(jià)格，確定農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)稅應(yīng)納稅額；
并以農(nóng)業(yè)稅的20％為上限征收農(nóng)業(yè)稅附加，作為村提留；
農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)稅附加一定幾年不變，其由糧站在農(nóng)民售糧時(shí)代扣。

　　[33]這里，村級(jí)組織收入的減少，僅指原有的村提留與現(xiàn)今的農(nóng)業(yè)稅附加之間的差額；
如果考慮到原來(lái)鄉(xiāng)統(tǒng)籌中返還給村級(jí)的收入（按照規(guī)定，“鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)屬于集體經(jīng)濟(jì)組織范圍內(nèi)全體農(nóng)民所有，主要用于本鄉(xiāng)民辦公助事業(yè)”），收入減少的幅度更大。顯然，稅費(fèi)改革方案體現(xiàn)出偏重鄉(xiāng)鎮(zhèn)利益而侵占村級(jí)組織利益的情形。

　　[34]“六套班子”是指鄉(xiāng)政府、黨委、紀(jì)檢、人大、政協(xié)和武裝部，在行政序列上屬于“正鄉(xiāng)級(jí)”：“七所”包括財(cái)政、稅務(wù)、公安（法院、檢察院）、工商、交通、衛(wèi)生（含檢疫）和糧管所等部門：“八站”包括農(nóng)技、水利、種子、植保、農(nóng)機(jī)、畜牧（獸醫(yī)）、食品、漁業(yè)（水產(chǎn)）等。

　　[35]關(guān)于私人物品與公共物品帕累托最優(yōu)配置的薩繆爾森條件，請(qǐng)參閱繆勒（1992，ch.3）。

　　參考文獻(xiàn)略（中經(jīng)網(wǎng)）

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