朱明熙：農(nóng)村義務(wù)教育到底應(yīng)當由誰來“埋單”？
發(fā)布時間:2020-05-24 來源: 歷史回眸 點擊： 
[內(nèi)容提要] 農(nóng)村義務(wù)教育的困難和嚴重性，近年來引起國人的高度關(guān)注，人們紛紛慷慨陳詞，針砭時弊，并獻計獻策。歸納起來，目前的教育，尤其是農(nóng)村義務(wù)教育的問題不外乎三大方面，一是國家的教育經(jīng)費投入嚴重不足；
二是這不足的經(jīng)費配置又嚴重不公平，“重城輕鄉(xiāng)”，使農(nóng)村普遍存在“上學難”；
三是應(yīng)試教育的偏差和教育費用的暴漲挫傷了農(nóng)民子弟上學的積極性，農(nóng)村又出現(xiàn)新的“讀書無用論”。因此緩解農(nóng)村義務(wù)教育的困難，從資金保障的角度來看，必須盡快由目前以縣鄉(xiāng)為主的資金供給機制改變?yōu)橐灾醒牖蚴橹鞯馁Y金供給機制，對于這一改變本文從理論與實踐兩方面作了較深入的分析，并對農(nóng)村義務(wù)教育屬于地方公共品的傳統(tǒng)觀點以及對“分稅制改革”中央集中財力的非難提出了質(zhì)疑。
關(guān)鍵詞：農(nóng)村義務(wù)教育、地方公共品、資金供給機制
一、農(nóng)村義務(wù)教育的困境
教育，尤其是農(nóng)村義務(wù)教育的困難和嚴重性，近年來引起國人的高度關(guān)注，人們紛紛慷慨陳詞，針砭時弊，并獻計獻策。歸納起來，目前的教育，尤其是農(nóng)村義務(wù)教育的問題不外乎三大方面，一是國家的教育經(jīng)費投入嚴重不足；
二是這不足的經(jīng)費配置又嚴重不公平，“重城輕鄉(xiāng)”，使農(nóng)村普遍存在“上學難”；
三是應(yīng)試教育的偏差和教育費用的暴漲挫傷了農(nóng)民子弟上學的積極性，農(nóng)村又出現(xiàn)新的“讀書無用論”。
之所以出現(xiàn)以上問題，如前所述，一個很重要的原因就是農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費嚴重不足以及教育經(jīng)費配置的嚴重不公平。據(jù)統(tǒng)計，2002全國在校學生共計2.2億多人，其中，小學、初中生就達1.876億多（占在校生總數(shù)的83.47%)，這之中大約70％在農(nóng)村，這說明我國實現(xiàn)教育振興，提高全民族素質(zhì)的重點和難點之所在。我國需要受教育的人口眾多，但財力又有限，在窮國辦大教育，只能突出重點，這個重點就是基礎(chǔ)教育，在我國就是普及九年制義務(wù)教育，尤其是農(nóng)村的義務(wù)教育。因此，農(nóng)村小學、初中教育支出應(yīng)當是我國政府教育支出的重中之重。
根據(jù)資料，1995-1997年許多國家政府對初、中等教育的投入占公共教育投入的比重：印度78.3％、巴西73.8％、墨西哥82.8％、馬來西亞74.5％、韓國92％、菲律賓82％、美國74.8％、瑞典72.8％、英國76.3％ (馬海濤、李劍：《我國財政對義務(wù)教育支出的現(xiàn)狀及原因分析》，財政研究，2004.4.)。而我國近年來政府用于義務(wù)教育的支出不足財政性教育經(jīng)費投入的60%，用于農(nóng)村義務(wù)教育的支出只占全國預算教育經(jīng)費投入的30%左右，農(nóng)村教育經(jīng)費總投入（包括國家、社會和個人投入）占全國教育經(jīng)費總投入的23％左右（見表2）。而我國義務(wù)教育的大頭在縣鄉(xiāng)，以如此不公平的教育資源配置形成的如此微薄的農(nóng)村義務(wù)教育財力要支撐占我國義務(wù)教育70%左右的農(nóng)村義務(wù)教育，其艱難程度可想而知。這一點在中西部地區(qū)，尤其是以農(nóng)業(yè)為主的不發(fā)達縣鄉(xiāng)尤為明顯。據(jù)調(diào)查，雖然這些地區(qū)的義務(wù)教育支出已經(jīng)占到縣鄉(xiāng)兩級財政支出的40%～70%，但仍然遠遠滿足不了教育支出的正常需要，結(jié)果是“稅不夠，費來湊”，向農(nóng)民亂集資、亂收費、亂罰款甚行。據(jù)調(diào)查農(nóng)村稅費改革前，在有的地區(qū)，農(nóng)民繳納的稅費甚至高達教育支出的70%以上，結(jié)果農(nóng)村許多地區(qū) “上學難”的現(xiàn)象越來越嚴重。
表1 1985-2002年在校學生（萬人）
年 份19851990199520002002
大學生170.3206.3290.6556.1903.4
中學生5092.65105.46191.58518.59415.2
其中：初中學生3964.83868.74657.86167.66604.1
小學生13370.212241.413195.213013.312156.7
總數(shù)18632.817553.119677.322087.922475.3
資料來源：歷年《中國統(tǒng)計年鑒》
表2 1999－2002年全國農(nóng)村教育經(jīng)費投入情況
年 份1999200020012002
農(nóng)村教育經(jīng)費總投入（億元）826.07919.981102.271266.04
全國教育經(jīng)費投入（億元）3349.043849.084637.665480.03
農(nóng)村教育經(jīng)費總投入占全國教育經(jīng)費投入比重（％）24.6723.9023.7723.10
國家預算對農(nóng)村教育投入（億元）533.12604.00786.17989.78
國家預算對農(nóng)村教育投入占農(nóng)村教育經(jīng)費總投入比重（％）61.8465.6571.3278.18
國家預算對教育投入（億元）1815.82085.72582.43114.2
國家預算對農(nóng)村教育投入占全國預算教育經(jīng)費投入比重（％）29.3628.9630.4431.78
教育費附加（億元）126.83115.30102.8850.88
教育費附加占農(nóng)村教育經(jīng)費總投入比重（％）14.7112.539.334.02
社會集資（億元）42.4933.6030.5326.26
社會集資占農(nóng)村教育經(jīng)費總投入（％）4.933.652.772.07
雜費（億元）93.83100.25112.94123.79
雜費占農(nóng)村教育經(jīng)費總投入（％）10.8810.9010.259.78
其它（億元）65.8066.8369.7375.33
其它占農(nóng)村教育經(jīng)費總投入（％）7.647.276.335.95
資料來源：李詳云《費稅改革后的農(nóng)村義務(wù)教育投入：財政學的視覺》，“財政研究”2004.10.；
歷年《統(tǒng)計年鑒》
這種狀況從教育支出結(jié)構(gòu)中也可窺見一斑。與1996年相比，我國2000年初等教育支出比重為29.4%，下降4個多百分點；
中等教育支出為36.0%，也下降7個多百分點；
而高等教育支出為25.5%，則上升11個百分點（見表3）。從生均預算內(nèi)支出（預算內(nèi)事業(yè)費加預算內(nèi)公用經(jīng)費）來看，2000年，大學生所占有的預算內(nèi)教育支出是小學生的19.3倍，是農(nóng)村小學生的23.4倍；
是初中學生的13.6倍，是農(nóng)村初中生的17.9倍；
2003年，大學生所占有的預算內(nèi)教育支出是小學生的7倍，是農(nóng)村小學生的8.3倍；
是初中學生的6.9倍，是農(nóng)村初中生的7.5倍，表明經(jīng)近年來政府的大力調(diào)整，差距有所縮�。ń逃�、國家統(tǒng)計局、財政部關(guān)于2003年全國教育經(jīng)費執(zhí)行情況調(diào)節(jié)公告）。但這只是統(tǒng)計數(shù)字，實際情況恐怕不容樂觀。據(jù)人大代表反映，最發(fā)達的城市與最貧窮的農(nóng)村相比，我國的小學公用經(jīng)費相差50倍，初中相差近92倍。我國政府支出的教育經(jīng)費本來就緊缺，而這緊缺的資源又大量投入城市，投入城市里的重點大學、中學和小學。全國截至2002年底拖欠教師工資達134億元，2001年全國30％左右的縣的小學生均公用經(jīng)費不足125元，財政預算撥款不足8元，有的學校因無錢買化學試劑而停止化學實驗，因無錢交水電費而只好點蠟燭或煤油燈，由于窮交不起幾十元的學費而導致學生輟學，由于工資福利待遇低而導致教師紛紛流失，這些現(xiàn)象均發(fā)生在農(nóng)村（《農(nóng)村義務(wù)教育誰買單？》，新華網(wǎng)2003.3.12.）。
表3 我國三級教育經(jīng)費支出數(shù)額及占教育總經(jīng)費支出的比例
項目
年份教育經(jīng)費總支出(萬元)初等教育(萬元)中等教育(萬元)高等教育(萬元)占教育經(jīng)費支出比例(%)
初等中等高等
19962262339476559249630205326792933.843.614.4
199725317326834966110702088390484233.042.315.4
2000384908061082123313860405983136529.436.025.5
資料來源:根據(jù)2002年《中國統(tǒng)計年鑒》計算
九十年代末期以來，農(nóng)村義務(wù)教育的問題引起中央和全國人民的高度關(guān)注，中央及地方各級政府加大了對農(nóng)村義務(wù)教育的投入，農(nóng)村義務(wù)教育投入格局開始發(fā)生一些變化。1999年，全國農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費預算內(nèi)撥款為533.12億元，占當年農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費總投入的61.84％；
2002年，全國預算內(nèi)對農(nóng)村義務(wù)教育的撥款達989.78億元，占當年農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費總投入的78.18％，3年間增加了85％。2002年，中央財政用于農(nóng)村義務(wù)教育的支出為359億元，占全國財政預算內(nèi)農(nóng)村義務(wù)教育支出的36.3％。但是，全國財政預算內(nèi)對農(nóng)村義務(wù)教育的支出占當年政府預算教育總支出的比重只有31.78％，比1999年的29.36％只提高2.42％，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費短缺問題并未得到根本性的改觀。
目前農(nóng)村的教育狀況恰如中央黨校潘云良教授負責的課題組在《中國農(nóng)村九年義務(wù)教育調(diào)查》報告中所揭示的那樣：農(nóng)村義務(wù)教育目前處于“貧困、學困、校困、師困、前景貧困”五困之中。
二、農(nóng)村義務(wù)教育困境是“分稅制”改革“惹的禍”嗎？
目前有一種比較流行的觀點認為，農(nóng)村義務(wù)教育困境之所以如此嚴重，農(nóng)民的教育負擔之所以如此沉重，其主要原因就是九四年“分稅制”改革以后，財力集中于中央，事權(quán)則不斷下放。目前一個被廣泛引用的數(shù)據(jù)是九四年“分稅制”改革以來，中央財政收入所占比重由1993年的22.02％上升到52％左右，省級財政收入所占比重，由1994年的16.8％上升到2000年的28.8％（賈康、白景明，2003年）。如前所述，全國政協(xié)委員、清華大學教授蔡繼明根據(jù)相關(guān)調(diào)查研究得出，縣鄉(xiāng)兩級財政供養(yǎng)人員約占全國的71％，而他們的開支只占21％；
中央和省級人員占29％，他們的開支占79％。中央和省級人員的人均開支是縣鄉(xiāng)兩級人均開支的9.2倍�，F(xiàn)在全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財政供養(yǎng)人員（包括中小學教師）為1316.2萬，而縣鄉(xiāng)兩級這21％的所謂吃“皇糧”開支，其中的60%以上要用于中小學教師工資。只占全國21％的財政收入，卻要去解決占全國94%的國土、70%以上財政供養(yǎng)人員的各項支出，特別是要承擔8億多農(nóng)民的小康建設(shè)和1.7億中小學生的義務(wù)教育，其困難和可能發(fā)生的狀況是可想而知的。
此觀點確實是說明現(xiàn)農(nóng)村義務(wù)教育困境的很有說服力的一種說法。但是，此說法卻存在一個不好解釋的問題，即盡管九四年“分稅制”改革以后，從相對比例看，財力確實集中于中央，但各級地方政府，包括縣鄉(xiāng)政府實際掌握的財力的絕對額卻是增加的。以我們的調(diào)查為例，(點擊此處閱讀下一頁)廣元市市中區(qū)財政總收入1991年為1612.3萬元，2000年上升到5905萬元，人均財力由2413元上升到5865元；
通江縣可支配財力2001年為15772萬元，2004年上升到43488萬元（其中絕大部分來自中央和省上的各種轉(zhuǎn)移支付）。在縣鄉(xiāng)政府實際掌握的財力的絕對額增加的情況下，為什么還會產(chǎn)生農(nóng)村公共品供給越來越困難的問題呢？
況且，如果我們用歷史的眼光看問題，八十年代改革以前我國的財政分配體制也是高度集中的，雖然從統(tǒng)計資料上看，似乎中央的集中程度并不高，但實質(zhì)性的集中程度恐怕更高，但那時為什么基本上能夠提供如義務(wù)教育、公共醫(yī)療、五保戶等農(nóng)村公共品（盡管是低水平的），而在政府財力已經(jīng)大大增加的今天卻反而不能保證了呢？農(nóng)村卻反而出現(xiàn)相當部分的“上學難“、“看病難”、“五保難”等問題，甚至出現(xiàn)相當部分的農(nóng)民因此而陷入貧困“陷阱”呢？問題到底出在哪里？
以我們調(diào)查的四川安縣的教育為例，從統(tǒng)計數(shù)據(jù)上看，無論是財政教育經(jīng)費的絕對額，還是財政教育支出占GDP和預算總支出的比重，改革以來均超過改革以前的年份，但改革以前國家的教育經(jīng)費一直是有保障的。據(jù)了解，解放初期，即使財政沒有現(xiàn)款，政府也是把糧食撥給學校，以物折款。當時基本沒有拖欠過教師的工資，公用經(jīng)費也有保障，學費也是很低的，并且有助學金，據(jù)一位老教師回憶，在60年代初，初中的助學金最高為四元，而當時的學費約兩元左右�？梢哉f在當時條件下，一個農(nóng)村學生，只要愿意上學，基本上是可以完成學業(yè)的。但在改革后的今天，安縣同樣出現(xiàn)教育經(jīng)費不足，教育收費過高，農(nóng)村孩子“上學難的問題”。為什么？
表4 安縣1950-1976年部分年度教育經(jīng)費占財政總預算的比例
年度GDP（萬元）財政預算支出（萬元）財政教育經(jīng)費（萬元）占GDP的比(%)占預算的比例（%）
1950 *24.16.54*27.1
19575555110.6941.710.751 37.7
19625368170.6751.310.956 30.1
19657598156.8653.80.708 34.3
19707050292.8262.130.881 21.2
1976 *584128.06*21.9
注：*表示沒有數(shù)據(jù)，GDP按照現(xiàn)價計算。
表5 安縣1995-2003年教育經(jīng)費占財政總預算的比例
年度GDP
(億元)財政預算支出（萬元）財政教育經(jīng)費（萬元）占GDP的比(%)占預算的比例（%）
199512.3877992760.72.235.40
199614.3581103069.42.1437.85
199716.7288233416.32.0438.72
199819.0296483371.41.7734.94
199920.6107213749.11.8234.97
200021.58128574640.62.1536.09
200123.53150355296.72.2535.23
200226.03200695327.12.0526.54
200328.90211385648.41.9526.72
這里面恐怕很重要的原因之一，就是近年來在“教育產(chǎn)業(yè)化”的錯誤思想指導下，教育成本、費用的飛漲大大超過了財政收入的增長，超過了農(nóng)民收入的增長，使政府財政和農(nóng)民在現(xiàn)有的財力分配格局和經(jīng)濟發(fā)展水平上都難以承擔。據(jù)資料，我國政府財政性教育支出1991年僅為617.83億元，2003年就達到3850.62億元，增長了5.23倍；
其中，預算內(nèi)教育經(jīng)費由459.7億元增長到3453.86，增長了6.51倍；
同期財政預算支出從3386.6億元增長到24650億元，增長6.28倍。由此可見，財政性教育經(jīng)費，尤其是預算內(nèi)教育經(jīng)費的增長與財政預算支出的增長基本上是同步的，而且預算內(nèi)教育經(jīng)費的增長甚至超過財政預算支出的增長。但是，同期全社會教育經(jīng)費的支出卻由731.5億元增長到6208.27億元，增長了7.49倍，既超過財政性教育經(jīng)費的增長，也超過預算內(nèi)教育經(jīng)費的增長。這種過高的增長顯然來自人民群眾過多、過重的負擔。數(shù)據(jù)表明，目前我國老百姓負擔的教育經(jīng)費占全社會教育經(jīng)費的比重甚至高達38％和44％（2003年），而OECD（經(jīng)濟合作與發(fā)展組織）國家的平均水平只有12％（劉欣森、彭干梓、戴海：《專家呼吁遏制教育公平性的惡化趨向》，中國青年報，2005年2月2日）。2003年聯(lián)合國專員托馬舍夫斯基在考察了中國的教育狀況后認為，中國的教育經(jīng)費實際上只占全國生產(chǎn)總值的2%。而政府預算只占教育總經(jīng)費的53%，剩下的47%則要求家長或其它來源填補。比如，課本以前是幾毛錢，塊把錢一本，現(xiàn)在要三、四元甚至七、八元一本；
以前老師的月工資幾十元，現(xiàn)在要幾百元甚至上千元；
以前的教學條件十分簡陋，現(xiàn)在的教學條件相對較好，這些成本的上升都將大大增加財政和農(nóng)民的支出（這還不算以教謀私、以教發(fā)財、以教升官、以教腐敗所造成的教育費用增長）。比如我們調(diào)查，1986年義務(wù)教育法頒布以后到90年代初的期間，在安縣總的來說學雜費不是很高，95年左右的學雜費小學約在100元左右，初中約在250元左右。但到90年代末期的學費一學期小學就要200元左右，初中500元左右。安縣是一個農(nóng)業(yè)縣，1995年到2004年農(nóng)民人均可支配收入增長了125.74％，而學雜費及其他費用的增長大大超過了農(nóng)民收入的增長。2003年安縣農(nóng)民人均可支配收入為2684元，一個村小學生一年的學雜費占農(nóng)民收入的比例為14.8％，一個初中生占的比例為44.34％。如此一來農(nóng)民的教育負擔怎能不高。
三、農(nóng)村義務(wù)教育到底應(yīng)當由誰來“埋單”？
從目前情況看，當前急需解決的是農(nóng)村義務(wù)教育誰來“埋單”，即資金保障機制的問題。過去，長期以來我們將初、中等教育，尤其是義務(wù)教育視為是一種地方性的公共品，因此，無論是經(jīng)費投入，還是具體管理，都主要由各級地方政府負責。如果說，以前由于國家財力有限，加之教育費用不高，由各級地方政府負責初、中等教育，尤其是義務(wù)教育還可以應(yīng)付，并且有利于調(diào)動各級地方政府發(fā)展教育事業(yè)的積極性的話，那么，九十年代以來，尤其是九十年代下半期以來，在不區(qū)分各類教育的不同性質(zhì)，不顧及老百姓的承受能力，片面推行教育產(chǎn)業(yè)化的錯誤思想指導下，隨著教育費用的暴漲，各級地方政府，尤其是縣鄉(xiāng)基層政府越來越難以承擔初、中等教育，尤其是義務(wù)教育的經(jīng)費支出，盡管教育經(jīng)費目前已經(jīng)成為縣鄉(xiāng)基層政府最大宗的財政支出項目，盡管縣鄉(xiāng)基層政府為了發(fā)展教育事業(yè)可以說已經(jīng)是竭盡全力，但農(nóng)村教育經(jīng)費仍然是嚴重不足，結(jié)果只好通過各種途徑向農(nóng)民轉(zhuǎn)嫁負擔，讓最貧窮的農(nóng)民承擔承擔沉重的教育費用，從而引起廣大農(nóng)民的不滿。據(jù)資料和調(diào)查，2000年我國的義務(wù)教育經(jīng)費78%由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負擔，9%左右由縣級財政負擔，省級財政負擔11%，中央財政只負擔約2%。目前我國的縣鄉(xiāng)財政支出中，教育所占的比重最高。就西部地區(qū)的一般情況而言，在農(nóng)村稅費改革以前，僅教育部門工資支出一項一般占到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算內(nèi)支出的60％以上，縣鄉(xiāng)政府目前以占全國財政20％多的財力負責供養(yǎng)占全國70％的公務(wù)員，負責承擔占全國小學80%以上的農(nóng)村小學、占全國中學64%以上的農(nóng)村初中的義務(wù)教育（據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心的調(diào)查，2001年），其艱難程度可想而知。盡管如此，縣鄉(xiāng)政府的教育投入仍然遠遠滿足不了農(nóng)村義務(wù)教育支出的正常需要，結(jié)果是“稅不夠，費來湊”，向農(nóng)民亂集資、亂收費、亂罰款甚行。據(jù)我們調(diào)查，農(nóng)村稅費改革前，在有的地區(qū)，農(nóng)民繳納的稅費甚至高達教育支出的70%以上，結(jié)果農(nóng)村許多地區(qū)“上學難”的現(xiàn)象越來越嚴重，加之近年來教育的“過度市場化”、“貴族化”以及“應(yīng)試教育”偏向，以及農(nóng)民子弟上大學的希望越來越渺茫，又使農(nóng)村出現(xiàn)新的“讀書無用論”傾向。盡管在2001年我國為了使農(nóng)村稅費改革順利推行，并緩解這一日趨突出的問題，將教育經(jīng)費的供給責任上移至縣，并對農(nóng)村義務(wù)教育實行“一費制”，希望以此大大減輕農(nóng)民的教育負擔。但由于各級政府之間教育投入資源配置格局并未發(fā)生根本性的改變，因此，問題依然存在。據(jù)教育部國家教育督導團2001、 2002年對全國22個省、自治區(qū)調(diào)查的結(jié)果是，從全國農(nóng)村義務(wù)教育總的情況看，義務(wù)教育經(jīng)費總量仍然短缺，拖欠教師工資問題還未得到根本解決，投入體制還需進一步完善。農(nóng)村中小學校舍建設(shè)和危房改造資金的正常投入機制尚未真正建立起來，一直缺乏穩(wěn)定的資金來源。而在全國大部分地區(qū)，農(nóng)村中小學財政性公用經(jīng)費仍未得到有效保障，對經(jīng)濟困難學生的資助還未落實。湖北省從2002年秋季開學起對全省29個貧困縣農(nóng)村義務(wù)教育進行“一費制”改革試點，2003年2、3月份，記者到蘄春縣采訪時發(fā)現(xiàn)，試行“一費制”半年來，農(nóng)民負擔輕了，但教育經(jīng)費日見緊張，全縣教師流失達800多名，有些村小學只剩下一個“留守”老師。農(nóng)民對此的總結(jié)是：工資沒了，老師走了；
負擔輕了，伢兒荒了。甚至在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，如江蘇省也出現(xiàn)農(nóng)村義務(wù)教育難的問題。今年“兩會”期間，一些代表反映，現(xiàn)在教育缺錢的地方還很多，如農(nóng)村中小學危房雖然已改造了5600多萬平方米，但每年還要新增2100萬平方米；
拖欠教師工資現(xiàn)象也還存在，僅2004年1月至9月，全國新欠中小學教職工國標工資就有10億元之多，累計欠發(fā)教職工工資高達163億元。（《政協(xié)委員共議教育發(fā)展大計 教育投入成熱門話題》，新華網(wǎng)，2005年3月7日） 這些事實一再告訴我們，目前這種以各級地方政府，尤其是以縣鄉(xiāng)為主負責廣大農(nóng)村和占學生大多數(shù)的農(nóng)民子弟的義務(wù)教育的經(jīng)費供給機制已經(jīng)完全不能滿足其需要，已經(jīng)一再證明農(nóng)村義務(wù)教育的經(jīng)費供給機制應(yīng)由目前的以縣鄉(xiāng)政府為主盡快改變?yōu)橐灾醒霝橹骰蛘咭允橹�，或者實行以縣鄉(xiāng)政府具體承辦農(nóng)村義務(wù)教育，但經(jīng)費供給則由目前的以縣鄉(xiāng)政府為主盡快改變?yōu)橐灾醒�、省為主�?/p>
這樣一種經(jīng)費供給機制安排不光是從實際上看有利于從根本上解決前面所講的目前縣鄉(xiāng)政府由于缺乏必要的財力支撐而難以承擔起有效供給農(nóng)村義務(wù)教育這一老大難問題，有助于推進農(nóng)村稅費改革，并切實防止農(nóng)民負擔反彈，避免重蹈“黃宗羲定律”的覆轍以外，還有一個農(nóng)村的義務(wù)教育是否真正是地方性的公共品的定位問題。雖然理論上、教科書上都認為義務(wù)教育應(yīng)當是屬于地方政府負責供給的地方性公共品，但從我國的實際看，這一理論上的定位可能存在理論上和實踐上的問題。從理論上看，義務(wù)教育是一種外溢性很強的公共品，在農(nóng)村接受義務(wù)教育的農(nóng)民子弟在我國現(xiàn)代化發(fā)展進程中或早或遲大多數(shù)是要轉(zhuǎn)移到外地從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的，盡管這種必然的轉(zhuǎn)移趨勢有利于農(nóng)民增收，有助于緩解“三農(nóng)問題”和全面小康社會目標的最終實現(xiàn)，但從當?shù)卣慕嵌瓤紤]，卻是一件花了大量的人力、物力和財力培養(yǎng)人力資本，而成果卻大部分被城市和發(fā)達地區(qū)收獲的“出大力收小利”的吃虧的事情。這種人力資本培養(yǎng)上的地區(qū)性和受益上的全國性所產(chǎn)生的成本與收益的不對稱性必然影響不發(fā)達地區(qū)縣鄉(xiāng)政府辦教育的積極性，(點擊此處閱讀下一頁)尤其是在這些地區(qū)縣鄉(xiāng)政府財力十分困難的情況下。因此，為了克服這類由于外溢性很強、成本與收益的不對稱性所導致的的公共品供給短缺問題，中央政府應(yīng)當從有利于全國義務(wù)教育發(fā)展的角度肩負起應(yīng)當承擔的職責，統(tǒng)一負責全國義務(wù)教育經(jīng)費，尤其是農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費的供給。從我國的具體實踐上看，由中央政府統(tǒng)一負責全國義務(wù)教育經(jīng)費，尤其是農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費的供給，一、如上所述，有助于緩解縣鄉(xiāng)，尤其是貧苦地區(qū)縣鄉(xiāng)基層政府財政困難，減輕農(nóng)民負擔和緩解“三農(nóng)問題”。二、有助于實現(xiàn)教育公平，縮小貧富差距，創(chuàng)建和諧社會。眾所周知，機會公平是達到社會公平的最重要基礎(chǔ)之一，而教育公平則是實現(xiàn)機會公平的最重要的基石。最近，在“兩會”期間，全國輿論對我國目前事實上存在的由于教育經(jīng)費資源配置的極不公平極不合理所導致的城鄉(xiāng)之間、發(fā)達地區(qū)與不發(fā)達地區(qū)之間、義務(wù)教育與非義務(wù)教育之間的教育機會的巨大差距的質(zhì)疑，甚至斥之為形成社會不公平、不和諧的“加速器”的批判，以及發(fā)達國家縮小兩極分化和社會矛盾激化的成功經(jīng)驗，都一再證明在我國由中央政府統(tǒng)一負責全國義務(wù)教育經(jīng)費，尤其是農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費的供給，是縮小城鄉(xiāng)之間、發(fā)達地區(qū)與不發(fā)達地區(qū)之間、義務(wù)教育與非義務(wù)教育之間的巨大差距，讓義務(wù)教育的陽光公平地普照全國城鄉(xiāng)，實現(xiàn)教育機會公平，縮小貧富差距，創(chuàng)建和諧社會的必要之舉。三、有助于轉(zhuǎn)移大量過剩的農(nóng)業(yè)人口，促進現(xiàn)代化進程和全面建成小康社會，實現(xiàn)中華民族偉大復興的宏偉目標。我國“三農(nóng)問題”的解決所面臨的一個根本性制約因素是人多地少，因此，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展和農(nóng)民富裕所要解決的突出矛盾之一，就是如何大量轉(zhuǎn)移數(shù)以億計的低素質(zhì)的農(nóng)民。從全國來講，我國要實現(xiàn)全面現(xiàn)代化的宏偉目標，也同樣面臨人口太多，資源短缺所產(chǎn)生的人口巨大壓力問題。但從另一個角度考慮，由于人是生產(chǎn)力諸要素中最具活力的因素，只要我們通過恰當?shù)氖侄螌⒛壳褒嫶蟮娜丝谪摀D(zhuǎn)變?yōu)榫薮蟮娜肆Y本，其前景應(yīng)當說是不可限量。日本、新加坡等國家的發(fā)展證明了這一點。國內(nèi)外的實踐告訴我們，這一轉(zhuǎn)換的重要手段應(yīng)當說非教育莫屬。這實際上說明教育，尤其是義務(wù)教育在我國現(xiàn)代化建設(shè)中的重要地位。據(jù)《中國教育與人力資源問題報告》披露，我國人力資源的基本現(xiàn)狀是，整體國民素質(zhì)偏低，中高級層次人才嚴重缺乏，人力資源整體水平與發(fā)達國家和新興工業(yè)化國家相比存在較大差距，勞動力整體文化素質(zhì)不能適應(yīng)現(xiàn)代化發(fā)展的需要，城鄉(xiāng)、地區(qū)間的不均衡性十分突出。2000年我國15歲以上人口中仍有文盲8699.2萬人，其中3/4分布在農(nóng)村。農(nóng)業(yè)勞動人口人均受教育年限僅為7.33年，而城市是10.2年。城市、縣鎮(zhèn)和農(nóng)村之間受教育水平的人口比例為：具有大專及以上受教育水平的人口比例是20：9：1；
受高中教育的人口比例是4：3：1；
受初中教育的人口比例是0.9：1.01：1；
受小學教育的人口比例是0.37：0.55：1。2000年我國從業(yè)人員中，具有初中和小學教育水平的人員占75％左右，其中僅受過小學教育的占33％，接受過高中和中等職業(yè)技術(shù)教育的占12.7％，接受過高等教育的只占4.7％。2000年農(nóng)林牧漁業(yè)從業(yè)人員的平均受教育年限僅為6.79年，初中及以下教育水平的人超過95％，而日本同期從業(yè)人員的平均受教育年限為10.67年。1997－1999年我國農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率僅是日本的1.03％。應(yīng)當看到，以上所公布的我國人口受教育程度還只是書面上的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，如果考慮我國的實際教育狀況，恐怕差距會更大。這既是包袱和壓力，并說明我們再依靠目前這種以縣鄉(xiāng)為主的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費供給機制已難以為繼，同時也蘊藏著巨大的潛力和機會，當然，要想實現(xiàn)這種根本性的轉(zhuǎn)換，其前提條件之一，就是將義務(wù)教育，尤其是農(nóng)村義務(wù)教育作為全國性的公共品對待，建立中央或省為主的全國公平的義務(wù)教育經(jīng)費供給機制。
順便說一下，近年來我國之所以普遍出現(xiàn)農(nóng)民工子弟在城市里入學受到的種種不公正待遇和歧視問題。人們對此的看法是現(xiàn)行的不合理的城鄉(xiāng)二元體制所造成的，而我們認為，之所以出現(xiàn)這一問題，除了現(xiàn)行的不合理的城鄉(xiāng)二元體制以外，還有一個重要原因，就是目前這種以各地為主的自己負責的教育經(jīng)費供給機制。試想一下，在目前這種以各地為主的自己負責的教育經(jīng)費供給機制下，如果大量接收外地的農(nóng)民子弟入學，勢必大大增加當?shù)氐慕逃?jīng)費支出，而教育支出的增加，又必然相應(yīng)地減少當?shù)乜捎糜谄渌矫嬷С龅呢斄�，作為理性的當�(shù)卣匀粫ㄟ^各種途徑限制外地農(nóng)民子弟入學，縮小這方面的開支。因此，義務(wù)教育經(jīng)費實行中央或省為主的經(jīng)費供給機制，有助于打破目前這種以各地為主的自己負責的教育經(jīng)費供給機制所造成的地域封鎖，有助于克服目前存在的城市中對農(nóng)民子弟上學的種種不公正待遇和歧視問題，為農(nóng)民大規(guī)模轉(zhuǎn)移創(chuàng)造教育方面的良好條件。
當然，這樣一種義務(wù)教育經(jīng)費供給機制的重大轉(zhuǎn)變必須與國家財力，尤其是與中央財力的實際供給能力相適應(yīng)，而不能急躁冒進，實施的步驟可以考慮先貧困地區(qū)的農(nóng)村，后全國農(nóng)村，最后城市；
或先農(nóng)村，后城市。據(jù)教育部政策發(fā)展研究中心和一些專家測算，我國現(xiàn)在每年只要多投入500億元到600億元就可以在全國農(nóng)村實行義務(wù)教育階段的免費教育。亞洲開發(fā)銀行最近一份報告稱，全球190多個國家中有170多個國家已經(jīng)實現(xiàn)了免費的義務(wù)教育，除了發(fā)達國家以外，亞洲絕大部分國家，包括人均GDP只有中國三分之一的老撾、柬埔寨、孟加拉國、尼泊爾等國都實行了免費義務(wù)教育。我們目前每年稅收增長4～5千億，應(yīng)當說國家或者中央完全有能力解決農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費短缺問題。事實上農(nóng)村義務(wù)教育問題已經(jīng)引起中央的高度重視，中央一再表示，今后新增的教育經(jīng)費應(yīng)當主要向農(nóng)村和不發(fā)達地區(qū)，尤其是貧困地區(qū)的義務(wù)教育傾斜。據(jù)資料顯示，1999年，全國農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費預算內(nèi)撥款為533.12億元，占當年農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費總投入的61.84％；
2002年，全國預算內(nèi)對農(nóng)村義務(wù)教育的撥款達989.78億元，占當年農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費總投入的78.18％，3年間增加了85％。2002年，中央財政用于農(nóng)村義務(wù)教育的支出為359億元，占全國財政預算內(nèi)農(nóng)村義務(wù)教育支出的36.3％。2004年，除一般性轉(zhuǎn)移支付、工資性轉(zhuǎn)移支付、稅費改革轉(zhuǎn)移支付中用于教育的支出和教職工專項補助的50億元資金外，中央財政安排用于農(nóng)村義務(wù)教育的各類專項資金達到100億元，比2003年的58億元增長了72％。2005年的“兩會”期間，溫總理在政府工作報告中向世人莊嚴宣告“從今年起，免除國家扶貧開發(fā)工作重點縣農(nóng)村義務(wù)教育階段貧困家庭學生的書本費、雜費，并補助寄宿學生生活費；
到2007年在全國農(nóng)村普遍實行這一政策，使貧困家庭的孩子都能上學讀書，完成義務(wù)教育。”可以預見，只要我們矢志不移地發(fā)展下去，在全國農(nóng)村乃至全國城鄉(xiāng)統(tǒng)一實行免費的義務(wù)教育的那一天將為時不遠。
此外，我們還要看到，要根本改變目前農(nóng)村義務(wù)教育的落后狀況，不僅僅是中央和省上要加大投入，解決農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費嚴重不足的問題，還有一個公共教育資源在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、義務(wù)教育與非義務(wù)教育之間、一般文化教育與職業(yè)技術(shù)培訓之間的公平合理配置問題，這實際上就涉及到需要我國的教育主管部門盡快轉(zhuǎn)變錯誤的教育理念，真正樹立“以民為本”，培養(yǎng)千千萬萬社會主義現(xiàn)代化建設(shè)人才的科學教育觀，即，盡快從根本上扭轉(zhuǎn)目前這種重城市，輕農(nóng)村；
重非義務(wù)教育，輕義務(wù)教育；
重少數(shù)重點“貴族”學校，輕一般學校；
重“應(yīng)試教育”，輕素質(zhì)教育和職業(yè)教育的錯誤傾向。
2005.4.
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