取消農(nóng)業(yè)稅后鄉(xiāng)鎮(zhèn)將何去何從？這是目前全社會(huì)都在關(guān)心、學(xué)術(shù)界爭議很大的問題。取消農(nóng)業(yè)稅，對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)賴以生存的財(cái)政可謂釜底抽薪，盡管有“轉(zhuǎn)移支付”在為之“輸液”，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)的傷筋動(dòng)骨卻已經(jīng)是不爭的事實(shí)。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的出路，各方觀點(diǎn)大致有三：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)已經(jīng)完成了它的歷史使命，不如趁此時(shí)機(jī)一棍子打死，即所謂“撤消論”；
二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題在職能不在財(cái)政，應(yīng)加速推進(jìn)由“管理型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變，即所謂“轉(zhuǎn)型論”；
三是運(yùn)轉(zhuǎn)成本高是鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題的癥結(jié)所在，出路在減人和合并，即所謂“撤并論”。三方觀點(diǎn)各有道理但也都不免失之偏頗。我的想法是：借助取消農(nóng)業(yè)稅的時(shí)機(jī)，加速鄉(xiāng)鎮(zhèn)的脫胎換骨，既要著眼農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需要，更要根據(jù)機(jī)構(gòu)自身的實(shí)際能力，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的組織體系進(jìn)行重新設(shè)置，就象“人民公社”過時(shí)需要調(diào)整一樣、甚至連同“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”這一稱為也應(yīng)該轉(zhuǎn)換，重打鑼鼓另開張，創(chuàng)造一全新的機(jī)構(gòu)替代之。

　　曾經(jīng)的稅費(fèi)收繳怪圈：一切為了收繳、收繳就是一切

　　作為一級(jí)政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)麻雀雖小五臟俱全，但農(nóng)業(yè)稅取消前所謂七站八所真正有“本職工作”可做的并沒有幾個(gè)。從魯北地區(qū)幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)多年來的實(shí)際情況看，機(jī)關(guān)干部每年至少要拿出三分之二的時(shí)間忙活所謂的“中心工作”。中心工作中最難辦而又必須辦、最消耗人力物力的，就是稅費(fèi)收繳。這一局面的形成不能責(zé)怪鄉(xiāng)鎮(zhèn)。在原有的財(cái)政體制和農(nóng)業(yè)稅收制度下，農(nóng)民是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的衣食父母，不僅用于扶助孤寡、訓(xùn)練民兵、興辦教育、挖溝修橋鋪路架電的費(fèi)用需要向農(nóng)民伸手，干部和轄區(qū)內(nèi)教師的工資和福利待遇也大部分來自農(nóng)民。國家讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)自己解決吃飯問題，如果減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，就意味著減少自身運(yùn)轉(zhuǎn)的成本。

　　稅費(fèi)收繳不齊就難以確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)；
要確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)就必須將稅費(fèi)收齊。農(nóng)民當(dāng)然不是一群甘愿“無私奉獻(xiàn)”的傻子，對(duì)于合法的稅費(fèi)他們都有抵觸的本能，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)要加重他們的負(fù)擔(dān)，他們必然要持不合作的態(tài)度、甚至反抗。這種狀況促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理方式悄然發(fā)生改變，最明顯的一個(gè)方面就是普遍推行了“干部包村”制度。明的一面，是干部到村給農(nóng)民解決實(shí)際問題，而他們最根本的任務(wù)、卻是給自己解決財(cái)政收入、就是督促稅費(fèi)收繳。稅費(fèi)收繳時(shí)間集中，但前前后后需要協(xié)調(diào)很多關(guān)系、化解很多矛盾，何況“清欠”工作曠日持久。措施硬力度大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)能賺個(gè)鍋盆俱滿，措施軟力度小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)只能拖欠工資、眼看著干部職工嗷嗷待哺。生存的本能迫使干部都要心往收繳上想，勁往收繳上使，何況收繳本身注定是難啃的骨頭。長期演化的結(jié)果，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)陷入了稅費(fèi)收繳的怪圈：一切為了收繳、收繳就是一切。

　　全能的神話：大打折扣的“服務(wù)型”

　　取消農(nóng)業(yè)稅在一定程度上解放了農(nóng)民，也同時(shí)解放了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部。按說，取消了費(fèi)時(shí)、費(fèi)力、費(fèi)工的收繳，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部就可以專心致志的搞他們的“服務(wù)”了。但在事實(shí)上，存在農(nóng)業(yè)稅時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)況且難以去“服務(wù)”，取消了農(nóng)業(yè)稅，靠一個(gè)蘿卜一個(gè)坑的“轉(zhuǎn)移支付”鄉(xiāng)鎮(zhèn)處于吃不飽也餓不死的狀態(tài)，維持生存尚且困難，遑論服務(wù)。

　　從魯北的情況看，脫胎于“人民公社”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其最初的職能，除管理之外，也主要是體現(xiàn)服務(wù)的，這從它的機(jī)構(gòu)設(shè)置可以看得出來：農(nóng)技站、林業(yè)站、畜牧站、蔬菜站服務(wù)農(nóng)業(yè)；
經(jīng)委服務(wù)鎮(zhèn)村辦、個(gè)體私營經(jīng)濟(jì)；
水利站、交管站負(fù)責(zé)挖溝修橋鋪路；
文化站、廣播站提供文化資訊服務(wù)，等等。市場經(jīng)濟(jì)的到來使得這些機(jī)構(gòu)的職能漸趨消于無形，在機(jī)構(gòu)自身不具備起碼物質(zhì)、技術(shù)條件的情況下，一群小官僚根本不可能在所謂服務(wù)上有所作為。試問：連自己的工資都沒有保障、財(cái)政債臺(tái)高筑、金融部門對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)抱著“惹不起、躲得起”的態(tài)度，他們?nèi)绾稳�為農(nóng)民提供資金服務(wù)？受生存環(huán)境的影響，負(fù)責(zé)科技推廣的站所要么搞起了農(nóng)資經(jīng)營，要么無事可做，面對(duì)市場經(jīng)濟(jì)條件下農(nóng)民復(fù)雜的科技需求，他們?nèi)绾稳ヌ峁┛萍挤��?wù)？過慣了一張報(bào)紙一杯茶的日子，一群更熟練于用“人治”的方式“治人”的小官僚，最陌生的就是市場，他們?nèi)绾稳�為農(nóng)民提供市場服務(wù)？

　　全能的“管理型”鄉(xiāng)鎮(zhèn)隨著取消農(nóng)業(yè)稅正在謝幕；
如果不從根本上轉(zhuǎn)變職能、其生存條件得不到根本的改善，超出自身實(shí)際能力的全能的“服務(wù)型”鄉(xiāng)鎮(zhèn)能有什么出路？

　　防火墻的悖論：關(guān)于維護(hù)地方穩(wěn)定的使命

　　對(duì)于取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)，反對(duì)者最拿得出手的理由是：如果取消了鄉(xiāng)鎮(zhèn)，農(nóng)村紛繁復(fù)雜的各類社會(huì)矛盾將打開的潘多拉的盒子，越級(jí)上訪的農(nóng)民將像潮水一樣涌向縣、市、省、甚至中央。少了鄉(xiāng)鎮(zhèn)這層防火墻，整個(gè)國家政體將要直接與龐大的農(nóng)民群體博弈。

　　不錯(cuò)，作為直接和農(nóng)民打交道、處在最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，在維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定方面的確有很多的優(yōu)勢，也在發(fā)揮著巨大的作用。但一直被人們所忽略的一個(gè)事實(shí)是：鄉(xiāng)鎮(zhèn)的存在，本身就是造成農(nóng)村不穩(wěn)的重要原因之一。眾所周知，在過去農(nóng)村矛盾激化、干群對(duì)立很大程度上源于加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)。現(xiàn)在農(nóng)業(yè)稅取消了，鎮(zhèn)村間根本的經(jīng)濟(jì)矛盾消除了，按說就應(yīng)該天下太平。但是，為什么還有那么多的越級(jí)上訪事件發(fā)生？一個(gè)村落內(nèi)的矛盾和問題，除了村民間打狗攆雞、搶宅基、爭地邊，再往大處說就是包括集體財(cái)務(wù)管理、選舉爭議在內(nèi)的一些干群矛盾，為什么這些本來很明了的瑣事，在村落內(nèi)部解決不了，交到鎮(zhèn)上也解決不了，偏偏要向上級(jí)政府機(jī)關(guān)上訪？很重要一個(gè)原因是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其干部插手村落內(nèi)部的事物，偏袒一方、讓其覺得有恃無恐，而另一方卻咽不下這口窩囊氣。

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其干部插手村落內(nèi)部的事物，除傳統(tǒng)的官官相護(hù)意識(shí)作祟外，更主要的是由于取消農(nóng)業(yè)稅后經(jīng)濟(jì)捉襟見肘的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部到村落去搞權(quán)力尋租，而村民委員會(huì)直選后農(nóng)村派性嚴(yán)重，當(dāng)選村干部也有意到上面來找靠山。防火墻自身就是“引火”之物，作為矛盾一方的后臺(tái)老板，如何去要求他解決矛盾、維護(hù)穩(wěn)定？

　　體制重構(gòu)：替代機(jī)構(gòu)需另起爐灶

　　盡管存在那么多的問題，但我還是傾向于反對(duì)徹底撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)。從魯北的情況看，一個(gè)縣一千左右個(gè)村、數(shù)十萬農(nóng)民，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)無異于對(duì)積貧積弱、問題叢生的農(nóng)村撒手不管。廣闊的農(nóng)村作為一片社區(qū)和經(jīng)濟(jì)體，的確需要設(shè)立一個(gè)能夠貼近它的組織，去解決經(jīng)它的一些實(shí)際問題。但是，我認(rèn)為這個(gè)組織不應(yīng)該是五臟俱全、全職全能的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，必須舍棄現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)另起爐灶。

　　正如上文所言，現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)那些所謂為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)的機(jī)構(gòu)基本不存在“服務(wù)”的能力。而另一方面，那些能夠發(fā)揮一些作用的機(jī)構(gòu)如稅務(wù)所、工商所、派出所、土管所、交管所、計(jì)生辦、教育辦，不是一直被縣里的主管部門“條條”著，就是有被縣里主管部門“條條”著的趨勢。排除這些機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就只剩下了一具軀殼。

　　至于新的替代機(jī)構(gòu)是什么一副樣子我現(xiàn)在還沒有成熟的想法，但是，我想新的機(jī)構(gòu)應(yīng)該具備如下特征：一是它要與村民自治后變化的農(nóng)村社會(huì)相適應(yīng)，最好是由轄區(qū)村民直接選舉產(chǎn)生；
二是它的機(jī)構(gòu)設(shè)置應(yīng)該更多的體現(xiàn)為社區(qū)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的理念，并且國家應(yīng)該賦予其實(shí)現(xiàn)這一理念的實(shí)際能力；
三是為防止它重新成為一個(gè)利益集團(tuán)，徹底取消他的收費(fèi)職能；
四，人員精當(dāng)。

　　關(guān)鍵在“人”：錢從哪里來，人往何處去

　　冗員的安置問題值得重視。前幾年機(jī)構(gòu)改革失敗的一個(gè)重要原因，我看就是對(duì)裁減人員的出路安排的極不合理。那時(shí)一般要求他們回村或到企業(yè)任職。現(xiàn)在，村干部需直選，企業(yè)是個(gè)體私營，兩條道都已經(jīng)堵死。在這方面，學(xué)術(shù)界有“拆廟走神”、“去個(gè)香爐少個(gè)鬼”、“摘牌、收章、改制、走人”的說法，仿照前幾年處理商糧供職工的做法，直接推向社會(huì)。作為基層社會(huì)的精英，這么處理無異于直接把他們推向了國家政體的對(duì)立面，這部分人員對(duì)農(nóng)村社會(huì)造成的沖擊可能是致命的。他們的另一個(gè)出路就是用錢買斷，而這部分錢從哪里來？這種方式群眾和社會(huì)是不是接受？

　　換個(gè)角度說，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)的存在最后只剩下個(gè)養(yǎng)人的問題，那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)便更有了取消的必要。

　　取消農(nóng)業(yè)稅后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)不應(yīng)該存在？我們不妨從這么個(gè)角度算帳：鄉(xiāng)鎮(zhèn)在整個(gè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的積極作用，與它的消極作用比起來，哪個(gè)更大。

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