「內(nèi)容提要」隨著中國公民政治參與的擴大化和理性化，現(xiàn)行的人民代表直接選舉的文本制度在實際運行中暴露出許多缺陷。其中一些缺陷內(nèi)生于文本本身，而另一些則外發(fā)于操作過程中，修改文本、改革傳統(tǒng)的操作方式，已經(jīng)勢在必行。

　　「關(guān)鍵詞」規(guī)則/人民代表/直接選舉制度

　　認識到一個選舉體制的缺陷與欣賞它的益處同樣重要。從現(xiàn)行選舉法律法規(guī)文本及其運行過程兩個層次分析現(xiàn)行選舉制度中存在的一些問題，主要有兩大類：一是選舉事務(wù)管理的體制性問題；
二是選舉實施過程中的程序和技術(shù)問題。

　　選舉事務(wù)管理體制中的二律背反現(xiàn)象

　　根據(jù)現(xiàn)行選舉法律法規(guī)[1]，地方人民代表的選舉事務(wù)由地方人民代表大會常務(wù)委員會組織辦理。人民代表直接選舉事務(wù)的組織管理結(jié)構(gòu)由兩部分構(gòu)成：一是縣（區(qū)）級人大常委會設(shè)立的選舉委員會；
二是基層選區(qū)設(shè)立的選舉工作領(lǐng)導(dǎo)小組。選舉委員會和選舉工作領(lǐng)導(dǎo)小組都是辦理選舉事務(wù)的具體機構(gòu)。這套管理體制及其實施機制，脫胎于戰(zhàn)爭年代，形成于計劃體制初創(chuàng)年代，并在20世紀80年代得以強化。在1950年代中期之前，人大代表選舉作為政權(quán)建設(shè)的重要構(gòu)成部分，由民政部門承擔(dān)，此后便長期由人大系統(tǒng)主持。1980年初，民政部門又曾短期擔(dān)負過具體指導(dǎo)縣級直接選舉工作的職責(zé)，但在1982年，民政部決定不再負責(zé)選舉事務(wù)，從而形成了目前各級人大常委會主持并具體辦理選舉事務(wù)的結(jié)構(gòu)[2].隨著公民政治參與行為的擴大化和理性化，這一體制便開始暴露出其滯后性和一些缺陷，主要體現(xiàn)在：第一，由人大常委會管理選舉事務(wù)，不符合國際政治通則，而且在國家管理實踐中形成了一個矛盾，即在國家權(quán)力結(jié)構(gòu)及其功能已經(jīng)分化的條件下，人民代表由人民選舉產(chǎn)生，再由人民代表自己負責(zé)辦理人民代表的選舉事務(wù)，立法機關(guān)自己制定選舉法律，然后再由自己執(zhí)行。這在法理邏輯上是顯然不通順的。從世界范圍內(nèi)看，議會不能管理自身的選舉，因為作為議會的功能只體現(xiàn)在頒布和通過法律來規(guī)范國家政治和社會生活，它們不能運用行政方式對具體的公共事務(wù)在具體程序上進行操作性規(guī)范。

　　第二，這套選舉事務(wù)管理體制在實施過程中遇到的第一個尷尬就是：對于選舉過程中發(fā)生的糾紛和爭議，選舉管理主體的裁決如何取得公信力。人大常委會及其選舉委員會負有接受選民對于選民名單以及選舉違法行為申訴并進行限期處理和答復(fù)的職責(zé)。這一法律原則要求作為選舉事務(wù)管理主體的人大常委會和選舉委員會還應(yīng)該扮演司法調(diào)查和審理的角色，這在實質(zhì)上等于要求人大常委會和選舉委員會在進行自我選舉的過程中，應(yīng)該自我指導(dǎo)、自我管理、自我監(jiān)督、自我審理、自我糾錯�，F(xiàn)實中，這一原則是很難落實的，因為選舉過程是在縣區(qū)人大常委會及選舉委員會主持下進行的，對選舉過程中程序失范的申訴，實際上就是對縣區(qū)人大常委會及選舉委員會的申訴，其邏輯過程是：“A 申訴B ，B 處理A 的申訴”[3]（P223）。

　　第三，選舉委員會和選舉工作領(lǐng)導(dǎo)小組都是臨時機構(gòu)，選舉工作結(jié)束即自行撤消，但選舉工作中卻有大量的行政事務(wù)需要經(jīng)年不斷地加以處理，因此，現(xiàn)行選舉管理格局缺少一個日常程序安排。選舉年時，選舉工作人員臨時培訓(xùn)上崗，他們既缺少選舉法律知識積累，同時也缺少選舉實踐經(jīng)驗，在選舉過程中他們最注重的事是完成上級布置的任務(wù)，尤其是要確保符合上級意圖的代表候選人當(dāng)選，由此導(dǎo)致大量選舉失范甚至違法行為發(fā)生，其中一些違法行為，需要進行較長時間的調(diào)查取證。但選舉委員會和選舉工作領(lǐng)導(dǎo)小組在選舉事務(wù)結(jié)束后即撤消，公共權(quán)力組織結(jié)構(gòu)中缺少一個具體的專門的部門來負責(zé)這類調(diào)查取證的事務(wù)。

　　第四，代表候選人與選舉工作人員雙重身份問題。就縣區(qū)級人大代表換屆選舉的整體情況看，選區(qū)中經(jīng)辦選舉事務(wù)的選舉工作領(lǐng)導(dǎo)小組基本上是由居民委員會成員構(gòu)成，如果有居委會成員參選人大代表，就很可能會出現(xiàn)競選資源的嚴重不對稱。而從代表候選人的來源看，由于現(xiàn)行選舉法律對代表候選人兼任選舉工作領(lǐng)導(dǎo)小組領(lǐng)導(dǎo)或成員的雙重身份沒有具體的限制性或肯定性規(guī)定，居委會主任被提名并被確定為社區(qū)選區(qū)的代表候選人的情況比比皆是。社區(qū)選舉工作負責(zé)人同時又是人大代表候選人的雙重身份，使他們很方便地利用公共資源在競選中占據(jù)優(yōu)勢，有些社區(qū)選區(qū)甚至出現(xiàn)操縱選舉、打壓排擠其他參選者、誘導(dǎo)甚至脅迫選民投票意向等現(xiàn)象。更多的情況是：居委會成員利用承辦選舉工作之便，為具有這種雙重身份的候選人拉選票。如果說這種拉票行為目前還可視為一種無奈的“合理犯規(guī)”，那么既是選舉工作小組組長又可以是代表候選人這樣一種制度安排，是明顯的“不合理犯規(guī)”，因為它明顯地違背了一個一般性的政府工作原則——回避原則。對另一名競選者來說，它凸顯的是不公正。

　　選舉操作過程中的失衡與失序現(xiàn)象

　　選舉操作過程中存在的程序性、技術(shù)性問題，體現(xiàn)在選區(qū)劃分、選民登記、正式代表候選人確定程序、代表候選人介紹、投票行為、選票計算和公布等各方面。

　　1.選區(qū)劃分及代表名額分配中的失衡現(xiàn)象

　　在選舉實踐中，代表的人口比例不均衡的情況比較突出。以某市一街道辦事處2003年3月所做的選區(qū)劃分和代表名額分配、各選區(qū)選民人數(shù)為例，可以看出選區(qū)中的單位力量之比及代表分配方面存在的問題。分配給該街道的區(qū)人大代表名額是11名，按照差額原則，該街道共確定了20名代表候選人。街道所轄區(qū)域共被劃分為8個選區(qū)，按照街道所屬市區(qū)的選區(qū)排序，這8個選區(qū)的序號排列為57—64，8個選區(qū)所登記的選民人數(shù)共計為13187人，所包括的成員單位數(shù)共計為39個。

　　以各選區(qū)單位數(shù)和選民人數(shù)與代表名額之比例為視角，該街道在選區(qū)劃分和代表名額分配上呈現(xiàn)出如下特點：（1）各個選區(qū)所含的成員單位數(shù)目有較大差別。有的選區(qū)成員單位多，有的選區(qū)成員單位少；
成員單位少的選區(qū)如57選區(qū)只有1個單位，成員單位多的選區(qū)如60選區(qū)，含有9個單位。（2）各選區(qū)內(nèi)的成員單位各自所擁有的選民數(shù)目頗為懸殊。在同一選區(qū)內(nèi)，最小單位的人數(shù)和最大單位的選民人數(shù)之比嚴重失衡的是為3∶2314，如61選區(qū)。（3）各選區(qū)人大代表與其所代表的選民數(shù)目之比很不均衡。其中，57選區(qū)共有54名選民，卻有3個代表名額，平均一個代表與其所代表的選民數(shù)之比為1∶18；
而64選區(qū)則為1∶4414.除了由政府機關(guān)所組成的57選區(qū)外，其他選區(qū)，無論選民人數(shù)多少，都只有一個代表名額[3]（P227）。

　　之所以會出現(xiàn)上述情況，關(guān)鍵在于現(xiàn)行選舉法和各地制訂的選舉實施細則在文本規(guī)定上存在著下列問題：有關(guān)法律規(guī)定的剛性不夠；
對人口居住密度沒有給予適當(dāng)?shù)目紤]；
各地制訂的實施細則懸殊較大；
代表名額的基數(shù)存在著一定的不合理性[4].

　　2.選民登記中的失序現(xiàn)象

　　第一，選民漏登問題。發(fā)生這種錯誤的根源在于被動型的選民登記制度。目前，在確定選民所屬選區(qū)登記問題上，一般采取的是以有工作單位的在工作單位登記為主，無工作單位的以戶口所在地登記為輔的原則。而坐落于社區(qū)里的單位往往被歸于單位人登記，社區(qū)選區(qū)可能會以為這些單位員工以單位為整體在所屬系統(tǒng)里進行選民登記，而單位則認為應(yīng)該在所屬的選區(qū)進行登記，因而發(fā)生疏忽和遺漏的可能性就增大了。隨著單位制的改革、職工下崗和流動人口增多，出現(xiàn)錯登漏登選民的現(xiàn)象越來越突出[5].第二，有針對性地進行選民登記。這樣的情況在社區(qū)選區(qū)中較為普遍。為了完成選舉任務(wù)，實現(xiàn)高于50%的投票率，選民登記工作者普遍會采取這樣一種辦法：有意對某一部分居民不進行登記，因為即使登記了他們也未必會來投票以致投票率達不到50%，因此，登記工作者只對那些比較有把握來投票的居民進行登記，從而獲得較高的投票率。此外，這種針對性選民登記方法還能夠控制選民的投票意向，只登記那些可能聽從組織安排的居民，而對那些有明確投票意向的居民則有意遺忘，即使這些居民前來登記，也以各種理由拒絕。

　　第三，選民登記的時間公布問題。對于選民登記的公布時間，選舉法有明確規(guī)定，即在選舉日前的20日以前公布。法律同時規(guī)定對選民名單有不同意見的選民有權(quán)提出申訴。但由于不斷有漏登、錯登、誤登的選民要求補登、重登，選民榜也不斷地修改，許多選區(qū)都不是公布一榜了事，而是公布了二榜、三榜。最后一榜公布時已經(jīng)大大超過了“選舉日前的20日以前公布”的法律規(guī)定，甚至超過了有關(guān)選民登記申訴的法定時限，這就有可能侵犯選民進行申訴的權(quán)利。

　　3.確定正式代表候選人的程序性缺陷

　　現(xiàn)行選舉法律已經(jīng)賦予了普通選民確定正式代表候選人的權(quán)利，這是人民當(dāng)家作主的體現(xiàn)和制度保證，然而這一原則卻沒有相應(yīng)的操作技術(shù)和程序來支撐。選民如何確定正式代表候選人？法定方式在選舉實踐中顯得寬泛、抽象、模糊，它主要包含了兩個環(huán)節(jié)：第一環(huán)節(jié)是各政黨、各人民團體依法提名推薦初步候選人，由選舉委員會匯總并張榜公布。這一環(huán)節(jié)是有可操作性的。第二環(huán)節(jié)是選民小組對初步候選人“反復(fù)醞釀、討論、協(xié)商，根據(jù)較多數(shù)選民的意見，確定正式代表候選人”。其中，第二個環(huán)節(jié)上存在著技術(shù)性困難。因為要進行“反復(fù)醞釀、討論、協(xié)商”，首先需要對“醞釀、討論、協(xié)商”下定義，定義是行動的方向，但“醞釀、討論、協(xié)商”并不是法律語言，沒有具體的衡量體系。其次，沒有規(guī)定多少人可以參加，以及哪些選民有資格參加。再次，“醞釀、討論、協(xié)商”要反復(fù)多少次才最終能夠體現(xiàn)較多數(shù)選民的意見，沒有定數(shù)。恰恰是這些需要進行具體界定的程序，《選舉法》和地方選舉實施細則都存在著缺憾。

　　正是因為沒有規(guī)定細致的程序性規(guī)定，實踐中正式代表候選人的確定過程便成為黑箱操作。這包括如下幾種具體情況：（1）組織提名的人選重于選民聯(lián)名提名的人選。（2）在單位選區(qū)中，單位領(lǐng)導(dǎo)班子往往替選民包辦確定正式候選人，而人選往往就是單位領(lǐng)導(dǎo)。（3）選舉工作領(lǐng)導(dǎo)小組召集選民小組代表討論，參加者少則十幾人，多則幾十人。（4）在有選舉工作小組主要成員被提名為代表候選人的情況下，“醞釀、討論、協(xié)商”就顯示出不公正性：組織和主持“醞釀、討論、協(xié)商”以確定正式代表候選人的人，正是被“醞釀、討論、協(xié)商”的對象，而其他的初步候選人卻須回避。這在客觀上形成了非常不規(guī)范的游戲規(guī)則。這種十分粗放的操作程序和方式，違背了選舉制度設(shè)計的本意和初衷，因為它無法保證普通選民參與確定正式候選人的決策過程。

　　4.代表候選人宣介的被動性

　　已經(jīng)確定了的正式代表候選人應(yīng)當(dāng)被介紹給選民，這是選舉過程中一個必經(jīng)的環(huán)節(jié)和程序。但許多選民并不知道自己要選擇的正式代表候選人是誰，這是又一個“選舉制度之癢”。究其原因，關(guān)鍵在于現(xiàn)行選舉法律法規(guī)在有關(guān)代表候選人介紹方面存在的局限性所致�，F(xiàn)行選舉法規(guī)定：直接選舉中，推薦代表候選人的政黨、人民團體和選民可以在選民小組會議上介紹所推薦的代表候選人。這表明，代表候選人是被動的，法律沒有規(guī)定他們能否進行自我宣傳和介紹，實際過程中這一空白往往被主持選舉事務(wù)的機構(gòu)進行否定性理解，因而一旦出現(xiàn)諸如候選人張貼海報、發(fā)放公開信、進行競選演說等形式時，就會出現(xiàn)選舉主持機構(gòu)壓制這些候選人的行為，或者至少會出現(xiàn)嚴重的分歧。

　　5.投票過程中的失范現(xiàn)象

　　投票過程中存在兩個方面的問題：一是委托投票行為失范，二是沒有秘密劃票。委托投票行為失范主要體現(xiàn)在：一個選民接受的委托票超過3張；
重復(fù)委托；
委托書由被委托者自己填寫，委托者本人根本不在現(xiàn)場，有些甚至連雙方的證件也沒有出示；
隨意擴大委托投票的適用范圍，有些選民明明有條件參加投票卻不想親臨現(xiàn)場；
選舉委員會或選舉工作領(lǐng)導(dǎo)小組對此并未認真履行認可程序，選舉工作人員不認真核對《委托證》；
非選民接受其他選民委托并投票；
有的選區(qū)選舉工作領(lǐng)導(dǎo)小組主動要求選民委托其成員投票；
委托人在委托時不表明自己的真實意愿；
委托人雖然明確表示了自己的投票意愿，但被委托者不尊重委托者的投票意愿，擅自改變委托者的投票意向。委托投票行為失范不在于法律規(guī)定不明確、難以操作，而是在實施過程中法律規(guī)定沒有得到尊重和有效執(zhí)行。

　　至于沒有實施秘密劃票，則是一個十分普遍的現(xiàn)象。秘密劃票是現(xiàn)代選舉的基本原則，它可以保證選民不受外界干擾、充分地表達自己的意志，是保證選舉民主性、公正性的基本的制度安排。1982、1986和1995年制訂的《選舉法》都規(guī)定了實行無記名投票的條款。但是，無記名投票尤其是其中的秘密填寫選票原則，需要一系列具體的程序和技術(shù)來保證，沒有具體程序和技術(shù)，這一原則無以支撐。對此，《選舉法》和地方的選舉工作規(guī)則都沒有規(guī)定任何具體的行政技術(shù)措施。此外，一些選舉管理人員對法律理解有失片面或?qū)Υ烁�本沒有意識，也是一個值得關(guān)注的問題，他們對無記名投票的理解僅僅停留在“選民在選票上不署名”。

　　6.核對選票及公布投票方面的程序性缺陷

　　選舉法中對于核對選票的規(guī)定言簡意賅，對于以什么形式核對、在哪里核對、是大聲唱票還是默默數(shù)票、每張選票應(yīng)不應(yīng)該向選民展示、核對出現(xiàn)了錯誤怎么解決、核對結(jié)果的公布方式是否具有統(tǒng)一性等等，都沒有說明。但是，核對選票和公布投票結(jié)果恰恰是一項技術(shù)性程序，是由一系列行為細節(jié)構(gòu)成的，如果沒有對行為細節(jié)的規(guī)范，就可能各行其是。

　　綜觀上述問題，說明實行真正公開公平公正的選舉還任重道遠，有待于政府和公民社會兩方面的努力，政府需要改變過去的選舉運作管理方式，學(xué)習(xí)如何回應(yīng)現(xiàn)代化進程中經(jīng)濟和身份已經(jīng)變得獨立起來的公民的參選需求，公民也需要學(xué)會熟悉規(guī)則、認真對待自己的權(quán)利。

　　「參考文獻」

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　　[3]唐娟，鄒樹彬。2003年深圳競選實錄[M].西安：西北大學(xué)出版社，2003.

　　[4]袁達毅�？h級人大代表選舉研究[M].北京：中國社會出版社，2003.82.

　　[5]蔡定劍。中國選舉狀況的報告[R].北京：法律出版社，2002.56.

　　原載《深圳大學(xué)學(xué)報：人文社科版》2004年第4期

　　唐娟（1966—），女，河南唐河人，深圳大學(xué)管理學(xué)院講師，政治學(xué)博士，從事公共治理研究。廣東深圳518060

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