中國城鄉(xiāng)低保制度的發(fā)展，從1993年6月上海市首創(chuàng)\"城市居民最低生活保障線制度\"算起，已經(jīng)有13年的歷史了。13年來，作為一項普遍的、有效的社會政策，城鄉(xiāng)低保制度對保護貧弱群體與構(gòu)建和諧社會發(fā)揮了巨大的作用。因此，在13年后的今天，回顧城鄉(xiāng)低保制度發(fā)展的歷史，對制度的現(xiàn)狀和未來發(fā)展作出評估，應(yīng)該是一項饒有興味的事情。

　　一、城鄉(xiāng)最低生活保障制度的歷史演進

　　所謂\"最低生活保障（簡稱\"低保\"）制度\"即\"根據(jù)維持最起碼的生活水平的消費需求設(shè)立一個最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，每一個公民，當(dāng)其收入水平低于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)而生活發(fā)生困難時，都有權(quán)利得到政府按照明文公布的法定程序和標(biāo)準(zhǔn)提供的現(xiàn)金和實物救助。\"（1）因為迄今為止，中國社會仍然是城鄉(xiāng)二元社會，從上個世紀(jì)90年代開始的建立最低生活保障制度的努力，中國政府仍然還是按將城市和農(nóng)村分為兩個相對獨立部分的思路在進行。

　�、宄鞘芯用褡畹蜕�活保障制度的歷史演進

　　1993年6月1日，上海市政府宣布，建立\"城市居民最低生活保障線制度\"，由此拉開了中國社會救濟制度改革的序幕。上海市的這項制度規(guī)定，凡城市居民，家庭人均收入低于市府規(guī)定的最低生活保障線（當(dāng)時的標(biāo)準(zhǔn)是月人均120元），都有權(quán)向政府有關(guān)部門申請社會救助。12年來，城市低保制度經(jīng)歷了兩大發(fā)展階段，即1993——1999年的\"創(chuàng)立和推廣階段\"和1999年至今的\"提高和完善階段\"。

　　1.城市低保制度的創(chuàng)立和推廣階段

　　在第一階段，用了7年的時間，城市低保制度完成了以點及面，在全國普遍建立的歷史使命：最初，城市低保制度的創(chuàng)立表現(xiàn)為一些城市的地方政府與時俱進的政策創(chuàng)意和自發(fā)的行政行為，繼上海之后，又有大連、青島、煙臺、福州、廈門和廣州等東部沿海城市加入了有個性地創(chuàng)建制度的行列；
1995年，這項制度為中央政府的相應(yīng)的職能部門民政部所認可，并下決心在全國組織推廣；
1997年，這項制度再次上升為國務(wù)院的一項重要決策，發(fā)出了《國務(wù)院關(guān)于在各地建立城市居民最低生活保障制度的通知》，要求在本世紀(jì)末，全國所有的城市和縣治所在的鎮(zhèn)都要建立這項制度；
到1999年建國50周年前夕，民政部宣布：全國668個城市和1638個縣政府所在地的建制鎮(zhèn)已經(jīng)全部建立起城市居民最低生活保障制度。1999年出臺的《城市居民最低生活保障條例》，標(biāo)志著這項制度已經(jīng)成為中華人民共和國的一項正式的法律制度和長期的基本國策。

　　表1：各直轄市和省會城市最低生活保障制度創(chuàng)建時間及保障標(biāo)準(zhǔn)

　　資料來源：以上數(shù)據(jù)由民政部低保司提供。

　　2.城市低保制度的提高和完善階段

　　隨著新世紀(jì)的到來，城市低保制度的發(fā)展進入了第二階段。在這一階段，城市低保制度首先用了4年的時間，突破了\"資金瓶頸\"，從而發(fā)揮出其應(yīng)有的作用。

　　在第一階段的創(chuàng)建過程中，當(dāng)時的政策取向是城市低保經(jīng)費主要由地方財政負擔(dān)，這就造成了一個悖論：越是經(jīng)濟發(fā)展水平落后、地方財政困難的地方政府，面臨的城市低保對象越多，分擔(dān)的低保資金也就越多。在這種政策背景下，城市低保制度實際上并沒有真正發(fā)揮保障城市貧弱群體最起碼的生活水平的作用。當(dāng)全國所有的城市和縣鎮(zhèn)都建立起這項制度時，實際上只有281萬城市貧困人口得到了救助。與當(dāng)時學(xué)界和一些國際組織對中國城市貧困人口在1500——3000萬的估計數(shù)相比，只占五分之一到十分之一。

　　2000年，國務(wù)院作出重要決策，從2001——2003年，中央財政負擔(dān)的低保經(jīng)費要連續(xù)翻番。于是，從2000年的8億，增加到2001年的23億，2002年的46億，再到2003年的92億，2004年的105億。加上地方財政支出后，全部低保經(jīng)費從2000年的27億，增加到2001年的42億，2002年的109億，再到2003年的151億，2004年173億。隨之，低保制度保障的人數(shù)也大幅度增長，從2000年403萬，增加到2001年的1171萬，2002年的2065萬，再到2003年的2247萬，2004年的2201萬。2005年，截至到5月份的統(tǒng)計數(shù)字，累計支出低保經(jīng)費77億元，低保對象為2182萬人。

　　表2：1996-2004年城市低保制度的財政支出和保障人數(shù)年份全部財政支出（億元）其中保障人數(shù)（萬人）

　　資料來源：以上數(shù)據(jù)由民政部低保司提供。

　　從2003年起，城市低保支出穩(wěn)定在150億元以上，低保對象穩(wěn)定在2200萬人上下。于是，完善城市低保制度的重點走向了\"配套措施\"和\"分類救助\".所謂\"配套措施\"是指為解決低保對象在醫(yī)療、子女教育、住房及冬季取暖（北方）等方面所面臨的實際問題所采取的配套政策。所謂\"分類救助\"是指對低保家庭中有特殊需要的家庭成員，如老人、未成年人、殘疾人、重病人等采取的特殊政策。2003年，民政部發(fā)出了《關(guān)于建立城市醫(yī)療救助制度有關(guān)事項的通知》；
2004年，民政部、建設(shè)部等聯(lián)合頒布了《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房管理辦法》，民政部與教育部聯(lián)合發(fā)出了《關(guān)于進一步做好城鄉(xiāng)特殊困難未成年人教育救助工作的通知》，民政部發(fā)出了《關(guān)于做好普通高等學(xué)校困難畢業(yè)生救助工作的通知》。從2004年開始，民政部積極與其他相關(guān)的政府部門進行協(xié)商，總結(jié)、推廣部分省、市的經(jīng)驗，著手探索和建立以城市低保制度為主體，以優(yōu)惠政策和臨時救助制度為補充，以醫(yī)療救助、教育救助、住房救助等相配套的綜合性社會救助體系，爭取為城市貧困居民解決更多的實際困難。

　　㈡農(nóng)村最低生活保障制度的歷史演進

　　在城市低保制度發(fā)展的同時，農(nóng)村低保制度和社會救助體系也有很大的發(fā)展。實際上，最初提出\"最低生活保障\"這一概念，在農(nóng)村更早于城市。1990年，山西省在進行建立農(nóng)村社會保障體系試點時，就提出了類似的概念。但是囿于種種原因，這個政策創(chuàng)意當(dāng)時在農(nóng)村并沒有能夠發(fā)展成為可行的社會政策。

　　在上個世紀(jì)90年代中期創(chuàng)立城市低保制度的過程中，農(nóng)村最低生活保障的問題再次被提出。1996年民政部辦公廳下發(fā)的《關(guān)于加快農(nóng)村社會保障體系建設(shè)的意見》中明確指出：\"農(nóng)村最低生活保障制度是對家庭人均收入低于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村貧困人口按最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)進行差額補助的制度\".同時，在這個文件中，也確立了\"保障資金由當(dāng)?shù)馗骷壺斦�和村集體分擔(dān)\"的籌資原則。

　　此時，上海、北京、廣東、遼寧等省市紛紛提出了\"整體推進城鄉(xiāng)最低生活保障制度建設(shè)\"的政策設(shè)想。到2003年，民政部官員披露：已經(jīng)有15個省的2037個縣市建立起農(nóng)村最低生活保障制度，低保對象為404萬，約占農(nóng)業(yè)人口0.4%，支出的低保資金為8億元。為此，民政部發(fā)文要求各地對特困農(nóng)民人口進行全面排查，并寄希望于中央給予農(nóng)村低保財政支持。但是，遺憾的是，2003年召開的國務(wù)院常務(wù)會議并未通過針對農(nóng)村低保的新政策。（2）

　　此后，針對對不同的地區(qū)、不同的對象，農(nóng)村低保制度和社會救助體系有了不同的\"說法\"：其一是北京、上海、浙江、廣東、福建、江蘇、天津、遼寧等�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市），正以實施農(nóng)村最低生活保障制度為主，探索建立城鄉(xiāng)一體化的最低生活保障制度。目前領(lǐng)到低保證的有將近440萬人，共支出低保資金12.6億元。

　　其二是中西部其余23�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市），以實施特困戶救助為主，領(lǐng)到特困證的將近800萬人，共支出特困戶救助資金18.3億元。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，目前全國農(nóng)村共有需要救助的特困人口1972萬，東部8省市領(lǐng)取低保證的和中西部23省份領(lǐng)取特困證的加起來合計共有1257萬人，得到低保救助的占調(diào)查特困人口總數(shù)的64%.另外，全國還有255萬\"三無老人\"得到了\"五保\"供養(yǎng)，其中有50余萬老人在24000多所各類敬老院中安享晚年。

　　在中共中央、國務(wù)院《關(guān)于進一步加強農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定》的有關(guān)精神的推動下，2003年，中央投入3億元支持中西部地區(qū)實施農(nóng)村醫(yī)療救助。因此，民政部會同其他有關(guān)部門下發(fā)了《關(guān)于實施農(nóng)村醫(yī)療救助的意見》，財政部、民政部聯(lián)合出臺了《農(nóng)村醫(yī)療救助基金管理辦法》。目前，全國已有24個�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）相繼出臺了實施辦法，943個縣（市）實施了醫(yī)療救助，492萬困難群眾得到了實惠。（3）

　　二、最低生活保障制度的現(xiàn)狀

　　毫無疑問，13年來，最低生活保障制度經(jīng)過不斷地改進、完善和規(guī)范化建設(shè)，已經(jīng)有了長足的進步，在中國城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟發(fā)展中所起的作用也是有目共睹。然而，從某種意義上說，所有的社會政策都是\"雙刃劍\"，優(yōu)點與缺陷猶如一個錢幣的兩面。作為一項政策工具，隨著我們對低保制度國際上稱為社會救助制度（Social Assistance Scheme）的理解越來越深刻，我們對這項制度的運用也就能越來越得心應(yīng)手。因此，如今在討論低保制度的現(xiàn)狀時，我們可以清醒地從這項制度的優(yōu)點和缺陷兩個方面來進行分析與評估。

　�、遄畹蜕�活保障制度的優(yōu)點

　　最低生活保障制度的優(yōu)點是：能夠保證將有限的資金用到\"最需要的人\"身上。

　　低保制度的這個優(yōu)點幾乎是與生俱來的。在整個社會保障體制中，社會救助的立足之本，就是其與眾不同的\"須經(jīng)家庭經(jīng)濟調(diào)查\"的特點。這項制度設(shè)計了一整套相關(guān)的行政程序?qū)ι暾堈哌M行資格審查，直到確認其\"確有需要\"，亦即確認申請者確實因為收入過低乃至中斷而不能維持其最低的生活水準(zhǔn)，在這個前提下政府有關(guān)部門才能動用納稅人的錢來對其施救。

　　同時，在受助者領(lǐng)取救助金的整個過程中，政府有關(guān)部門會對其進行持續(xù)的追蹤調(diào)查。

　　一旦其收入超過救助標(biāo)準(zhǔn)，救助即告一段落。正因為有了這樣嚴(yán)格的行政審查制度，納稅人的錢不被濫用才有了保證，從而也確保了在反貧困方面財政支出的效益最大化。

　　表3：1996——2004年城市低保資金占GDP 和財政支出的比重城市低保資金（億元）

　　資料來源：國家統(tǒng)計局，《中國統(tǒng)計摘要》（2004年），中國統(tǒng)計出版社2002年版。其余沒有特別注明的關(guān)于低保的統(tǒng)計數(shù)字由民政部就救災(zāi)救濟司提供，下同。

　　以上的分析是從宏觀的角度作出的。從微觀的角度，我們還要了解低保對象從這項制度中究竟得到了什么樣的實惠？一直以來，學(xué)術(shù)界和新聞界討論城市低保問題常常將目光聚焦到低保標(biāo)準(zhǔn)上，而一個更為重要的指標(biāo)卻被忽略，這就是\"月人均補差\".其實，低保對象真正從政府那里得到的救助金，并不是以低保標(biāo)準(zhǔn)表現(xiàn)出來的現(xiàn)金金額，而是以低保標(biāo)準(zhǔn)減去家庭人均收入后得到的\"差額\"，再乘以家庭成員的人數(shù)。所以，這個\"差額\"或\"補差\"是至關(guān)重要的。

　　近年來，各地都在為增加低保對象的補差，亦即實際得到的低保金努力奮斗。2003年，每個低保對象平均每月得到的補差為58元；
2004年上升為65元；
2005年上半年再度上升為70元。

　　表4：2003年各�。ㄖ陛犑�、自治區(qū)）城市低保平均標(biāo)準(zhǔn)及\"人均補差\"

　　資料來源：《中國民政統(tǒng)計年鑒》，民政部，北京，中國統(tǒng)計出版社2004年版平心而論，低保對象從政府那里得到的救助金其實是很低的。那么，如此之低的救助水平為什么能夠起到安定社會的作用呢？制度經(jīng)濟學(xué)認為，一個\"好\"的制度應(yīng)該是可預(yù)期的。低保對象中，70%以上是失業(yè)人員。失業(yè)使他們幾十年間形成的生活方式和生產(chǎn)方式都發(fā)生了巨變，其中影響最大的就是\"不穩(wěn)定\".低保制度使他們重新有了一筆月月可領(lǐng)取的\"穩(wěn)定收入\"，雖然很少，但是買下一個月果腹的糧食還是夠了，這樣，貧困家庭就不會\"心慌\".所以，低保制度所起到的作用，在社會心理方面比在物質(zhì)方面更大。

　�、孀畹蜕�活保障制度的缺陷

　　最低生活保障制度的缺陷也像其優(yōu)點一樣，也是顯而易見的。主要表現(xiàn)在三個方面：

　　1.低保制度并不能幫助低保對象脫貧

　　在國際上，低保制度或社會救助制度還有一個別稱，亦即\"收入維持制度\".此類制度的政策目標(biāo)都是\"維持\"受助者最起碼的生活水準(zhǔn)。(點擊此處閱讀下一頁)

　　從這一點上說，這項制度本身是\"被動的\"和\"消極的\"，并不能幫助受助者脫貧。

　　從中國的實踐看，當(dāng)城市居民最低生活保障制度的救助對象2002年突破了2000萬大關(guān)后；
2003年再度上升，達到2247萬；
2004年略有下降，2201萬；
2005年上半年再度小幅下降，則為2182萬�？梢灶A(yù)計，如果不采取其他更加積極的政策，在今后一段時間內(nèi)，城市低保對象的規(guī)模將穩(wěn)定在2000——2200萬人之間。

　　2.低保制度需要大量的人工成本

　　因為低保制度或社會救助制度都需要對申請者進行家庭經(jīng)濟調(diào)查，以確定其是否符合法定的受助條件。在受助者享受低保金期間，還要對其進行追蹤調(diào)查，以確認其在此期間沒有因為從其他途徑獲得收入。一旦超過法定標(biāo)準(zhǔn)，就必須取消其受助資格。以上這些法定程序的進行，都需要大量的人工。

　　從中國的實踐看，在城市低保制度的實施過程中，政府巧妙地利用了遍布在中國城市中\(zhòng)"橫向到邊，縱向到底\"的80017個（2004年數(shù)）的社區(qū)居委會，動員起至少30——50萬人的從事調(diào)查審核的\"志愿者\"隊伍，所以只花費了極少的人工成本就使一個龐大的\"低保機器\"運轉(zhuǎn)起來。在城市社區(qū)中，居委會與社區(qū)居民幾乎\"零距離\"的接觸，這對于他們掌握對制度實施必要的信息非常有利。但與此同時，這種\"零距離\"接觸也導(dǎo)致了兩個的居委會干部不利的因素：一曰\"優(yōu)親厚友\"，二曰\"身家性命受到威脅\".

　　3.低保制度容易同時受到來自兩個方面的攻擊

　　低保制度的最初的設(shè)計應(yīng)該是針對沒有勞動能力的人的，對于這些處于絕對弱勢地位的社會群體，出于人道主義的思想和互助互濟的傳統(tǒng)的社會救助在社會上比較容易取得一致的看法。但是，當(dāng)失業(yè)者他們是有勞動能力但沒有就業(yè)機會的人也獲準(zhǔn)享受同樣待遇時，問題就變得復(fù)雜起來。因為低保制度\"養(yǎng)活窮人\"的錢實際上來自于全體納稅人，于是，一部分納稅人對這項制度是否\"養(yǎng)懶漢\"變得十分敏感；
而另一部分人又常常從人道的角度，同時對這項制度的行政程序中的\"羞辱性\"問題提出指責(zé)。這種同時受到兩面夾攻的尷尬處境，常常使低保制度進退維谷，無所適從。

　　從中國的實踐看，在2200萬左右的城市低保對象中，實際上70%上下是失業(yè)人員，而有勞動能力的要占到總數(shù)的50%左右。因此，自從低保制度實施以來，對這項制度\"養(yǎng)懶漢\"的擔(dān)心頗盛，以至于地方上一度普遍采取所謂\"虛擬收入\"（對失業(yè)人員不管事實上有沒有收入都按當(dāng)?shù)刈畹凸べY計算其收入）來設(shè)置\"門檻\"，造成了大量失業(yè)人員被排除在外的\"應(yīng)保未保\"的現(xiàn)象。而與此同時，又有從人道的理念出發(fā)，對嚴(yán)格的家庭經(jīng)濟調(diào)查和追蹤調(diào)查進行嚴(yán)厲批評，在社會輿論中，在新聞媒體上，造成了對低保制度的負面影響。

　　三、最低生活保障制度的發(fā)展展望

　　毋庸置疑，在中國的社會保障體制中，最低生活保障制度的發(fā)展前景是被看好的，其做法也是與國際接軌的，所取得的成就也得到了國際國內(nèi)專家的一致好評。但是，也要清醒地看到，低保政策中的優(yōu)點和缺陷是同時并存的：因為有家庭經(jīng)濟調(diào)查，才有社會救助制度，取消了這項前置條件，社會救助就不成其為社會救助了（變成社會福利或社會津貼制度了）。

　　但因為這個前置條件的存在，如果執(zhí)行不力，就會形成福利依賴，就會\"養(yǎng)懶漢\"；
同時，如果執(zhí)行過頭，也會形成社會排斥，從而導(dǎo)致基層干群關(guān)系緊張，違背了實施這項制度是為了穩(wěn)定社會的初衷。

　　正因為如此，應(yīng)對策略應(yīng)該是不要使低保政策在反貧困領(lǐng)域\"單打獨斗\"，要與其他反貧困政策構(gòu)成一個社會政策的\"組合\"，用其他更為積極的反貧困政策來抵消低保政策的副作用。目前，可以與低保政策相輔相成的其他反貧困政策有：社區(qū)組織、可持續(xù)生計、資產(chǎn)建設(shè)和勞動力流動。

　　\"社區(qū)組織\"是指以社區(qū)為單位將低保人員組織起來，盡量爭取為他們提供一些臨時性、季節(jié)性的工作機會。在沒有工作的時候，則進行學(xué)習(xí)、交流，也為社區(qū)提供一些志愿服務(wù)。這樣做，可以避免他們因長期失業(yè)而導(dǎo)致的\"邊緣化\"傾向，使他們回歸到主流社會中來，達到\"增權(quán)\"的目的。

　　\"可持續(xù)生計\"是指要幫助低保人員打破固有的\"就業(yè)\"觀念8小時工作、按時上下班、按月領(lǐng)工資？？而去盡力適應(yīng)當(dāng)前的社會現(xiàn)實。努力幫助他們找到一種既適合自己又可持續(xù)的謀生手段，這種\"生計\"大多與自謀職業(yè)相關(guān)。同時，政府的政策應(yīng)該有利于幫助他們建立\"可持續(xù)生計\"，而不是在城市建設(shè)的旗號下，肆意破壞老百姓的生計。

　　\"資產(chǎn)建設(shè)\"是指鼓勵低保人員建立自己的金融資產(chǎn)個人發(fā)展賬戶。低保政策不再\"逼迫\"低保人員在收入和財產(chǎn)方面必須永遠處于\"山窮水盡\"的窘境；
另一方面，也是干脆承認他們的收入和財產(chǎn)實際上政府機構(gòu)也不可能查清楚這個事實，從而避免對抗和沖突。用指定的目標(biāo)，譬如子女教育、發(fā)展可持續(xù)生計、治�。�？來引導(dǎo)他們向指定的個人賬戶中存錢，同時在他們動用這筆存款時，政府給與一定的配比。

　　\"勞動力流動\"是指鼓勵低保人員向有就業(yè)機會的地方流動，尤其是\"資源枯竭型\"城市。實際上，在一些情況特殊的地方，不流動是沒有出路的。

　　以上的\"政策組合\"實際上是用低保制度來維持城鄉(xiāng)貧困人口的最起碼的生活條件，以達到安撫人心、穩(wěn)定社會的目標(biāo)；
然后，在這個基礎(chǔ)上，又要采取更加積極的政策引導(dǎo)有勞動能力的低保對象尋找他們的\"可持續(xù)生計\"，建立他們的\"個人發(fā)展賬戶\"，從而走出貧困的困境。

　　但是，遺憾的是，目前政府有關(guān)部門還沒有意識到低保制度本身的局限性。在發(fā)現(xiàn)了低保對象在醫(yī)療、住房、子女教育、冬季取暖等問題后，政策設(shè)計仍然按不斷擴大救助范圍的思路來進行。這使低保制度的\"含金量\"大增，從配套措施得到的實惠實際上已經(jīng)超過了低保金本身。這樣的做法實際上是不利于鼓勵工作積極性的，反倒會造成\"福利依賴\".同時，也造成了基層的干群關(guān)系緊張，這樣的發(fā)展態(tài)勢對社會穩(wěn)定不利。因此，我們應(yīng)該考慮低保政策是否又到了一個應(yīng)該\"轉(zhuǎn)向\"的\"拐點\".在農(nóng)村，以經(jīng)濟開發(fā)為主要手段的扶貧工作的作用已經(jīng)發(fā)揮到了極致，對現(xiàn)存的貧困人口一是孤寡殘幼，二是\"一方土地養(yǎng)不活一方人\"的地方的人口，三是自然災(zāi)害頻繁的地方的人口實際上已經(jīng)難以起作用，近年來農(nóng)村貧困人口總是在2500——3000萬上下徘徊正說明了這個問題。因此，更為明智的做法是用社會救助，亦即低保制度來接替。而扶貧手段應(yīng)該用于能夠扶持的相對貧困人口，從而為使他們的生活水平達到1天1美元的國際標(biāo)準(zhǔn)而努力。

　　注釋：

　　1，《中國城市貧困與反貧困報告》，唐鈞，北京，華夏出版社2003年版。

　　2，《民政部排查全國特貧人口，農(nóng)村低保新政策暫無消息》，傅航，廣州，《21世紀(jì)經(jīng)濟報道》2003年第3期。

　　3，轉(zhuǎn)引自《中國城鄉(xiāng)低保制度發(fā)展的現(xiàn)狀與前瞻》，唐鈞，北京，《中國社會藍皮書·2005》，社科文獻出版社2005年版。

　　版權(quán)所有：中國社會科學(xué)院社會學(xué)研究所

　　來源：http://203.93.24.66/shxw/shzc/P020050824304842967803.pdf

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