「內(nèi)容提要」權(quán)力運行的普遍性原理是存在的。考察西方憲制的歷史可以發(fā)現(xiàn)，國家機構(gòu)間的相互關(guān)系一直強調(diào)相互制約，而協(xié)調(diào)的關(guān)系也漸漸得到了重視。我國的國家機構(gòu)之間的關(guān)系則是過分地強調(diào)了協(xié)調(diào)，制約機制十分薄弱，這違背了權(quán)力運行的一般規(guī)律，應(yīng)在協(xié)調(diào)的同時加強制約。

　　「關(guān)鍵詞」協(xié)調(diào)/制約/國家機構(gòu)

　　歷史的發(fā)展總是有其相似之處。在這世界上，普適性的原理總是存在的。英美法系與大陸法系向相反的方向運行而漸趨融合就是明顯一例。權(quán)力制約或曰分權(quán)的精神在西方國家已經(jīng)生根發(fā)芽并結(jié)出累累碩果�，F(xiàn)今的西方憲政又在逐漸強調(diào)協(xié)調(diào)。制約與協(xié)調(diào)已成為兩大主題。我們認為這種現(xiàn)象是具有普適性的。本文將在中央國家機構(gòu)層面探討中國國家機構(gòu)的走向問題。

　　一、西方國家機構(gòu)間相互關(guān)系的演變：合——分權(quán)制衡——制約并兼重協(xié)調(diào)

　　最初產(chǎn)生的國家機構(gòu)其“職能”（當(dāng)時并沒有職能的觀念）是單一的。隨著社會分工的發(fā)展，機構(gòu)的職能逐漸多元化，但這多元化的職能卻是由合一的機構(gòu)來執(zhí)行的。在古希臘城邦和古羅馬又逐漸演化出了政府職能的思想，演化出了混合均衡的政體理論。在此基礎(chǔ)上又逐漸演化成了分權(quán)和制衡的理論。分權(quán)制衡幾乎成了西方政治制度的主要支柱，并成為一個永恒的話題。

　　國家機構(gòu)間的對抗性機制在古希臘城邦以及古羅馬的政治實踐當(dāng)中均有所體現(xiàn)。諸如將執(zhí)政官一分為二；
如果沒有議事會，公民大會就不能制定法律；
法律須由陪審法庭在具體的案件中解釋和運用；
保民官擁有否決行政官員懲罰權(quán)的權(quán)威等等。（注：趙震江：《分權(quán)制度和分權(quán)理論》，四川人民出版社，1988年，第3—10頁、第11—13頁、第133—141頁。）這些都可以說具有了對抗性機制的典型要素。同時期的偉大思想家亞里士多德（公元前384—322）認為，“一切政體都有三個要素……三者之一為有關(guān)城邦一般公務(wù)的議事機能（部分）；
其二為行政機能部分……其三為審判（司法）機能。”（注：[美]斯科特·戈登：《控制國家（應(yīng)奇等譯）》，江蘇人民出版社，2001年，第69—82頁、第98—108頁、第86頁。）亞氏三分說表面上看與近代立法、行政、司法三種職能相似，以至于有許多學(xué)者認為是對分權(quán)學(xué)說的表述。（注：[古希臘]亞里士多德：《政治學(xué)》（吳壽彭譯），商務(wù)印書館，1965年第214—215頁。）其實，亞氏這里只是描述了當(dāng)時政府的職能而已�！八�并不認為這三種職能應(yīng)該體現(xiàn)于不同的機構(gòu)之中，更不用說通過這三種職能的相互作用和相互依賴，這種安排就能起到控制權(quán)力的作用了�！保ㄗⅲ黑w震江：《分權(quán)制度和分權(quán)理論》，四川人民出版社，1988年，第3—10頁、第11—13頁、第133—141頁。）但亞氏確實表達了法律應(yīng)該統(tǒng)管一切，行政和公民只負責(zé)執(zhí)行的觀點。亞氏的這種發(fā)現(xiàn)對后世影響深遠，經(jīng)玻里比阿（公元前203—120）、西塞羅（公元前106—43）等人的發(fā)展，最終出現(xiàn)了近代分權(quán)學(xué)說的歷史萌芽。機構(gòu)職能相對分離并賦予不同的機構(gòu)行使。在近代資產(chǎn)階級革命之前，分權(quán)學(xué)說和政治實踐時斷時續(xù)，出現(xiàn)了馬西里烏斯、馬基雅維里等著名政治思想家和諸如“威尼斯神話”之類的偉大實踐。應(yīng)該說一直到洛克為止西方的分權(quán)學(xué)說基本上一直是兩權(quán)分立，即立法權(quán)與執(zhí)行權(quán)的分立。洛克（1632—1704）的可貴之處在于他在立法權(quán)執(zhí)行權(quán)之外發(fā)現(xiàn)了與純粹執(zhí)行法律的執(zhí)行權(quán)有所區(qū)別的國家的對外權(quán)（聯(lián)盟權(quán)），并且將分權(quán)學(xué)說以非常明確的方式表達出來。他認為，“如果同一批人同時擁有制定和執(zhí)行法律的權(quán)力，這就會給人們的弱點以極大誘惑，使他們動輒要攫取權(quán)力，借以使他們自己免于服從他們所制定的法律，并且在制定和執(zhí)行法律時，使法律適合于他們自己的私人利益，因而他們就與社會的其余成員有不同的利益，違反了社會和政府的目的�！保ㄗⅲ汉稳A輝、許崇德：《分權(quán)學(xué)說》，人民出版社。1986年第3期。）在此之前，在愛德華·科克（1552—1643）大法官等人的努力下，英國的法院地位明顯上升。這使得法國的偉大思想家孟德斯鳩（1689—1755）最終確定了近代分權(quán)學(xué)說的模式。孟氏指出，“每一個國家有三種權(quán)力：（一）立法權(quán)力；
（二）有關(guān)國際法事項的行政權(quán)力；
（三）有關(guān)民政法規(guī)事項的行政權(quán)力�！彼�把第二種權(quán)力權(quán)力稱為國家的行政權(quán)力，第三種權(quán)力稱為司法權(quán)力（第一次實現(xiàn)了由執(zhí)行權(quán)的舊用法向一種新的裁判權(quán)的轉(zhuǎn)變）。并認為，三種權(quán)力應(yīng)賦予不同的人或機關(guān)，“如果同一個人或是由重要人物、貴族或平民組成的同一個機關(guān)行使這三種權(quán)力，即制定法律權(quán)、執(zhí)行公共決議權(quán)和裁判私人犯罪或爭訟權(quán)，則一切便都完了�！保ㄗⅲ篬美]斯科特·戈登：《控制國家（應(yīng)奇等譯）》，江蘇人民出版社，2001年，第69—82頁、第98—108頁、第86頁。）孟德斯鳩不僅強調(diào)權(quán)力應(yīng)該分立，而且強調(diào)了制衡關(guān)系的存在。（注：[英]洛克：《政府論》（下）（葉啟芳瞿菊農(nóng)譯），商務(wù)印書館，1964年第89頁。）這種制衡的思想來源于古代先哲一直崇尚的混合政體理論（君主、貴族、共和）。立法權(quán)行政權(quán)司法權(quán)分別對應(yīng)于共和制、君主制和貴族制。三種權(quán)力之間相互對立彼此箝制。三權(quán)分立相互制衡的理論至此已經(jīng)確立起來。雖然三權(quán)之間絕對分立還是相對分立，見仁見智各有不同，但分權(quán)制衡“已經(jīng)變成了一種關(guān)于立憲政府的普適標準”。（注：[法]孟德斯鳩：《論法的精神》（張雁深譯），商務(wù)印書館，1978年，第155頁，第156頁，第155頁，第162—164頁。）

　　孟氏分權(quán)學(xué)說是對17世紀英國政治實踐和理論的總結(jié)，并將其提到一個新的普遍性的憲法原則的高度。英國按照分權(quán)原則所建立的君主立憲制，由1689年《權(quán)利法案》、1701年《王位繼承法》確定下來。它既限制了王權(quán)，又保留了王權(quán)，立法與行政不能完全合一，也不能完全分立。到18世紀前期，兩黨制和內(nèi)閣制在英國最后形成。國王作為國家元首在形式上代表國家。行政權(quán)逐步轉(zhuǎn)移到內(nèi)閣首相和大臣手中，內(nèi)閣有下院多數(shù)黨黨魁組織，向下議院負責(zé)，實行了責(zé)任內(nèi)閣制。這是議會與政府之間的關(guān)系。議會與法院之間的關(guān)系是法院必須無條件地執(zhí)行議會制定的法律，但可以根據(jù)自己的法律意識和有關(guān)公平正義的觀念解釋法律，只是不能否定議會法律而已。政府與法院的關(guān)系是行政行為接受司法審查。對英國而言，立法與行政功能糾纏在一起，使得人們經(jīng)常產(chǎn)生誤解。其實，“如果立法機構(gòu)的地位最高，而代議政府在議會兩院中又都擁有多數(shù)，那就尤其危險�！保ㄗⅲ篬法]孟德斯鳩：《論法的精神》（張雁深譯），商務(wù)印書館，1978年，第155頁，第156頁，第155頁，第162—164頁。）但事實并非如此，行政官員只占議會的十八分之一左右。雖然近代英國憲制受到內(nèi)閣首相權(quán)力上升、壓力集團之類因數(shù)的影響，但分權(quán)制衡原則仍然得到了維護。

　　在美國，雖然有人曾無情地嘲諷了英國的制衡政體（注：[英]M·J ·C ·維爾：憲政與分權(quán)（蘇力譯）。北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1997.90.），但在制憲會議前夕，分權(quán)制衡已在各州有了充分的實踐。“把權(quán)力均勻地分配到不同部門”：“立法、行政和司法部門應(yīng)該分立，以至沒有一個人能同時行使其中一個以上的權(quán)力”，（注：[英]W·Ivor·詹寧斯：法與憲法（龔祥瑞侯健譯）。北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1997.18.）成了美國制憲會議的指導(dǎo)思想。1787年美國憲法充分體現(xiàn)了三權(quán)分立相互制衡的思想�？偨y(tǒng)行使行政權(quán)，國會行使立法權(quán)，法院行使司法權(quán)，三種權(quán)力由三種獨立的機構(gòu)分享。并且“每一個部門對他部門的事物都有發(fā)言權(quán)，每一個部門在與他部門的合作中保持獨立，以便處理自己的事物。正是通過在政治上相互獨立的三部門的權(quán)力的混合，制衡學(xué)說才具有實際效用�！保ㄗⅲ篬美]潘恩：潘恩選集（馬清槐等譯）。北京：商務(wù)印書館，1981.7—9.）美國的這種政體雖然在其產(chǎn)生之后發(fā)生了一些變化，諸如全國性政黨的成長、總統(tǒng)對立法的影響，但總體上分權(quán)制衡仍未發(fā)生變化。水門事件、克林頓總統(tǒng)遭彈劾都是典型的例證。

　　孟氏的分權(quán)學(xué)說在北美開花結(jié)果之后，在其故鄉(xiāng)法國得到了充分的運用和實踐。1789年《人權(quán)宣言》第16條規(guī)定，“凡人權(quán)無保障和分權(quán)未確立的社會，就沒有憲法�！�1791年法國頒布了第一部資產(chǎn)階級憲法。這部憲法在國家機構(gòu)方面是按照孟氏三權(quán)分立原則設(shè)計的。立法權(quán)、行政權(quán)和司法屬于國民議會、國王和法院三個部門執(zhí)掌，并且使三權(quán)之間相互制約。其后，法國憲法歷經(jīng)數(shù)次變化，但多數(shù)憲法都貫徹和確認了三權(quán)分立原則。（注：[美]漢密爾頓、杰伊、麥迪遜：聯(lián)邦黨人文集（程逢如等譯）。北京：商務(wù)印書館，1980.40、254.）1958年戴高樂憲法對分權(quán)制度做出了一定的變化，實行了一種總統(tǒng)制政府和議會制政府的混合（被稱為“半總統(tǒng)制”）。權(quán)力之間的相互制衡雖然有了不同的變化，但其機制仍然是存在的。

　　綜上，我們大致可以看出，西方國家機構(gòu)間的關(guān)系在相互制約方面是相通的，并一直延續(xù)至今。

　　另外，19世紀初以來，國家機構(gòu)間的協(xié)調(diào)日益顯現(xiàn)出來�！皡f(xié)調(diào)職能也許可以被描述為20世紀政治體制的最突出的職能。”（注：[美]卡爾威因·帕爾德森：美國憲法釋義（徐衛(wèi)東吳新平譯）。北京：華夏出版社，1989.31.）權(quán)力之間的制衡在某種意義上說是一種消極意義的職能，而協(xié)調(diào)則是一種積極意義的職能。在英國，議會兩院聯(lián)合設(shè)立了一個法規(guī)聯(lián)合委員會，負責(zé)審查提交議會的各項行政管理法規(guī)或其草案。（注：趙震江：《分權(quán)制度和分權(quán)理論》，四川人民出版社，1988年，第3—10頁、第11—13頁、第133—141頁。）這與設(shè)立對抗性的兩院制議會的初衷是不合的，體現(xiàn)了一種對效率的追求。政府與議會之間的溝通則由內(nèi)閣來完成。另外還設(shè)立各類協(xié)商委員會，以協(xié)調(diào)各種利害關(guān)系。在美國，總統(tǒng)白宮辦公廳設(shè)有不同類型的對外聯(lián)絡(luò)機構(gòu)，與國會聯(lián)絡(luò)的機構(gòu)就是國會聯(lián)絡(luò)處，負責(zé)總統(tǒng)和國會間的溝通。（注：[英]M·J ·C ·維爾：《憲政與分權(quán)》（蘇力譯），生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1997年版，第319頁、第327頁。）在法國，其“計劃機構(gòu)包含了一個相當(dāng)廣泛的協(xié)商機構(gòu)”。（注：參見王名揚：《英國行政法》，中國政法大學(xué)出版社，1987年版，第118—119頁；
[英]威廉·韋德：《行政法》（徐炳等譯），中國大百科全書出版社，1997年版，第611—613頁。）技術(shù)性強、社會化程度高和國際競爭的背景下，這種協(xié)調(diào)職能在現(xiàn)代政府中極其重要。當(dāng)然協(xié)調(diào)與制約之間存在一個平衡的問題，各國有著不同的實踐。

　　總之，在各國國家機構(gòu)之間的權(quán)力制約（盡管其機制有所不同）與協(xié)調(diào)是共通的原理。（注：參見王名揚：《美國行政法》，中國法制出版社，1995年版，第160—161頁。）

　　二、中國國家機構(gòu)之間相互關(guān)系的現(xiàn)狀：協(xié)調(diào)有余，制約不足

　　新中國的國家機構(gòu)建設(shè)，在機構(gòu)組織、人員等方面取得了較大的成就，逐步走向完善。在中央層面，我國建立了全國人民代表大會，并由全國人大產(chǎn)生了最高行政機關(guān)（國務(wù)院）、最高審判機關(guān)（最高人民法院）、最高檢察機關(guān)（最高人民檢察院），后三者向人大負責(zé)，受其監(jiān)督。但國家機構(gòu)間的相互關(guān)系是過分地強調(diào)協(xié)調(diào)（部門協(xié)調(diào)、人員協(xié)調(diào)、政黨協(xié)調(diào)），而較少談到監(jiān)督。這是不符合現(xiàn)代國家權(quán)力運行的一般原理的。

　　1.機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)一致為主流思想。我國傳統(tǒng)觀點認為，人大與其他國家機關(guān)之間的關(guān)系是“議行合一”（議行合一實際上是權(quán)力的二分法）�！白h行合一”是社會主義國家政權(quán)的組織和活動原則。我國現(xiàn)在實行的仍然是“議行合一”。（注：[英]M·J ·C ·維爾：《憲政與分權(quán)》（蘇力譯），生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1997年版，第319頁、第327頁。）“我國以民主集中制原則組織起來的人民代表大會制度就是‘議行合一’原則在我國具體歷史條件下的適用和發(fā)展�！逼淅碛捎幸韵聨�點：第一，“作為國家權(quán)力機關(guān)的人民代表大會，一方面代表人民的意志和利益，擁有國家重大事項的決定權(quán)，另一方面又組織、監(jiān)督行政機關(guān)和其他國家機關(guān)的工作，直接指導(dǎo)和控制重大決策的執(zhí)行過程，‘議’和‘行’可以依照憲法和法律高度統(tǒng)一起來�！钡诙�，“我國人民代表大會制度的人民代表的非專職性，也決定了便于實行議行合一”，“‘議’和‘行’在人大代表的活動中可以得到完美的結(jié)合與體現(xiàn)”�！叭嗣翊�表大會制度下這種‘議行合一’的體制，有利于提高國家政權(quán)機關(guān)的工作效率，(點擊此處閱讀下一頁)

　　有助于人民意志的統(tǒng)一貫徹與有效執(zhí)行�！保ㄗⅲ哼@里之所以選取英法美三個國家為代表，是因為這三個國家代表了西方世界大多數(shù)國家的政體類型。亞洲國家的制約與協(xié)調(diào)亦與其類似。參見韓大元：亞洲立憲主義研究。北京：中國人民公安大學(xué)出版社，1996.167—175；
韓大元：東亞法治的歷史與理念。北京：法律出版社，2000.96—97；
163—166；
235—236.）代議權(quán)與執(zhí)行權(quán)（包括行政與司法）合而為一講究協(xié)調(diào)強調(diào)效率，在我國的理論與實踐中仍然占據(jù)重要地位。

　　行政機關(guān)與司法機關(guān)的協(xié)調(diào)也是大于制約。在新中國歷史上，行政與司法各種機構(gòu)間的“合作”不斷出現(xiàn)。1951年底出現(xiàn)了政法部門的第一次合署辦公，中央人民政府政治法律委員會與最高人民檢察署、司法部、法制委員會5個機關(guān)合署辦公。1958年，從縣級開始，公檢法被合并為公安政法部。后來中央政法三機關(guān)也合署辦公。大躍進期間，創(chuàng)造了所謂的“一長代三長”（三長指公安局長、檢察長、法院院長）、“一員代三員”（三員指預(yù)審員、檢察員、審判員）的做法。1967年開始成立的革命委員會集黨政軍大權(quán)與一身包攬行政、司法、黨務(wù)等各項工作。（注：參見何華輝：《人民代表大會制度的理論與實踐》，武漢大學(xué)出版社，1992年版，第19—20頁。）文革期間公檢法三機關(guān)一致對外聯(lián)合對敵到1983年“嚴打”期間，公檢法再度聯(lián)手打擊犯罪。這種歷史的慣性仍然在延續(xù)。近年來在各種專項嚴打、專項斗爭當(dāng)中，各部門仍然是聯(lián)袂出擊，相互制約的程度特別低。現(xiàn)階段在黨的機構(gòu)設(shè)置方面，有一個政法委員人的存在，由政法委書記負責(zé)協(xié)調(diào)公檢法之間的關(guān)系。這幾種不同的國家機構(gòu)職能經(jīng)常被合并到一起，這顯示了我們的一貫思想：“協(xié)調(diào)一致聽指揮”。鄧小平同志曾經(jīng)說過，“社會主義同資本主義比較，它的優(yōu)越性就在于能做到全國一盤棋，集中力量，保證重點�！保ㄗⅲ憾�和平等：《憲法學(xué)》，法律出版社，2000年版，第215頁。）雖然這句話是針對經(jīng)濟問題而言的，但也同樣能適用于我國政治領(lǐng)域。

　　2.現(xiàn)階段民主集中制重點強調(diào)的是集中。民主集中制是我國國家機構(gòu)的組織和活動原則。1954、1975、1978年憲均明確規(guī)定要“一律實行民主集中制”，1982年憲法規(guī)定了“實行民主集中制的原則”之后，又將其具體化為三個方面：第一個方面說的是各級人大和人民之間的關(guān)系；
第二個方面說的是各級人大和其他同級國家機關(guān)之間的關(guān)系；
第三個方面說的是中央和地方之間的關(guān)系（包括了上下級國家機關(guān)的關(guān)系）。（注：韓大元：《東亞法治的歷史與理念》，北京大學(xué)出版社，1986年版，第103—105頁。）其中第一個方面將民主集中制的民主方面，其余兩個方面均為民主集中制的集中方面。而本文關(guān)注的同級國家機關(guān)之間就只存在著監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，而不存在反向的制約關(guān)系。全國人大產(chǎn)生一府兩院，監(jiān)督一府兩院，實際支配著行政權(quán)和司法權(quán)。

　　另外，中國共產(chǎn)黨是我國的執(zhí)政黨，在全國人大、一府兩院當(dāng)中均處于支配地位。執(zhí)政黨實行的也是民主集中制，即“個人服從組織，少數(shù)服從多數(shù)，下級服從上級，全黨服從中央”。這也是強調(diào)集中的一面。應(yīng)當(dāng)說，執(zhí)政黨為保證政策的推行，就必須能靈活、方便、有效地實行領(lǐng)導(dǎo)，協(xié)調(diào)各種機構(gòu)之間的關(guān)系。有矛盾有問題可以協(xié)商解決。協(xié)商不成，中央可以在充分考慮其他部門的意見的基礎(chǔ)上做出集中，全黨必須服從中央，以保證執(zhí)政黨的路線方針政策的統(tǒng)一和落實。執(zhí)政黨的協(xié)調(diào)集中對于權(quán)力的有效運行是十分有必要的。問題在于如何改善執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)，加強對集中協(xié)調(diào)的監(jiān)督，加強機構(gòu)之間的制約。

　　三、中國國家機關(guān)之間相互關(guān)系的發(fā)展趨勢：從協(xié)調(diào)走向制約與協(xié)調(diào)并重

　　我們認為，普適性的原理是存在的。國家機關(guān)之間的分權(quán)制約是憲政的一條基本原則。不講究獨立不講究制約，必然導(dǎo)致國家權(quán)力的混合，然而這又違反了權(quán)力運行的一般規(guī)律�！耙詸�(quán)力制約與人權(quán)保障為核心的現(xiàn)代法治價值正在突破各種文化區(qū)域界限，尋求更為廣泛的文化的共同價值體系�！保ㄗⅲ航�明安：《中國行政法治發(fā)展進程調(diào)查報告》，法律出版社，1998年版，第352頁、第325頁。）缺少什么就得補什么，缺少協(xié)調(diào)補協(xié)調(diào)，缺少制約補制約�；蛟S有人會說，中國的情況與外國不同，不具有可比性。其實，不從國家性質(zhì)的來看，國家機構(gòu)權(quán)力運行的機制還是相似的。不同的國家機構(gòu)實際上在行使著不同的權(quán)力，并且受到歷史傳統(tǒng)、政黨團體等外部因素的影響。當(dāng)然，有道是“和而不同”，我們并不認為要效法西方的三權(quán)分立相互制衡模式，只是說國家機構(gòu)間的制約是必不可少的，而不能僅僅有協(xié)調(diào)關(guān)系的存在。在我國現(xiàn)行的基本原則之下，并不是不可能建立起中國的權(quán)力制約模式，但前提是要有正確的認識。

　　1.正確認識“議行合一”�！白h行合一”早已受到了法學(xué)界的強烈批判。早在1991年，全國人大常委會的學(xué)者蔡定劍先生就指出，“議行合一”不是人大制度的組織原則。強調(diào)“議行合一”，首先“不利于加強人大國家權(quán)力機關(guān)的地位和作用。”其次“容易忽視政權(quán)之間的合理分工和制約混淆各國家機關(guān)的權(quán)力界限，不利于保障各國家機關(guān)依法行使職權(quán)”；
再次“不利于加強人大自身建設(shè)，當(dāng)前加強人大制度建設(shè)的重要內(nèi)容之一，就是要逐步提高常委會組成人員和專門委員會組成人員的專職化程度”。（注：參見肖蔚云：《我國現(xiàn)行憲法的誕生》，北京大學(xué)出版社，1986年版，第103—105頁。）其后又有許多學(xué)者對“議行合一”進行批判。（注：韓大元：《東亞法治的歷史與理念》，法律出版社，2000年版，第259頁。）從歷史的角度看，“議行合一”背離了權(quán)力運行的一般規(guī)律，而且我國歷部憲法均未規(guī)定過“議行合一”原則�，F(xiàn)行的人民代表大會制度，雖然把一切國家權(quán)力均集中于人大，但在權(quán)力行使上是有所分工的。而分工在法律上的表現(xiàn)就是分權(quán)。憲法將行政權(quán)司法權(quán)授予一府兩院，實際上行政司法就成了一府兩院的職權(quán)，雖然人大在最終上行使兩者的支配權(quán)（這就相當(dāng)于兩權(quán)分離：行政權(quán)司法權(quán)的使用權(quán)歸一府兩院，所有權(quán)歸全國人大）。不是“議行合一”，而是議行分工，議行分立。我們不要忌言分權(quán)，政體意義上的分權(quán)不姓“資”不姓“社”。

　　2.正確認識民主集中制。民主集中制在我國的經(jīng)典表述是，“在民主基礎(chǔ)上的集中，在集中指導(dǎo)下的民主”。（注：蔡定劍：《中國人大制度》，社會科學(xué)文獻出版社，1992年版，第82—84頁。）然而根據(jù)學(xué)者的考察，“這只能說是對列寧原意的一個發(fā)展（或誤解）”，“按照列寧的原意，‘民主集中制’確切地說應(yīng)是‘民主的集中制’。”（注：參見童之偉：《法權(quán)與憲政》，山東人民出版社，2001年版，第393—409頁。）也就是說它是與官僚專制的集中制相對的。毛澤東對民主集中制的闡述實際上是集中制與民主制的結(jié)合。民主基礎(chǔ)上的集中，是民主的集中制，而不是官僚專制的集中制；
集中指導(dǎo)下的民主，是集中的民主制，而不是無政府的分散的民主制�，F(xiàn)行的憲法、中國共產(chǎn)黨的黨章都只強調(diào)了集中�！拔也皇钦f不要強調(diào)黨的集中統(tǒng)一，不是說任何情況下強調(diào)集中都不對，也不是說不要反對分散主義、鬧獨立性，問題都在于過分，而且對什么是分散主義、鬧獨立性也沒有搞的很清楚�！保ㄗⅲ好珴蓶|：《毛澤東選集》（三），人民出版社，1991年版，第1057頁。）值得指出的一點是，在我國對民主集中制的論述是強調(diào)民主還是強調(diào)集中，是與當(dāng)時的社會政治背景是緊張還是寬松相關(guān)連的。（注：郭道暉：《法的時代精神》，湖南出版社，1997年版，第418—419頁。）現(xiàn)今，我國正在建設(shè)社會主義法治國家，社會主義民主蓬勃發(fā)展，政治氣氛相對寬松。這時正是我們總結(jié)歷史經(jīng)驗教訓(xùn)把民主與集中緊密結(jié)合的時候。也就說要學(xué)會兩條腿走路：一條腿是在民主基礎(chǔ)上的集中，即要充分發(fā)揚民主，信息充分渠道暢通，各種主體都能自由地表達其真實意見然后再匯集多數(shù)人意見，由多數(shù)人決定問題；
另一條腿是在集中指導(dǎo)下的民主，即形成多數(shù)意見之后，以此為指導(dǎo)，保證貫徹落實，同時仍要發(fā)揚民主，各種主體可以就貫徹落實過程中所出現(xiàn)的問題自由地發(fā)表意見，及時反映到?jīng)Q策者手中，決策者應(yīng)根據(jù)各種意見適時作出變更。這實際上就是某種程度上的制約。真正的民主集中制應(yīng)該體現(xiàn)出制約機制，而不能只強調(diào)集中協(xié)調(diào)。

　　分權(quán)制約可以說是歷史經(jīng)驗的總結(jié)。任何背叛歷史規(guī)律的行為都要受到它無情的懲罰。新中國的歷史已經(jīng)證明了這一點。第二代領(lǐng)導(dǎo)人就已經(jīng)清楚地認識到“權(quán)力不宜過分集中。權(quán)力過分集中，妨礙社會民主制度和黨的民主集中制的實行”。（注：鄧小平：《鄧小平文選》（二），人民出版社，1993年版，第329頁。）“穩(wěn)定和協(xié)調(diào)也是相對的，不是絕對的。發(fā)展才是硬道理�！保ㄗⅲ好珴蓶|：《毛澤東選集》（一），人民出版社，1991年，第88頁；
毛澤東：《毛澤東選集》（三），人民出版社，1991年版，第1057頁；
劉少奇：《劉少奇選集》（上），人民出版社，1981年版，第359頁；
劉少奇：《劉少奇選集》（下），人民出版社，1985年版，第377—382頁。）中共中央十五屆六中全會發(fā)布的《關(guān)于加強和改進黨的作風(fēng)建設(shè)的決定》中指出：“建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴密、制約有效的權(quán)力運行機制，保證權(quán)力沿著制度化和法制化的軌道運行，是防止以權(quán)謀私的根本舉措。”故而我們應(yīng)該解放思想放開手腳，適時推進政治體制改革，國家機構(gòu)之間在協(xié)調(diào)的同時也要加強制約機制。目前在行政領(lǐng)域所進行的各項試點工作多數(shù)都采用了職能分離、分工合作的原則。立案與處理相分離，處罰與執(zhí)行相分離等等，這都是加強相互制約的因素。深圳所進行的行政三分改革試點，即決策、執(zhí)行和監(jiān)督相分離，亦是一個大膽而合乎權(quán)力運行規(guī)律的創(chuàng)舉。如此種種，均說明權(quán)力之間的分工是必要可行的。這種權(quán)限的分工制約，還需要擴展到其他領(lǐng)域，讓各種國家機構(gòu)之間分工制約，相互協(xié)調(diào)，真正做到權(quán)力的合理配置和運行。當(dāng)然，不能過分強調(diào)制約，而忽視了協(xié)調(diào)。協(xié)調(diào)正是人大體制之下國家權(quán)力的優(yōu)勢所在，不可舍棄。

　　來源：《南京社會科學(xué)》2005年第9期

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