［摘 要］公共政策是人類面對(duì)日益復(fù)雜的公共事務(wù)所誕生的公共管理工具，是科學(xué)技術(shù)發(fā)展與社會(huì)進(jìn)步相交融的人類知識(shí)結(jié)晶。公共政策的過程性與動(dòng)態(tài)性特點(diǎn)要求公共政策必須順應(yīng)時(shí)代的變化作出相應(yīng)的調(diào)整和革新，做好公共政策的優(yōu)化與組合，否則只能阻礙時(shí)代的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步。由此，面對(duì)大轉(zhuǎn)型的社會(huì)變革時(shí)代公共政策必須作出回應(yīng)。本文以人事檔案制度為例，說明在社會(huì)轉(zhuǎn)型過程當(dāng)中公共政策所存在的“二元性”不適應(yīng)問題及其原因，并進(jìn)一步指出公共政策創(chuàng)新的路徑選擇。作者認(rèn)為，作為公共管理工具的公共政策是否具有回應(yīng)性是社會(huì)轉(zhuǎn)型增量函數(shù)當(dāng)中的重要變量。

　　［關(guān)鍵詞］社會(huì)轉(zhuǎn)型 公共政策創(chuàng)新 回應(yīng)型政策 人事檔案制度

　　社會(huì)型態(tài)與公共政策范式

　　在社會(huì)的發(fā)展過程中，我們可以按照社會(huì)的秩序狀況簡(jiǎn)單地把社會(huì)型態(tài)劃分為常態(tài)社會(huì)和非常態(tài)社會(huì)。一般來說，常態(tài)社會(huì)表征為制度規(guī)范、社會(huì)理性、政局穩(wěn)定、生活有序，非常態(tài)社會(huì)表征為制度混沌、社會(huì)病態(tài)、問題叢生、生活無序。為此，為了鞏固公共權(quán)力機(jī)構(gòu)的權(quán)威地位和建構(gòu)良性的社會(huì)秩序，不同型態(tài)的社會(huì)類型要求不同的“宏觀性”公共物品。比如，針對(duì)常態(tài)型社會(huì)所對(duì)應(yīng)的相對(duì)正態(tài)的公共事務(wù)就必然需要維護(hù)型公共政策，也必然要求常規(guī)性的、程序化的公共管理；
與此相反，針對(duì)非常態(tài)型社會(huì)所對(duì)應(yīng)的相對(duì)病態(tài)的公共事務(wù)就必然需要回應(yīng)型公共政策，也必然要求非程序化的公共管理或危機(jī)管理（見表1）。當(dāng)然，這種“兩分法”不是截然對(duì)立的，比如常態(tài)社會(huì)亦存在紛繁復(fù)雜的公共事務(wù)，也需要回應(yīng)型政策和危機(jī)管理，且在一定的時(shí)間段比較突出，如美國(guó)的“911事件”、中國(guó)的SARS危機(jī)等，只不過相對(duì)于非常態(tài)社會(huì)而言它所表露的顯度、頻率、強(qiáng)度較輕較少而已。同時(shí)，我們發(fā)現(xiàn)一個(gè)社會(huì)并非只是“靜止地”存在僅有的兩種社會(huì)型態(tài)，還存在著一種介于兩者之間的既不是完全意義上的常態(tài)、也不是完全意義上的非常態(tài)的“過渡”型態(tài)，即通常所謂的“轉(zhuǎn)型社會(huì)”。1其實(shí)，轉(zhuǎn)型社會(huì)是隱含的、必需的社會(huì)型態(tài)形式，任何社會(huì)變遷都無法擺脫這一階段。

　　根據(jù)常態(tài)與非常態(tài)性質(zhì)不同的社會(huì)型態(tài)，我們可以發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)型社會(huì)可能存在四種轉(zhuǎn)換形態(tài)2，即非常態(tài)到常態(tài)的過渡類型（A類）、常態(tài)到非常態(tài)的過渡類型（B類）、常態(tài)到常態(tài)的過渡類型（C類）、非常態(tài)到非常態(tài)的過渡類型（D類）（見圖1）。例如，從舊民主主義革命到新民主主義革命的勝利、從軍閥割據(jù)到國(guó)家統(tǒng)一、從殖民半殖民到國(guó)家獨(dú)立等弱勢(shì)轉(zhuǎn)換成強(qiáng)勢(shì)、負(fù)態(tài)轉(zhuǎn)換成正態(tài)就屬于A類轉(zhuǎn)型形態(tài)；
從強(qiáng)大無比的封建王朝到衰敗破落的殖民半殖民，從國(guó)家獨(dú)立、民族團(tuán)結(jié)到任人宰割、民族分裂等諸如此類強(qiáng)勢(shì)轉(zhuǎn)換成弱勢(shì)、正態(tài)轉(zhuǎn)換成負(fù)態(tài)就屬于B類轉(zhuǎn)型形態(tài)；
依此類推，由一種強(qiáng)勢(shì)形態(tài)轉(zhuǎn)換成另一種強(qiáng)勢(shì)形態(tài)或從一種正態(tài)轉(zhuǎn)換成另一種正態(tài)就屬于C類轉(zhuǎn)型形態(tài)，由一種弱勢(shì)形態(tài)轉(zhuǎn)變成另一種弱勢(shì)形態(tài)或從一種負(fù)態(tài)轉(zhuǎn)換成另一種負(fù)態(tài)就屬于D類轉(zhuǎn)型形態(tài)。相比較而言，A、B兩類屬于重度轉(zhuǎn)型，C、D兩類屬于輕度轉(zhuǎn)型，它們所引發(fā)的社會(huì)振動(dòng)幅度顯然不一樣。從四種形態(tài)來看，B、D是公眾最不愿意看到和接受的，而公眾經(jīng)常討論的也就是A、C兩類。那么，在正常時(shí)期的轉(zhuǎn)型社會(huì)通常指的就是C類，即在良好的統(tǒng)治秩序下社會(huì)形態(tài)從一種正態(tài)轉(zhuǎn)換成另外一種正態(tài)。一般而言，這種轉(zhuǎn)換形態(tài)基本上涉及體制的轉(zhuǎn)軌、制度的變遷、觀念的變更，而不涉及“傷筋動(dòng)骨”顛覆式的政權(quán)更替，可以說是一種理性的、“規(guī)則”的形態(tài)變換。

　　非常態(tài)――――→常態(tài)（A）

　　常態(tài)――――→非常態(tài)（B）

　　常態(tài)―――――→常態(tài)（C）

　　非常態(tài)―――→非常態(tài)（D）

　　圖1 轉(zhuǎn)型社會(huì)的不同轉(zhuǎn)換形態(tài)

　　不同的社會(huì)型態(tài)需要不同的公共政策范式。比如，按照上述宏觀性公共物品的供給方式，常態(tài)社會(huì)更多地需要維護(hù)型公共政策范式，那就是根據(jù)社會(huì)公共事務(wù)的正常要求通過公共政策工具開展維護(hù)性的常規(guī)化管理；
而非常態(tài)社會(huì)更多地需要回應(yīng)型公共政策范式，那就是針對(duì)復(fù)雜多變的公共事務(wù)通過公共政策工具進(jìn)行回應(yīng)性的非程序化管理。因此，維護(hù)型政策范式與回應(yīng)型政策范式是“有機(jī)社會(huì)”當(dāng)中兩種常見的公共政策范式。根據(jù)著名政策科學(xué)家葉�？�•德洛爾（Yehezkel Dror）提出的三種公共政策制定類型，即“繁榮時(shí)期的政策制定”、“嚴(yán)重逆境中的政策制定”和“巨大災(zāi)難形勢(shì)下的政策制定”，1我們也可以推導(dǎo)出社會(huì)共同體所存在的三種公共政策范式：順境型政策范式、逆境型政策范式和危機(jī)型政策范式。國(guó)內(nèi)學(xué)者胡寧生教授依據(jù)諾內(nèi)特•塞爾茲尼克《轉(zhuǎn)變中的法律與社會(huì)》對(duì)法律范式所進(jìn)行的一般性劃分而把公共政策范式區(qū)分為壓制型政策范式、自治型政策范式、回應(yīng)型政策范式三種類型2（這里需要說明的是，公共政策一般表現(xiàn)為“準(zhǔn)法律”，重大的、穩(wěn)定的、成熟的公共政策會(huì)轉(zhuǎn)化成法律，因而法律范式與政策范式從一定程度上講是一致的）。德洛爾、塞爾茲尼克以及胡寧生的著述對(duì)于我們理解公共政策范式類型提供了積極的理論思考和有用的學(xué)術(shù)支持，對(duì)轉(zhuǎn)型社會(huì)的公共政策范式形態(tài)提供了適當(dāng)?shù)念愋蛥⒄铡５�不管依�?jù)什么樣的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)公共政策范式進(jìn)行解構(gòu)，無論是德洛爾的“社會(huì)具體情境”，還是塞爾茲尼克的“公共治理方式”，都可回歸到“維護(hù)型”與“回應(yīng)型”這兩種基本的范式類型當(dāng)中來。

　　那么，轉(zhuǎn)型社會(huì)的公共政策范式又如何呢？從一種常態(tài)過渡到另一種常態(tài)所謂“規(guī)則”的社會(huì)轉(zhuǎn)型，與其他相對(duì)“非規(guī)則”的社會(huì)轉(zhuǎn)型一樣，裂痕、沖突、對(duì)抗都是在所難免的。為了維護(hù)“安定團(tuán)結(jié)”的局面，公共權(quán)力機(jī)構(gòu)一方面通過傳統(tǒng)公共政策范式去維系社會(huì)原有格局，另一方面又急欲尋找新的公共政策范式去彌合新出現(xiàn)的“縫隙”以及“非對(duì)稱”的社會(huì)狀況，因而不可避免地出現(xiàn)范式守護(hù)、范式?jīng)_突和范式疊加，所謂的“雙軌制”就是這一階段的特色產(chǎn)物。作者認(rèn)為，轉(zhuǎn)型社會(huì)的公共政策范式基本上呈現(xiàn)為“維護(hù)型＋回應(yīng)型”的所謂“雙軌制”二元型政策范式。這種范式表明：（1）人們留戀既存的社會(huì)型態(tài)，希望維持原有利益格局，不到萬不得已不會(huì)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)性制度轉(zhuǎn)換，因而“政策格式”表征為信息壟斷、決策單一、溝通阻滯、執(zhí)行剛性；
（2）隨著新的事物、新的情況不斷地出現(xiàn)，舊的平衡慢慢打破，舊有格局發(fā)生重大變化，此時(shí)的“政策格式”表征為主體分化、信息失衡、執(zhí)行無序、效率缺失；
（3）在社會(huì)“混沌”狀態(tài)越來越明顯的情形下，政策受益者與政策受損者分化嚴(yán)重，受益者既希望享有原有格局所得的既成政策利益，又希望在轉(zhuǎn)型中獲得更多的政策收益，因而期冀享受政策“雙軌制”的“差價(jià)”好處以及由此帶來的財(cái)富、權(quán)力、聲望等更多資源；
（4）在“制度阻隔”愈來愈嚴(yán)重的情況下，新型的、理性的制度秩序安排成為政策議程，由“政策斷裂”走向政策均衡，突破政策雙軌制“瓶頸”已經(jīng)必不可少，公共政策創(chuàng)新成為可能，漸進(jìn)式增量改革成為理想的路徑選擇，公共政策的回應(yīng)力顯得特別重要。

　　社會(huì)轉(zhuǎn)型與公共政策困頓

　　對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型作出研究的主要集中于社會(huì)學(xué)學(xué)者，而經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)者則偏向于從“過渡”或“轉(zhuǎn)軌”來表達(dá)社會(huì)的轉(zhuǎn)型1。在學(xué)者們的學(xué)術(shù)視野中，“過渡”或“轉(zhuǎn)軌”的涵義基本上描述的是從一種制度安排轉(zhuǎn)變到另一種制度安排、從一種實(shí)踐模式轉(zhuǎn)變到另一種實(shí)踐模式。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)家科勒德克的估計(jì)，目前已有35個(gè)國(guó)家、占世界1／4的人口，被卷入了這場(chǎng)轉(zhuǎn)軌變革中2。經(jīng)濟(jì)學(xué)家科爾奈（J.Kornai）對(duì)這種轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)的趨勢(shì)作了概要性的論述，他認(rèn)為轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)的趨勢(shì)主要有市場(chǎng)化、私營(yíng)部門的發(fā)展、宏觀非均衡的再生產(chǎn)、一個(gè)立憲政體的發(fā)展、民主制度的發(fā)展、民族團(tuán)體的重新定義、福利提高中的不公平等七種3�？茽柲嗡�預(yù)測(cè)和描述的這些趨勢(shì)很好地說明了社會(huì)轉(zhuǎn)型的基本特點(diǎn)，其中也蘊(yùn)含著社會(huì)轉(zhuǎn)型中舊體制與新體制的沖突與融合，反映了轉(zhuǎn)型國(guó)家在社會(huì)發(fā)展過程當(dāng)中的非靜止與非均衡狀況。眾所周知，中國(guó)的社會(huì)轉(zhuǎn)型主要體現(xiàn)為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)軌，因而在社會(huì)主義和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之間形成了相互滲透和相互制約的復(fù)雜關(guān)系。我們可以看到，中國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過渡是在社會(huì)主義憲法制度的基礎(chǔ)之上進(jìn)行的，這樣就規(guī)定了市場(chǎng)化的可能性邊界和一般約束條件；
同時(shí)，現(xiàn)實(shí)的社會(huì)主義是建立在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)會(huì)反過來推動(dòng)政策、法律和制度的一些變化。經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)者張宇認(rèn)為，當(dāng)代中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型最重要的特征和最深刻的意義在于，它把市場(chǎng)化、工業(yè)化和社會(huì)主義制度的改革三重重大的社會(huì)轉(zhuǎn)型濃縮在了同一個(gè)歷史時(shí)代，在工業(yè)化與社會(huì)主義憲法制度雙重約束下推進(jìn)市場(chǎng)化4。

　　由于“可能性邊界”與“一般約束條件”的存在，也由于制度環(huán)境的非確定性與不可預(yù)測(cè)性，在由計(jì)劃模式（舊體制）轉(zhuǎn)為市場(chǎng)模式（新體制）的過程中不可避免地會(huì)出現(xiàn)政策困頓與制度失范，“轉(zhuǎn)移性制度效益缺失”、“二元治理”、“時(shí)空錯(cuò)位”等現(xiàn)象就是例證。所謂“轉(zhuǎn)移性制度效益缺失”指的是原有的公共政策與其他制度形態(tài)隨著政策或制度語境的變換而遭遇“侵蝕”乃至于“失語”，比如計(jì)劃時(shí)期的糧食供給制度和原有完善的“從搖籃到墳?zāi)埂钡纳鐣?huì)保障制度等。同時(shí)，新的政策或制度出臺(tái)剛開始由于固有阻力或動(dòng)員不力等原因也使政策轉(zhuǎn)移產(chǎn)生低效或無效，比如農(nóng)村費(fèi)改稅政策的最初推行等等。所謂“二元治理”指的是在同一時(shí)空條件下同時(shí)使用計(jì)劃與市場(chǎng)的兩種資源配置方式和公共治理模式，即如上述所言的公共政策“雙軌制”二元化現(xiàn)象——新老結(jié)合、并行不軌，比如高等教育政策中的公費(fèi)（計(jì)劃內(nèi)）與自費(fèi)（計(jì)劃外）的區(qū)別、價(jià)格政策中的“指標(biāo)”（計(jì)劃價(jià)）與“黑市”（市場(chǎng)價(jià)）的差異、開放政策中的特區(qū)與非特區(qū)的設(shè)置以及“城鄉(xiāng)分治，一國(guó)兩策”1的現(xiàn)狀等等。所謂“時(shí)空錯(cuò)位”指的是政策環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了改變而政策文本卻固守不變，此所謂“語境的轉(zhuǎn)換與文本的固化”現(xiàn)象，因而導(dǎo)致了公共政策時(shí)間與空間上的相對(duì)不一致，也說明了公共政策的惰性、剛性與不適應(yīng)性的事實(shí)存在，比如戶籍制度、人事檔案制度等等。這里，我們以人事檔案制度為例理解社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期公共政策的是如何存在困境的。

　　人事檔案制度最初開始于延安時(shí)期，是為了適應(yīng)黨對(duì)干部的考核而設(shè)立的，1949年中華人民共和國(guó)成立后得以全面推廣。最初的人事檔案不僅是一個(gè)人的履歷記錄，而且還是政治生涯的體現(xiàn)。后來，紙質(zhì)的人事檔案的功能不斷地放大，成為了人們出國(guó)、升學(xué)、評(píng)職稱、調(diào)動(dòng)、晉升、結(jié)婚、生育等方面的“人生硬件”。無可否認(rèn)，傳統(tǒng)人事檔案制度作為公共管理的載體與憑證，在計(jì)劃體制時(shí)期對(duì)于國(guó)家安全、官吏管理、社會(huì)保障等方面發(fā)揮了不可替代的功能與作用。具體說來，人事檔案的作用體現(xiàn)在：首先，人事檔案是歷史地、全面地了解一個(gè)人的必要手段，是人事工作不可缺少的重要工具；
其次，人事檔案是確定和澄清個(gè)人有關(guān)問題以及進(jìn)行正常的政治審查的憑證；
再次，人事檔案是研究和撰寫各類歷史、傳記的珍貴資料。2但隨著改革開放政策的實(shí)施和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，傳統(tǒng)人事檔案制度的弊端亦顯露無疑：

　　第一，設(shè)置“人才壁壘”，限制了人力資本的合理流動(dòng)，降低了人力資源的開發(fā)度。一個(gè)社會(huì)真正的發(fā)展在于積極地、最大限度地開發(fā)人力資源，馬克思在《資本論》中曾經(jīng)說過“資本只有在流通中才能增值”，人力資本也是如此。在一個(gè)人力資源還相當(dāng)稀缺的國(guó)度里，過度的“人才壁壘”只能妨礙個(gè)人自由、經(jīng)濟(jì)繁榮和社會(huì)發(fā)展。同時(shí)，這種“人才壁壘”也造成了人力資源的“顯性浪費(fèi)”和“隱性浪費(fèi)”，把一些適合承擔(dān)某些職位的人予以排斥，將一些不適合的人去承擔(dān)這些職位；
把愿意承擔(dān)某些職位的人予以排斥，而將那些“身在曹營(yíng)心在漢”的人強(qiáng)力留住。因而，單位制下“粗工”、“窩工”、“怠工”的現(xiàn)象在所難免，工作效率、制度效益低下也在情理之中。

　　第二，實(shí)施“行政控制”，強(qiáng)化了行政的隨意性，傳統(tǒng)人事檔案制度成為某些領(lǐng)導(dǎo)壓人、整人的操作手段，是典型的“人治行政”。人事部門只管人不管事，在管人當(dāng)中全憑主管領(lǐng)導(dǎo)的偏好進(jìn)行人事鑒定，而對(duì)“單位人”的品行和工作鑒定處于極度的信息不對(duì)稱狀態(tài)之中——許多人也許一輩子也不知道他的檔案到底有些什么內(nèi)容。把不稱職者寫成稱職，把稱職者寫成不稱職，更有甚者把人家檔案中的“不清白”拿來說事，因此檔案也被神圣化為權(quán)威的權(quán)力符號(hào)，成為操縱別人的手段。本來屬于公權(quán)力領(lǐng)域的事情硬要變成私權(quán)力，而對(duì)于“單位人”來說便是公權(quán)力嚴(yán)重侵犯私權(quán)利。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　至于個(gè)人思想品德的記錄，只能任憑領(lǐng)導(dǎo)者的“定性描述”。直到今天，如何量度思想品德仍然是一個(gè)“歌德巴赫猜想”。

　　第三，產(chǎn)生“制度交易”，致使人事檔案制度進(jìn)一步扭曲，本來平等的公共雇傭關(guān)系演變?yōu)榻疱X和權(quán)力的“角斗場(chǎng)”，制度外公私關(guān)系的“幕后交易”有增無減。由人事檔案衍生的一系列腐敗現(xiàn)象仍然大量存在，檔案成為了某些人權(quán)力尋租的必需品。一些人為了把檔案從原單位調(diào)走千方百計(jì)想辦法，找關(guān)系、走后門，于是本來不具商品價(jià)值的東西有了價(jià)值。而一些人利用檔案作掩護(hù)，名為公共事業(yè)單位上班，實(shí)則為自己干活，同時(shí)也可以在多個(gè)單位領(lǐng)取薪金。這說明，仍然有許多“單位人”還把人事檔案當(dāng)回事，對(duì)他來說人事檔案還是身份和地位的文字記錄，甚至是謀求個(gè)人利益最大化的護(hù)身符。而有的單位則根本不在乎原來的檔案，承諾對(duì)引進(jìn)人才重新建立人事檔案，因此檔案成為“雞肋”。其實(shí)，全國(guó)已有相當(dāng)多的城市明里或暗里承諾高級(jí)人才不受人事檔案限制，這一方面說明人才已經(jīng)成為地方社會(huì)發(fā)展的重要戰(zhàn)略資源，人才大戰(zhàn)的帷幕已經(jīng)徐徐拉開；
另一方面也說明傳統(tǒng)人事檔案制度的功能日益式微，有檔案和無檔案已經(jīng)不太重要。同時(shí)，也促使我們進(jìn)一步思考：對(duì)于一項(xiàng)可有可無的政策或制度進(jìn)行高成本維持有不有必要？

　　第四，制造“單位封閉”，消弱社會(huì)的整合性，妨礙著正常的社會(huì)分化。傳統(tǒng)的人事檔案制度產(chǎn)生于以政治出身為依據(jù)的政治身份等級(jí)體系、以城鄉(xiāng)戶籍和所有制為依據(jù)的社會(huì)身份等級(jí)體系、以平均主義為依據(jù)的單位系統(tǒng)內(nèi)資源分配等級(jí)體系，為了維護(hù)本位利益，就必須對(duì)其他社會(huì)群體或其他社會(huì)系統(tǒng)進(jìn)行排斥，因而人為地制造了“單位封閉”和低度化的社會(huì)流動(dòng)。這種剛性化的制度隔離，加劇了單位與“單位人”乃至于整個(gè)社會(huì)的不信任狀態(tài)；
同時(shí)，也促使某些人不“唯實(shí)”（事實(shí)）、不“唯書”（真理）、只“唯上”（領(lǐng)導(dǎo)），造成了本真人格的扭曲。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與現(xiàn)代化的進(jìn)程和發(fā)展，社會(huì)結(jié)構(gòu)日益復(fù)雜，社會(huì)差異成分越來越多，剛性的制度阻隔毫無疑問對(duì)正常的社會(huì)分化起著阻礙作用。在公共事業(yè)單位以外，市場(chǎng)化和社會(huì)化程度已經(jīng)愈來愈高，傳統(tǒng)的“二元人事體制結(jié)構(gòu)”在制度變遷的背景下越發(fā)顯得與社會(huì)整體不相調(diào)和。

　　計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的公共政策文本與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的公共政策環(huán)境在同一時(shí)空條件下相生相存、相互振蕩，但也造成了公共政策變遷過程中的尷尬。正是因?yàn)樯鲜鲆恍┰�因和其不良影響的存在，作為原先人生“生命線”嚴(yán)肅而又神秘的人事檔案，可在今天它的神秘性正在慢慢地打破且易于失范，具體表現(xiàn)為：（1）“棄檔死檔”。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全國(guó)“棄檔族”有60萬人，主要包括“下�！闭吆痛笾袑．厴I(yè)生。僅成都市人才中心代管的檔案中，就有五分之一的檔案成為沒人要的“死檔”，存放時(shí)間最長(zhǎng)的已達(dá)15年，四川省有關(guān)部門估計(jì)，全省的人才“死檔”已超過20萬份。1（2）“人檔脫節(jié)”。檔案在原單位（體制內(nèi)），工作卻在單位之外（體制外），這部分人主要集中于從原單位“下海”者，他們中一部分人是“停薪留職”，一部分人是“辭職”，還有一部分人原因不明。（3）“人質(zhì)檔案”。一些單位為了留住人才或逼迫跳槽人員辦請(qǐng)相關(guān)手續(xù)而扣留人事檔案，因而也出現(xiàn)了一些檔案價(jià)格相當(dāng)昂貴的現(xiàn)象。如某高校的一位教授欲調(diào)到廣東某校，原單位死活不放他的檔案，后來經(jīng)過百般努力才以3萬元“成交”。（4）“檔案克隆”。在正常情況下一個(gè)人只能有一份人事檔案，如果不是因?yàn)檫z失或損壞，人事檔案是不能重建的。但一些地方為了吸引那些被“捆住”的高級(jí)人才采取重新“制造檔案”的辦法（這些地方和單位將這種現(xiàn)象稱之為“軟引進(jìn)”），從而確立其勞動(dòng)關(guān)系。（5）“虛假檔案”。把假材料、不真實(shí)信息塞進(jìn)檔案或改寫原始檔案材料，導(dǎo)致坊間流傳“工齡越來越早，年齡越來越小，文憑越來越高，資格越來越老”。據(jù)《湖南日?qǐng)?bào)》2001年10月23日的報(bào)道：鄉(xiāng)鎮(zhèn)班子換屆選舉之時(shí)，有些干部為達(dá)到提拔的目的，在檔案上弄虛作假。永州市冷水灘區(qū)委組織部對(duì)全區(qū)近3000名干部的“年齡、黨齡、工齡、學(xué)歷”逐一審核查實(shí)，共發(fā)現(xiàn)問題572處。其中年齡不符的333人次，工齡不符的160人次，黨齡不符的79人次。人事檔案的“尷尬”處境——猶如食之無味、棄之可惜的“雞肋”，正在拷問著現(xiàn)行人事檔案制度！

　　公共政策創(chuàng)新及其路徑選擇

　　公共政策要走出轉(zhuǎn)型期的困境，消除“政策硬化癥”2，就必須因時(shí)而變、適時(shí)創(chuàng)新。按照約瑟夫•熊彼特的經(jīng)典定義，創(chuàng)新就是“實(shí)施新的組合方式”（新的商品、新的生產(chǎn)方法、新的市場(chǎng)以及新的組織）。1那么，作為社會(huì)創(chuàng)新之一的公共政策創(chuàng)新就是基于舊政策老化失效的情況下，尋求新的政策組合方式，選擇成本小、收效快的組合路徑，探索良性的政策替代方案，從而擺脫轉(zhuǎn)軌階段的政策困境，使適應(yīng)相關(guān)制度環(huán)境的、新型的公共政策回到常態(tài)社會(huì)當(dāng)中來。我們從社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期一般性的公共政策二元轉(zhuǎn)軌演繹軌跡（見圖2）當(dāng)中可以發(fā)現(xiàn)：公共政策的“創(chuàng)新替代”在經(jīng)過“接觸滲入”、“摩擦磨合”之后已是時(shí)候。顯然，舊政策（圖中以黑色圓圈表示的）的退出和新政策（圖中以白色圓圈表示的）的替代有一個(gè)相對(duì)較長(zhǎng)的過程，舊政策的守護(hù)者可能在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)固化已有的思維方式和實(shí)踐模式，而且還可能會(huì)對(duì)新政策的實(shí)施作出種種阻礙，作為政策創(chuàng)新者（包括政策規(guī)劃者、設(shè)計(jì)者——我們也可謂之為“政策工程師”）要有充分的心理準(zhǔn)備。同時(shí)，也表明了公共政策創(chuàng)新與公共政策變遷只能選擇一個(gè)漸進(jìn)式的改革路徑，從而把轉(zhuǎn)軌成本或創(chuàng)新成本降到最低，使轉(zhuǎn)軌效益或創(chuàng)新效益發(fā)揮到最佳最大狀態(tài)。由此，公共政策創(chuàng)新的時(shí)機(jī)、方式、策略等方面的選擇就顯得很有必要。

　　我們知道，在二元型雙軌制公共政策范式的作用下以及公共政策出現(xiàn)大面積耗損的情形下，公共權(quán)力機(jī)構(gòu)必須而且應(yīng)當(dāng)作出策略性回應(yīng)，從而形成回應(yīng)型公共政策創(chuàng)新。公共管理學(xué)者格洛威•斯塔林（Grover Starling）認(rèn)為，回應(yīng)（responsiveness）一詞是指公共組織快速了解民眾的需求，不僅“回應(yīng)”民眾先前表達(dá)的需求，更應(yīng)洞識(shí)先機(jī)，以前瞻主動(dòng)的行為研究問題，解決問題。民眾常常批評(píng)政府行動(dòng)遲緩、猶豫不決、無能為力，便指的是政府的回應(yīng)力不夠。2著名學(xué)者俞可平先生也認(rèn)為，回應(yīng)的基本意義是，公共管理人員和管理機(jī)構(gòu)必須對(duì)公民的要求作出及時(shí)的和負(fù)責(zé)任的反應(yīng)，不得無故拖延或沒有下文。在必要時(shí)還應(yīng)當(dāng)定期地、主動(dòng)地向公民征詢意見、解釋政策和回答問題�；貞�(yīng)性越大，善治的程度也就越高3。由此，回應(yīng)型公共政策主要表現(xiàn)為政策對(duì)外界的反應(yīng)能力，對(duì)來自政策環(huán)境及基層、民眾的信息的反饋速度，對(duì)公共問題、突發(fā)性事件的應(yīng)急水平。比如，基于SARS危機(jī)所建構(gòu)的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，基于“孫志剛事件”由原來的《生活無著的城市流浪乞討人員收容遣送辦法》的廢止而代之以《生活無著的城市流浪乞討人員救助管理辦法》，這些都是回應(yīng)型公共政策在具體實(shí)踐中的及時(shí)與有效表達(dá)。近幾年來，中國(guó)公共政策的人性化與文明化的趨勢(shì)越來越明顯，公共政策的人本性與回應(yīng)性的特點(diǎn)越來越突出，我們可以從艾滋病人可以結(jié)婚、取消婚檢、結(jié)婚離婚無需單位介紹信、WHO針對(duì)娛樂場(chǎng)所的100％使用安全套試點(diǎn)、公務(wù)員招考中的“乙肝歧視”突破等等方面感受出來。如今，阻礙中國(guó)人才流動(dòng)的帶有身份歧視的戶籍制度已經(jīng)慢慢消融，而被認(rèn)為人才流動(dòng)另一大阻礙的同樣也帶有身份歧視的傳統(tǒng)人事檔案制度何時(shí)才能走向終結(jié)呢？又如何實(shí)現(xiàn)它的創(chuàng)新替代呢？

　　作者認(rèn)為，傳統(tǒng)人事檔案制度必將走向終結(jié)，新的、科學(xué)的人事檔案制度必將走向前臺(tái)。1人事檔案及其制度的公共政策創(chuàng)新必須沿著契約化、社會(huì)化、電子化和法制化的方向發(fā)展，也就是說契約化、社會(huì)化、電子化、法制化是人事檔案制度創(chuàng)新的必然路徑。所謂“契約化”，就是必須明確公共權(quán)力機(jī)構(gòu)與公共事業(yè)單位人員的公共雇員（public employee）地位，取消原有的干部身份，強(qiáng)調(diào)其權(quán)利與義務(wù)的對(duì)稱。實(shí)際上，傳統(tǒng)人事制度只規(guī)定“單位人”的義務(wù)而沒有保證其權(quán)利，或是“契約短缺”或是“契約異化”，是與規(guī)范的公務(wù)員制度相違背的。建立真正的公共雇員制度，單位組織與單位成員簽訂具有法律效力的雇傭合同，就可以避免那種“來去自由”的混沌狀態(tài)，也可避免那種把人事檔案當(dāng)作“人質(zhì)”扣留或因人事檔案滋生“尋租”（rent-seeking）的現(xiàn)象。雇傭合同保存于新型的人事檔案之中，按人事合同辦事，這樣既對(duì)單位組織不構(gòu)成太大損失，也對(duì)個(gè)人權(quán)利進(jìn)行了有效保護(hù)。由身份走向契約，由依附走向平等，充分實(shí)現(xiàn)公共雇員的權(quán)利與義務(wù)對(duì)等，是制度文明的必然要求。那么，作為公共雇員在簽訂人事合同、建構(gòu)業(yè)績(jī)檔案過程中必須要明確哪些權(quán)利和義務(wù)呢？我們認(rèn)為，公共雇員的權(quán)利主要包括憲法規(guī)定的一切公民權(quán)利、工資決策／獲得報(bào)酬權(quán)利、磋商談判權(quán)利、申請(qǐng)辭職權(quán)利、要求培訓(xùn)權(quán)利、行政救濟(jì)／司法救濟(jì)權(quán)利等等；
公共雇員的義務(wù)主要包括服從命令義務(wù)、保守秘密義務(wù)、限制兼職義務(wù)、保守信用義務(wù)以及承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任等等。

　　所謂“社會(huì)化”，就是要求圍繞人事檔案工作所開展的人事認(rèn)定、人事爭(zhēng)議、人事流動(dòng)、檔案保管等必須讓渡給擬建或已有的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)——人事事務(wù)所、人才交流中心、公民文件中心等，讓公共權(quán)力機(jī)構(gòu)或公共事業(yè)單位與公共雇員“袖手旁觀”，從而充分實(shí)現(xiàn)社會(huì)的“人事代理”和公共管理。比如，人事工作的認(rèn)定與仲裁可以交給人事事務(wù)所、人才的開發(fā)與流動(dòng)可以由專門的人才交流中心完成、人事檔案可以由專門建立的公民文件中心保管。由此，人事檔案管理的社會(huì)化意義一方面在于規(guī)范人事工作、嚴(yán)肅人事檔案內(nèi)容，杜絕因人事檔案產(chǎn)生的種種失范現(xiàn)象，克服現(xiàn)行人事檔案制度所出現(xiàn)的“既無法把人往壞里寫的問題，也無法解決把人往好里寫的問題”，使人事檔案制度走向公平、公正；
另一方面也極大地節(jié)約各種社會(huì)成本，減少各個(gè)單位瑣碎的、復(fù)雜的“人事臃腫”，從而把更多的時(shí)間、精力用于其本職工作。當(dāng)然，其社會(huì)化的意義還在于打破城鄉(xiāng)、區(qū)域、部門、行業(yè)、身份和所有制的限制，推動(dòng)人力資源由“單位所有”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣?huì)所有”。

　　所謂“電子化”，就是要求把原先的紙質(zhì)型檔案轉(zhuǎn)換成電子型檔案，通過電子手段建立個(gè)人征信體系和社會(huì)信用制度。從實(shí)際情況來看，沿用幾十年的人事檔案具有偏重靜態(tài)性資料描述、注重歷史性和過去時(shí)的記錄、不具公共性和共享性、不能動(dòng)態(tài)反映個(gè)人信用狀況等缺陷，這樣的人事檔案在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)當(dāng)中所起的作用是十分有限甚至是阻礙的，因而它不具備市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)價(jià)值。正是因?yàn)榧堎|(zhì)型人事檔案內(nèi)容上的信息不對(duì)稱與信息不充分、形式上的非公共性與易作假性，導(dǎo)致個(gè)人信用體系非健全化、個(gè)人身份過分政治化、檔案內(nèi)容的神秘化、操作的非正當(dāng)化。加之，紙質(zhì)型人事檔案?jìng)鬟f過程中的人為性，也可能導(dǎo)致因磨損而毀壞乃至個(gè)人信息失真的現(xiàn)象。徜若實(shí)行人事檔案的電子化，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的個(gè)人資信檔案登記制度，讓每一個(gè)公民有一個(gè)類似于身份證的社會(huì)安全號(hào)碼，通過這個(gè)無法偽造的號(hào)碼，由社會(huì)中介的聯(lián)合征信系統(tǒng)把每個(gè)人的財(cái)產(chǎn)收入狀況、婚姻家庭狀況、居住就業(yè)狀況、職務(wù)業(yè)績(jī)狀況、教育背景信息、債務(wù)債權(quán)信息等采集并反映出來，就可以避免目前人事檔案所存在的制度困境。因此，人事檔案電子化的意義就在于采信真實(shí)、規(guī)范管理、節(jié)約成本、減少風(fēng)險(xiǎn)、建構(gòu)信用。

　　所謂“法制化”，就是必須按照憲法及《公務(wù)員法》、《勞動(dòng)法》、《保密法》、《檔案法》等法律進(jìn)行人事制度改革和人事檔案管理。憲法是國(guó)家的根本大法，它規(guī)定著作為公民個(gè)人的基本權(quán)利，公民基于人事檔案的有條件的知情權(quán)、話語權(quán)是必需的，公權(quán)力不能過多地妨礙和壓制私權(quán)利。而現(xiàn)行人事檔案制度卻從一定程度上講妨礙了公民的有限知情權(quán)，絕大多數(shù)人也許一輩子都不知道自己人事檔案里面到底有哪些內(nèi)容，也不知道檔案里面是否塞了“黑材料”，況且法律對(duì)違反人事檔案管理的現(xiàn)象也沒有明細(xì)的監(jiān)督和懲戒制度，因而人事檔案撰寫也就輕易地成了“領(lǐng)導(dǎo)們”的專有權(quán)力和身份象征了。因此，人事檔案及其管理必須遵循憲法和相關(guān)法律的規(guī)定，充分維護(hù)公民的尊嚴(yán)、人格和權(quán)利。個(gè)人與組織在締結(jié)工作合約時(shí)，一定要遵循《勞動(dòng)法》，嚴(yán)格按照《勞動(dòng)法》所規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)對(duì)組織與個(gè)人的權(quán)利進(jìn)行維護(hù)，對(duì)違反勞動(dòng)權(quán)利的現(xiàn)象進(jìn)行處置。目前，為了健全公務(wù)員制度、加強(qiáng)事業(yè)單位人事制度改革，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　《公務(wù)員法》呼之欲出，公務(wù)員管理正在慢慢地納入法制軌道，這是令人可喜的成果。同時(shí)，人事檔案的使用和管理也必須強(qiáng)調(diào)不能泄露國(guó)家機(jī)密、組織機(jī)密（特別是商務(wù)機(jī)密），必須遵守《保密法》和《檔案法》的有關(guān)規(guī)定。

　　現(xiàn)行人事檔案制度的創(chuàng)新路徑反映了公共政策創(chuàng)新的復(fù)雜性、艱巨性和系統(tǒng)性，它需要充分考量創(chuàng)新的邊界與約束條件，必須考慮創(chuàng)新的技術(shù)與質(zhì)量要求，必須衡量創(chuàng)新的成本與效益比較。因此，公共政策創(chuàng)新的回應(yīng)性已經(jīng)成為社會(huì)轉(zhuǎn)型增量函數(shù)中的重要變量，公共政策創(chuàng)新也成為了轉(zhuǎn)軌政治當(dāng)中的必要因素和充分條件。

　　注釋：

　　1 關(guān)于“轉(zhuǎn)型社會(huì)”或“社會(huì)轉(zhuǎn)型”研究，相當(dāng)多的學(xué)者特別是社會(huì)學(xué)學(xué)者沿襲西方學(xué)者慣用的“傳統(tǒng)—現(xiàn)代”二分法。1989年，社會(huì)學(xué)家鄭杭生教授發(fā)表了《轉(zhuǎn)型中的中國(guó)社會(huì)和成長(zhǎng)中的中國(guó)社會(huì)學(xué)》一文，倡導(dǎo)對(duì)中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型進(jìn)行研究，其后關(guān)于轉(zhuǎn)型社會(huì)或社會(huì)轉(zhuǎn)型出現(xiàn)了許多不同的理解。相關(guān)論述可以詳見鄭杭生、王萬俊《二十世紀(jì)中國(guó)的社會(huì)學(xué)本土化》（黨建讀物出版社2000年版）、陸學(xué)藝、景天魁等《轉(zhuǎn)型中的中國(guó)社會(huì)》（黑龍江人民出版社1994年版）、華蘭英《我國(guó)當(dāng)代社會(huì)轉(zhuǎn)型的內(nèi)容和特征綜述》（《理論與現(xiàn)代化》1998年第1期）。

　　2 本文所謂的“型態(tài)”指的是已經(jīng)成型的、模式化的社會(huì)或事物結(jié)構(gòu)狀況，是“形態(tài)”的特殊形式，而“形態(tài)”即事物的基本結(jié)構(gòu)形式與發(fā)展?fàn)顩r。一般而言，前者側(cè)重于靜態(tài)描述，后者側(cè)重于動(dòng)態(tài)表達(dá)。

　　1 參見葉�？�•德洛爾：《逆境中的政策制定》，王滿傳等譯，上海遠(yuǎn)東出版社1996年版，第4頁(yè)。

　　2 詳見胡寧生：“體制轉(zhuǎn)軌階段公共政策創(chuàng)新特點(diǎn)分析”，《江海學(xué)刊》2003年第4期，第107～113頁(yè)；
亦可參見《公共行政》2003年第5期，第55～57頁(yè)。

　　1 “轉(zhuǎn)軌”與“轉(zhuǎn)型”經(jīng)�；炝x使用，但也有所區(qū)別。所謂“轉(zhuǎn)軌”（transition）一般多指體制的轉(zhuǎn)變、模式的變更；
所謂“轉(zhuǎn)型”（transformation）一般側(cè)重包括體制在內(nèi)的制度以及社會(huì)其它方面如觀念等的轉(zhuǎn)換。不論轉(zhuǎn)軌還是轉(zhuǎn)型，它們基本上都是制度變換或社會(huì)創(chuàng)新的過渡進(jìn)化形態(tài)。關(guān)于經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)者對(duì)于“過渡”或“轉(zhuǎn)軌”的理解和論述，可以參見雅諾什•科爾奈的《后社會(huì)主義轉(zhuǎn)軌的思索》（吉林人民出版社2003年版）、盛洪主編的《中國(guó)的過渡經(jīng)濟(jì)學(xué)》（上海三聯(lián)書店、上海人民出版社1994年版）、張宇的《過渡政治經(jīng)濟(jì)學(xué)導(dǎo)論》（經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2001年版）、呂煒的《經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的過程與效率問題》（經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2002年版）等等。

　　2 格澤戈?duì)柶?#8226;W•科勒德克：《從休克到治療／后社會(huì)主義轉(zhuǎn)軌的政治經(jīng)濟(jì)》，上海遠(yuǎn)東出版社2000年版。

　　3 詳見亞諾什•科爾奈：《后社會(huì)主義轉(zhuǎn)軌的思索》，肖夢(mèng)編譯，吉林人民出版社2003年版，第53～70頁(yè)。

　　4 張宇：《過渡政治經(jīng)濟(jì)學(xué)導(dǎo)論》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2001年版，第5頁(yè)。

　　1 “一個(gè)國(guó)家，兩種制度”是鄧小平對(duì)香港、澳門等歷史遺留問題的一種公共政策上原則性和靈活性相結(jié)合的經(jīng)典案例。而在中國(guó)還有一種明顯的公共政策現(xiàn)象就是“城鄉(xiāng)分治，一國(guó)兩策”，城市與鄉(xiāng)村在現(xiàn)代化發(fā)展過程中采取兩種不同的公共政策與公共物品安排，造成了不同的公共治理結(jié)果，致使城鄉(xiāng)之間的差別越來越大，此所謂“二元結(jié)構(gòu)社會(huì)”。最先提出“城鄉(xiāng)分治，一國(guó)兩策”話語命題的學(xué)者是陸學(xué)藝先生，可參見其文《走出“城鄉(xiāng)分治，一國(guó)兩策”的困境》，載其著《“三農(nóng)論”——當(dāng)代中國(guó)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民研究》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2003年版，第234～242頁(yè)。

　　2 參見王法雄：《人事檔案管理概論》，湖北人民出版社1984年版，第22～26頁(yè)。

　　1 傅華：“聚焦人事檔案”，《中國(guó)檔案》2003年第4期，第7頁(yè)。

　　2 作者將這種因“時(shí)空錯(cuò)位”導(dǎo)致的公共政策時(shí)間與空間的相對(duì)不一致性或者公共政策環(huán)境的不適應(yīng)性而表現(xiàn)出來的惰性、剛性，稱之為“政策硬化癥”。

　　1 轉(zhuǎn)引自沃爾夫?qū)?#8226;查普夫：《現(xiàn)代化與社會(huì)轉(zhuǎn)型》，陳黎等譯，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000年版，第36頁(yè)。

　　2 Grover Starling,Managing Public Sector(3rd.ed),Chicago,Illinois:Dorsey.p.115~125.轉(zhuǎn)引自張成福、黨秀云：《公共管理學(xué)》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2001年版，第324頁(yè)。

　　3 俞可平：《治理與善治》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000年版，第10頁(yè)。

　　1 參見拙文：《傳統(tǒng)人事檔案制度走向終結(jié)》，《南方周末》2004－02－26，以及http://www.cc.org.cn/ newcc/browwenzhang.php?articleid=390,2004-03-12等網(wǎng)站。

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