近年來(lái)，我院一直把建立公共服務(wù)體制作為重點(diǎn)研究課題。2006年7月，在我院主辦的“中國(guó)：公共服務(wù)體制建設(shè)與政府轉(zhuǎn)型”國(guó)際研討會(huì)上，中外專家就“加快建立社會(huì)主義公共服務(wù)體制”進(jìn)行了深入的探討，并形成廣泛的共識(shí)。我們認(rèn)為：與過(guò)去的28年不同，當(dāng)前我國(guó)的社會(huì)矛盾發(fā)生了深刻的變化。適應(yīng)這個(gè)變化，以滿足全社會(huì)成員的基本公共需求為目標(biāo)，在完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的同時(shí)，加快建立社會(huì)主義公共服務(wù)體制，是協(xié)調(diào)改革進(jìn)程中各種利益關(guān)系的根本舉措，是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、建設(shè)和諧社會(huì)的重要體制保障。

　　一、在全社會(huì)公共需求全面快速增長(zhǎng)的特定背景下，加快建立社會(huì)主義公共服務(wù)體制既有現(xiàn)實(shí)性，又有迫切性

　　我國(guó)正處在從初步小康向全面小康社會(huì)過(guò)渡、從生存型社會(huì)向發(fā)展型社會(huì)轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時(shí)期。在這個(gè)過(guò)程中，以人的全面發(fā)展為目標(biāo)，必須關(guān)注和滿足社會(huì)成員的基本公共需求�，F(xiàn)實(shí)情況表明，廣大社會(huì)成員公共需求呈全面快速增長(zhǎng)的趨勢(shì)。因此，盡快建立社會(huì)主義公共服務(wù)體制，提供有效的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，是新階段解決社會(huì)矛盾的內(nèi)在要求。

　　1.當(dāng)前，公共需求的全面快速增長(zhǎng)與公共服務(wù)不到位已經(jīng)成為我國(guó)突出的社會(huì)矛盾，這對(duì)建立社會(huì)主義公共服務(wù)體制提出了越來(lái)越迫切的現(xiàn)實(shí)要求。伴隨著經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速增長(zhǎng)，我國(guó)社會(huì)也在加速轉(zhuǎn)型。顯著的標(biāo)志就是廣大社會(huì)成員的公共需求全面、快速增長(zhǎng)：一是公共需求以超常的速度增長(zhǎng)。近幾年我國(guó)城鎮(zhèn)居民的總需求中，個(gè)人公共需求年均提高的比重，相當(dāng)于過(guò)去5年的總體增幅，并且近兩年的增幅更大；
二是公共需求主體快速擴(kuò)大，廣大農(nóng)民和城鎮(zhèn)中低收入者逐步成為公共需求的主體；
三是公共需求的結(jié)構(gòu)變化迅速，除了義務(wù)教育和公共醫(yī)療，對(duì)公共安全、環(huán)境保護(hù)以及利益表達(dá)的需求越來(lái)越成為全社會(huì)普遍關(guān)注的焦點(diǎn)。

　　面對(duì)城鄉(xiāng)居民全面快速增長(zhǎng)的公共需求，我國(guó)公共產(chǎn)品供給遠(yuǎn)不能適應(yīng)這個(gè)變化趨勢(shì)。以財(cái)政支出結(jié)構(gòu)為例，近年來(lái)財(cái)政支出增長(zhǎng)速度很快，基本保持在每年15％左右。但科教文衛(wèi)等方面支出占財(cái)政總支出的比例，從1992年至2003年卻基本沒(méi)有增長(zhǎng)�？偟膩�(lái)說(shuō)，由于政府轉(zhuǎn)型的滯后，各級(jí)政府對(duì)強(qiáng)化公共服務(wù)職能缺乏深刻的理解和緊迫感，公共產(chǎn)品供給的體制機(jī)制尚沒(méi)有建立起來(lái)，這使得政府的公共服務(wù)功能相對(duì)薄弱。在這個(gè)特定背景下，加快社會(huì)主義公共服務(wù)體制建設(shè)和推進(jìn)政府轉(zhuǎn)型的實(shí)際進(jìn)程，對(duì)于貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、建設(shè)和諧社會(huì)尤為重要和迫切。

　　2.適應(yīng)收入分配體制改革的客觀要求，充分估計(jì)公共服務(wù)在緩解收入分配差距中的重要作用。當(dāng)前我國(guó)已經(jīng)成為世界上收入分配差距比較嚴(yán)重的國(guó)家之一，廣大社會(huì)成員對(duì)緩解收入差距、實(shí)施再分配的公共需求比以往任何時(shí)期都強(qiáng)烈。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，收入分配差距的擴(kuò)大有其客觀必然性。從現(xiàn)實(shí)情況出發(fā)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)控制并有效緩解收入差距擴(kuò)大的趨勢(shì)。

　　客觀地分析，要有效地緩解不斷擴(kuò)大的收入分配差距，一方面要靠進(jìn)一步的市場(chǎng)化改革來(lái)規(guī)范初次分配；
另一方面，必須高度重視政府的再分配功能。這些年基本公共服務(wù)的個(gè)人承擔(dān)費(fèi)用上漲太快，大大超過(guò)中低收入家庭可支配收入的增長(zhǎng)速度，這是貧富差距持續(xù)擴(kuò)大的重要原因之一。相關(guān)的研究表明，在導(dǎo)致收入分配差距的各種因素中，教育因素占20%左右。目前，城鄉(xiāng)之間的差距不僅表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和居民收入方面，更反映在城鄉(xiāng)居民享受基本公共產(chǎn)品方面的差距。2004年，我國(guó)名義城鄉(xiāng)收入之比為3.2：1，若把義務(wù)教育、基本醫(yī)療等因素考慮在內(nèi)，城鄉(xiāng)實(shí)際收入之比為5～6：1。按照這個(gè)分析，公共服務(wù)在城鄉(xiāng)實(shí)際收入差距中的影響高達(dá)30%～40%。面對(duì)這種名義與實(shí)際的城鄉(xiāng)差距，應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識(shí)到，縮小城鄉(xiāng)差距不是縮小城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)總量的差距，重要的是逐步縮小城鄉(xiāng)居民在基本公共服務(wù)方面的過(guò)大差距，并通過(guò)公共服務(wù)來(lái)著重提高農(nóng)村人口素質(zhì)。因此，“十一五”時(shí)期，各級(jí)政府要在控制并緩解收入分配差距方面有所作為，現(xiàn)實(shí)的途徑在于加快建立社會(huì)主義公共服務(wù)體制，以為全體社會(huì)成員提供基本的公共產(chǎn)品和實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的均等化。

　　3.我國(guó)正處在社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，相當(dāng)多的社會(huì)矛盾和問(wèn)題都在不同程度上與公共服務(wù)短缺相關(guān)聯(lián)。為此，應(yīng)當(dāng)充分估計(jì)建立社會(huì)主義公共服務(wù)體制對(duì)化解社會(huì)矛盾和建立和諧社會(huì)的重大作用。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的初步形成和不同利益主體的出現(xiàn)，合理的、正當(dāng)?shù)睦�益表達(dá)和利益訴求開(kāi)始成為廣大社會(huì)成員、特別是困難群體的公共需求。比如，勞資關(guān)系在一定程度上失衡的深層次原因是勞動(dòng)者缺乏基本的利益訴求表達(dá)機(jī)制。當(dāng)前失地農(nóng)民問(wèn)題成為農(nóng)村社會(huì)中一個(gè)突出矛盾，其中關(guān)鍵的問(wèn)題在于農(nóng)民土地權(quán)益得不到有效的保護(hù)。在農(nóng)村基本公共產(chǎn)品沒(méi)有保障的情況下，失地農(nóng)民的生產(chǎn)與生活均受到嚴(yán)重影響，從而引發(fā)了諸多矛盾。在這種情況下，加快建立社會(huì)主義公共服務(wù)體制將成為有效協(xié)調(diào)勞資關(guān)系、化解農(nóng)村社會(huì)矛盾的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工程。

　　4.我國(guó)正處在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時(shí)期，應(yīng)當(dāng)充分估計(jì)公共服務(wù)對(duì)提高消費(fèi)率，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的重要作用。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要驅(qū)動(dòng)力來(lái)自于消費(fèi)。但這些年我國(guó)的消費(fèi)率持續(xù)走低，2005年已經(jīng)降到52.1%，這使內(nèi)需明顯不足，并逐漸構(gòu)成對(duì)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的潛在威脅。消費(fèi)率下降的重要原因之一在于公共服務(wù)供給不到位，由此導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民消費(fèi)預(yù)期不穩(wěn)，消費(fèi)傾向下降。由于教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等基本公共服務(wù)的價(jià)格上漲速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)人均收入的增長(zhǎng)速度，城鄉(xiāng)居民不得不把可支配收入中很大的一部分用于預(yù)防性儲(chǔ)蓄，收縮了即期消費(fèi)，由此導(dǎo)致內(nèi)需不足�！笆�一五”時(shí)期，如果我們能夠因勢(shì)利導(dǎo)地?cái)U(kuò)大對(duì)城鄉(xiāng)居民的公共產(chǎn)品供給，改變基本公共服務(wù)供給中某些不合理的付費(fèi)機(jī)制，就可以在啟動(dòng)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，尤其是農(nóng)村大市場(chǎng)方面有所突破。就可以有效地改變我國(guó)當(dāng)前投資、消費(fèi)嚴(yán)重失衡的局面，逐步實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)由投資主導(dǎo)向消費(fèi)主導(dǎo)的轉(zhuǎn)變，使我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)建立在良性增長(zhǎng)的基礎(chǔ)上。

　　二、站在改革的歷史新起點(diǎn)，把建立社會(huì)主義公共服務(wù)體制作為改革攻堅(jiān)的基本目標(biāo)之一

　　改革開(kāi)放28年來(lái)，我國(guó)通過(guò)初步建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制基本解決了私人產(chǎn)品供給的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)了初步小康的發(fā)展目標(biāo)。在這樣一個(gè)新的歷史起點(diǎn)上，我們面臨著全社會(huì)公共需求全面快速增長(zhǎng)的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。由此，加快建立社會(huì)主義公共服務(wù)體制，已經(jīng)成為我國(guó)新時(shí)期改革攻堅(jiān)的基本目標(biāo)之一。

　　5.從社會(huì)矛盾變化的現(xiàn)實(shí)背景出發(fā)，必須通過(guò)改革進(jìn)一步完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和加快建立社會(huì)主義公共服務(wù)體制。改革開(kāi)放初期，我國(guó)社會(huì)面臨的主要矛盾是人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要與落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾。經(jīng)過(guò)28年的改革開(kāi)放，社會(huì)矛盾已經(jīng)發(fā)生了深刻變化，當(dāng)前我國(guó)社會(huì)正面臨日益突出的兩大的矛盾：一是經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)同發(fā)展不平衡、資源環(huán)境約束之間的突出矛盾；
二是公共需求的全面快速增長(zhǎng)與公共服務(wù)不到位、基本公共產(chǎn)品短缺之間的突出矛盾。要解決第一個(gè)矛盾，必須繼續(xù)堅(jiān)持市場(chǎng)化改革，進(jìn)一步完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制；
要解決第二個(gè)矛盾，其根本途徑是加快建立社會(huì)主義公共服務(wù)體制。

　　6.從體制機(jī)制入手，解決全社會(huì)公共產(chǎn)品短缺的問(wèn)題。從改革實(shí)踐看，公共服務(wù)短缺的問(wèn)題不僅是總量不足、結(jié)構(gòu)失衡等問(wèn)題，其根源在于體制機(jī)制不健全：一是公共服務(wù)供給中沒(méi)有形成規(guī)范的分工和問(wèn)責(zé)制，在事實(shí)上造成了公共服務(wù)指標(biāo)的軟化；
二是沒(méi)有形成公共服務(wù)可持續(xù)的財(cái)政支持體制，財(cái)政功能性支出比例最大的仍然是經(jīng)濟(jì)建設(shè)性支出。實(shí)踐證明，如果沒(méi)有一個(gè)制度化的約束，公共服務(wù)支出并不會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而同步增長(zhǎng)；
三是城鄉(xiāng)二元分割的公共服務(wù)制度安排，進(jìn)一步拉大了城鄉(xiāng)差距；
四是尚未形成公共服務(wù)的多元社會(huì)參與機(jī)制和有效的監(jiān)管機(jī)制�！笆�一五”時(shí)期，要切實(shí)地解決公共產(chǎn)品嚴(yán)重短缺的矛盾，應(yīng)當(dāng)從這些方面加快改革步伐，逐步構(gòu)建與我國(guó)國(guó)情適應(yīng)的社會(huì)主義公共服務(wù)體制。

　　7.全面、準(zhǔn)確地把握社會(huì)主義公共服務(wù)體制的基本內(nèi)涵。社會(huì)主義公共服務(wù)體制是指以政府為主導(dǎo)、以提供基本而有保障的公共產(chǎn)品為主要任務(wù)、以全體社會(huì)成員分享改革發(fā)展成果為基本目標(biāo)的一系列制度安排。建立社會(huì)主義公共服務(wù)體制，就是要通過(guò)黨和政府的力量實(shí)現(xiàn)公共資源的優(yōu)化配置，使公共政策能夠有效地克服市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的某些缺陷�，F(xiàn)實(shí)情況越來(lái)越充分地表明，改革不僅需要解決好私人產(chǎn)品供給的體制機(jī)制問(wèn)題，還需要解決好公共產(chǎn)品供給的體制機(jī)制問(wèn)題。28年的改革實(shí)踐證明，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)可以在私人產(chǎn)品領(lǐng)域很好地發(fā)揮作用，但在公共產(chǎn)品領(lǐng)域中往往會(huì)出現(xiàn)“市場(chǎng)失靈”�！肮�共服務(wù)市場(chǎng)化”不僅難以解決公共產(chǎn)品短缺的問(wèn)題，還會(huì)由此引發(fā)一系列的社會(huì)矛盾和社會(huì)問(wèn)題。為此，建立社會(huì)主義公共服務(wù)體制，能夠妥善地協(xié)調(diào)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的利益關(guān)系，使政府能夠迅速回應(yīng)利益主體多元化帶來(lái)的挑戰(zhàn)，為提高公共治理水平和黨的執(zhí)政能力提供制度保障。

　　8.社會(huì)主義公共服務(wù)體制與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制都是中國(guó)特色社會(huì)主義的重要組成部分，二者相互補(bǔ)充，相互促進(jìn)。無(wú)論是進(jìn)一步完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制還是加快建立社會(huì)主義公共服務(wù)體制，都是建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義的基本內(nèi)容。作為一個(gè)發(fā)展中的大國(guó)，我們不僅要通過(guò)進(jìn)一步深化市場(chǎng)化改革做大“蛋糕”，還需要通過(guò)建立社會(huì)主義公共服務(wù)體制分好“蛋糕”。必須看到，完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制是建立社會(huì)主義公共服務(wù)體制的基本前提，建立社會(huì)主義公共服務(wù)體制可以使市場(chǎng)化改革獲得更為廣泛的社會(huì)支持。二者相互關(guān)聯(lián)，相互促進(jìn)。因此，“十一五”時(shí)期，應(yīng)將建立社會(huì)主義公共服務(wù)體制作為改革的基本目標(biāo)之一，納入到改革攻堅(jiān)的總體框架內(nèi)。

　　9.站在改革的歷史新起點(diǎn)上，要加大改革的供給，在完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制過(guò)程中加快建立社會(huì)主義公共服務(wù)體制。當(dāng)前，我國(guó)仍處于改革攻堅(jiān)階段。一方面，市場(chǎng)化改革推進(jìn)相當(dāng)艱難，改革進(jìn)入“啃硬骨頭”的階段；
另一方面，面對(duì)新階段出現(xiàn)的種種新問(wèn)題、新矛盾，老百姓對(duì)改革的期望相當(dāng)大，寄希望于政府能夠采取更為有力的措施來(lái)確保社會(huì)的公平和正義，解決困難群體和改革中的利益受損等問(wèn)題。在加快推進(jìn)市場(chǎng)化改革的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)清醒地看到，許多新的社會(huì)矛盾和問(wèn)題很難在市場(chǎng)化改革的框架內(nèi)得到全面、有效地解決。因此，為了應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型帶來(lái)的種種挑戰(zhàn)，我們還必須從現(xiàn)實(shí)的社會(huì)矛盾出發(fā)，一方面要加大改革力度，另一方面應(yīng)及時(shí)確立改革攻堅(jiān)的新目標(biāo)。

　　三、以解決基本而有保障的公共產(chǎn)品為重點(diǎn)，確立“十一五”時(shí)期社會(huì)主義公共服務(wù)體制建設(shè)的主要任務(wù)

　　我國(guó)仍是一個(gè)發(fā)展中的大國(guó)，發(fā)展仍然是主要矛盾。從這樣一個(gè)基本國(guó)情出發(fā)，要把為全社會(huì)成員提供基本而有保障的公共產(chǎn)品作為建立社會(huì)主義公共服務(wù)體制的基本任務(wù)。

　　10.把“提供基本而有保障的公共產(chǎn)品”作為社會(huì)主義公共服務(wù)體制建設(shè)的基本任務(wù)。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，公共產(chǎn)品供給不足會(huì)造成各種社會(huì)問(wèn)題，而供給過(guò)度又會(huì)降低經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率。從我國(guó)情況看，政府不可能包攬各類公共產(chǎn)品，也不可能搞過(guò)高的福利。因此，未來(lái)一個(gè)時(shí)期需要盡快解決好與城鄉(xiāng)居民利益直接相關(guān)、廣大群眾要求強(qiáng)烈的基本公共產(chǎn)品的供給。為此，“十一五”時(shí)期公共服務(wù)體制建設(shè)可以從如下幾個(gè)方面入手：一是強(qiáng)化政府促進(jìn)就業(yè)的公共服務(wù)職能，盡快建立多層次、多渠道的就業(yè)服務(wù)體系；
二是要通過(guò)對(duì)醫(yī)療制度的重新設(shè)計(jì)，使每個(gè)人都能享受基本的公共衛(wèi)生和醫(yī)療服務(wù)；
三是把義務(wù)教育納入到財(cái)政保障范疇內(nèi)，盡快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育的全部免費(fèi)；
四是按照“低水平、廣覆蓋”的原則，努力將所有的社會(huì)成員納入社會(huì)保障體系；
五是應(yīng)繼續(xù)加大力度，從制度上切實(shí)解決關(guān)系到群眾生命的生產(chǎn)、衛(wèi)生、食品等公共安全方面的問(wèn)題；
六是高度重視環(huán)境問(wèn)題，緩解生態(tài)環(huán)境不斷惡化的趨勢(shì)。

　　11.盡快為困難群體提供基本而有保障的公共產(chǎn)品，實(shí)施新的反貧困治理戰(zhàn)略。當(dāng)前，困難群體的不斷增多和利益的絕對(duì)受損，已成為一個(gè)客觀現(xiàn)實(shí)，并成為影響社會(huì)公平、公正的焦點(diǎn)問(wèn)題之一。應(yīng)當(dāng)看到，困難群體的產(chǎn)生，重要原因在于他們無(wú)法享受基本的公共服務(wù)，由此難以擺脫絕對(duì)貧困的狀態(tài)。因此，“十一五”時(shí)期，要盡快把困難群體納入到公共服務(wù)體制保障范圍內(nèi)，通過(guò)提供基本而有保障的公共產(chǎn)品，確保其基本的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。

　　在全國(guó)范圍內(nèi)建立最低救濟(jì)制度。從全國(guó)總的情況看，建立最低救濟(jì)制度的條件已基本具備。為此，建議“十一五”時(shí)期，在鼓勵(lì)地區(qū)試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，盡快制定全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)救濟(jì)制度并推廣實(shí)施。

　　把困難群體納入社會(huì)保障體制。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

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