一、9.11提出社會(huì)保障制度的評估問題

　　二、美國社保制度為9.11事件遇難者“買單”

　　三、美國社保制度為9.11事件遇難者家屬“雪中送炭”

　　四、美國社保制度在9.11事件中的教訓(xùn)

　　五、社保制度巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制的國際比較

　　六、“9.11遇難者補(bǔ)償基金”的特殊職能與突出貢獻(xiàn)

　　七、巨災(zāi)補(bǔ)償中的“三條腿機(jī)制”與政府作用

　　八、巨災(zāi)損失的評估與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)算

　　九、9.11對我國的6點(diǎn)啟發(fā)

　　一、9.11提出社會(huì)保障制度的評估問題

　　又一個(gè)9.11紀(jì)念日！5年了！5年前的9.11，美國世貿(mào)中心雙子塔在恐怖主義襲擊中毀于一旦。

　　5年來，世界上發(fā)生了一系列突發(fā)事件和巨災(zāi)事件：法國戴高樂機(jī)場候機(jī)大廳倒塌，美國卡特麗娜等4個(gè)颶風(fēng)先后登陸美國，日本發(fā)生強(qiáng)烈地震，印尼海域發(fā)生了傷亡慘重和舉世哀悼的強(qiáng)震與海嘯，等等；
此外，還發(fā)生了一系列恐怖襲擊事件：巴厘島連環(huán)爆炸，聯(lián)合國駐伊拉克辦事處汽車炸彈襲擊，馬德里火車站連環(huán)爆炸，倫敦地鐵和公共汽車自殺式連環(huán)爆炸式，等等。

　　這5年來，我國也相繼發(fā)生了“非典”和臺(tái)風(fēng)等多起重大自然災(zāi)害，今年還是唐山地震30周年，上個(gè)月剛剛舉行了紀(jì)念。在這些舉世關(guān)注的巨災(zāi)面前，國土安全、危機(jī)管理、應(yīng)急機(jī)制、防災(zāi)體系、氣象災(zāi)害防范、反恐措施與安全檢查等不斷提到各國政府的議事日程。這些措施的制定和機(jī)制的建立，無疑對減災(zāi)防災(zāi)來說是制度性的保障。

　　5年后，9.11事件的影響已逐漸滲透到社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，甚至成為人類進(jìn)入21世紀(jì)的一個(gè)重要時(shí)間坐標(biāo)：它對人的生命價(jià)值判斷、對政治安全和經(jīng)濟(jì)安全、對人們?nèi)粘Ｉ�活的諸多領(lǐng)域的影響越來越大，這些影響仍在繼續(xù)和擴(kuò)大著。同樣，也正是這個(gè)時(shí)間坐標(biāo)，它正在逐漸改變?nèi)藗儗ι鐣?huì)保障制度巨災(zāi)補(bǔ)償功能的認(rèn)識(shí)和看法：人們在反思他們屬于他們的社保制度。

　　社會(huì)保障制度在巨災(zāi)補(bǔ)償上是否也應(yīng)該有所作為，是否是題中應(yīng)有之意。答案應(yīng)該是肯定的：9.11事件發(fā)生5年來直到今天美國社會(huì)保障制度的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償還在發(fā)揮著作用，它們從一個(gè)側(cè)面體現(xiàn)了政府的作用，成為巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保障系統(tǒng)大框架的一個(gè)組成部分。回顧和總結(jié)一下9.11事件5年來社保制度在其中的表現(xiàn)，我們就會(huì)看到，巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償應(yīng)成為社會(huì)保障的制度性功能一個(gè)組成部分，應(yīng)成為社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)和改革的一個(gè)評估標(biāo)準(zhǔn)；
一句話，9.11事件為社會(huì)保障制度的設(shè)計(jì)提出了一個(gè)挑戰(zhàn)，它使人們自然而然地對社保制度本質(zhì)的認(rèn)識(shí)更加深刻，并看到了對我國完善社保制度改革的某種啟發(fā)。

　　二、美國社保制度為9.11事件遇難者“買單”

　　據(jù)估計(jì)，9.11事件造成的直接和間接經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)幾千億美元，當(dāng)然，這只是包括初期的醫(yī)療費(fèi)用、遺屬津貼、保險(xiǎn)賠款、重建投資等；
對致殘致傷人員的補(bǔ)償將一直持續(xù)到將來的正常死亡為止。在9.11恐怖襲擊中，世貿(mào)中心雙子大廈中死亡或失蹤人數(shù)為2823人，五角大樓死亡或失蹤184人，賓州飛機(jī)墜毀中死亡或失蹤40人；
世貿(mào)中心大樓附近方圓2500平方英尺的街道的辦公區(qū)受到了毀滅性的損壞，700多家小公司受到了嚴(yán)重影響，大約7000居民騰空了受損的居所；
據(jù)有關(guān)估計(jì)，紐約市在2001年最后3個(gè)月里大約因此而喪失了12.5萬個(gè)就業(yè)機(jī)會(huì)。

　　誰應(yīng)該為遭到恐怖主義襲擊所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)連鎖反應(yīng)買單？美國社會(huì)保障系統(tǒng)的補(bǔ)償功能是什么？通過什么手段和工具對如此巨大的突發(fā)災(zāi)難事件進(jìn)行有效的補(bǔ)償？政府在補(bǔ)償過程中是如何運(yùn)作并實(shí)現(xiàn)其補(bǔ)償“買單”的目的？

　　我們知道，美國基本社保制度體現(xiàn)在巨災(zāi)補(bǔ)償機(jī)制方面的項(xiàng)目主要有2個(gè)。一個(gè)是“養(yǎng)老、遺屬與殘障保險(xiǎn)”計(jì)劃即常說的“OASDI”，美國人經(jīng)常掛在口頭上的“社會(huì)保障”這個(gè)概念就是指這個(gè)計(jì)劃，在美國它是狹義上的社保制度即簡稱為“老遺殘保障”的制度。另一個(gè)體現(xiàn)在醫(yī)療保險(xiǎn)方面。

　　先看“老遺殘保障”制度的巨災(zāi)補(bǔ)償作用。

　　在美國9.11事件兩周年的時(shí)候，美國社�？偸鸢l(fā)布了一份報(bào)告披露，社會(huì)保障制度為9.11事件中涉及到的殘疾和遺屬津貼的支付為大約6700萬美元，每月支付約3百萬美元左右。在9.11之后的幾天里，美國社保總署總共接待了來自2281個(gè)家庭的5629人的遺屬與殘障津貼的申請，其中絕大部分給付是9.11事件中的亡者的遺屬津貼。在美國社保制度的框架里，遺屬津貼制度本來就是一個(gè)主要社保項(xiàng)目，2001年當(dāng)年全國大約有200萬兒童享有遺屬津貼的待遇，平均每個(gè)子女是554美元/月。根據(jù)規(guī)定，9.11事件中死亡人員的家庭成員享有獲得遺屬津貼的資格，截止到2003年9月兩周年時(shí)，在美國社�？偸痤I(lǐng)取遺屬津貼的遺孤為2375人（其中，紐約州死亡人數(shù)最多，是2200名），配偶853人。除了每月的津貼以外，一次性津貼的受益人是1800人，總計(jì)為5028人。9.11事件中領(lǐng)取殘障津貼的人數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于遺屬津貼的人數(shù)，2003年每月向498名受傷致殘人員支付殘障津貼，此外還有81名配偶和子女。

　　再來看醫(yī)療保險(xiǎn)的補(bǔ)償作用。

　　眾所周知，美國沒有覆蓋全民的強(qiáng)制性醫(yī)療保障制度，只有針對65歲以上老年人的“醫(yī)療照顧計(jì)劃”和針對窮人的“醫(yī)療救助計(jì)劃”。9.11以后，除了死亡待遇以外，醫(yī)療救助工作完全是由全美紅十字會(huì)承擔(dān)起來的，主要內(nèi)容就是對9.11事件的受傷者和患病者的醫(yī)療服務(wù)提供“經(jīng)濟(jì)救助”，資格條件的限制是必須在2001年9月11日至9月18日這一周之內(nèi)發(fā)生的上述傷殘患病者。提供經(jīng)濟(jì)救助的形式主要有三：一是針對商業(yè)醫(yī)療保險(xiǎn)投保者“共同支付”部分進(jìn)行救助；
二是對“老年醫(yī)療照顧計(jì)劃”、“窮人醫(yī)療救助計(jì)劃”、社會(huì)基本保險(xiǎn)的殘障保險(xiǎn)等計(jì)劃不予報(bào)銷的部分進(jìn)行救助；
三是對不屬于精神病處方的不給報(bào)銷部分進(jìn)行救助。慢性病不在紅十字會(huì)救助范圍之內(nèi)。

　　美國2006年5月26日的《紐約時(shí)報(bào)》報(bào)道說，美國紅十字會(huì)近來做了一次民意測驗(yàn)，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，9.11事件雖然已過去5年，但其留下的心靈傷痛卻永遠(yuǎn)揮之不去。根據(jù)紅十字會(huì)發(fā)布的這份報(bào)告，2/3的遺屬和遇難家屬目前在精神上還沒有恢復(fù)正常，在1500名幸存者中，40%的成年人說他們需要額外的服務(wù)，以期在精神上予以健康治療和經(jīng)濟(jì)上的援助以及醫(yī)療上繼續(xù)獲得服務(wù)；
該報(bào)告還發(fā)現(xiàn)，當(dāng)時(shí)地面參與救助的平民百姓在精神上遭受的創(chuàng)傷是最大的，紅十字會(huì)為此于2002年留存了9000萬美元用于未來幾年里的上述服務(wù)，并建立一個(gè)“美國紅十字會(huì)9.11恢復(fù)計(jì)劃”，該計(jì)劃已對紐約、新澤西和其他州的6萬人和家庭提供了幫助；
“恢復(fù)計(jì)劃”執(zhí)行主席古德曼說，“我們著眼于長期的問題”，恢復(fù)精神健康計(jì)劃的服務(wù)工作將持續(xù)到2007年底，然后擬將某些工作轉(zhuǎn)移到社區(qū)中繼續(xù)進(jìn)行下去，同時(shí)把社會(huì)各界捐助的許多資源保存下來。

　　三、美國社保制度為9.11事件遇難者家屬“雪中送炭”

　　9.11事件發(fā)生之后，一般的美國人對美國社保制度的看法發(fā)生了如下3個(gè)重要變化。

　　第一個(gè)變化是，在普通人的感受和印象中，社會(huì)保障制度是公共的，其效率不如商業(yè)保險(xiǎn)那樣高，但在9.11事件處理過程中，許多人改變了這個(gè)看法，他們認(rèn)為，公共的社保制度還是有效率的。9.11事件之后的當(dāng)年10月3日就進(jìn)行了第一次補(bǔ)償給付工作。之所以這樣有效率，是因?yàn)槊绹�社�？偸饐��?dòng)了特殊緊急程序，他們以最快的速度向世貿(mào)中心雙子大樓、五角大樓和賓州的遇難家庭進(jìn)行賠付補(bǔ)償工作。9.11的次日，美國社保總署以800開頭的免費(fèi)申報(bào)電話號(hào)碼就全部開通了。到9月24日，除了曼哈頓的社保所以外（因?yàn)樗�靠近世貿(mào)中心），紐約所有的社保所辦公室全部開放并運(yùn)轉(zhuǎn)起來。據(jù)悉，美國社保制度與其他行政部門效率高，是因?yàn)?.11之后立即成立了一個(gè)秘密的“影子政府”，由75-150名人士組成，地點(diǎn)在首都華盛頓以外，使命是處理與911有關(guān)的救助工作。

　　第二個(gè)變化是，認(rèn)為社保制度提供的是基本保險(xiǎn)，水平較低，僅能維持基本生活，但沒想到在巨災(zāi)面前，某些緊急的專門立法與社保制度相結(jié)合，形成了特殊條件下對社保制度的一個(gè)“制度援助”，大大提高了社保制度的補(bǔ)償水平，為遇難者家屬解決了很大的經(jīng)濟(jì)困難。9.11發(fā)生一個(gè)星期之后即2001年9月18日就通過了“2001年美國恐怖襲擊恢復(fù)與反應(yīng)緊急適用法案”，該法案允許向遇難者提供緊急援助；
9月22日簽署了“航空運(yùn)輸安全與制度穩(wěn)定法案”，根據(jù)該法案第四條，國會(huì)通過了建立“9.11遇難者賠償基金”的法案，該基金由司法部負(fù)責(zé)，委托一個(gè)特別執(zhí)行人來運(yùn)作管理，主要是遇難者及其遺屬進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，雖然社會(huì)上存在很多爭議，但作為“非經(jīng)濟(jì)性質(zhì)的損失補(bǔ)助”最終還是被看成是一個(gè)“內(nèi)部規(guī)定”予以實(shí)行；
根據(jù)規(guī)定，對死亡者一次性補(bǔ)償25萬美元，再加上對配偶和每一個(gè)子女給予一次性補(bǔ)助5萬美元。2002年3月對這個(gè)規(guī)定又進(jìn)行了調(diào)整，對后者的標(biāo)準(zhǔn)從5萬美元上調(diào)至10萬美元，并授權(quán)對遇難家庭最高可補(bǔ)償100萬美元。

　　第三個(gè)變化是，9.11恐怖主義襲擊事件使許多美國人第一次認(rèn)識(shí)到，在遇到巨災(zāi)時(shí)社會(huì)保障制度是多么的重要，她所提供的不僅僅是參保人本人的一個(gè)退休計(jì)劃，實(shí)際還為其遺屬及其殘障問題提供了一個(gè)“家庭保護(hù)”的機(jī)制，這個(gè)機(jī)制在關(guān)鍵時(shí)刻顯示出其寶貴之處，發(fā)揮了巨大的作用，尤其對單職工家庭來說甚至挽救了整個(gè)家庭。時(shí)任美國社�？偸鸫�理署長拉里•馬薩納里在2001年11月1日國會(huì)舉行的聽證會(huì)上作證詞時(shí)講述了這樣一個(gè)故事：9.11之后，紐約一個(gè)男士的妻子在世貿(mào)中心遇難；
這位男子是個(gè)“家庭婦男”，經(jīng)濟(jì)拮據(jù)，維持不了他的房子，準(zhǔn)備賣掉。就在這時(shí)，社�？偸鸬囊粋�(gè)代表告訴他說，他及其家庭成員可以享有遺屬待遇，勸他不要賣房子；
于是，這位男士就保住了房子。

　　四、美國社保制度在9.11事件中的教訓(xùn)

　　9.11事件之后，美國的國土安全成為頭等大事，為此立即成立了國土安全部。與此相聯(lián)系的安全問題在社保研究領(lǐng)域也開始了。對美國來講，社保制度應(yīng)對諸如恐怖主義襲擊等突發(fā)事件能力的評估關(guān)鍵在于對突發(fā)事件的評估，就是說，突發(fā)事件是社保制度面臨的一項(xiàng)長期的還是短期的任務(wù)，這是一個(gè)關(guān)鍵。

　　一些專家學(xué)者認(rèn)為，從短期看，類似9.11恐怖主義襲擊事件必將導(dǎo)致美國社會(huì)保障基金支出增加，余額減少；
同時(shí)，美國經(jīng)濟(jì)信心卻受到重創(chuàng)，對社保制度繳納的“工薪稅”間接帶來負(fù)面影響。但是，美國社保制度的經(jīng)濟(jì)實(shí)力足以應(yīng)付這些突發(fā)事件。截止到2001年12月31日，美國社保制度即“老遺殘保障”全年支付津貼4320億美元，制度收入為6020億美元，全部資產(chǎn)累計(jì)余額已高達(dá)1.2萬億美元。這個(gè)經(jīng)濟(jì)實(shí)力即使沒有一個(gè)美元的轉(zhuǎn)移支付，社保制度本身也不會(huì)產(chǎn)生任何支付上的困難和影響。于是，在2002年3月出版的2001年度社�；�金報(bào)告中根本沒有顯示為9.11事件所列的開支，因?yàn)樵?.2萬億的余額儲(chǔ)備中，年度支出幾百萬簡直就是一個(gè)不值一提的零頭。在美國，即使在經(jīng)濟(jì)最好的時(shí)候，由于種種原因，參加強(qiáng)制型的社保制度也不是百分之百的，1999年全美勞動(dòng)力人口為1.59億，社保制度覆蓋率為96%即大約1.52億勞動(dòng)人口，還有680萬就業(yè)人口沒有參加進(jìn)來。所以，社保制度短期內(nèi)應(yīng)對突發(fā)事件在經(jīng)濟(jì)實(shí)力上是根本不存在問題的。

　　輿論的一致看法是，問題出在長期上。如果將應(yīng)對恐怖襲擊作為社保制度一個(gè)長期任務(wù)來對待，美國社保制度改革進(jìn)程中就需要改變以前的某些思路，即在考慮社保制度的長期可持續(xù)性時(shí)，還要著重考慮其全國范圍的共濟(jì)性問題。如果引入個(gè)人賬戶的話，做實(shí)賬戶的資金雖然完全可以從余額當(dāng)中調(diào)劑解決，而無需進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，但考慮到恐怖襲擊作為一項(xiàng)長期任務(wù)，就會(huì)給社�；�金帶來雙重的財(cái)政壓力，并且降低的其社會(huì)統(tǒng)籌的共濟(jì)性。我們不知道這樣的觀點(diǎn)是否是導(dǎo)致美國建立個(gè)人賬戶制度改革流產(chǎn)的一個(gè)原因，但至少學(xué)界討論到了這些問題。

　　輿論界普遍認(rèn)為，9.11事件是對政府機(jī)構(gòu)效率與反應(yīng)能力的一個(gè)檢驗(yàn)和測試，一些非政府組織和研究機(jī)構(gòu)對其進(jìn)行了調(diào)查研究，歸納出了社會(huì)輿論的反應(yīng)和各界的評價(jià)，認(rèn)為政府各個(gè)部門動(dòng)員資源的能力和表現(xiàn)是前所未有的，人們對“9.11遇難者補(bǔ)償基金”、失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療救助計(jì)劃、社會(huì)保障計(jì)劃（即老遺殘計(jì)劃）在危機(jī)中的應(yīng)急表現(xiàn)所顯示出的滿意度較高，但對聯(lián)邦緊急管理總署則持批評態(tài)度的人較多，媒體反應(yīng)也不好，例如在處理世貿(mào)中心大樓坍塌過程中缺乏彈性，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　在協(xié)調(diào)慈善機(jī)構(gòu)之間時(shí)缺乏力度。此外，對聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)總署及其州以下各級相關(guān)機(jī)構(gòu)也頗有微辭。當(dāng)然，這些都是“軟”問題。美國社保制度中的缺陷足以影響到國土安全的“硬”問題在于社會(huì)安全號(hào)的濫用上。

　　美國社保總署在9.11發(fā)生的第二天就發(fā)現(xiàn)了這樣一個(gè)重大疏漏：在9月11日被劫持的飛機(jī)上19名恐怖分子里有13名持有“合法”的身份證和社會(huì)安全號(hào)。于是第三天即9月13日社保總署就做出決定：允許美國聯(lián)邦調(diào)查局立即介入對劫機(jī)者身份證件和社會(huì)安全號(hào)的調(diào)查，為了國家利益，立即將全部社保檔案向聯(lián)邦調(diào)查局開放。

　　眾所周知，在美國的外國人可以用自己的身份證件號(hào)碼去申請駕駛執(zhí)照和在銀行開戶等，因此，許多盜用的身份證件及其號(hào)碼為國家安全帶來許多隱患，9.11的飛機(jī)劫持者就憑此持有合法的銀行戶頭和信用卡。美國社�？偸�2002年5月的一份報(bào)告還披露了許多其他社會(huì)安全號(hào)發(fā)放和使用當(dāng)中出現(xiàn)的問題，例如每12個(gè)外國人中就有1個(gè)使用偽造的文件或偷來的身份證獲得了社會(huì)保障卡；
僅2000年就向10萬多名非居民身份的人錯(cuò)發(fā)了社會(huì)保障卡；
美國社�？偸疬�發(fā)現(xiàn)，2002年全國有100萬人試圖使用假冒證件參保，但均都被拒絕了。許多親屬使用他人的社會(huì)安全號(hào)參加社會(huì)工作，個(gè)別人甚至進(jìn)入高管階層。目前，美國聯(lián)邦調(diào)查局和美國中央情報(bào)局都介入了這項(xiàng)調(diào)查工作。

　　其實(shí)，這個(gè)漏洞存在已久，美國社�？偸鹪缭�1994年就采取措施，試圖解決冒用社會(huì)安全號(hào)問題，并采取向雇主郵寄“與事實(shí)不符”聲明書的形式，提醒雇主其雇員的信息是不準(zhǔn)確的。9.11以后美國加大了查處假冒社會(huì)安全號(hào)的力度，發(fā)出的聲明書成倍增長，如2002年向全國公司企業(yè)郵寄了9萬封這樣的信函，2004年5月4日，一位做了變性手術(shù)的人就接到了這樣的向其確認(rèn)性別信函。

　　美國為此對涉及到隱私問題的法律進(jìn)行了修改，以加強(qiáng)對社會(huì)安全號(hào)的計(jì)算機(jī)安全的管理，防止網(wǎng)絡(luò)對社會(huì)安全號(hào)的泄露。

　　五、社保制度巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制的國際比較

　　1，美國的“老遺殘”補(bǔ)償機(jī)制。

　　按照美國“老遺殘”（OASDI）即基本社會(huì)保障制度的規(guī)定，遺屬津貼分為兩種，一種是“全保”，一種是“現(xiàn)保”；
“全保”的含意是，參保人本人及其家屬享有全額的待遇資格，其前提條件是參保人從21歲到62歲時(shí)，每年至少獲得一個(gè)“積分”，滿分為40個(gè)積分。這個(gè)門檻很低，只相當(dāng)于10年工齡的繳費(fèi)，或說等于每個(gè)季度的收入達(dá)到最低標(biāo)準(zhǔn)就可以了，目前的這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是830美元。只要達(dá)到這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，就可獲得終生“全�！薄�換言之，只要參保人正常繳費(fèi)就可獲得“社保積分”，每個(gè)季度每收入830美元便可獲一個(gè)積分，這樣每年就可累計(jì)獲得4個(gè)積分，10年獲得40個(gè)，在退休時(shí)年齡達(dá)到65歲時(shí)就可以享有全額退休金的資格；
入62－65歲之間退休，其退休金就不是全額的。每季度收入830美元，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)簡直可以忽略不計(jì)，“全保”等于沒有門檻，任何一個(gè)人都是可以達(dá)到，只要參保者不發(fā)生意外死亡，一般都可獲得全額退休金；
正常死亡之后，其配偶也可獲得“全保”的死亡待遇。另一種是所謂的“現(xiàn)保”，指參保人沒有獲得“全保”的狀態(tài)，但只要參保人目前還處于參保狀態(tài)就算作是“現(xiàn)�！绷�。例如，參保人在過去的13年里已獲有6個(gè)積分，當(dāng)前每個(gè)季度的收入達(dá)到了830美元。這時(shí)，如果他去世，其家屬即可獲得“現(xiàn)�！睒�(biāo)準(zhǔn)的死亡津貼。

　　遺屬津貼標(biāo)準(zhǔn)是這樣計(jì)算的：配偶只要有16歲以下的子女，不管年齡如何，均可獲得75%的死亡津貼；
配偶年齡超過65歲者獲得100%；
年齡在60-64歲之間者享有71-94%。子女津貼的計(jì)算公式是：未獨(dú)立的子女可獲得75%的死亡津貼；
如果領(lǐng)取死亡津貼家庭里，其成員超過一人以上，那么，津貼總額就有最高限額，但一般來說相當(dāng)于死亡津貼的150-180%。不管去世者是“全保”還是“現(xiàn)�！保�還有一次性的255美元特殊津貼，支付給配偶或子女。

　　遺屬津貼的給付標(biāo)準(zhǔn)還有“全孤兒”和“半孤兒”之分；
“全孤兒”是指失去父母雙親，“半孤兒”是指失去單親；
“半孤兒”津貼的標(biāo)準(zhǔn)一般是死亡津貼的10-40%左右，“全孤兒”津貼是20-100%之間。

　　2，其他發(fā)達(dá)國家社保制度的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制

　　美國的一次性死亡津貼是255美元，比較低，有些國家提供的一次性死亡津貼比較高，例如加拿大的一次性津貼1999年的標(biāo)準(zhǔn)相當(dāng)于亡者6個(gè)月的退休金，最高限額可達(dá)2.5萬加元。葡萄牙一次性津貼的標(biāo)準(zhǔn)也很高，相當(dāng)于亡者最后5年最高工資收入的2年平均工薪收入水平的6倍。

　　美國的遺屬津貼標(biāo)準(zhǔn)略高于大部分其他發(fā)達(dá)國家，給付期也較長，非婚子女年齡達(dá)18-19歲高中畢業(yè)。也有一些發(fā)達(dá)國家的給付期更長，支付到正規(guī)教育結(jié)束之后，甚至包括大學(xué)教育，年齡在18-27歲之間。遺屬津貼在許多發(fā)達(dá)國家都有相應(yīng)的立法，如奧地利、比利時(shí)、德國、意大利、荷蘭、西班牙等，其給付標(biāo)準(zhǔn)大約在亡者生前月均工薪的7.7%至59.9%之間。有些國家，例如澳大利亞、芬蘭、德國、愛爾蘭、以色列和英國等，他們將定額式的遺屬津貼與收入調(diào)查式的補(bǔ)充津貼結(jié)合起來，建立一種混合型的遺屬津貼。法國和挪威還建立了一個(gè)額外的子女照顧津貼制度，目的是幫助其完成學(xué)業(yè)。

　　由于近年來巨災(zāi)頻繁發(fā)生，越來越多的國家認(rèn)識(shí)到遺屬津貼的重要性，把遺屬待遇看作是社保制度減災(zāi)和巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)闹匾獧C(jī)制之一，把遺屬津貼給付公式的設(shè)計(jì)看作是社保制度的核心內(nèi)容之一。

　　六、“9.11遇難者補(bǔ)償基金”的特殊職能與突出貢獻(xiàn)

　　對政府的補(bǔ)償功能來說，建立“9.11遇難者補(bǔ)償基金”的目的完全是為了整合和動(dòng)員全社會(huì)與公共部門的資源，加大對9.11遇難者及其家屬的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。這樣，既沒有改變現(xiàn)行社會(huì)保障體系的框架結(jié)構(gòu)，同時(shí)又發(fā)揮了政府在經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償中不可替代的重要作用，還可有效地動(dòng)員社會(huì)資源，在一定程度上滿足了社會(huì)捐贈(zèng)的愿望，將社會(huì)捐助整合起來，納入到統(tǒng)一補(bǔ)償?shù)能壍喇?dāng)中�！�9.11遇難者補(bǔ)償基金”是以立法的形式建立的，即根據(jù)“航空運(yùn)輸安全和制度穩(wěn)定法案”的第4條的同名條款建立的，從法律角度看，既是航空業(yè)一攬子救援行動(dòng)的一個(gè)措施，也是為9.11事件中遇難者及其家屬的損失提供經(jīng)濟(jì)性和非經(jīng)濟(jì)性補(bǔ)償?shù)囊粋�(gè)工具。

　　從國家應(yīng)對巨災(zāi)補(bǔ)償?shù)慕?jīng)驗(yàn)教訓(xùn)來看，政府的這種補(bǔ)償渠道的建立屬于典型的公共服務(wù)的私人購買行為，這是保證補(bǔ)償工作效率和降低交易費(fèi)用的一個(gè)有效方法，也是發(fā)達(dá)國家時(shí)常使用的一個(gè)應(yīng)急措施。

　　國會(huì)委托美國司法部長約翰•阿什克羅夫特負(fù)責(zé)管理這個(gè)補(bǔ)償計(jì)劃。司法部全權(quán)將之委托給一位律師作為該“9.11基金”的特別執(zhí)行人，2001年11月26日司法部長阿什克羅夫特任命芬勃格大律師為“9.11基金”的“特別執(zhí)行人”，行使對該全部的管理責(zé)任，即“9.11基金”的所有行政管理和補(bǔ)償工作，其職責(zé)是決定該基金給予補(bǔ)償?shù)馁Y格設(shè)定與資格調(diào)查，根據(jù)其經(jīng)濟(jì)上和非經(jīng)濟(jì)上及其他條件的受損情況決定支付給申請人的補(bǔ)償數(shù)額。作為特別全權(quán)執(zhí)行人，該律師事務(wù)所必須在2001年12月21日之前制定一個(gè)執(zhí)行上述法案第4條的規(guī)定，120天之內(nèi)完成補(bǔ)償方案，在隨后的20天之內(nèi)對索賠者完成補(bǔ)償支付。于是，在9.11悲劇發(fā)生整整14周之后即12月21日，“9.11基金”在華盛頓正式啟動(dòng)運(yùn)轉(zhuǎn)，特別執(zhí)行人芬勃格發(fā)布了“內(nèi)部最終條例”，該條例規(guī)定了經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償與非經(jīng)濟(jì)損失的補(bǔ)償細(xì)則、申請程序、補(bǔ)償規(guī)則、補(bǔ)償原則等。

　　根據(jù)國會(huì)的要求，司法部部長阿什克羅夫特和特別執(zhí)行人芬勃格對全部補(bǔ)償工作具有全權(quán)，負(fù)一切責(zé)任，而無須在遇難者家屬是否有補(bǔ)償?shù)男枰�上去證偽。補(bǔ)償?shù)娜�部文件必須完整地保留兩年。特別執(zhí)行人芬勃格對補(bǔ)償資格的決定和補(bǔ)償數(shù)額的決定將是最終的決定，不受司法的復(fù)議（在美國，司法復(fù)議不具有英國式的狹義技術(shù)含義，而主要使指上訴或任何提他形式的法律檢查或復(fù)議）。

　　根據(jù)該法案的第4條，國會(huì)要求“9.11基金”特別執(zhí)行人必須要使用“普通法”的基本原則對賠償進(jìn)行評估，即在對遭受的損害和賠償?shù)臄?shù)額做出決定時(shí)，必須要考慮到遇難申領(lǐng)人遭受的損害、陳述的事實(shí)和申請人的具體環(huán)境等。在面談中，申請人有權(quán)得到法律解釋，有權(quán)申訴事實(shí)（包括證人與文書）。

　　按規(guī)定，“9.11基金”的填表申請截止日是2003年12月22日。在最后期限逼近的日子里，申報(bào)人數(shù)劇增，僅在最后的一個(gè)月里，就有4200多宗申報(bào)，這些申報(bào)必須在基金關(guān)閉日即2004年6月31日之前處理完畢。為此，工作人員最多的時(shí)候達(dá)330人，處理信件高達(dá)80779封。其中，工作人員里有98%來自2973個(gè)在9.11襲擊中失去親人的家庭。

　　在“9.11基金”運(yùn)轉(zhuǎn)了997天之后，于2004年7月正式關(guān)閉，完成了預(yù)定的任務(wù)，芬勃格律師回到了自己的私人律師事務(wù)所，他建議說，建立一個(gè)永久的遇難者基金是不可行的，也是不明智的。

　　作為這項(xiàng)援助工作結(jié)束的一個(gè)標(biāo)志，布什總統(tǒng)在白宮會(huì)見了“9.11基金”特別執(zhí)行人芬勃格律師和司法部長約翰•阿什克羅夫特。

　　另一個(gè)標(biāo)志著9.11事件善后告一段落的事件是2005年夏季美國諾頓出版社出版了一本被稱之為官方出版物的近600頁《9.11委員會(huì)報(bào)告》，這本書是諾頓出版社歷史上發(fā)行量最大的書，也是發(fā)行量最大的政府官方出版物之一，高達(dá)100多萬本；
“9.11委員會(huì)”之所以選中了這個(gè)出版社，是因?yàn)樗�承諾每本定價(jià)不超過10美元；
即使這樣，諾頓出版社依然捐款60萬美元，其中“巨災(zāi)防治與應(yīng)對中心”、“企業(yè)準(zhǔn)備國際中心”和霍普金斯大學(xué)高級國際研究學(xué)院各獲得20萬美元。該出版社社長說，這60萬美元相當(dāng)于毛利的10%。

　　“9.11基金”接到的死亡家屬報(bào)告案共計(jì)2972宗，其中予以確認(rèn)的是2880宗，向2878個(gè)家庭進(jìn)行了補(bǔ)償，最少的是25萬美元，最多的是710萬美元，平均每個(gè)家庭210萬美元。接到的受傷報(bào)告是2600多宗，共4430個(gè)受傷者，2675人受到了補(bǔ)償，其中1919人是地面的搶救人員，賠償最少的是500美元，最多的是870萬美元；
在受傷者中，燒傷者接受的補(bǔ)償最多，其中40人平均210萬美元，與死亡者的補(bǔ)償額基本相同。

　　七、巨災(zāi)補(bǔ)償中的“三條腿機(jī)制”與政府作用

　　9.11恐怖襲擊造成的巨大損失對美國的社保系統(tǒng)和補(bǔ)償機(jī)制無疑是個(gè)挑戰(zhàn)。9.11僅對保險(xiǎn)公司造成的損失就將近400億美元，其中再保險(xiǎn)公司承擔(dān)3/4。據(jù)悉，9.11是以往恐怖事件給保險(xiǎn)公司造成的最大賠付案的30多倍。那么，美國的賠償機(jī)制是如何具體運(yùn)轉(zhuǎn)的？政府的補(bǔ)償作用是如何體現(xiàn)的？國家為9.11造成的損失支出了多少補(bǔ)償？這一直是人們非常感興趣的話題。

　　對9.11這個(gè)慘痛事件來說，美國的補(bǔ)償機(jī)制主要有三個(gè)：政府計(jì)劃、保險(xiǎn)公司、慈善機(jī)構(gòu)。這三個(gè)補(bǔ)償機(jī)制都是通過“9.11遇難者補(bǔ)償基金”這一個(gè)渠道和機(jī)構(gòu)發(fā)揮作用的。對遇難者及其家庭進(jìn)行補(bǔ)償，這是“9.11基金”的第一個(gè)職能，第二個(gè)職能是利用補(bǔ)償來刺激和恢復(fù)紐約的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，資助其盡快運(yùn)轉(zhuǎn)起來。

　　9.11之后，許多機(jī)構(gòu)對美國應(yīng)急機(jī)制和補(bǔ)償機(jī)制做了大量的評估報(bào)告與研究專著，反思美國政府補(bǔ)償計(jì)劃和社保系統(tǒng)補(bǔ)償機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，例如，芬勃格任特別執(zhí)行人的“9.11遇難者補(bǔ)償基金”在其關(guān)閉之后向全社會(huì)發(fā)布了《“9.11遇難者補(bǔ)償基金”特別執(zhí)行人最終報(bào)告》，著名智庫蘭德公司也發(fā)表了一個(gè)專門評估報(bào)告《9.11襲擊的補(bǔ)償》，此外還有《政府干預(yù)恐怖主義的保險(xiǎn)市場的問題與選擇》和《慈善業(yè)對9.11的回應(yīng)》等。總的來說，他們對“9.11基金”給予了很高的評價(jià)，對其出色表現(xiàn)進(jìn)行了肯定。

　　圖1顯示的是三個(gè)補(bǔ)償機(jī)制提供給世貿(mào)中心大廈、五角大樓和賓州的遇難者及其世貿(mào)中心大廈商務(wù)和個(gè)人損失的資金比例情況。民事侵權(quán)行為導(dǎo)致的補(bǔ)償雖然可被看成是第四個(gè)機(jī)制，但不在本文的討論范圍之內(nèi)。由于很多損失難以估量，所以，全部381億美元的補(bǔ)償支出只是一個(gè)大概的估計(jì)數(shù)字。圖中這些可以“量化”的補(bǔ)償比例顯示，政府發(fā)揮了重要作用，大約支付了一半左右，另一半是由保險(xiǎn)公司支付的，慈善機(jī)構(gòu)的資金比例為7%。

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　　如果將遇難者分為7個(gè)組別的話，圖2給出了每一組遇難者的補(bǔ)償情況。我們可以做出這樣的總結(jié)：第一，每一組的補(bǔ)償數(shù)額是由三個(gè)補(bǔ)償機(jī)制混合提供的，區(qū)別僅在于所占比例的組合不同而已。第二，從圖2可以看出，第一、第二和第三等幾個(gè)組別構(gòu)成了人員傷亡補(bǔ)償?shù)闹黧w，人數(shù)最多，同時(shí)也是“9.11基金”中人員補(bǔ)償?shù)闹鞲刹糠郑�大約100多億美元，占全部遇難各組合計(jì)的28%。第三，補(bǔ)償緊急救援者數(shù)額是19億美元，占死亡補(bǔ)償和重傷人員補(bǔ)償?shù)?8%，雖然緊急救援人員的人數(shù)只占死亡或重傷人員的14%。第四，政府和慈善機(jī)構(gòu)的資金主要用于人員傷亡的補(bǔ)償上了。第五，商務(wù)活動(dòng)的補(bǔ)償是重點(diǎn)，高達(dá)233億美元，占全部的61%，這說明產(chǎn)權(quán)的損失很大，對紐約的經(jīng)濟(jì)和商務(wù)活動(dòng)造成的影響也是巨大的，但保險(xiǎn)公司的補(bǔ)償機(jī)制發(fā)揮了重要作用，而政府的補(bǔ)償數(shù)額幾乎與其對人員傷亡的補(bǔ)償相等。第六，從商務(wù)的補(bǔ)償中可以推測出，9.11對工人帶來的經(jīng)濟(jì)影響非常巨大，雖然直接對其補(bǔ)償?shù)臄?shù)量略少于商務(wù)活動(dòng)，但工人可從對商務(wù)的補(bǔ)償中間接獲益。第七，在第八組的商務(wù)活動(dòng)補(bǔ)償中，商業(yè)保險(xiǎn)發(fā)揮了很大作用，并且是通過產(chǎn)權(quán)損失和中斷商務(wù)活動(dòng)的形式補(bǔ)償?shù)�，而遇難者和重傷者的補(bǔ)償則主要來自政府，一小部分來自壽險(xiǎn)賠付和慈善機(jī)構(gòu)。第八，工人、緊急救援人員和精神創(chuàng)傷者的全部補(bǔ)償來自慈善機(jī)構(gòu)，其次是政府計(jì)劃。第九，在實(shí)際中，每一組遇難者的人員補(bǔ)償很大，其中來自政府的資源是最容易量化的，比如工人獲得的補(bǔ)償2/3以上來自政府。

　　注：a：包括所有死亡者，但不包括在世貿(mào)中心襲擊中的死亡者。

　　b：不包括所得稅和資產(chǎn)稅。

　　c：不包括私人健康保險(xiǎn)的支付和雇員救助計(jì)劃。

　　d：包括9.11事件以后執(zhí)行的4000萬美元的居民貸款計(jì)劃的家庭補(bǔ)償。

　　那么，政府資金又是如何籌措的呢？資金來源結(jié)構(gòu)如何？如何在緊急情況下籌措到這筆巨資？社會(huì)保障制度在整個(gè)政府補(bǔ)償計(jì)劃當(dāng)中占有什么樣的位置？第一，表1告訴我們，在普通市民死亡和重傷補(bǔ)償?shù)?6.7億美元中，慈善機(jī)構(gòu)7.1億（不到1/10），保險(xiǎn)公司20億（不到1/4），他們合計(jì)不到補(bǔ)償?shù)?/3，余下的2/3完全來自政府。在政府補(bǔ)償?shù)倪@59.6億美元中，來自“犯罪遇難者總署”的資金2000萬美元，“9.11遇難者補(bǔ)償基金”55.8億美元，社會(huì)保障3.6億美元，總計(jì)將近59.6億美元。但是，對于傷殘人員來說，來自社會(huì)保障的補(bǔ)償資金流將是終生的，直至將來自然去世。第二，在政府支付的救助人員死亡和重傷的14.2億補(bǔ)償總額中，“9.11基金”9.4億美元，公共安全辦公室待遇支付1.1億，其他政府項(xiàng)目支出3.7億。第三，政府對暴露環(huán)境下重傷者的補(bǔ)償是5.4億，其中“9.11遇難者補(bǔ)償基金”3.8億，長期健康監(jiān)護(hù)緊急醫(yī)療支出0.9億，室內(nèi)居民清掃計(jì)劃0.5億，世貿(mào)中心大廈居民補(bǔ)償0.2億。第四，政府對商務(wù)活動(dòng)補(bǔ)償總額是62.4億，其中，用于產(chǎn)權(quán)損失補(bǔ)償?shù)?.6億（來自低息中小企業(yè)貸款0.1億，企業(yè)貸款7.5億），用于收入損失補(bǔ)償6億（中小企業(yè)恢復(fù)貸款5.8億，城市和州政府的小企業(yè)貸款0.2億），用于重建的激勵(lì)費(fèi)用48.8.4億（小企業(yè)信用稅款6.3億，其他自由區(qū)稅款待遇38億，低息小企業(yè)貸款0.8億，小企業(yè)引資計(jì)劃1.6億，長期引資計(jì)劃2.1億）。

　　上述政府補(bǔ)償資金的來源結(jié)構(gòu)說明這樣幾個(gè)問題：一是幾乎所有轉(zhuǎn)移支付都來自政府的預(yù)算安排之中，；
二是對突發(fā)事件的巨災(zāi)補(bǔ)償是有條不紊的；
三是國家的財(cái)政補(bǔ)償起到了不可替代的主導(dǎo)作用。

　　八、巨災(zāi)損失的評估與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)算

　　“9.11基金”及其特別執(zhí)行人芬勃格利用4個(gè)月的時(shí)間制定補(bǔ)償?shù)挠?jì)算辦法，這個(gè)補(bǔ)償方案盡管芬勃格本人不太滿意，事后他曾有過這樣評價(jià)，認(rèn)為當(dāng)初要是為各種各樣的所有遇難者提供統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)就好了，這樣就可以在這些遺屬中避免劃分不同人群；
但是，總的來說，社會(huì)輿論的評價(jià)是很好的，幾乎沒有發(fā)生遇難者家屬不滿意的情況，這對政府建立巨災(zāi)補(bǔ)償機(jī)制來說是一個(gè)重要的經(jīng)驗(yàn)。第二個(gè)經(jīng)驗(yàn)之談應(yīng)該是適用的法律體系問題。國會(huì)明確要求特別執(zhí)行人芬勃格在具體評估損失時(shí)必須運(yùn)用“普通法”即不成文法的基本原則，須在損失狀況的評估和補(bǔ)償數(shù)額的決定時(shí)考慮到遇難者家屬陳述的事實(shí)、具體環(huán)境，并且要求必須親自一個(gè)一個(gè)人的面談。對于這個(gè)具體評估方式，許多研究報(bào)告都給予了高度的評價(jià)，認(rèn)為這種普通法系原則的運(yùn)用是保證能夠正確決定幾千個(gè)補(bǔ)償案例都比較符合實(shí)際、比較公正、比較經(jīng)得起歷史檢驗(yàn)的一個(gè)重要保證。

　　但是，這樣的補(bǔ)償數(shù)額的確定方式也給工作帶來了巨大的困難，為計(jì)算公式的合理性和科學(xué)性提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。因此，“9.11基金”制定的補(bǔ)償計(jì)算公式是非常復(fù)雜的，考慮的因素也是非常多的，芬勃格花費(fèi)了很多精力，征求了很多專業(yè)人士的意見。例如，從表2中可以看出，在考慮遇難者的收入水平時(shí)，要抵扣其聯(lián)邦和州的各種納稅額，從最低的5.275%一直到計(jì)算到30.39%；
在考慮預(yù)期壽命減去實(shí)際死亡年齡的余命時(shí)，余命的多少就成為決定未來收入總額的一個(gè)主要因素，但同時(shí)又與納稅額有關(guān)，還要考慮到通脹指數(shù)與工資增長率的預(yù)期因素，例如，18歲的工資增長率假定為9.744%，而52歲以上者的工資增長率假設(shè)為3.00%，還要考慮到不同收入者的消費(fèi)傾向與比例，還要抵扣掉其他來源的收入假定，等等。

　　總的來說，“9.11基金”在計(jì)算補(bǔ)償數(shù)額時(shí)考慮的因素大約有如下各種因素：

　　由于補(bǔ)償數(shù)額涉及到個(gè)人隱私，所有的官方報(bào)告和“基金”報(bào)告及其他研究報(bào)告中均未作任何提及，只是為了說明不同遇難者獲得補(bǔ)償?shù)牟煌瑪?shù)額情況，所以，“9.11基金”專門列出了一些現(xiàn)實(shí)生活中的案例樣本，以便于向遇難者家屬或受傷者本人進(jìn)行解釋。例如：

　　九、9.11對我國的6點(diǎn)啟發(fā)

　　既然在9.11事件5周年之際人們看到了屬于他們的社保制度的優(yōu)點(diǎn)和缺點(diǎn)、現(xiàn)在與未來，那么，對我國社保制度來說，9.11說明了什么呢？

　　1，我國基本社保制度補(bǔ)償立法齊全，但存在諸多操作問題。我國社保制度的傷亡補(bǔ)償在改革開放建立現(xiàn)代社保制度之初就已有表述。1994年國務(wù)院頒布了《中華人民共和國勞動(dòng)法》，1996年勞動(dòng)部發(fā)布了《企業(yè)職工工傷保險(xiǎn)試行辦法》；
2003年2月國務(wù)院發(fā)布了《工傷保險(xiǎn)條例》，同年9月頒布了《因工死亡職工供養(yǎng)親屬范圍規(guī)定》。可以說，目前我國社保制度的災(zāi)難補(bǔ)償機(jī)制主要體現(xiàn)在上述一系列法規(guī)之中，輔之以安全生產(chǎn)法和職業(yè)病法治法等。法律體系的基本框架建立起來了，但在安全生產(chǎn)和自然災(zāi)害導(dǎo)致?lián)p失的補(bǔ)償中，實(shí)際操作與諸多法規(guī)之間卻存在許多問題；
以大型礦難為例，危險(xiǎn)行業(yè)（如煤礦）的最高工傷保險(xiǎn)繳費(fèi)比例2%，再加上50%浮動(dòng)也就只有3%；
統(tǒng)籌層次較低，一般為市級以下；
這樣，根據(jù)《工傷保險(xiǎn)體例》關(guān)于“一次性工亡補(bǔ)助金標(biāo)準(zhǔn)為48個(gè)月至60個(gè)月的統(tǒng)籌地區(qū)上年度職工月平均工資”的規(guī)定，工亡人員的補(bǔ)償金額也就是幾萬元。

　　我國是礦難事件頻繁高發(fā)的國家，近年來，特大礦難接二連三，事故頻發(fā)，據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國煤炭行業(yè)每年死亡人數(shù)接近6000人。在諸多大型礦難面前，為加大補(bǔ)償力度和額度，維護(hù)工人和家屬的合法權(quán)益，地方和企業(yè)積極干預(yù)，在操作中有的予以財(cái)政補(bǔ)貼，一般給予的一次性補(bǔ)償在十萬元以上或幾十萬元。相形之下，基本工傷保險(xiǎn)缺乏吸引力，除國有企業(yè)以外，其他煤礦很少參保，進(jìn)而導(dǎo)致覆蓋率較小，補(bǔ)償能力難以提高，顯現(xiàn)出一個(gè)比較尷尬的境地。

　　解決這種尷尬局面的根本措施之一在于上調(diào)高危風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)的工傷保險(xiǎn)繳費(fèi)率，實(shí)現(xiàn)省級統(tǒng)籌層次，提高集合風(fēng)險(xiǎn)的能力，加大補(bǔ)償力度和數(shù)額，將隨機(jī)的個(gè)別補(bǔ)償行為納入到統(tǒng)一的法制軌道上來，依法補(bǔ)償，維護(hù)基本制度的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，以強(qiáng)化基本補(bǔ)償機(jī)制（與商業(yè)保險(xiǎn)相比）的可操作性和可持續(xù)性；
提高補(bǔ)償測算與給付程序的科學(xué)性與合法性，以避免地方政府“撫恤”的灰色屬性和隨意性，消除其對基本工傷保險(xiǎn)制度造成的負(fù)面影響；
進(jìn)行較高層次的立法，明確雇主在各補(bǔ)償主體之間的應(yīng)有責(zé)任及其功能，以協(xié)調(diào)好雇主、地方法（例如某些地方“20萬”補(bǔ)償?shù)囊?guī)定）和國家法之間的界限和空間，避免礦主逃匿和藏匿之后“老板發(fā)財(cái)，政府發(fā)喪”的發(fā)生；
提高工傷保險(xiǎn)透明度和公平性，以避免地區(qū)之間、國企與民企之間、不同雇主和不同行業(yè)企業(yè)之間的攀比，提高基本制度的吸引力和補(bǔ)償能力，保護(hù)遇難者及其遺屬的合法補(bǔ)償權(quán)益。

　　工傷保險(xiǎn)是社保制度中體現(xiàn)國家補(bǔ)償功能的一個(gè)重要渠道，是補(bǔ)償?shù)摹叭龡l腿”機(jī)制中的核心概念，是構(gòu)建和諧社會(huì)和穩(wěn)定社會(huì)的一個(gè)基本制度保障，有關(guān)部門應(yīng)切實(shí)調(diào)研，積極牽頭，盡早協(xié)調(diào)好中央和地方、市場和政府、制度補(bǔ)償和社會(huì)補(bǔ)償之間的關(guān)系。

　　3，我國保險(xiǎn)業(yè)發(fā)展雖不平衡，但仍有實(shí)力擔(dān)當(dāng)起補(bǔ)償?shù)牡诙�機(jī)制。改革開放近30年來，我國保險(xiǎn)年均增長速度為25%，成為國民經(jīng)濟(jì)中發(fā)展最快的行業(yè)之一。截止到2005年底，全國保險(xiǎn)業(yè)務(wù)收入達(dá)到4928億元，保險(xiǎn)密度379元，保險(xiǎn)深度2.7%，保險(xiǎn)業(yè)務(wù)收入的世界排名由2000年的第16位上升到2005年的第11位。保險(xiǎn)公司總資產(chǎn)達(dá)到15296.3億元，比2000年增長了3.6倍。整體來說，保險(xiǎn)業(yè)在非典疫情和臺(tái)風(fēng)災(zāi)害等突發(fā)事件面前曾發(fā)揮一定的補(bǔ)償作用。但相比之下，也存在著不平衡現(xiàn)象：首先，財(cái)險(xiǎn)業(yè)不如壽險(xiǎn)業(yè)發(fā)達(dá)，前者主要集中在三個(gè)沿海的工商業(yè)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)；
其次，再保險(xiǎn)業(yè)市場的容量嚴(yán)重不足，再保險(xiǎn)業(yè)務(wù)集中度太高，供給結(jié)構(gòu)相當(dāng)單一，市場需求結(jié)構(gòu)也比較集中；
再其次，我國是世界上自然災(zāi)害最為嚴(yán)重的國家之一，但農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)占全國財(cái)險(xiǎn)保費(fèi)的收入不到10%，占總保費(fèi)收入的不到1%，占農(nóng)業(yè)GPP的不到0.1%，險(xiǎn)種不足，與實(shí)際農(nóng)業(yè)發(fā)展的需求極不相稱。最后，健康險(xiǎn)產(chǎn)品和人身以外傷害險(xiǎn)創(chuàng)新不足，發(fā)展滯后，市場份額較小，與市場需求和發(fā)達(dá)國家相比存在較大差距。

　　4，我國慈善事業(yè)相對落后，巨災(zāi)補(bǔ)償機(jī)制的“第三條腿”基本缺位。在9.11事件的補(bǔ)償中，美國的慈善事業(yè)發(fā)揮了較大的作用，其特點(diǎn)是：第一，慈善機(jī)構(gòu)的反應(yīng)速度較快，十分靈活，9.11事件一發(fā)生，就迅速出現(xiàn)了許多專門的慈善機(jī)構(gòu)。例如，9.11的當(dāng)天下午，紐約最大的兩家慈善機(jī)構(gòu)“紐約社區(qū)信托基金”和“紐約聯(lián)合道路”便宣布成立了一個(gè)合資性質(zhì)的“9.11基金”，此后，各種慈善機(jī)構(gòu)迅速誕生，如雨后春筍，據(jù)稅務(wù)局的統(tǒng)計(jì)，為9.11捐款新成立的免稅慈善機(jī)構(gòu)數(shù)量就多達(dá)262個(gè)。第二，個(gè)人捐款非常踴躍，到2001年10月中旬，已有58%的美國人對9.11遇難者進(jìn)行了不同數(shù)量的自愿捐助；
美國紅十字會(huì)截止到2001年10月31日就收到了5.43億美元，是9.11之后收到最多捐款的一個(gè)專門慈善機(jī)構(gòu)，即使在宣布捐助活動(dòng)停止之后，到2002年6月又收到了4.24億美元。前述紐約最大的兩家慈善機(jī)構(gòu)成立的合資“9.11基金”僅成立2星期就獲捐款1.15億美元，到第4個(gè)月時(shí)捐款高達(dá)4.25億，捐款的個(gè)人來自全美50個(gè)州和150多個(gè)國家；
由于捐助數(shù)額太大，2002年1月16日，該基金宣布不再接受任何捐助，但截止到2002年6月，又獲得了7600萬美元。第三，參加捐助的慈善機(jī)構(gòu)數(shù)量很多。慈善資源的流動(dòng)性較快，機(jī)制靈活，據(jù)統(tǒng)計(jì)，至少有369個(gè)機(jī)構(gòu)參加了9.11的救助和捐助。第四，國際捐款比例較大。在9.11事件獲得的將近28億美元捐款中，有11億來自國際捐助。第五，許多保險(xiǎn)公司也參加了捐助。例如，美國“大都會(huì)人壽公司基金會(huì)”僅2003年1年就向兒童健康基金捐助了15萬美元，向Floating醫(yī)院捐助了13.5萬。

　　9.11之后，一些機(jī)構(gòu)開始對9.11期間美國慈善事業(yè)的反應(yīng)進(jìn)行反思，認(rèn)為存在三個(gè)方面的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)：一是慈善業(yè)的捐助比例較小，所占比例不到10%；
二是慈善事業(yè)的使命本應(yīng)促進(jìn)公民社會(huì)的形成與發(fā)展，大力發(fā)展NGO和NPO，促進(jìn)社會(huì)上跨部門的伙伴關(guān)系，促進(jìn)社會(huì)公正，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　但在9.11事件中發(fā)揮的作用不夠；
實(shí)際上，美國慈善事業(yè)的資源早在30年以前流向人類服務(wù)領(lǐng)域的比例就開始逐漸下降，從70年代初期的12-13%減少到90年代的9%，今天這個(gè)比例又下降到8%。三是美國政府沒有把主要精力放在促進(jìn)社會(huì)公正方面，而是將重點(diǎn)放在了軍事的“硬力量”上，忽視了社會(huì)公正這個(gè)“軟力量”，這本來也是慈善事業(yè)的一個(gè)重要使命，本應(yīng)起到激發(fā)和維護(hù)社會(huì)公正與消除接受者的羞辱感的作用，但實(shí)際也沒有做好。

　　我國慈善事業(yè)在巨災(zāi)補(bǔ)償機(jī)制中發(fā)揮的作用和存在的問題完全不同于發(fā)達(dá)國家，其特點(diǎn)是比例非常少，作用非常小，歷史非常短。實(shí)際上，慈善事業(yè)應(yīng)是一個(gè)單獨(dú)的“非利潤部門”，在許多發(fā)達(dá)國家其社會(huì)作用業(yè)已與其他部門并駕齊驅(qū)，儼然已成為一個(gè)重要的部門，甚至在有的國家統(tǒng)計(jì)中被單獨(dú)劃分出來；
我國慈善事業(yè)發(fā)展之滯后，規(guī)模之落后，完全不可同日而語；
在我國巨災(zāi)補(bǔ)償方面，嚴(yán)格意義上說還只是個(gè)點(diǎn)綴而已，沒有成為“三條腿機(jī)制”的一個(gè)部分。慈善事業(yè)作為第三補(bǔ)償機(jī)制，是不可或缺的，即國家（社保與財(cái)政）、市場（保險(xiǎn)公司）和慈善事業(yè)這三條腿機(jī)制缺一不可；
但現(xiàn)實(shí)中，只有2個(gè)機(jī)制在發(fā)揮作用，與許多發(fā)達(dá)國家相比，我們的補(bǔ)償機(jī)制缺少一條腿。

　　和諧社會(huì)的客觀要求，公民社會(huì)的發(fā)展趨勢，公正社會(huì)的基本條件，福利社會(huì)的美好未來，統(tǒng)統(tǒng)都需要慈善事業(yè)的大發(fā)展。我們應(yīng)優(yōu)化社會(huì)環(huán)境，制定有力的稅收政策，營造一個(gè)大力發(fā)展慈善事業(yè)和盡快促進(jìn)慈善機(jī)構(gòu)成長的法律環(huán)境、制度環(huán)境和人文環(huán)境。

　　5，關(guān)于建立混合型“國家巨災(zāi)補(bǔ)償機(jī)制”，一些不成熟的改革思路。9.11事件、非典疫情和禽流感、地震、臺(tái)風(fēng)、洪水等均屬巨災(zāi)保險(xiǎn)的范疇。在自然災(zāi)害頻繁發(fā)生的發(fā)展中國家，我們應(yīng)建立一個(gè)混合型的巨災(zāi)補(bǔ)償機(jī)制，即同時(shí)發(fā)揮國家與市場、政府與機(jī)構(gòu)的雙重作用的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制框架，發(fā)揮保險(xiǎn)業(yè)的綜合作用和國家的信用，避免以往單方面主要靠國家財(cái)政補(bǔ)助解決恢復(fù)生產(chǎn)的單方補(bǔ)償局面。具體思路是，或可以先從建立行業(yè)性的強(qiáng)制巨災(zāi)再保險(xiǎn)機(jī)制起步（例如煤礦），以應(yīng)對可能出現(xiàn)的行業(yè)巨災(zāi)危機(jī)事件引發(fā)的巨額損失；
或可以先行試點(diǎn)建立區(qū)域或社區(qū)性質(zhì)的巨災(zāi)保險(xiǎn)制度（如沿海臺(tái)風(fēng)），在理算出合理保險(xiǎn)費(fèi)率的基礎(chǔ)上，強(qiáng)制性要求該區(qū)域居民參保，并將匯集的再保險(xiǎn)基金運(yùn)作于國內(nèi)外的資本市場；
或中央政府可發(fā)行政府巨災(zāi)債券，通過聯(lián)合商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的市場主體形式，將風(fēng)險(xiǎn)損失在國內(nèi)外市場的更大范圍內(nèi)進(jìn)行轉(zhuǎn)移�？偠�言之，巨災(zāi)保險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制的建立可從小的方面起步，為建立全國范圍內(nèi)的巨災(zāi)補(bǔ)償保險(xiǎn)機(jī)制積累經(jīng)驗(yàn)。

　　6，在巨災(zāi)補(bǔ)償?shù)木戎�中可適當(dāng)采用“公共采購”的作用，以節(jié)省交易成本和提高效率。巨災(zāi)的特征是它在非常短時(shí)期內(nèi)急速爆發(fā)，影響區(qū)域非常廣大，涉及人員非常普遍，造成的損失非常慘痛和巨大；
巨災(zāi)補(bǔ)償?shù)木戎�活�?dòng)要求必須是迅速的，短期的，臨時(shí)的，果斷的，有效率的。巨災(zāi)補(bǔ)償?shù)木唧w工作，例如測算評估和給付程序等細(xì)節(jié)，從9.11案例來看是可以采取委托和特別授權(quán)的方式進(jìn)行的，政府不一定要親歷親為。這樣的優(yōu)勢是效率比較高，專業(yè)化程度較高（例如測算與評估工作比較復(fù)雜，法律專門人才需求量比較大），運(yùn)作的交易成本較低。在這方面，“9.11遇難者補(bǔ)償基金”可以被看成是一個(gè)較好的案例，是特定條件下一個(gè)較好的社會(huì)服務(wù)的私人市場的“公共采購”行為，具有某種啟發(fā)。（完）

　　2006年9月9日子夜

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