從１９７８年開始到１９９０年代中期，可以說中國只有經(jīng)濟政策，沒有社會政策。在此期間，改革的指導(dǎo)思想是“效率優(yōu)先、兼顧公平”。說是“兼顧”，其實是不顧。為了追求效率或整體經(jīng)濟增長速度的最大化，不僅沒有兼顧公平，也沒有兼顧生態(tài)環(huán)境和國防建設(shè)。在上世紀(jì)８０年代，不僅政府忽略了公平問題，普通民眾對這個問題也不太重視。原因有三：改革以前，存在著鐵飯碗和大鍋飯帶來的效率低下問題。提出“效率優(yōu)先，兼顧公平”與人們的經(jīng)驗判斷不矛盾；
在整個８０年代，由于大幅度提高農(nóng)產(chǎn)品收購價格和實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包制，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性空前高漲，他們的收入水平也迅速上升。結(jié)果，城鄉(xiāng)差距和地區(qū)差距雙雙下滑；
直到９０年代初，中國的改革是種全贏游戲?ｗｉｎ－ｗｉｎ ｇａｍｅ?。所有人都從改革受益，差別只是有些人受益多一點，有些人受益少一點。在這種情況下，即便城市內(nèi)部、鄉(xiāng)村內(nèi)部和地區(qū)內(nèi)部的收入差距有所擴大，只要差距不是過大，人們還可以接受。

　　進入９０年代，情況開始發(fā)生變化。如果說８０年代的改革還是全贏游戲的話，９０年代的改革越來越像一種“零和游戲”?Ｚｅｒｏ－ｓｕｍ ｇａｍｅ?：亦即某些人受益是以其他人利益受損為代價的。到１９９２年，城鄉(xiāng)差距和地區(qū)差距已超過１９７８年的水平。此后，這兩類差距更是急劇擴大，尤其是東南沿海與中西部之間的地區(qū)差距大幅攀升，達到了前所未有的程度。與此同時，城市內(nèi)部和農(nóng)村內(nèi)部社會各階層之間的收入差距快速拉開。到９０年代中期，中國的總體基尼系數(shù)已上升到０．４５的高度。按照國際通行的標(biāo)準(zhǔn)，已達到嚴(yán)重不平等的地步。

　　更為嚴(yán)重的是，９０年代中期以后，正規(guī)部門?指國有單位和城鎮(zhèn)集體單位?就業(yè)人數(shù)大幅度下降。此前的１９７８～１９９５年間，中國正規(guī)部門職工人數(shù)一直呈上升態(tài)勢，累計凈增就業(yè)人數(shù)４５６０萬人。但此后趨向驟轉(zhuǎn)：２００４年全國國有單位在崗職工數(shù)比１９９５年減少了３９０８萬人，下降了３７．８％；
城鎮(zhèn)集體單位減少了２６９８萬人，下降了７６％。兩者合計減少６６０６萬人，下降了４７．５％。

在人類歷史上，也許還沒有過一個國家在如此短的時間里這么大規(guī)模地裁減正規(guī)部門的就業(yè)人口。隨著大量人員下崗失業(yè)，城市貧困問題凸現(xiàn)出來。

　　在農(nóng)村，９０年代后期糧食和其它各類農(nóng)產(chǎn)品都出現(xiàn)供過于求的情況�！肮荣v傷農(nóng)”，由此造成農(nóng)民收入總體增長緩慢。在相當(dāng)多的地區(qū)，農(nóng)民收入不是增長，而是下滑。與此同時，長期困擾中國農(nóng)村的“三亂”問題進一步加劇，多重稅費壓得廣大中部農(nóng)村居民透不過氣來，激化了農(nóng)民與政府之間的矛盾。

　　以上問題是在中國經(jīng)濟快速增長的背景下出現(xiàn)的。從１９７９年到２００５年的２６年間，中國國內(nèi)生產(chǎn)總值年均增長９％以上。這么大的經(jīng)濟體能連續(xù)這么多年保持高速增長，在人類歷史上還沒有過先例。２００５年中國的國內(nèi)生產(chǎn)總值已經(jīng)達到１８２３２１億元，人均近１４０００元，大大超過了當(dāng)年鄧小平設(shè)定的人均８００美元的小康標(biāo)準(zhǔn)。

為什么在綜合國力大大增強的同時，會出現(xiàn)如此嚴(yán)重的不平等問題呢？機械地堅持“效率優(yōu)先”大概是一個重要原因。不錯，鄧小平曾鼓勵一部分地區(qū)、一部分人先富裕起來。但他說得很清楚，“社會主義的目的就是要全國人民共同富裕，不是兩極分化。如果我們的政策導(dǎo)致兩極分化，我們就失敗了”。

他還警告過，“如果搞兩極分化……民族矛盾、區(qū)域間矛盾、階級矛盾都會發(fā)展，相應(yīng)地中央和地方的矛盾也會發(fā)展，就可能出亂子”。

　　到９０年代末期，出亂子跡象越來越多。在這種大背景下，中國政府的政策導(dǎo)向出現(xiàn)松動，在堅持“效率優(yōu)先”的同時，開始花更大的氣力來“兼顧”公平。如果以前的“兼顧”只是說說而已，這時的“兼顧”終于有了些實質(zhì)內(nèi)容。

　　社會矛盾的凸現(xiàn)是出現(xiàn)社會政策的背景，它只能說明，社會政策遲早會出現(xiàn)，但不能解釋為什么社會政策出現(xiàn)在新世紀(jì)之初。社會政策不是政府表表態(tài)就算數(shù)的，每項社會政策都需要雄厚的財政資金支撐。沒有財政資金支撐的社會政策不過是空中樓閣而已。另外，政治學(xué)里通常講政策的“慣性”，政策的“路徑依賴”。從經(jīng)濟政策到社會政策的歷史性跨越?jīng)Q不是幾個領(lǐng)導(dǎo)人拍拍腦瓜就能完成的，它必然涉及政治體制方面的深刻變化。因此，為了理解這個歷史性的跨越，我們需要考察中國政府的汲取能力與政策過程發(fā)生了什么樣的變化。

　　汲取能力的加強

　　在新世紀(jì)里，為什么中國政府開始將更大的注意力轉(zhuǎn)移到社會政策上來呢？這首先是因為財政體制的變革大大提高了國家的汲取能力，使得政府有可能將更多的資源投入這個領(lǐng)域。從上世紀(jì)８０年代初開始，中國政府的汲取能力一路下滑，到９０年代初已跌入谷底。不要說支撐社會政策，當(dāng)時連維持國防、治安和政府日常運作的經(jīng)費都嚴(yán)重不足。有鑒于此，中國政府不得不在１９９４年對財政體制作出重大調(diào)整�；仡欉^去１０年，很明顯分稅制取得了巨大的、超乎預(yù)料的成功。１９９４年以來，政府的綜合財政收入（這里定義為預(yù)算內(nèi)收入、預(yù)算外收入與社保基金收入之和）飛速增長，在短短１０年中從不足８０００億猛增至近３７０００億，翻了近５倍。

　　綜合財政收支占ＧＤＰ比重也大幅提高。在１９７８－１９９５年間，這兩個比重從３０％－４０％跌至１６％－１７％。１９９４年財政體制改革見效后，情況迅速改善。到２００４年底，這兩個比重回升到２７％左右。２００５年，全國財政收入超過３００００億，社�；�金收入接近７０００億，預(yù)算外收入估計在５０００億左右，三者相加約４２０００億，約相當(dāng)于ＧＤＰ的３０％，又上了一個新臺階。另外，據(jù)財政部企業(yè)財務(wù)快報統(tǒng)計，２００５年，全國國有企業(yè)實現(xiàn)利潤９０４７．２億元。如果平均分紅率是５０％（ＯＥＣＤ國家的股份公司平均分紅率是５０％），那就會給國家財政帶來４５００億元額外收入，是一個相當(dāng)可觀的數(shù)字。雖然與很多發(fā)達國家和東歐轉(zhuǎn)型國家比，中國財政收入占ＧＤＰ的比重還不算高，但至少與一般發(fā)展中國家相比已表現(xiàn)不俗。

　　如果說上世紀(jì)９０年代中國政府未能在社會政策方面有所作為是因為“巧媳婦難為無米之炊”，那么今天政府汲取能力方面的問題已大致解決了，為社會政策的出現(xiàn)奠定了財力基礎(chǔ)。

　　公共政策議程設(shè)置模式

　　不過，汲取能力的提高只是社會政策出現(xiàn)的必要條件，不是充分條件。社會政策的出現(xiàn)，還有賴于政策導(dǎo)向的變化。如果“效率優(yōu)先”的政策導(dǎo)向不轉(zhuǎn)變，政府完全可能把增長的財政收入投放到發(fā)展經(jīng)濟的項目上去，而不是用到與民生相關(guān)領(lǐng)域。因此，我們需要從公共政策議程設(shè)置的角度去探討中國政策導(dǎo)向變化的內(nèi)在動因。

　　議程設(shè)置是指對各種議題依重要性進行排序。任何一個社會都面臨著各種各樣的挑戰(zhàn)，但政府應(yīng)付挑戰(zhàn)的資源是有限的，這些資源既包括財政資源、人力資源、信息資源、時間資源，也包括注意力資源。換句話說，在具體決策之前，政府不得不作出抉擇，對處理哪些挑戰(zhàn)有所取舍。議程是如何設(shè)置的？誰參與了議程的設(shè)置？為什么有些事情被提上議事日程，而另一些問題卻被排斥在外？這些便是研究議程設(shè)置要解答的問題。依據(jù)議程提出者的身份與民眾參與的程度，我們可以區(qū)分出六種議程設(shè)置的模式。過去，在中國，議程設(shè)置主要采取前五種模式，即關(guān)門模式、動員模式、內(nèi)參模式、借力模式、上書模式；
只是到了最近幾年，第六種模式——外壓模式——才浮現(xiàn)出來。社會政策的出現(xiàn)在很大程度上是議程設(shè)置模式轉(zhuǎn)變的產(chǎn)物。

　　與其他五種模式相比，外壓模式有以下幾個特點。

　　第一，只有在初始階段，外壓模式里的議案倡導(dǎo)者是可以確定的。隨著議案影響力的擴大、議案支持者的增加，誰是倡導(dǎo)者已越來越難分辨，他們的身份已變得越來越模糊。這時的關(guān)鍵是議案的民意基礎(chǔ)到底有多寬厚，是否對決策者構(gòu)成足夠的壓力。說到民意，我們應(yīng)該區(qū)分兩部分民眾。一部分是所謂“關(guān)切的民眾”?ａｔｔｅｎｔｉｖｅ ｐｕｂｌｉｃ?，一部分是一般大眾 ?ｇｅｎｅｒａｌ ｐｕｂｌｉｃ?。前者在數(shù)量上永遠是總?cè)丝诘囊恍〔糠�，但他們對公共議題不僅十分關(guān)心，而且相當(dāng)了解。他們對議案的支持有助于防止議案滑出輿論的焦點圈。后者是大多數(shù)人，他們對多數(shù)公共議題的注意力往往是短暫的；
一般大眾很少長期執(zhí)著地卷入某項爭議。正是因為如此，一旦一般民眾支持改變舊議程、接受新議程，對決策者的壓力之大是可想而知的。在這種情況下，公共議程最可能變?yōu)檎�式議程。

　　第二，外壓模式產(chǎn)生作用的前提是少數(shù)人關(guān)心的議題變?yōu)橄喈?dāng)多人關(guān)切的公共議程，否則壓力便無從產(chǎn)生。而這個過程需要時間。即使某個議題已經(jīng)提上了公共議程，如果它最終得以進入政策議程的話，同樣也需要時間。因此，外壓模式的一個特點是所需時間一般比其他模式長。

　　第三，由于頭兩個特點的存在，研究者往往很難準(zhǔn)確地斷定外力究竟通過什么方式最終影響了議程的設(shè)置。他們所能做的無非是在時間的先后順序上將外部壓力的形成與政府議程的變動聯(lián)系起來。

　　上述三個特點是在一般情況下外壓模式具備的特點。但也有特殊情況，即突然出現(xiàn)所謂“焦點事件” ?ｆｏｃｕｓｉｎｇ ｅｖｅｎｔｓ?，引起社會普遍的關(guān)注，進而迫使決策者迅速調(diào)整議程。焦點事件一般都是壞事，如災(zāi)難、事故等，它的發(fā)生對某一群人的利益造成現(xiàn)實的傷害、對其他人的利益可能產(chǎn)生潛在的傷害。這類事件的發(fā)生使得利益群體、政府官員、大眾傳媒、以及廣大公眾對現(xiàn)存問題有更深切的認(rèn)識，希望糾正明顯的政策失誤。注意焦點的集中有助于打破已往的權(quán)力平衡，使?fàn)幦∽h程轉(zhuǎn)換的意見在公眾輿論里占據(jù)上風(fēng)，形成強大的民意壓力，迫使決策者在短時間里調(diào)整政策取向。因此，有學(xué)者把焦點事件引發(fā)的反應(yīng)階段稱之為“政策窗口”?ｐｏｌｉｃｙ ｗｉｎｄｏｗ?。

由于焦點事件的影響是直接的、快速的、容易確定的，不少研究議程設(shè)置的學(xué)者都把注意力集中在它上面。

　　外壓模式出現(xiàn)的背景

　　過去，在中國議程設(shè)置一般采取的是上面提到的五個模式，外壓模式比較少見。盡管早在上世紀(jì)８０年代中期，中央領(lǐng)導(dǎo)人就在提出決策科學(xué)化的同時，提出了決策民主化的主張，直到９０年代后期以來，帶民主色彩的外壓模式才越來越常見。之所以會出現(xiàn)這樣的變化，可以在兩方面找到原因，一方面是壓力從何而來？另一方面是壓力為什么會產(chǎn)生影響議程設(shè)置的效果？

　　先看壓力的根源。上面提到，雖然中國經(jīng)濟在過去四分之一個世紀(jì)高速增長，但不惜一切代價追求ＧＤＰ高增長率也帶來一系列嚴(yán)重的問題。這些問題也許在改革初期并不凸顯；
但隨著時間的推移，它們變得越來越引人注目；
到９０年代末，有些問題已變得令人觸目驚心，包括環(huán)境危機、貧富懸殊（地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差距、居民收入差距）、缺乏經(jīng)濟與社會安全（大規(guī)模下崗失業(yè)、就學(xué)難、就醫(yī)難、各類事故頻發(fā)）等。人們切實體會到經(jīng)濟增長不等于社會進步。與此同時，社會分化程度越來越高。在改革初期，由于社會分化程度低，人們?nèi)菀仔纬晒沧R。那時，哪怕某些人必須為改革付出代價，他們往往愿意為了長遠的利益而犧牲短期利益，因為他們相信，改革最終會使所有人受益。隨著社會日益分化，曾經(jīng)讓人充滿希望的“改革”變得可疑起來。改革的金字招牌脫落了，有關(guān)改革的共識破裂了。那些在前期改革中利益受損或受益不多的階層對新推出的改革不再毫無保留的支持；
恰恰相反，他們對凡是帶有“改革”標(biāo)簽的舉措都疑慮重重，生怕再次受到傷害。這些人仇視濫用權(quán)力、中飽私囊的官員，敵視一夜暴富、揮金如土的新貴，蔑視巧舌如簧、發(fā)“改革”財?shù)膶W(xué)者。更重要的是，他們普遍感覺到中國的改革已經(jīng)步入歧途，到了改弦更張、強調(diào)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的時候了！這就是政府面臨的社會壓力所在。

　　那么潛在的壓力是如何轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的壓力呢？四個領(lǐng)域的變化發(fā)揮了關(guān)鍵性作用：利益相關(guān)者的施壓、非政府組織的卷入、大眾傳媒的轉(zhuǎn)型和互聯(lián)網(wǎng)的興起。

　　政策導(dǎo)向的變化

　　除了像孫志剛案這樣的“焦點事件”外，在多數(shù)情況下，輿論影響公共議程的設(shè)置、進而影響正式議程的設(shè)置是一個較長的過程。對比最近幾年提上公共議程的話題與政府政策的調(diào)整，我們可以看到兩者之間存在一條清晰的脈絡(luò)，包括三農(nóng)問題、農(nóng)民工問題、戶籍改革問題、義務(wù)教育問題、公共衛(wèi)生問題、醫(yī)療保障問題等。在所有這些領(lǐng)域，輿論對原有政策的批評一般都比政策調(diào)整要早３至５年，前者對后者的推動作用毋庸置疑。

　　最初，輿論批評的焦點集中在具體政策領(lǐng)域，但人們逐步認(rèn)識到，具體政策之所以出現(xiàn)偏差，是因為中央政府采取了“效率優(yōu)先”的整體政策導(dǎo)向，地方政府則為了追求ＧＤＰ高增長率而不惜一切代價。于是，近年來在網(wǎng)絡(luò)和傳統(tǒng)媒體上，我們看到對這種政策導(dǎo)向的普遍質(zhì)疑和強烈抨擊。２００２年底召開的中共十六大試圖重新解釋“效率優(yōu)先、兼顧公平”的含意，使用了“初次分配效率優(yōu)先、再次分配注重公平”的提法。

但貧富懸殊的殘酷現(xiàn)實告訴人們，初次分配中的不公平問題（例如壟斷行業(yè)與非壟斷行業(yè)之間的收入差距，老板、經(jīng)理、干部與普通職工之間的收入差距）同樣需要重視，單靠財稅等再分配杠桿來調(diào)節(jié)是遠遠不夠的。２００３年１０月，黨的十六屆三中全會雖然仍然沿用“效率優(yōu)先、兼顧公平”的提法，但其分量已被“以人為本”的“科學(xué)發(fā)展觀”大大沖淡。到了２００４年，十六屆四中全會沒有出現(xiàn)“效率優(yōu)先，兼顧公平”的提法。２００５年底，中共十六屆五中全會通過的《關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》又進了一步，提出未來中國要“更加注重社會公平，使全體人民共享改革發(fā)展成果”。

　　指導(dǎo)思想是個綱，綱舉目張。指導(dǎo)思想開始調(diào)整以后，新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體已經(jīng)或正在采取一系列重大舉措，切實解決生態(tài)環(huán)境惡化、地區(qū)發(fā)展失衡、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、農(nóng)村發(fā)展滯后、農(nóng)民增收緩慢、城鄉(xiāng)差距拉大、工人下崗失業(yè)、克扣拖欠工資、國有資產(chǎn)流失、職工權(quán)益受損、貧富過于懸殊、礦難事故頻發(fā)、疾病疫情不斷、醫(yī)療保障缺失、教育費用高昂、房價上漲過快、征地拆遷野蠻、社會治安不靖等問題。從“發(fā)展是硬道理”、“先富論”、盲目追求ＧＤＰ增長，到“以人為本”、“共同富裕”、“構(gòu)建社會主義和諧社會”是個歷史性的跨越。沒有民眾對“改革”的質(zhì)疑反思，沒有新興與傳統(tǒng)媒體對公共政策的激烈辯論，沒有社會要求重新定位中國改革的強烈呼聲，政策導(dǎo)向出現(xiàn)如此巨大的轉(zhuǎn)折是難以想象的。

　　與過去相比，今天在公共政策議程設(shè)置過程中，傳媒、利益相關(guān)群體和民間大眾發(fā)揮的影響力越來越大，議程設(shè)置已變得日益民主化了；
用國務(wù)院總理溫家寶的話來說，議程設(shè)置“突出了著力解決經(jīng)濟社會發(fā)展中涉及全局和人民群眾關(guān)注的重點問題”。汲取能力提高和議程設(shè)置模式轉(zhuǎn)換都是制度性的變革，而不是權(quán)宜之計。從這個角度觀察，我們有理由相信中國政府會沿著既定的方向繼續(xù)走下去。

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