[摘要]“公共”是相對(duì)于“私有”而言的，其表明了針對(duì)某一對(duì)象擁有所有權(quán)或使用權(quán)的人數(shù)。公共利益意指符合社會(huì)全體或大多數(shù)成員需要，體現(xiàn)他們的共同意志，讓他們共同受益的那類利益；
公共事務(wù)是為了滿足社會(huì)全體或大多數(shù)成員需要，體現(xiàn)他們的共同利益，讓他們共同受益的那類事務(wù)；
公共事業(yè)則指體現(xiàn)社會(huì)全體或大多數(shù)成員的需要，關(guān)系到他們的共同利益的那類社會(huì)公共事業(yè)。公共利益是公共事務(wù)處理的目標(biāo)追求，公共事務(wù)是公共利益的載體；
公共事業(yè)在本質(zhì)上都屬于公益性事業(yè)，它與社會(huì)公共事務(wù)是可以等同的概念；
公共事務(wù)與公共事業(yè)是包含與被包含的同心圓關(guān)系。

　　[關(guān)鍵詞]公共，公共利益，公共事務(wù)，公共事業(yè)

　　概念是分析問題的邏輯起點(diǎn)，“概念引導(dǎo)我們探索”。[1]如果我們對(duì)概念理解得不正確，那么最后很可能危險(xiǎn)地放棄了真正對(duì)我們有益的東西，而得到了對(duì)我們有害的東西。鑒于此，本文的基本旨趣在于，對(duì)公共利益、公共事務(wù)和公共事業(yè)的概念加以準(zhǔn)確界說(shuō)，并做概要性比較，從而奠定后續(xù)研究之基礎(chǔ)。由于從構(gòu)詞法角度來(lái)看，“公共利益”、“公共事務(wù)”和“公共事業(yè)”分別是在名詞“利益”、“事務(wù)”和“事業(yè)”前加限定詞“公共”而形成的，而且關(guān)于這三個(gè)概念的論爭(zhēng)均主要“環(huán)繞在所謂‘公共的概念’，及努力來(lái)闡明這個(gè)概念的問題所在”，[2]故此，有必要首先對(duì)“公共’，這一概念加以考察。

　　一、公共概念之省察

　　根據(jù)辭海的解釋，“公”的中文含義為“公共、共同”，與“私”相對(duì)�！抖Y記·禮運(yùn)》曰：“大道之行也，天下為公�！奔礊榇艘狻�漢語(yǔ)大辭典中“公共”意為“公有的”；
“公用的”；
“公眾的”；
“共同的”。因此，“公共”的中文語(yǔ)義強(qiáng)調(diào)多數(shù)人共同或公用�！肮�共”在古希臘語(yǔ)匯中有兩個(gè)起源。一是起源于古希臘詞匯pubes or maturity，強(qiáng)調(diào)個(gè)人能超出自身利益去理解并考慮他人的利益。同時(shí)意味著具備公共精神和意識(shí)是一個(gè)人成熟并且可以參加公共事務(wù)的標(biāo)志。二是源于古希臘詞匯（Koinon），英語(yǔ)詞匯“共同”（common）就起源于該詞，意為人與人之間在工作、交往中相互照顧和關(guān)心的一種狀態(tài)。[3]《牛津高級(jí)英漢雙解詞典》對(duì)“公共”的解釋是，Pubic意指“公眾的、與公眾有關(guān)的，或?yàn)楣�眾的、公用的、公共的（尤指由中央或地方政府提供的）”。[4]

　　美國(guó)行政學(xué)家德懷特·沃爾多從三個(gè)方面闡釋了對(duì)“公共”含義的理解：（1）可以根據(jù)政府與國(guó)家之類的詞給“公共”下定義，這就涉及主權(quán)、合法性、普通福利等法律概念、哲學(xué)概念和普通政治理論方面的問題。（2）可以按照在某種社會(huì)中人們認(rèn)為有哪些公共職能或公共活動(dòng)的認(rèn)識(shí)簡(jiǎn)單地從經(jīng)驗(yàn)方面給“公共”下定義。這樣一來(lái)。由于人們的認(rèn)識(shí)不同，很難有統(tǒng)一的規(guī)定。（3）可以根據(jù)政府所執(zhí)行的職能或活動(dòng)的常識(shí)性方法來(lái)定義，但有許多政府行為是不穩(wěn)定的或不確定的。[5]沃爾多所給出的解釋“公共”之三種角度實(shí)際上可以歸結(jié)為規(guī)范和經(jīng)驗(yàn)兩個(gè)層面。規(guī)范層面的解釋更具理論厚度和說(shuō)服力度，而經(jīng)驗(yàn)層面的解釋則容易導(dǎo)致價(jià)值祛除，并引發(fā)認(rèn)識(shí)上的混亂。

　　在我們看來(lái)，“公共”是相對(duì)于“私有”而言的，其表明了針對(duì)某一對(duì)象擁有所有權(quán)或使用權(quán)的人數(shù)。從最寬泛的意義上說(shuō)，凡是涉及到一個(gè)人以上的對(duì)象都屬于“公共”的范疇�！八较鄬�(duì)于公，只是人群集合規(guī)模的大小。小的人群中的事相對(duì)于大的人群中的事來(lái)說(shuō)，屬于私；
反之。則屬于公。同樣，個(gè)人相對(duì)于群體來(lái)說(shuō)，再大的事也屬于私；
而群體相對(duì)于個(gè)人來(lái)說(shuō)，再小的事也屬于公。所以，公私的概念只是人的集合狀態(tài)或規(guī)模的狀況，在這之外就沒有什么差別了，所指的只是一種個(gè)人與集體的相對(duì)性。實(shí)際上。公私的邊界是模糊的和無(wú)法確定的。需要更多地取決于‘涉事者’個(gè)人的理解和領(lǐng)悟�！盵6]

　　二、公共利益概念之闡釋

　　明確了“公共”的涵義后，為了準(zhǔn)確厘定“公共利益”概念，還需回答何為“利益”。在中國(guó)古代典籍中，“利益”是兩個(gè)具有獨(dú)立意義的詞。所謂“利”，在甲骨文中具有使用農(nóng)具從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以及采集自然果實(shí)或收割成熟的莊稼之義。后來(lái)，“利”逐漸演變?yōu)榧漓胝疾芬饬x上的“吉利”，即特定的活動(dòng)能夠達(dá)到預(yù)期的目的和獲得預(yù)期的效果，又進(jìn)一步引申出“好處”之意�！耙妗�，即富裕之意。后來(lái)，由于“利”和“益”在指人們衣食住行等日常生活的意義中都有“好”這種相同之處，故形成“利益”一詞。[7]《辭海》對(duì)利益的解釋是好處。[8]

　　霍爾巴赫認(rèn)為，“利益”是“我們每個(gè)人看作是對(duì)自己的幸福所不可缺少的東西”。[9]羅·龐德則將“利益”界定為“人們個(gè)別地或通過(guò)集團(tuán)、聯(lián)合或親屬關(guān)系，謀求滿足的一種需求或愿望；
因而在安排各種人們關(guān)系和人們行為時(shí)必須將其估計(jì)進(jìn)去。”[10]德國(guó)學(xué)者認(rèn)為“利益”在拉丁語(yǔ)中的含義是在場(chǎng)、有份，是指主體對(duì)客體（其他人、事物或者關(guān)系）的參與（實(shí)在關(guān)聯(lián)性）。利益表現(xiàn)為某個(gè)特定的（精神或者物質(zhì)）客體對(duì)主體具有意義，并且為主體自己或者其他評(píng)價(jià)者直接認(rèn)為、合理地假定或者承認(rèn)對(duì)有關(guān)主體的存在有價(jià)值（有用，必要、值得追求）。[11]綜合上述觀點(diǎn)，可以認(rèn)為，所謂利益，就是主體所認(rèn)為的、客體對(duì)主體所具有的價(jià)值，它包括具體的、物質(zhì)的利益和抽象的精神的非物質(zhì)利益兩大類。

　　廓清了“公共”與“利益”的涵義后，繼而需要厘清什么是“公共利益”。許多學(xué)者都認(rèn)為公共利益是一個(gè)十分含混不清的概念，難以明確界說(shuō)。安德森指出：“包括政治科學(xué)家在內(nèi)，許多人都強(qiáng)調(diào)不可能對(duì)公共利益概念進(jìn)行一個(gè)公認(rèn)的和客觀的厘定。”[12]黛博拉·斯通亦指出：“在何謂公共利益這個(gè)問題上，永遠(yuǎn)無(wú)法形成廣泛的共識(shí)。公共利益如同一個(gè)空盒子，每個(gè)人都可以將自己的理解裝入其中�！盵13]臺(tái)灣學(xué)者陳銳雄認(rèn)為：“何謂公共利益，因非常抽象，可能言人人殊�！盵14]正因?yàn)槿绱�，許多學(xué)者都不愿直面這個(gè)惱人的問題，而把其當(dāng)作一個(gè)可以隨意拿來(lái)裝點(diǎn)門面并無(wú)需做過(guò)多思考的詞匯。

　　《公共政策詞典》中將公共利益界定為社會(huì)或國(guó)家占絕對(duì)地位的集體利益而不是某個(gè)狹隘或?qū)ｉT行業(yè)的利益。公共利益表示構(gòu)成一個(gè)政體的大多數(shù)人的共同利益，它基于這樣一種思想，即公共政策應(yīng)該最終提高大家的福利而不只是幾個(gè)人的福利。[15]林德布羅姆則認(rèn)為，“公共利益”并不表示一致同意的利益，而僅表示某些人看來(lái)對(duì)公眾有利的事物。[16]邊沁認(rèn)為，公共利益是“組成共同體的若干成員的利益的總和；
不理解什么是個(gè)人利益，談共同體的利益便毫無(wú)意義�！盵17]邊沁看到了個(gè)人利益與公共利益的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性，但他將公共利益看成是成員利益的總和則顯然易于混淆公私利益的界限。正因?yàn)槿绱耍�所以德�?guó)學(xué)者阿爾弗萊德·弗得羅斯不贊同邊沁的上述看法，并指出：公共利益既不是單個(gè)個(gè)人所欲求的利益的總和，也不是人類整體的利益，而是一個(gè)社會(huì)通過(guò)個(gè)人的合作而生產(chǎn)出來(lái)的事物價(jià)值的總和。[18]弗得羅斯雖然看到了公共利益與個(gè)人利益的本質(zhì)差別，但其又誤將“個(gè)人的合作”看成公共利益得以產(chǎn)生的充要條件。在筆者看來(lái)，公共利益在不存在利益相關(guān)者的個(gè)人合作的情況下仍然能夠存在，此其一；
其二，在不產(chǎn)生公共利益的組織中，同樣存在個(gè)人的合作。

　　另有學(xué)者從公共利益的受益范圍角度來(lái)對(duì)公共利益概念加以厘定，即認(rèn)為公共利益不應(yīng)是無(wú)主體的利益。從主體角度的考察表明了受益的范圍。關(guān)于這一點(diǎn)，存在地域說(shuō)、人數(shù)說(shuō)等觀點(diǎn)。德國(guó)學(xué)者羅厚德（C. E. Leuthold）在《共利益與行政法的公共訴訟》一文中，將地域作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，嘗試著分析公共利益受益主體之內(nèi)涵。在他看來(lái)，公共利益是一個(gè)相關(guān)空間內(nèi)關(guān)系大多數(shù)人的利益，即這個(gè)地域或空間就是以地區(qū)為劃分標(biāo)準(zhǔn)，且多以國(guó)家之（政治、行政）組織為單位。所以地區(qū)內(nèi)的大多數(shù)人（平均數(shù)）的利益，就足以形成公益，至于在地區(qū)內(nèi)，居于少數(shù)人的利益，則稱之為個(gè)別利益，必須屈服于大多數(shù)人的平均利益。[19]地域說(shuō)有一定的合理之處，但亦有其局限：一是容易使人認(rèn)為公共利益具有地域外的排他性，即將不屬于該地域范圍內(nèi)的人排除在外，這顯然與事實(shí)不符，因?yàn)榧词蛊渌麉^(qū)域的人也可使用該區(qū)域內(nèi)的交通設(shè)施等等；
一是地域往往以國(guó)界為最高界限范圍，從而無(wú)法把全球化時(shí)代日益迫切的諸如環(huán)境、反恐、能源危機(jī)等全球性問題納入自己的視野，故而忽視了國(guó)際甚或全球公共利益。人數(shù)說(shuō)是由與羅厚德同時(shí)代的另一位德國(guó)學(xué)者羅門·斯克諾（Roman Schnur）提出的。他認(rèn)為，公共利益是不確定多數(shù)人的利益，這個(gè)不確定的多數(shù)受益人就是公共的內(nèi)涵。也就是說(shuō)，根據(jù)受益人多寡的方法決定，只要存在大多數(shù)的不確定數(shù)目之受益人，即屬公共利益。[20]斯克諾的觀點(diǎn)實(shí)際上是根據(jù)公共利益的效果所及范圍來(lái)界定的，只要存在占大多數(shù)的數(shù)量不確定的受益人，即屬于公共利益。他的這一觀點(diǎn)類似于民主理論中的簡(jiǎn)單多數(shù)決定原則，并且使公共利益具有了受益的非排他性特征。但是，他用不確定的多數(shù)人來(lái)闡釋不確定的公共利益，似乎并沒有使之十分清晰，而存有同語(yǔ)反復(fù)之嫌。

　　由上觀之，“公共利益”可以界定為符合社會(huì)全體或大多數(shù)成員需要，體現(xiàn)他們的共同意志，讓他們共同受益的那類利益。[21]具體來(lái)說(shuō)，公共利益具有以下特征：

　　1、公共利益的開放性或非排他性。公共利益不能排除單個(gè)人的享有機(jī)會(huì)，而應(yīng)體現(xiàn)為社會(huì)共享性，因而既不是封閉的也不會(huì)專為某個(gè)人保留。例如某一城市的居民或某街道的居民，他們雖因行政區(qū)域劃分而與別的城市相分離，而這只不過(guò)是透過(guò)地方的界限使某一群人聚居在某一區(qū)域，任何第三人都可以通過(guò)住所的設(shè)定而成為該區(qū)域的成員。[22]

　　2、公共利益的層次性。公共利益不是絕對(duì)的利益，而是比較性的相對(duì)利益。按照高低層次，公共利益可分為國(guó)際性或全球性公共利益、全國(guó)性公共利益、地方（包括省市縣鄉(xiāng)）性公共利益和基層性（街道、社區(qū)、村）公共利益四大類。公共利益的層次性表明公共利益的種類繁雜、范圍迥異，時(shí)常存在內(nèi)在沖突。如何有效處理沖突，確定相應(yīng)的優(yōu)先次序，是一個(gè)異常復(fù)雜的問題，需要綜合考慮公共利益的性質(zhì)、受益范圍的大小以及迫切程度等諸多方面。

　　三、公共事務(wù)概念之解析

　　何謂公共事務(wù)？從發(fā)生學(xué)的角度來(lái)看。“公共事務(wù)”這一概念產(chǎn)生于18世紀(jì)的英國(guó)，當(dāng)時(shí)叫做“社會(huì)事務(wù)”。亞當(dāng)·斯密在《國(guó)民則富的性質(zhì)和原因的研究》一書中強(qiáng)調(diào)，需要政府處理的社會(huì)事務(wù)包括二大方面：“第一保護(hù)社會(huì)，使其不受其他獨(dú)立社會(huì)的侵害；
第二，盡可能地保護(hù)社會(huì)上各個(gè)人，使不受社會(huì)上任何其他人的侵害或壓迫；
第三，建設(shè)并維持某些公共事業(yè)及某些公共設(shè)施�！盵23]

　　由于事務(wù)的概念與物品的概念關(guān)系密切，物品的概念與需要的概念緊密相連。因而在界定公共事務(wù)的概念之前，需要先對(duì)公共物品的含義進(jìn)行解釋。薩繆爾森在其經(jīng)典教材《經(jīng)濟(jì)學(xué)》中將公共物品界定為每個(gè)人對(duì)該類物品的消費(fèi)都不會(huì)導(dǎo)致其他人對(duì)其消費(fèi)減少的物品。他認(rèn)為，公共物品有如下兩個(gè)特征：一是消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性。即增加一個(gè)人的消費(fèi)并不減少其他人消費(fèi)的特性，非競(jìng)爭(zhēng)性是相對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)性而言的，它強(qiáng)調(diào)物品的獲得性與該物品的消費(fèi)者數(shù)量無(wú)關(guān)，那么具有非競(jìng)爭(zhēng)性特征的物品增加一個(gè)消費(fèi)者的邊際成本必然為零。二是受益的不可分割性和非排他性。[24]而馬斯格雷夫等人則從公共物品關(guān)聯(lián)度方面對(duì)其加以深入闡述：“一種純粹的公共物品在生產(chǎn)或供給的關(guān)聯(lián)性上具有不可分割性。一旦提供給社會(huì)的某些成員，在排斥其他成員的消費(fèi)上顯示出不可能或無(wú)效�！盵25]由是觀之，薩繆爾森和馬斯格雷夫等學(xué)者強(qiáng)調(diào)了公共物品有三個(gè)特性：非競(jìng)爭(zhēng)性、非排他性和不可分割性。當(dāng)然，完全具備上述特性的物品一般被稱為純公共物品，而此類物品并不多見，更多的物品是只具有其中某方面特征之準(zhǔn)公共物品。純公共物品是指完全為了滿足社會(huì)共同需要的物品，準(zhǔn)公共物品是指部分為了滿足社會(huì)共同需要的物品，私人物品是指不是為了滿足社會(huì)共同需要的物品。如果說(shuō)，物品是對(duì)客觀狀態(tài)的界定，那么，事務(wù)則是對(duì)物品形成的描述，即事務(wù)是生產(chǎn)物品的活動(dòng)。這樣對(duì)應(yīng)于公共物品、準(zhǔn)公共物品和私人物品三種物品，就分別有公共事務(wù)、準(zhǔn)公共事務(wù)和企業(yè)事務(wù)三種事務(wù)。所謂公共事務(wù)是生產(chǎn)公共物品的活動(dòng)，是指涉及全體社會(huì)公眾整體的生活質(zhì)量和共同利益的一系列活動(dòng)，其產(chǎn)品具有完全的“非排他性”；
所謂準(zhǔn)公共事務(wù)是生產(chǎn)準(zhǔn)公共物品的活動(dòng)，是指涉及部分社會(huì)公眾的生活質(zhì)量和共同利益的系列活動(dòng)，其產(chǎn)品具有部分的“非排他性”；
所謂企業(yè)活動(dòng)是生產(chǎn)私人物品的活動(dòng)，是指涉及企業(yè)職工的生活質(zhì)量和利益的一系列活動(dòng)，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　其產(chǎn)品具有完全的“排他性”。[26]

　　從靜態(tài)與動(dòng)態(tài)相結(jié)合的角度考察，所謂社會(huì)公共事務(wù)，是指涉及社會(huì)公眾整體的生活質(zhì)量和共同利益的那些社會(huì)事務(wù)，具體而言：在一個(gè)社會(huì)中，公共事務(wù)是企業(yè)和個(gè)人家庭所不愿做也不能做，但又是既對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，也對(duì)社會(huì)全體公民基本生活必不可少的事務(wù)，而且，這里的共同利益，一方面是指體現(xiàn)全體公民長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，另一方面也是體現(xiàn)現(xiàn)實(shí)中的全局利益，因而是全體公民都十分關(guān)注的事務(wù)。公共事務(wù)的范圍廣泛，從勞動(dòng)管理到國(guó)防、行政、治安等國(guó)家事務(wù)，以及法律事務(wù)、藝術(shù)、教育、科學(xué)等都在其中，且其范圍隨著社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不斷變動(dòng)。社會(huì)公共事務(wù)具有公共性、勞務(wù)性、非營(yíng)利性、階級(jí)性。[27]該概念中的社會(huì)公共事務(wù)即是指公共事務(wù)，所取的是廣義的“社會(huì)”涵義。

　　概而言之，所謂公共事務(wù)，是指為了滿足社會(huì)全體或大多數(shù)成員需要，體現(xiàn)他們的共同利益，讓他們共同受益的那類事務(wù)。按照公共事務(wù)的性質(zhì)來(lái)劃分，可以分為政治公共事務(wù)、經(jīng)濟(jì)公共事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)（狹義的“社會(huì)”涵義）三大方面。政治公共事務(wù)主要包括涉及國(guó)家主權(quán)、領(lǐng)土完整、政權(quán)穩(wěn)固、社會(huì)安定、民族利益和國(guó)家利益等各項(xiàng)事務(wù)，具體表現(xiàn)為外交工作、國(guó)防工作、公安工作、國(guó)家安全工作、司法行政、民族工作、宗教工作等。經(jīng)濟(jì)公共事務(wù)主要包括宏觀調(diào)控和經(jīng)濟(jì)管理兩個(gè)方面的事務(wù)。社會(huì)公共事務(wù)主要包括教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育、民政、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)等。[28]當(dāng)下中國(guó)事業(yè)單位從事的主要是這里所論的社會(huì)公共事務(wù)。

　　四、公共事業(yè)概念之透視

　　為了清楚厘定公共事業(yè)的基本內(nèi)涵，首先需要明確何謂“事業(yè)”�！掇o海》沒有收錄“事業(yè)”這一詞條，[29]但收錄了“事業(yè)單位”這個(gè)詞條�！冬F(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》對(duì)“事業(yè)”做了如下兩種解釋：“①人所從事的，具有一定目標(biāo)、規(guī)模和系統(tǒng)而對(duì)社會(huì)發(fā)展有影響的經(jīng)�；顒�(dòng)……②特指沒有生產(chǎn)收入，由國(guó)家經(jīng)費(fèi)開支，不進(jìn)行經(jīng)濟(jì)核算的事業(yè)（區(qū)別于‘企業(yè)’）：～費(fèi)，～單位�！盵30]從《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》的出版年代來(lái)看，當(dāng)時(shí)的事業(yè)單位改革還沒有正式開始，因而這部詞典對(duì)“事業(yè)”的解釋只是從實(shí)然層面對(duì)當(dāng)時(shí)事業(yè)單位的實(shí)際特質(zhì)所做的概括，其恰當(dāng)?shù)胤从沉水?dāng)時(shí)政府包辦“事業(yè)”的局面，但這一概括很難與今天的現(xiàn)實(shí)相符合，也不適合本研究的需要；
同時(shí)，《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》對(duì)‘事業(yè)’第二條義項(xiàng)的解釋有很大的局限性或偏差：第一，‘事業(yè)’是一種活動(dòng)或工作領(lǐng)域，‘企業(yè)’是一種組織，與‘企業(yè)’相對(duì)的概念應(yīng)該是‘事業(yè)單位’或‘事業(yè)組織’；
第二，從事‘事業(yè)’活動(dòng)或工作的有國(guó)有事業(yè)組織（事業(yè)單位），也有非國(guó)有事業(yè)組織，對(duì)后者國(guó)家財(cái)政可以（至少理論上可以）不負(fù)有經(jīng)費(fèi)支持義務(wù)。”[31]

　　事業(yè)作為中國(guó)特有的一個(gè)行業(yè)性概念或行業(yè)集合性概念，可用排除法或列舉法表示。用排除法表示，事業(yè)是指社會(huì)中政治、經(jīng)濟(jì)、軍事之外的社會(huì)活動(dòng)領(lǐng)域。用列舉法表示，事業(yè)是指教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)保障、計(jì)劃生育和人口等社會(huì)活動(dòng)領(lǐng)域，其中教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生等所謂“文教”部門是其最重要、最有代表性的領(lǐng)域。另外，在各類政府文件（如經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展計(jì)劃）、口語(yǔ)乃至研究論著中，事業(yè)又常常等同于社會(huì)事業(yè)這一概念。從活動(dòng)性質(zhì)劃分，事業(yè)可以分為以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公益目的、非營(yíng)利性質(zhì)的事業(yè)和以營(yíng)利為目的的事業(yè)，前者屬于公共事業(yè)，后者屬于非公共事業(yè)。從提供公共事業(yè)服務(wù)與產(chǎn)品的主體來(lái)看，公共事業(yè)領(lǐng)域可以分為國(guó)家事業(yè)與民辦事業(yè)�！盵32]

　　同時(shí)參照“公共”和“事業(yè)”的基本內(nèi)涵，有學(xué)者認(rèn)為，公共事業(yè)，就是社會(huì)全體公眾的事業(yè)，即關(guān)系到社會(huì)全體公眾基本生活質(zhì)量和共同利益的特定的社會(huì)公共事務(wù)。從公共事務(wù)的角度看，公共事業(yè)所包含的公共事務(wù)，是以公共事務(wù)中狹義的社會(huì)公共事務(wù)為基礎(chǔ)和主要內(nèi)容，并包括一定的經(jīng)濟(jì)事務(wù)所構(gòu)成的一種特定的社會(huì)公共事務(wù)。從公共物品的角度看，公共事業(yè)主要由公共物品和準(zhǔn)公共物品構(gòu)成。但主體是準(zhǔn)公共物品。我國(guó)傳統(tǒng)事業(yè)所涉及的范圍主要分為兩部分：一是屬于純公共物品的事業(yè)物品，在整個(gè)事業(yè)中占少數(shù)，如氣象、基礎(chǔ)科學(xué)研究、農(nóng)業(yè)技術(shù)的研究和推廣、大型水利設(shè)施、社會(huì)科學(xué)研究等。二是屬于準(zhǔn)公共物品的事業(yè)物品，在整個(gè)事業(yè)中占大多數(shù)，如教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、體育、動(dòng)植物檢疫、出版、廣播、影視、文化等。[33]還有學(xué)者認(rèn)為：“公共事業(yè)是在政府之外，為實(shí)現(xiàn)社會(huì)大多數(shù)成員的公共利益而從事的活動(dòng)領(lǐng)域，它包括以國(guó)有資產(chǎn)舉辦的社會(huì)公共事業(yè)和由民間資本舉辦的公民社會(huì)事業(yè)。”[34]比較兩位學(xué)者的觀點(diǎn)，主要分歧在于公共事業(yè)的受益主體是社會(huì)全體公眾還是社會(huì)大多數(shù)成員。筆者認(rèn)為，某些公共事業(yè)的受益主體是社會(huì)全體公眾，如氣象，另一些公共事業(yè)的受益主體則可能是社會(huì)大多數(shù)成員，如教育。

　　綜合借鑒上述觀點(diǎn)，我們認(rèn)為，所謂公共事業(yè)，是指體現(xiàn)社會(huì)全體或大多數(shù)成員的需要，關(guān)系到他們的共同利益的那類社會(huì)公共事務(wù)。由此可見，公共事業(yè)是特定類型的公共事務(wù)，亦即是公共事務(wù)的重要組成部分之一。由于公共事業(yè)的最大特點(diǎn)是公共性，具體表現(xiàn)為公眾性、公用性、公益性和非營(yíng)利性等基本特征，[35]因此，筆者認(rèn)定，所有的公共事業(yè)都可以稱為公益性事業(yè)（這里不是指諸如社會(huì)慈善事業(yè)之類的公益事業(yè)）。從公共物品的屬性角度進(jìn)行分類，可以將公共事業(yè)分為純公益性事業(yè)和準(zhǔn)公益性事業(yè)。需要補(bǔ)充說(shuō)明的是，“公用事業(yè)”（Public Utilities）是一個(gè)容易與“公共事業(yè)”產(chǎn)生混淆的概念，它一般指的是“大多數(shù)為電力、天然氣和通信行業(yè)廠商構(gòu)成的一組廠商，受到一個(gè)或多個(gè)政府機(jī)構(gòu)的嚴(yán)密管制。這些機(jī)構(gòu)控制著企業(yè)的進(jìn)入、制定價(jià)格、確定產(chǎn)品質(zhì)量，也影響著廠商可以賺到的總利潤(rùn)�！盵36]

　　在分別對(duì)公共利益、公共事務(wù)和公共事業(yè)的概念做出厘定后，當(dāng)我們用比較分析的視角對(duì)它們加以審視時(shí)，可以發(fā)現(xiàn)，它們的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性主要體現(xiàn)在：公共利益是公共事務(wù)處理的目標(biāo)追求，公共事務(wù)是公共利益的載體；
公共事務(wù)包括政治公共事務(wù)、經(jīng)濟(jì)公共事務(wù)以及社會(huì)公共事務(wù)三大類型；
公共事業(yè)在本質(zhì)上都屬于公益性事業(yè)，它們與社會(huì)公共事務(wù)是可以等同的概念，因而公共事務(wù)與公共事業(yè)是包含與被包含的同心圓關(guān)系。

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　　[21]我國(guó)學(xué)者席恒認(rèn)為，所謂“公共利益”是指滿足社會(huì)或群體中全體成員或大多數(shù)成員需求、實(shí)現(xiàn)他們的共同目的、代表他們的共同意志、使其共同受益的一類事務(wù)。參見席恒：公與私：公共事業(yè)運(yùn)行機(jī)制研究，商務(wù)印書館，2003年版，第3-4頁(yè)。在筆者看來(lái)，該概念將利益與事務(wù)等同，并認(rèn)為公共利益與公共事務(wù)是同一的概念，這在嚴(yán)格意義上講是不科學(xué)的。潘恩也將公共利益與公共事務(wù)等同。他認(rèn)為，政府“據(jù)以建立與行使的宗旨、理由和目標(biāo)：res-publica意為公共事務(wù)或公共利益；
或可直譯為公共的事�！眳⒁奫美]潘恩：潘恩選集，商務(wù)印書館，1981年版，第243頁(yè)。另外，將“群體”概念引入“公共利益”的內(nèi)涵中還導(dǎo)致了“公共”的范圍之?dāng)U大化，所以也是筆者所不能茍同的。

　　[22]城仲模：行政法之一般法律原則（二），三民書局，1997年版，第158-159頁(yè)。

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　　[26]婁成武鄭文范：公共事業(yè)管理學(xué)，高等教育出版社，2002年版，第1頁(yè)。

　　[27][28][33][35]崔運(yùn)武：公共事業(yè)管理概論，高等教育出版社，2002年版，第4-6頁(yè)、第6-7頁(yè)、第14-15頁(yè)、第14頁(yè)。

　　[30]現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典，商務(wù)印書館，1979年版，第1042頁(yè)。

　　[31][32]趙立波：事業(yè)單位改革：公共事業(yè)發(fā)展新機(jī)制探析，山東人民出版社，2003年版，第8頁(yè)、第40-41頁(yè)。

　　[34]席恒：公與私：公共事業(yè)運(yùn)行機(jī)制研究，商務(wù)印書館，2003年版，第3-4頁(yè)。

　　[36][美]詹姆斯·E·麥圭根、查爾斯·莫耶：管理經(jīng)濟(jì)學(xué)，機(jī)械工業(yè)出版社，2000年版，第256頁(yè)。

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