毛壽龍:投資于制度選擇之制度:大旱2000痛思
發(fā)布時(shí)間:2020-06-04 來(lái)源: 歷史回眸 點(diǎn)擊:
人是堅(jiān)強(qiáng)的,但也是脆弱的:人每天需要吃飯飽肚,喝水解渴,還需要穿衣御寒。這些東西,一樣也不能缺,否則人就會(huì)因餓、渴或者凍而生活質(zhì)量大大下降。在很多發(fā)達(dá)國(guó)家,除了這些最基本的需求之外,人們因富足而擁有更多的享受,但也因此而增加了更多的脆弱性:夏天必須要有空調(diào),否則就會(huì)“熱”,出行必須要有汽車,否則就會(huì)“累”。如在美國(guó),冬天暖氣能夠燒到30攝氏度左右,在家里只要穿T恤短褲就可以,否則就會(huì)覺得“冷”。天氣暖和后,暖氣才停,但已經(jīng)需要開空調(diào)了,否則就會(huì)覺得“熱”。由于天氣變化無(wú)常,暖氣和空調(diào)也經(jīng)常交替使用。但是,即使是這樣的國(guó)家,人們還是無(wú)法抵御自然災(zāi)害:今年春天以來(lái),美國(guó)南部、西部地區(qū)森林大火頻頻,這不僅導(dǎo)致了巨額財(cái)產(chǎn)損失,還導(dǎo)致了一些人員傷亡。每年春夏之交,龍卷風(fēng)肆虐美國(guó)的中南部,也會(huì)導(dǎo)致巨額財(cái)產(chǎn)損失和一些人員傷亡。與古代的人們相比,人們有了更多的預(yù)報(bào)和控制自然災(zāi)害的能力,但是即使發(fā)達(dá)國(guó)家,也只能盡可能減少自然災(zāi)害的損失,而無(wú)法控制它。
與美國(guó)相比,中國(guó)是幸運(yùn)的,因?yàn)闆]有毀滅性的龍卷風(fēng)的災(zāi)害。但是,中國(guó)也是不幸的,她的資源沒有美國(guó)豐富,卻需要養(yǎng)活五倍于美國(guó)的人口。雖然沒有強(qiáng)大龍卷風(fēng)的瘋狂襲擊,卻有周期性的大旱或者大水的肆虐。就最近若干年來(lái)說(shuō),1998年夏天長(zhǎng)江大水;
1999年夏天,長(zhǎng)江流域再次發(fā)生洪災(zāi);
2000年春天北方沙塵暴連連,接著就是中國(guó)長(zhǎng)江以北地區(qū)罕見的大旱:武漢遭遇百年大旱36萬(wàn)人飲水告急,安徽境內(nèi)淮河干流幾乎斷流,整個(gè)北方地區(qū)出現(xiàn)了嚴(yán)重的旱情。中國(guó)各大媒體和網(wǎng)站,都報(bào)道了長(zhǎng)江以北大旱:各地人畜飲水困難,莊稼估死,接著就可能是糧食歉收,農(nóng)民收入下降。
2000年在中國(guó)北方地區(qū)發(fā)生的嚴(yán)重旱災(zāi),原因到底是什么呢?根據(jù)常識(shí),人們一定會(huì)說(shuō),2000年,中國(guó)北方雨下少了。但專家們告訴我們:
中國(guó)的旱災(zāi)不是因?yàn)橹袊?guó)降水量少。中國(guó)北方地區(qū)降水量不多,但不一定會(huì)導(dǎo)致旱災(zāi)。因?yàn)橐陨腥彼杲邓坎蛔?00毫米,但農(nóng)業(yè)每年為其國(guó)民經(jīng)濟(jì)帶來(lái)十多億美元的純利潤(rùn),中國(guó)華北大部分地區(qū)年降水400毫米以上,比以色列條件優(yōu)越得多,卻經(jīng)常發(fā)生旱災(zāi)。
中國(guó)發(fā)生旱災(zāi)的關(guān)鍵原因在于浪費(fèi)水。中國(guó)農(nóng)業(yè)用水占全國(guó)總用水量的80%以上,浪費(fèi)水的嚴(yán)重程度,與旱災(zāi)災(zāi)情同樣驚人。在寧夏北部的黃灌區(qū),農(nóng)民種的是水稻,大水漫灌,生產(chǎn)1斤米要用掉1噸水。
中國(guó)現(xiàn)在有許多節(jié)水技術(shù),如果科學(xué)用水,水少,也能夠取得糧食豐收。比如,山西渭北高原非常干旱,雨下到地面被土層吸收,上層水分春季蒸發(fā)了,下面的土層還比較潮濕,而小麥的根因?yàn)槎蹋詹坏较旅娴乃,人們想出一招?以肥促水",施磷肥,使1米的根長(zhǎng)到2米多,吸收到水,獲得豐收。渭北20多個(gè)縣原本缺糧,現(xiàn)在成了山西的商品糧基地。但許多節(jié)水技術(shù)卻沒有人去使用,節(jié)水型的灌溉技術(shù)推廣很難。如華北地區(qū)種冬小麥,普遍誤以為灌溉越多、產(chǎn)量越高,往往在收獲之前澆4、5次乃至7、8次水,而專家的研究表明,澆水1到3次即可,這項(xiàng)成果獲1990年國(guó)家科技進(jìn)步二等獎(jiǎng),是重點(diǎn)推廣項(xiàng)目。有關(guān)機(jī)構(gòu)在河南、河北、山東推廣了3年,但成效不大。
可以想像,北方旱災(zāi)的損失是巨大的,大旱之下,農(nóng)業(yè)肯定歉收。專家們認(rèn)為,中國(guó)北方旱災(zāi)所導(dǎo)致的不僅僅是農(nóng)業(yè)歉收,北方沙風(fēng)暴和黃河斷流,也是嚴(yán)重的問(wèn)題。沙塵暴的發(fā)源地都是干旱地區(qū),當(dāng)?shù)厥畮讉(gè)縣浮土厚達(dá)一尺,細(xì)小的塵土無(wú)孔不入,越過(guò)燕山、太行山肆虐正在申奧的北京,甚至飄到上海、南京。黃河下游年年斷流,斷流時(shí)間越來(lái)越長(zhǎng)。這極大地阻礙了黃河流域的可持續(xù)發(fā)展。
問(wèn)題是嚴(yán)重的,損失是巨大的。但是,如何解決問(wèn)題呢?對(duì)此,在目前,要以人工改變天氣,來(lái)顯著增加降水量,是不可能的。從制度分析的角度來(lái)看,關(guān)鍵還在于進(jìn)行制度變革,促進(jìn)節(jié)約用水,減少浪費(fèi)水的現(xiàn)象。對(duì)此,專家們也給出了自己的設(shè)想:
動(dòng)用水費(fèi)這根經(jīng)濟(jì)杠桿,使人們有經(jīng)濟(jì)上的積極性去節(jié)約用水。取消用水補(bǔ)貼,同時(shí)照顧貧困農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重問(wèn)題,在水價(jià)格上實(shí)行靈活的政策,基本用水量低價(jià),超過(guò)基本用水量高價(jià),節(jié)水有獎(jiǎng)并返還水費(fèi),用農(nóng)民交的水費(fèi)投資節(jié)水設(shè)備。
在水價(jià)改革的基礎(chǔ)上,圍繞節(jié)水問(wèn)題,改革政府管理。節(jié)約用水的問(wèn)題不是簡(jiǎn)單的一個(gè)部門的問(wèn)題,也不是立個(gè)法、定個(gè)價(jià)格就能解決的問(wèn)題,要考慮很多社會(huì)的、經(jīng)濟(jì)的和體制上的問(wèn)題。在中國(guó),很多部門參與減災(zāi),防汛抗旱指揮部設(shè)在水利部,一般由國(guó)務(wù)院一位副總理牽頭,起到一定協(xié)調(diào)作用。在國(guó)際減災(zāi)十年活動(dòng)中,中國(guó)是發(fā)展中國(guó)家里做得最好的,因此受到聯(lián)合國(guó)表彰。然而,與發(fā)達(dá)國(guó)家相比,中國(guó)缺少一個(gè)從總體角度綜合減災(zāi)的管理體制,水資源的管理呈條塊分割,一些部門、地區(qū)、地方長(zhǎng)官只考慮本部門本地區(qū)的利益、任期內(nèi)利益,而采取短期行為。
在管理體制上,中國(guó)的專家們強(qiáng)調(diào),不僅旱災(zāi),整個(gè)災(zāi)害管理,都應(yīng)該有更高層次的綜合協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)。他們認(rèn)為,90年代以來(lái),中國(guó)災(zāi)害明顯加重,災(zāi)害損失成倍增長(zhǎng),1998年氣象災(zāi)害損失達(dá)3007億元,這是中國(guó)人口、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),與資源、環(huán)境矛盾加劇的顯著標(biāo)志。因此,要加快減災(zāi)的組織機(jī)構(gòu)建設(shè)、減災(zāi)的法制建設(shè),制定減災(zāi)規(guī)劃、減災(zāi)預(yù)案,實(shí)施減災(zāi)工程、各種減災(zāi)技術(shù),培養(yǎng)國(guó)民環(huán)境道德觀念。災(zāi)情在發(fā)展,中國(guó)減災(zāi)能力的建設(shè)要跟上,才能減輕損失,避免中國(guó)資源環(huán)境進(jìn)一步惡化。
從制度分析的角度來(lái)看,專家們的許多分析以及相應(yīng)的政策建議是很有道理的。中國(guó)不缺水,但是為什么會(huì)導(dǎo)致旱災(zāi)呢?關(guān)鍵是沒有合理使用水。而要使人合理使用水,就需要給人以經(jīng)濟(jì)上的激勵(lì)。適當(dāng)?shù)乃畠r(jià),是重要的激勵(lì)機(jī)制。只有在適當(dāng)水價(jià)的情況下,人們才對(duì)水有成本約束概念,才會(huì)對(duì)節(jié)水措施進(jìn)行適當(dāng)?shù)耐顿Y。根據(jù)筆者的分析,在存在大量的浪費(fèi)水的條件下,適當(dāng)提高水價(jià),不僅不會(huì)加重農(nóng)民負(fù)擔(dān),反而有可能降低農(nóng)民負(fù)擔(dān)。
比如,假定水價(jià)是0.10元一噸,一畝地漫灌1000噸,水的負(fù)擔(dān)是100元一畝地;
假定水價(jià)是0.20元一噸,每畝地只要100噸就可以取得同樣價(jià)值的農(nóng)產(chǎn)品,水負(fù)擔(dān)就是20元;
農(nóng)民每畝地投資50元節(jié)水,總的負(fù)擔(dān)是70元,節(jié)約了30元。但因此而節(jié)約了900噸水,用于其他缺水地區(qū)糧食生產(chǎn),可以增加至少9畝地的糧食生產(chǎn)。這一數(shù)據(jù)是隨便假設(shè)的,具體情況會(huì)復(fù)雜得多,但它至少在邏輯上說(shuō)明,在存在浪費(fèi)水的條件下,適當(dāng)提高水價(jià),不一定增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)。在特定空間范圍內(nèi),提高水價(jià),鼓勵(lì)人們使用節(jié)水技術(shù),反而可以減少負(fù)擔(dān)。何況,國(guó)家還可以給節(jié)水的農(nóng)民以適當(dāng)?shù)难a(bǔ)助,使其負(fù)擔(dān)進(jìn)一步減輕。這樣,就更不存在增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題了。另外,對(duì)水價(jià)進(jìn)行比較適當(dāng)?shù)膹?fù)合化設(shè)計(jì),基本使用比較低的價(jià)格,甚至是補(bǔ)貼價(jià);
超額使用,則使用較高的價(jià)格,這也有利于提高節(jié)水的積極性,并且避免了增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)的問(wèn)題。實(shí)際上,借口農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題拒絕改革水價(jià),是不合理的。專家說(shuō)得好,農(nóng)民負(fù)擔(dān)關(guān)鍵在于貧困干旱地區(qū)政府規(guī)模過(guò)大,不該交的費(fèi)交得太多。政府規(guī)模為什么會(huì)過(guò)大呢?在我看來(lái),農(nóng)民在當(dāng)?shù)卣?guī)模問(wèn)題上沒有發(fā)言權(quán),在當(dāng)?shù)卣賳T待遇問(wèn)題上全國(guó)一盤棋,農(nóng)民沒有發(fā)言權(quán)和決定權(quán),可能是最大的問(wèn)題。當(dāng)然,這是另外一個(gè)問(wèn)題了。
節(jié)水有好處,節(jié)水的價(jià)格制度能夠進(jìn)行復(fù)合設(shè)計(jì),許多節(jié)水的技術(shù)都已經(jīng)發(fā)明出來(lái),但是人們?yōu)槭裁催是沒有積極性呢?除了水價(jià)影響農(nóng)民積極性問(wèn)題之外,專家們還提出了進(jìn)一步需要解決的問(wèn)題:政府積極性的問(wèn)題,政府體制的問(wèn)題。專家們建議,要解決水的問(wèn)題,中國(guó)政府要進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革,要建立專門的機(jī)構(gòu),協(xié)調(diào)解決水資源的問(wèn)題。
從制度分析的角度來(lái)看,在有些問(wèn)題上專家們的分析是正確的,比如在黃河問(wèn)題上,在跨省范圍的水資源配置問(wèn)題上,中央政府必須要有協(xié)調(diào),并且要有能力和意志來(lái)領(lǐng)導(dǎo)各省,共同解決水資源分配問(wèn)題。各部門、各機(jī)構(gòu)也需要進(jìn)行協(xié)調(diào),共同為水資源的合理利用作出貢獻(xiàn)。
但是,除此之外,專家的建議也有一些不妥當(dāng)?shù)牡胤健R驗(yàn)樗Y源的不合理使用所帶來(lái)的旱災(zāi)并不是迫在眉睫的問(wèn)題,不像水災(zāi)那樣,會(huì)立即帶來(lái)巨大的災(zāi)害,并引起各方面的重視,迫使各方面在一段時(shí)間里集中精力,來(lái)解決迫在眉睫的問(wèn)題。水是重要的,但問(wèn)題的發(fā)生在時(shí)間上需要有一個(gè)比較長(zhǎng)的時(shí)間。解決起來(lái),也不能像抗洪救災(zāi)那樣依靠在短時(shí)間內(nèi)用集中資源、集中精力打殲滅戰(zhàn)。用集權(quán)的方式,集中綜合治理水資源的問(wèn)題,短時(shí)間有點(diǎn)效果,長(zhǎng)期來(lái)說(shuō),是不可持續(xù)的。從制度分析的角度來(lái)說(shuō),我們還可以在專家建議的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步補(bǔ)充如下分析和建議:
政府管理,并非越是一體化、越有集權(quán)化的管理體制,就越好。對(duì)于水資源問(wèn)題來(lái)說(shuō),比較大的規(guī)模的政府,對(duì)于比較大范圍的水資源的分配問(wèn)題是必要的,不同地方政府之間相互協(xié)調(diào)是必要的,但用水者所在村、鎮(zhèn)、灌溉區(qū)機(jī)構(gòu),也是非常重要的。不能因?yàn)橐獜?qiáng)調(diào)集中管理,就忽視基層管轄機(jī)構(gòu)的主動(dòng)權(quán)。許多問(wèn)題,都應(yīng)該站在全局的高度,但也應(yīng)該通過(guò)地方來(lái)解決,因?yàn)闊o(wú)論是節(jié)約用水,還是浪費(fèi)用水,都是在地方層次發(fā)生的。更何況,全局的范圍也有大有小,即使是省際之間問(wèn)題的解決也并不一定要由中央直接命令才能解決,因?yàn)槭‰H之間的有效合作,也是一個(gè)重要的途徑。求助于更高的權(quán)威,可能是有利的;
但是權(quán)威越高,其信息就越有限,其優(yōu)先次序就越靠后,真正能夠合理解決的可能性也越小。因此,首先應(yīng)該用足地方的潛力,而不是事事都要依靠中央。否則,中央必然會(huì)因?yàn)槌^(guò)其能力的范圍,不勝重負(fù)。
重視節(jié)水的社會(huì)資本建設(shè),至少是不要濫用。人們之所以節(jié)水,與水的價(jià)格有相當(dāng)?shù)年P(guān)系,水價(jià)格高,用水也就少,水價(jià)低,用水也就多。但是,水是一種比較特殊的物品,在許多方面,人們的消費(fèi)量是缺乏彈性的,并且水價(jià)格無(wú)論如何,都不可能高到使所有收入水平的人都節(jié)約用水。在這種情況下,水價(jià)格的制度設(shè)計(jì)是重要的,但不是萬(wàn)能的。對(duì)于用水量缺乏彈性、對(duì)于對(duì)水價(jià)格缺乏敏感的中高收入的消費(fèi)者來(lái)說(shuō),節(jié)約用水,主要還在于其節(jié)約的意識(shí)、節(jié)水的習(xí)慣。在節(jié)約水資源的問(wèn)題上,人們的節(jié)水意識(shí)、節(jié)水習(xí)慣,是節(jié)約用水重要的社會(huì)資本。沒有這種社會(huì)資本,水價(jià)格制度的運(yùn)作空間比較小。在這種情況下,要使節(jié)水空間最大化,不僅要有適當(dāng)?shù)乃畠r(jià)設(shè)計(jì),更重要的是要設(shè)法培養(yǎng)節(jié)水的社會(huì)資本。當(dāng)然,節(jié)水社會(huì)資本的培養(yǎng)是非常困難的,在特定的激勵(lì)背景下,這樣的資本還非常容易遭到破壞,而一旦遭到破壞,要重新培養(yǎng),更加困難。中國(guó)水資源問(wèn)題的解決,的確有賴于合理的水價(jià)制度,更有賴于節(jié)水意識(shí)這一社會(huì)資本的培養(yǎng)。在這一問(wèn)題上,必須有一個(gè)清醒的認(rèn)識(shí),節(jié)水意識(shí)不可能靠責(zé)怪來(lái)培養(yǎng),因此,責(zé)怪農(nóng)民沒有節(jié)水意識(shí),責(zé)怪干部沒有節(jié)水意識(shí),責(zé)怪科技人員沒有節(jié)水意識(shí),責(zé)怪中央和地方政府沒有節(jié)水意識(shí),或者責(zé)怪全社會(huì)沒有節(jié)水意識(shí),不僅沒有用,反而可能摧毀本來(lái)就很稀缺的社會(huì)資本。一旦一個(gè)社會(huì)的節(jié)水意識(shí)遭到破壞,實(shí)施節(jié)水措施的成本就會(huì)急劇上升。
水價(jià)格的理順,不僅僅是價(jià)格的理順,更重要的是水價(jià)格決定過(guò)程的理順。水價(jià)格的理順,是非常重要的,但不能光停留在口號(hào)上,或者憑制定人員三言兩語(yǔ)的判斷,它是一個(gè)技術(shù)上進(jìn)行計(jì)算的問(wèn)題,也是通過(guò)什么機(jī)制來(lái)決定的過(guò)程。市場(chǎng)價(jià)格的合理性在于市場(chǎng)價(jià)格的確定是沒有任何人能夠決定價(jià)格(競(jìng)爭(zhēng)定價(jià)而非壟斷定價(jià))的過(guò)程中決定的,是充分競(jìng)爭(zhēng)的過(guò)程中決定的。水作為一種物品,與私益物品有一定的區(qū)別,不可能按照市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)確定,但在一定程度上,讓所有有關(guān)利益相關(guān)者,都能夠充分參與水的定價(jià),其結(jié)果就會(huì)比個(gè)別人來(lái)確定價(jià)格要合理得多。為水資源的價(jià)格確定過(guò)程設(shè)計(jì)適當(dāng)?shù)募w選擇規(guī)則,為適當(dāng)?shù)募w選擇奠定良好的立憲制度基礎(chǔ),這是解決中國(guó)水資源合理使用、預(yù)防或者減緩大旱之災(zāi)害的具有百年大計(jì)性質(zhì)的出路。
“不到黃河心不死,不見棺材不掉淚”。這的確是人性基本傾向的真實(shí)寫照。這是無(wú)可指責(zé)的,因?yàn)槭聦?shí)如此,也的確很難改變。但“學(xué)而不思則罔,思而不學(xué)則殆”,1998年長(zhǎng)江大水,使我們下定決心,投資于長(zhǎng)江上游的生態(tài)保護(hù)。2000年春天的沙風(fēng)暴,終于使我們?cè)俅蜗露Q心,治理北方的荒漠化。希望2000年大旱,也能夠使我們進(jìn)一步明白,大旱在許多地方是因?yàn)槿鄙俳邓,但在中?guó)不是缺少降水。在中國(guó),缺少的是適當(dāng)?shù)墓?jié)水技術(shù),缺少的是利用和開發(fā)節(jié)水技術(shù)的積極性,缺少的是合理的水價(jià),缺少的是節(jié)約用水的社會(huì)資本,還缺少綜合領(lǐng)導(dǎo)和分散的努力,以及兩者的協(xié)調(diào)。這一切都是需要努力的,只有努力,我們才會(huì)有更好的節(jié)水技術(shù),更合理的水價(jià),更多的節(jié)水意識(shí),以及更為有效的領(lǐng)導(dǎo)和更為協(xié)調(diào)的努力。但是,人們有一點(diǎn)似乎還沒有意識(shí)到,人們都是在特定的操作選擇規(guī)則下進(jìn)行具體操作性選擇的;
人們也是在特定的集體選擇與立憲選擇制度規(guī)則下進(jìn)行選擇的。水價(jià)是一個(gè)技術(shù)問(wèn)題,也是決定人們進(jìn)行操作選擇的操作性選擇制度規(guī)則的問(wèn)題。操作性制度規(guī)則、集體選擇制度規(guī)則和立憲選擇制度規(guī)則,都需要人們的努力。對(duì)于解決具體的水資源問(wèn)題來(lái)說(shuō),如何進(jìn)行這一努力?其基本價(jià)值是什么?基本邏輯是什么?基本框架是什么?這都是需要研究的規(guī)范理論問(wèn)題。當(dāng)然,我們還需要進(jìn)一步進(jìn)行實(shí)證的研究:水資源的特性是什么?水資源問(wèn)題與其他公共問(wèn)題相比有什么特性?這些特性需要人們?nèi)绾芜M(jìn)行選擇?如何為更好地解決這一問(wèn)題設(shè)計(jì)好的治道?人們?yōu)槭裁词?有沒有好的經(jīng)驗(yàn)?這些經(jīng)驗(yàn)有什么意義?
這些問(wèn)題,都是非常重要的問(wèn)題,歸根結(jié)底就是一個(gè)如何投資于制度選擇之制度的問(wèn)題。因?yàn),水是生命所不可缺少的,是人類生活質(zhì)量的最基本的保證。集中精力打殲滅戰(zhàn),只能緩解一時(shí)的旱情。要在根本上緩解災(zāi)情,關(guān)鍵還是需要進(jìn)行技術(shù)投資、制度投資,尤其是對(duì)適當(dāng)?shù)难芯亢瓦m當(dāng)?shù)膶?shí)踐,提供開放性的制度平臺(tái),也就是投資于制度選擇之制度。
(2000年5月28日初稿,8月27日定稿于美國(guó)印第安納州布盧明頓市)
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