我國(guó)從1956年開(kāi)始對(duì)農(nóng)村無(wú)法定撫養(yǎng)義務(wù)人、無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)生活來(lái)源的鰥寡孤獨(dú)殘疾人員，由集體給予吃、穿、燒的保障，對(duì)于年幼的保證其接受教育，對(duì)于年老的保證其死后安葬，這些保障簡(jiǎn)稱為“五�！�。實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，“五�！惫�養(yǎng)的內(nèi)容演變?yōu)楸３�、保穿、保住、保醫(yī)、保葬（未成年人保教）。五保供養(yǎng)方式有分散供養(yǎng)和集中供養(yǎng)兩種模式。分散供養(yǎng)指的是凡符合五保供養(yǎng)條件，在家生活、有親友供養(yǎng)或委托他人供養(yǎng)的老年人、殘疾人和未成年人；
集中供養(yǎng)是指五保對(duì)象在敬老院供養(yǎng)生活。五保制度的建立和五保工作的開(kāi)展，在相當(dāng)程度上保障了農(nóng)村五保對(duì)象的生活，促進(jìn)了農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展。近年來(lái)，隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革的推行以及農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)的變化，農(nóng)村五保供養(yǎng)工作面臨著新的困難。廣西壯族自治區(qū)通過(guò)建設(shè)五保村為突破這一困境，提供了一條新的道路，同時(shí)也為政府管理積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。

　　一、五保供養(yǎng)面臨的困境及原因

　　應(yīng)保未保現(xiàn)象嚴(yán)重，保障水平低、保障內(nèi)容不全面。造成這種困難局面的原因是多方面的，但主要是由現(xiàn)有的五保供養(yǎng)政策滯后造成的。

　�。ㄒ唬┪灞９�養(yǎng)中存在的問(wèn)題

　　1、應(yīng)保未�，F(xiàn)象嚴(yán)重

　　應(yīng)保未保是指雖然農(nóng)民已經(jīng)達(dá)到五保供養(yǎng)條例的標(biāo)準(zhǔn)，但是因?yàn)榻?jīng)費(fèi)緊張或者五保對(duì)象沒(méi)有受到重視，該享受五保待遇的五保戶沒(méi)有被評(píng)上五保戶，從而不能領(lǐng)到生活救濟(jì)金，或者雖然被評(píng)為五保戶，但從來(lái)沒(méi)有領(lǐng)到過(guò)救濟(jì)金的情況。截止2002年底，全國(guó)農(nóng)村五保供養(yǎng)對(duì)象有570.37萬(wàn)人，約占全國(guó)農(nóng)業(yè)人口的0.6%。其中，真正獲得保障的只有296.82萬(wàn)人，約占應(yīng)保對(duì)象的52.04%。也就是說(shuō)，還有接近一半的五保對(duì)象沒(méi)有獲得保障，應(yīng)保未�，F(xiàn)象十分突出�！�1〕應(yīng)保未保老人由于缺乏勞動(dòng)能力，沒(méi)有生活來(lái)源，又沒(méi)有相應(yīng)的政府補(bǔ)助，生活十分困難。

　　2、保障水平低。

　　根據(jù)現(xiàn)行農(nóng)村五保供養(yǎng)條例規(guī)定，五保供養(yǎng)的實(shí)際標(biāo)準(zhǔn)，不應(yīng)低于當(dāng)?shù)卮迕竦囊话闵�活水平。各地也根�?jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民收入情況制定了相應(yīng)的供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)，但是，供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)的落實(shí)情況不理想，相當(dāng)一些地方五保戶每年能拿到手的生活補(bǔ)助以及其它相關(guān)經(jīng)費(fèi)不足以維持最基本的生存需要。即使在經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)和五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)較高的地區(qū)，也存在著各地供養(yǎng)水平很不平衡的情況，一些地區(qū)集中供養(yǎng)度和供養(yǎng)水平均較低。〔2〕

　　3、保障內(nèi)容不全面

　　絕大多數(shù)地區(qū)現(xiàn)在還很難真正兌現(xiàn)“五�！钡乃�有項(xiàng)目，五保老人的保醫(yī)、保住不能真正落實(shí)，其中醫(yī)療問(wèn)題十分突出。相當(dāng)一部分分散供養(yǎng)的五保對(duì)象住房條件十分簡(jiǎn)陋，不少人的住房年久失修，不能擋風(fēng)遮雨不能御寒，搖搖欲墜，十分危險(xiǎn)，沒(méi)有安全保障。農(nóng)村中住房條件最差一般是五保戶�！�3〕

　　五保供養(yǎng)對(duì)象大多數(shù)年齡大、疾病多，即使基本生活有保障，絕大多數(shù)人看不起病，醫(yī)療經(jīng)費(fèi)沒(méi)有辦法落實(shí)。這一問(wèn)題在全國(guó)非常普遍，即使在浙江、廣東等發(fā)達(dá)地區(qū)也不能例外〔4〕

　�。ǘ�）造成五保供養(yǎng)困境的原因

　　從各地的調(diào)查情況看，五保供養(yǎng)中存在的問(wèn)題主要是經(jīng)費(fèi)不足造成的。沒(méi)有錢一切保障都談不上。缺錢是表象，缺錢的背后是經(jīng)費(fèi)投入保障機(jī)制、責(zé)任機(jī)制不合理，根本的原因是五保供養(yǎng)制度設(shè)計(jì)存在問(wèn)題。

　　當(dāng)前支撐五保供養(yǎng)制度的是1994年國(guó)務(wù)院頒布的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》。該條例規(guī)定：“五保供養(yǎng)是農(nóng)村的集體福利事業(yè)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)提供五保供養(yǎng)所需的經(jīng)費(fèi)和實(shí)物，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)組織五保供養(yǎng)工作的實(shí)施�！彪S著農(nóng)村稅費(fèi)改革的進(jìn)行和農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)的變化，這一條例已經(jīng)不能很好適應(yīng)新的形勢(shì)發(fā)展要求，成為農(nóng)村五保供養(yǎng)困難的主要原因。

　　1、責(zé)任主體和籌資渠道不合理。

　　五保供養(yǎng)被定位于“農(nóng)村集體福利事業(yè)”，因此資金籌措的主體是鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村集體，尤其是村集體。在農(nóng)村稅費(fèi)改革前，五保經(jīng)費(fèi)主要從“三提五統(tǒng)”資金中解決。盡管由于各種原因，該項(xiàng)資金在很多地區(qū)不能足額收取，但是由于資金總量較大，所以很多地區(qū)基本上還能應(yīng)付五保經(jīng)費(fèi)的支出。2000年開(kāi)始實(shí)施農(nóng)村稅費(fèi)改革之后，五保供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)放在農(nóng)業(yè)正稅20%的附加中支出，這個(gè)20%附稅還要支出村組干部的工資和辦公經(jīng)費(fèi)，困難可想而知。2005年，絕大部分部分省份停征農(nóng)業(yè)兩稅，使得五保供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)更成為一個(gè)問(wèn)題。

　　2、農(nóng)村人口老齡化進(jìn)程加快，五保戶比例增加。

　　隨著農(nóng)村人口老齡化和農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，大批農(nóng)村青壯年向城鎮(zhèn)遷居，更加重了農(nóng)村老齡化的程度，其中五保戶的比例明顯上升。這一變化也加重了農(nóng)村五保供養(yǎng)資金負(fù)擔(dān)。由于經(jīng)費(fèi)不足，致使一部分鄉(xiāng)村干部對(duì)五保供養(yǎng)工作能推就推，工作積極性不高，一些地方干部對(duì)五保戶的審批有意無(wú)意地進(jìn)行控制，使得一部分符合條件的五保對(duì)象應(yīng)保未保。

　　4、敬老院制度規(guī)定不盡合理。

　　五保對(duì)象供養(yǎng)主要有集中供養(yǎng)和分散供養(yǎng)兩種形式。集中供養(yǎng)主要是讓五保對(duì)象進(jìn)入各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦的敬老院。進(jìn)住敬老院對(duì)于五保對(duì)象來(lái)說(shuō)，不僅可以滿足物質(zhì)方面的需要，衣食住等得到較好滿足，另一方面也有利于五保對(duì)象之間感情交流，互相關(guān)心，滿足精神需求，避免分散供養(yǎng)時(shí)的孤獨(dú)寂寞。因此，從總體上看，如果按規(guī)定辦，集中供養(yǎng)比分散供養(yǎng)水平高，除了少數(shù)五保對(duì)象因性格、生活習(xí)慣、面子以及財(cái)產(chǎn)等問(wèn)題而不愿入住外，絕大多數(shù)五保對(duì)象愿意在敬老院生活。

　　但是，現(xiàn)實(shí)情況是相當(dāng)一些地方敬老院入住率低，敬老院床位空置率高。〔5〕造成這種狀況的主要原因一是敬老院籌資困難，供養(yǎng)水平達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)的要求。1997年民政部頒布的《農(nóng)村敬老院管理辦法》規(guī)定：“敬老院所需經(jīng)費(fèi)實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌，并通過(guò)發(fā)展院辦經(jīng)濟(jì)和社會(huì)捐贈(zèng)逐步改善供養(yǎng)人員的生活條件。村辦敬老院所需經(jīng)費(fèi)由村公益金解決�！编l(xiāng)鎮(zhèn)敬老院的運(yùn)行費(fèi)用一般由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌或鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)上繳利潤(rùn)承擔(dān)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺少把分散的五保對(duì)象接收到敬老院集中供養(yǎng)的積極性。由村集體承擔(dān)本村入院五保對(duì)象供養(yǎng)的經(jīng)費(fèi)，村集體也不愿本村五保對(duì)象進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院。況且隨著農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的改制和農(nóng)村稅費(fèi)改革的推進(jìn)，現(xiàn)有的敬老院籌資已經(jīng)成為無(wú)源之水。即使能夠籌集到資金，集中供養(yǎng)因?yàn)橐�進(jìn)行硬件建設(shè)投資、支付管理和維護(hù)費(fèi)用，所需成本要大于分散供養(yǎng)。由于五保供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)是一定的，如果敬老院辦得好，必然擠占分散供養(yǎng)五保對(duì)象的經(jīng)費(fèi)，出現(xiàn)保小頭丟大頭的局面。況且現(xiàn)在集中供養(yǎng)本身也存在嚴(yán)重的資金不足問(wèn)題�！�6〕因此，妥善處理集中供養(yǎng)與分散供養(yǎng)的關(guān)系是一個(gè)重要問(wèn)題。

　　5、保醫(yī)問(wèn)題缺乏整體思考。

　　看病難不僅是農(nóng)村五保對(duì)象的困難，而且是絕大多數(shù)普通農(nóng)民遇到的困難。當(dāng)前農(nóng)民最怕的是生病，因病致貧，因病返貧的農(nóng)戶不在少數(shù)。如何解決農(nóng)民看病就醫(yī)問(wèn)題是一個(gè)非常緊迫而且重要的問(wèn)題，各地正在推行農(nóng)村大病醫(yī)療保險(xiǎn)，建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。如果從農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的實(shí)際來(lái)看，《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》中關(guān)于“及時(shí)治療疾病，對(duì)生活不能自理者有人照料”的規(guī)定不符合農(nóng)村的實(shí)際，有超越現(xiàn)實(shí)能力之嫌。因此，有人建議把此項(xiàng)規(guī)定改為“保障基本醫(yī)療條件，對(duì)生活不能自理者有人照料”�！�7〕如果沒(méi)有外在支持，僅靠《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》中沒(méi)有硬性約束和保障的規(guī)定，五保戶看病問(wèn)題是無(wú)法解決的。有的地方開(kāi)始探索讓五保對(duì)象參與農(nóng)村大病醫(yī)療保險(xiǎn)，借助社會(huì)力量破解保醫(yī)困境。

　　6、社會(huì)動(dòng)員不足。

　　五保對(duì)象除了鄉(xiāng)村集體提供資金和服務(wù)進(jìn)行供養(yǎng)之外，還有一些是由親友供養(yǎng)的。由于五保對(duì)象都有自己的一份責(zé)任田，一些親友代其耕種責(zé)任田并為其提供一定的口糧；
有的還有一定的財(cái)產(chǎn)，例如宅基地或者一棟較好的房子，親友想繼承，主動(dòng)要求把他（她）代養(yǎng)起來(lái)�！�8〕

　　但是，社會(huì)力量參與五保供養(yǎng)事業(yè)，主動(dòng)為五保對(duì)象捐款捐物現(xiàn)象不多。造成這種狀況的原因，一是缺乏有效的宣傳和激勵(lì)機(jī)制，二是社會(huì)上一些人對(duì)五保對(duì)象懷有偏見(jiàn)，認(rèn)為他們年輕時(shí)好逸惡勞、性格怪僻、品行不端，年老生活無(wú)著是自己造成的，不值得同情和幫助�！�9〕

　　二、廣西五保村建設(shè)的探索

　�。ㄒ唬┪灞４宓挠蓙�(lái)

　　廣西壯族自治區(qū)屬于我國(guó)欠發(fā)達(dá)省份之一。由于歷史的原因，廣西的五保戶數(shù)量較多。全區(qū)共有36.2萬(wàn)多人，約占全區(qū)農(nóng)業(yè)人口總數(shù)的8‰，而且呈增長(zhǎng)的趨勢(shì)。全國(guó)五保供養(yǎng)中的主要問(wèn)題在廣西都存在，而且更加突出。

　　如何破解五保供養(yǎng)的難題，是廣西民政干部們一直思考和探索的問(wèn)題。廣西洪澇災(zāi)害頻繁，一些大的洪澇災(zāi)害造成了大量的民房倒塌。從1998年以來(lái)，廣西壯族自治區(qū)民政廳，在災(zāi)后重建中興建災(zāi)民新村。這些新村大的有100多戶，小的有戶10以上，做到統(tǒng)一選址、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設(shè)計(jì)，成為廣西民房改造和舊村改造的樣板，受到廣大災(zāi)民群眾的熱列歡迎和各方面的贊譽(yù)，也得到各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的肯定。廣西民政廳的同志從災(zāi)后重建災(zāi)民新村中得到啟示，開(kāi)始災(zāi)民五保新村的建設(shè)。2001年到2002年，在災(zāi)區(qū)興建災(zāi)民新村的同時(shí)，興建災(zāi)民五保新村。災(zāi)民五保新村建設(shè)在自然村或村委員會(huì)所在地，對(duì)五保對(duì)象集中供養(yǎng)，受到群眾的歡迎。廣西民政廳經(jīng)過(guò)調(diào)研、論證，將這種在村上興建的五保集中供養(yǎng)點(diǎn)稱為“五保村”。在總結(jié)各地經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，全面推廣五保村建設(shè)。從2003年起，在大的自然村或村委員會(huì)所在地興建五保村，對(duì)五保戶進(jìn)行就地集中供養(yǎng)，解決五保戶住有其屋，食有其源，樂(lè)有其所的問(wèn)題。

　�。ǘ�）五保村的特點(diǎn)

　　所謂“五保村”，是指建在村里的五保戶集中點(diǎn)，而不是指所有村民都是五保戶的自然村落。五保村的建筑大多是一排十幾間的平房，有的建成四合院；
入住五保村的都是本村的五保戶，每戶一大間居室、一小間廚房；
每戶五保戶都是一個(gè)獨(dú)立的家庭，自己支配起居飲食；
五保村選舉一名村長(zhǎng)，實(shí)行自我管理，村委會(huì)指派專人協(xié)調(diào)有關(guān)事務(wù)。具體來(lái)說(shuō)它有以下幾個(gè)特點(diǎn)：

　　一是投資少，效益高。建一個(gè)能住15戶左右的五保村，只需投資4－5萬(wàn)元左右（用地由村委員會(huì)無(wú)償提供），平均每戶只需3000多元。建成一個(gè)五保村，從規(guī)劃到竣工入住，只需幾個(gè)月時(shí)間。建成的五保村產(chǎn)權(quán)歸村委員會(huì)集體所有，原先入住的五保老人去世后，仍可入住新的五保戶，一次投資，重復(fù)使用，提高了五保村的使用效益。

　　二是居住環(huán)境較好，設(shè)施較為完備。五保村一般建在交通便利、山清水秀、環(huán)境優(yōu)美的地方，有的緊鄰村委員會(huì)或?qū)W校；
房子多數(shù)是磚混結(jié)構(gòu)和磚瓦結(jié)構(gòu)，樸素大方，結(jié)實(shí)耐用；
一戶一居一廚，每戶面積21平方米左右。有公共娛樂(lè)室、公廁、水井、菜園等，有的還修建了沼氣池，比五保戶原來(lái)的居住環(huán)境好得多。

　　三是就村而建，集中居住，生活方便。五保村建在本村，離家不離村，離戶不離土，不遠(yuǎn)親情，又便于親屬們時(shí)常探望，滿足了老人們的情感需求。既十戶為鄰，集中居住，又一戶一家，獨(dú)立生活。五保老人既不需要改變自己的生活方式和生活習(xí)慣，又生活在原有的人際關(guān)系和親情氛圍里。

　　四是自我管理、自我服務(wù)。五保村實(shí)行自我管理和自我服務(wù)，不設(shè)專門的管理人員。五保村村長(zhǎng)從入住的老保老人中民主選舉產(chǎn)生，具體負(fù)責(zé)五保村的事務(wù)，村長(zhǎng)處理不了的事務(wù)由村委員會(huì)協(xié)調(diào)處理。

　　（三）五保村的建設(shè)

　　五保村建設(shè)得到了各級(jí)政府和廣大群眾的支持，領(lǐng)導(dǎo)重視、部門配合、群眾參與，多渠道籌措資金，不斷總結(jié)各地新鮮經(jīng)驗(yàn)加以推廣，使五保村建設(shè)順利進(jìn)行。至2003年至2004年7月，全區(qū)已建成五保村1697個(gè)，入住五保老人20000多人。

　　領(lǐng)導(dǎo)重視、部門配合。五保村建設(shè)受到各級(jí)黨委、政府的高度重視，把它視為執(zhí)政為民、落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的重要舉措。各地對(duì)五保村建設(shè)實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，縣（區(qū)）領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)到五保村點(diǎn)，相關(guān)部門明確職責(zé)，密切配合，齊抓共建。

　　群眾參與，多渠道籌措資金。各地政府積極宣傳五保村建設(shè)，取得群眾的理解、支持，動(dòng)員社會(huì)力量參與建設(shè)。一些地方召開(kāi)村民大會(huì)、出動(dòng)宣傳車、標(biāo)語(yǔ)、橫幅、有線電視、廣播、墻板報(bào)、報(bào)刊雜志等各宣傳媒體大張旗鼓地宣傳五保村建設(shè)，使五保村建設(shè)工作家喻戶曉，人人皆知，動(dòng)員全社會(huì)力量參與到五保村建設(shè)中來(lái)。宣傳發(fā)動(dòng)激發(fā)了群眾支持參與五保村建設(shè)的熱情，一些村干部和群眾自發(fā)無(wú)償?shù)貫槲灞４褰ㄔO(shè)投工投勞。

　　廣西民政廳每年從福利資金中安排一定資金支持各地興建五保村。2003年，每建設(shè)一個(gè)五保村可以得到5萬(wàn)元的福利資金補(bǔ)助。2004年下?lián)?000萬(wàn)元，建設(shè)2000個(gè)五保村。除了自治區(qū)下?lián)艿母＠�金外，其余資金采取多點(diǎn)籌集的辦法解決。即：村集體出一點(diǎn)（含建設(shè)用地等），村民幫一點(diǎn)（含獻(xiàn)工獻(xiàn)料），鄉(xiāng)鎮(zhèn)補(bǔ)助一點(diǎn)，市、縣財(cái)政解決一點(diǎn)，社會(huì)募捐一點(diǎn)等。有的村完全是依靠自身力量建設(shè)五保村。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，推廣典型。五保村建設(shè)是一項(xiàng)新事物，廣西民政廳和各級(jí)黨委政府注意抓好典型，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，由點(diǎn)到面，穩(wěn)步推進(jìn)。2003年3月、7月和11月，2004年6月，區(qū)民政廳分別在桂平市、鐘山縣、平果縣、欽州市召開(kāi)四次現(xiàn)場(chǎng)會(huì)，推廣桂平市、鐘山縣、平果縣和欽州市的經(jīng)驗(yàn)。2004年2月，廣西自治區(qū)黨委宣傳部、自治區(qū)民政廳和賀州市聯(lián)合舉辦了廣西首次五保村建設(shè)理論研討會(huì)。

　�。ㄋ模┪灞４宓姆�務(wù)管理

　　五保村服務(wù)管理堅(jiān)持以人為本，把人性化放在首位，時(shí)時(shí)處處替五保老人著想。各地認(rèn)真調(diào)查研究，為五保村服務(wù)管理建章立制，使之向著制度化、規(guī)范化的方向發(fā)展。區(qū)民政廳制定了《五保村管理辦法》、《五保村村民生活保障制度》、《五保村衛(wèi)生制度》、《五保村村民守則》、《五保村管理小組職責(zé)》、《村民委員會(huì)的職責(zé)》、《縣級(jí)民政部門在五保村管理中的職責(zé)》、《鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府在五保村管理中的職責(zé)》等制度，供各地試行。各地以五保村自我管理為主，結(jié)合實(shí)際，制定了許多措施。

　　賀州市制定了根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，制定了五保戶每月供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)，即每月30斤大米、1斤食油、30元生活費(fèi)，并把資金來(lái)源主渠道明確為地方財(cái)政負(fù)責(zé)。二是完善五保戶生活來(lái)源的輔助渠道。通過(guò)社會(huì)捐助、社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)調(diào)劑、醫(yī)療救助、紅十字會(huì)、單位幫扶聯(lián)系等渠道加以輔助解決。三是簽訂入住協(xié)議，倡導(dǎo)五保戶親屬在五保戶入住五保村后繼續(xù)在生活供養(yǎng)、醫(yī)療、喪葬等方面提供適當(dāng)援助。四是建立團(tuán)體和單位幫扶聯(lián)系制度，要求市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的直屬單位和人民團(tuán)體至少要幫扶1個(gè)以上的五保村，為他們解決一些日常生活中的實(shí)際問(wèn)題。五是充分發(fā)揮五保戶原責(zé)任田地的供養(yǎng)作用，主要是讓五保戶親屬或其他村民代耕，每年為五保戶解決一些口糧，有條件的則通過(guò)調(diào)整、實(shí)行連片開(kāi)發(fā)，提高其承包田的租金收益。平果縣對(duì)包括五保村在內(nèi)的集中供養(yǎng)對(duì)象縣財(cái)政每人每月發(fā)給80元生活補(bǔ)助費(fèi)。

　　賀州市的鐘山縣還建立健全社會(huì)互助機(jī)制，積極發(fā)動(dòng)社會(huì)各界為五保村提供幫助和服務(wù)。部隊(duì)、工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)、學(xué)校等部門和單位在五保村建立了學(xué)雷鋒活動(dòng)基地、思想教育活動(dòng)基地，開(kāi)展軍民共建、青年志愿者服務(wù)等活動(dòng)。

　　賀州、平果等地針對(duì)五保供養(yǎng)中保醫(yī)這一“瓶頸”問(wèn)題，制定出臺(tái)了相關(guān)政策，試圖破解這一難題。賀州市計(jì)劃給每個(gè)五保戶每年解決門診費(fèi)用100元，大病住院補(bǔ)助費(fèi)用1000元，探索醫(yī)療費(fèi)用補(bǔ)助與農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)相結(jié)合的路子。資金來(lái)源主要以市、縣（區(qū)）財(cái)政負(fù)擔(dān)為主。平果縣也把五保戶的醫(yī)療保障納入到新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度之中，民政部門代其繳納合作醫(yī)療資金，使其能夠享受正常的合作醫(yī)療服務(wù)和報(bào)銷一定比例的費(fèi)用。

　　三、五保村建設(shè)對(duì)政府管理的啟示

　　廣西壯族自治區(qū)各級(jí)黨委、政府、民政部門在經(jīng)濟(jì)條件較差、五保壓力較大的情況下積極探索新形勢(shì)下農(nóng)村五保供養(yǎng)新模式，走出了一條新路。它有利于提高五保資源的利用率，減輕縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財(cái)政負(fù)擔(dān)，滿足五保老人物質(zhì)和精神等多方面的需求；
它有利于破除“養(yǎng)兒防老、多子多�！钡乃枷胗^念，促進(jìn)農(nóng)民轉(zhuǎn)變生育和養(yǎng)老觀念，為貫徹落實(shí)計(jì)劃生育政策提供保證；
它有利于弘揚(yáng)中華民族的傳統(tǒng)美德，促進(jìn)社會(huì)主義精神文明建設(shè)。

　　當(dāng)然，五保村建設(shè)過(guò)程中仍然存在一些需要研究和完善的問(wèn)題，其中有些是需要當(dāng)?shù)卣�府和群眾在�?shí)踐中加以總結(jié)和解決的，例如，沒(méi)有生活自理能力而又是最需要集中供養(yǎng)和服務(wù)的五保老人生活保障問(wèn)題等。有一些問(wèn)題是需要在更加宏觀的范圍內(nèi)考慮和解決的，有些問(wèn)題則需要地方政府和中央政府共同努力解決，例如，如何利用福利彩票募集的福利資金造福五保對(duì)象，如何破解五保對(duì)象的醫(yī)療困境。

　　五保村的成就和問(wèn)題都說(shuō)明，它與全國(guó)五保供養(yǎng)困境是緊密聯(lián)系在一起的，它是對(duì)舊的五保供養(yǎng)模式的新突破。五保村建設(shè)實(shí)踐對(duì)政府管理具有諸多啟示：

　　1、正確的政府管理理念與價(jià)值目標(biāo)是做好政府工作的前提。廣西五保村建設(shè)之所以受到社會(huì)各界的廣泛響應(yīng)和贊譽(yù)，一個(gè)重要原因是在于它切切實(shí)實(shí)為基層群眾，特別是困難群眾解決了實(shí)際問(wèn)題，體現(xiàn)了為人民服務(wù)的宗旨。政府的權(quán)力來(lái)源于人民，它要為人民謀利益。五保村建設(shè)反映了政府真正做到了權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀，體現(xiàn)了以人為本的管理理念。廣西自治區(qū)各級(jí)黨委、政府從實(shí)踐“三個(gè)代表”重要思想和貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的高度來(lái)認(rèn)識(shí)五保村建設(shè)的重要性，大力推進(jìn)五保村建設(shè)和管理。廣西自治區(qū)各級(jí)政府在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，把建設(shè)五保村作為實(shí)踐“三個(gè)代表”重要思想的重要舉措，把五保戶的冷、暖、病、困問(wèn)題擺到突出位置，加以認(rèn)真解決。

　　2、社會(huì)管理和公共服務(wù)是政府的兩項(xiàng)重要職能。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府職能主要是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)。以往各級(jí)政府比較重視經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場(chǎng)監(jiān)管。新一屆中央政府要求，在繼續(xù)加強(qiáng)政府經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場(chǎng)監(jiān)管職能的同時(shí)，要更加注重履行社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。各級(jí)政府及其部門要把財(cái)力物力等公共資源更多地向社會(huì)管理和公共服務(wù)傾斜，領(lǐng)導(dǎo)干部要把更多的精力放在促進(jìn)社會(huì)發(fā)展和解決民生問(wèn)題上。加強(qiáng)社會(huì)管理和公共服務(wù)，也是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，改變社會(huì)發(fā)展滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。五保戶是一個(gè)特殊的困難群體，他們的一些基本需求依靠自身難以滿足，需要政府和社會(huì)為其提供產(chǎn)品和服務(wù)。廣西在經(jīng)濟(jì)水平較低的情況下，進(jìn)行五保村建設(shè)，為五保老人提供“住有其屋、食有其源、樂(lè)有其所”，為全面建設(shè)小康社會(huì)、構(gòu)建和諧社會(huì)做出了貢獻(xiàn)，切實(shí)履行了政府的職能，體現(xiàn)了服務(wù)型政府的要求。

　　3、要實(shí)現(xiàn)政府管理向公共管理的轉(zhuǎn)變。社會(huì)管理和公共服務(wù)是政府的重要職能，但是，在現(xiàn)代社會(huì)僅僅依靠政府提供社會(huì)管理和公共服務(wù)又是不夠的，有時(shí)效率也不是最高的。因此，需要政府充分利用社會(huì)各種力量，包括營(yíng)利企業(yè)、基金會(huì)、社會(huì)團(tuán)體、國(guó)際組織、第三部門等非政府組織和個(gè)人，共同進(jìn)行社會(huì)管理，提供公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)從統(tǒng)治（Government）向治理（Governance）的轉(zhuǎn)變�！�10〕長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)政府在進(jìn)行社會(huì)管理和提供公共服務(wù)的過(guò)程中，社會(huì)動(dòng)員不足，沒(méi)有能夠很好地利用國(guó)際國(guó)內(nèi)各種社會(huì)資源，使之能夠有效與參與社會(huì)事業(yè)發(fā)展的建設(shè)、管理和服務(wù)。廣西五保村建設(shè)充分動(dòng)員和利用各種社會(huì)資源，他們?cè)诮ㄔO(shè)五保村過(guò)程中，一方面以政府各部門共同配合、財(cái)政支持為依托，另一方面利用福利彩票募集的福利資金，取之于民、用之于民；
同時(shí)，積極發(fā)動(dòng)群眾獻(xiàn)工獻(xiàn)地獻(xiàn)料，推進(jìn)五保村建設(shè)。在建設(shè)五保村的管理和服務(wù)過(guò)程中，積極聯(lián)絡(luò)企業(yè)老板、有愛(ài)心之士以及慈善組織為五保村捐款捐物，動(dòng)員工、青、婦、學(xué)生、軍人為五保村老人獻(xiàn)愛(ài)心，與五保老人親屬達(dá)成協(xié)議使其承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)。正是由于社會(huì)各界的群策群力，共同關(guān)心和支持，在各級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)下五保村建設(shè)才能順利推進(jìn)，穩(wěn)步發(fā)展。

　　4、要尊重和充分發(fā)揮地方政府和基層干部群眾的首創(chuàng)精神。我國(guó)政府體系由中央、省、地、縣、鄉(xiāng)五級(jí)政府組成。政府層級(jí)越高，管理幅度越大，政策越宏觀。反之，政府層級(jí)越低，管理幅度越小，政策越具體。我國(guó)幅員遼闊，各地情況差異很大。中央層級(jí)的政策是戰(zhàn)略性、指導(dǎo)性、宏觀性的，在貫徹和執(zhí)行過(guò)程中，各地需要結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況制定具體的措施和辦法，使政策的原則性和靈活性相結(jié)合�，F(xiàn)實(shí)總是在不斷變化的，而政策在一定時(shí)段內(nèi)又是穩(wěn)定的，這就會(huì)產(chǎn)生政策不能完全符合實(shí)際的情況，不能很好地滿足人民群眾的需要。地方政府對(duì)基層情況最熟悉，對(duì)群眾的需要最敏感，對(duì)政策是否符合現(xiàn)實(shí)需要最了解。因此，上級(jí)政府應(yīng)當(dāng)充分尊重和發(fā)揮各級(jí)地方政府和基層干部群眾的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，使他們既能夠按政策原則辦事，又能夠大膽實(shí)踐，善于總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，解決問(wèn)題。改革開(kāi)放以來(lái)，許多重要的經(jīng)驗(yàn)和理論都來(lái)源于地方政府和基層干部群眾的實(shí)踐，來(lái)源于他們的發(fā)明創(chuàng)造。

　　廣西各級(jí)黨委、政府和民政干部肯動(dòng)腦筋，勇于探索，不等不靠不推，從實(shí)際出發(fā)，積極主動(dòng)地想辦法，從建設(shè)災(zāi)民新村想到建設(shè)災(zāi)民五保新村，從建設(shè)災(zāi)民五保新村到建設(shè)五保村，從注重五保村建設(shè)到五保村建設(shè)、管理和服務(wù)并重。在此過(guò)程中，各級(jí)政府和基層干部群眾投入了大量精力，花費(fèi)了大量心血。在自治區(qū)黨委、政府和民政廳的統(tǒng)一指導(dǎo)下，各地（市）、縣結(jié)合本地（市）、本縣實(shí)際，積極探索更加靈活多樣行之有效的措施，使五保村建設(shè)順利推進(jìn)，穩(wěn)步發(fā)展。自治區(qū)政府又幫助各地不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，加以推廣。經(jīng)過(guò)自下而上和自上而下的反復(fù)實(shí)踐探索和理論思考，廣西五保村建設(shè)和發(fā)展工作正在不斷完善，為突破我國(guó)五保供養(yǎng)困境，修改和完善現(xiàn)行的有關(guān)五保供養(yǎng)的政策法規(guī)積累了經(jīng)驗(yàn)。

　　參考文獻(xiàn)：

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　　〔10〕俞可平.治理與善治〔M〕.北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000.5.

　　A social security revolution: construction of ‘five Guarantees villages’

　　in Guangxi and its lessons for public administration

　　Gong Weibin,

　　( Department of Political Science, CNSA, Beijing 100089, China. )

　　Abstract: Since change of rural demographic structure and reform of tax and fees systems, there are a lot of difficulties in their lives of “five guarantees household”. The officials of civil departments in Guangxi have found a new form of ‘five guarantees villages’, which can provide a new way to solve the problems in the ‘five guarantees household’ system. It also has many implications to public administration.

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